EVROPSKA KOMISIJA

Bruselj, 11.6.2018

SWD(2018) 346 final

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

Poročilo o koristih, ki jih razširitev tarifnih preferencialov na proizvode s poreklom iz Zahodne Sahare prinaša za ljudstvo Zahodne Sahare, in o posvetovanju s tem ljudstvom

Spremni dokument

k predlogu sklepa Sveta

o sklenitvi sporazuma v obliki izmenjave pisem med Evropsko unijo in Kraljevino Maroko o spremembi protokolov št. 1 in št. 4 k Evro-mediteranskemu pridružitvenemu sporazumu med Evropskimi skupnostmi in njihovimi državami članicami na eni strani in Kraljevino Maroko na drugi

{COM(2018) 481 final}

POROČILO O KORISTIH, KI JIH RAZŠIRITEV TARIFNIH PREFERENCIALOV NA PROIZVODE S POREKLOM IZ ZAHODNE SAHARE PRINAŠA ZA LJUDSTVO ZAHODNE SAHARE, IN O POSVETOVANJU S TEM LJUDSTVOM

Poročilo so službe Komisije pripravile skupaj z Evropsko službo za zunanje delovanje

Vsebina

1    SPLOŠNI UVOD    

1.1    Ozadje    

1.2    Obseg ocene in metodološka vprašanja    

1.2.1    Obseg študije    

1.2.2    Metodološke omejitve    

1.3    Posvetovanja z zadevnimi ljudstvi    

2    ČLOVEKOVE PRAVICE V ZAHODNI SAHARI    

2.1    Položaj človekovih pravic v Zahodni Sahari    

2.2    Okvir za sodelovanje med Evropsko unijo in Marokom na področjih človekovih pravic in demokracije.    

2.3    Posledice spremembe protokolov št. 1 in št. 4 k pridružitvenemu sporazumu za položaj človekovih pravic v Zahodni Sahari.    

3    GOSPODARSTVO ZAHODNE SAHARE – GOSPODARSKE KORISTI ZA ZADEVNA LJUDSTVA    

3.1    Splošni pregled gospodarstva Zahodne Sahare in potreba po njegovi diverzifikaciji    

3.2    Koristi za glavne izvozne gospodarske sektorje    

3.2.1    Kmetijski sektor    

3.2.2    Sektor ribiških proizvodov    

3.2.3    Sektor fosfatov    

4    POSVETOVANJA Z LJUDSTVI, KI JIH ZADEVA SPREMEMBA PROTOKOLOV ŠT. 1 IN ŠT. 4 K PRIDRUŽITVENEMU SPORAZUMU    

4.1    Cilj in obseg posvetovanja    

4.2    Glavni rezultati    

4.3    Sklep    

5    SPLOŠNI SKLEP    

Priloga    

1SPLOŠNI UVOD

1.1Ozadje

Zahodna Sahara je ozemlje na severozahodu Afrike, ki meji na Maroko, Alžirijo in Mavretanijo. Do leta 1976 je bila pod špansko upravo. Generalna skupščina Organizacije združenih narodov (v nadaljnjem besedilu: OZN) je 14. decembra 1960 sprejela resolucijo št. 1514 (XV) o podelitvi neodvisnosti kolonialnim državam in ljudstvom. OZN je leta 1963 na zahtevo Kraljevine Maroko in na podlagi informacij, ki jih je na podlagi člena 73(e) Listine Združenih narodov poslala Kraljevina Španija, Zahodno Saharo vpisala na seznam nesamoupravnih ozemelj. Na tem seznamu je še vedno.

Njeno ozemlje si lastita Kraljevina Maroko in Ljudska fronta za osvoboditev Saguía-el-Hamre in Ría de Oro (v nadaljnjem besedilu: fronta Polisario), OZN pa si že dolgo prizadeva za mirno rešitev tega spora. Evropska unija in njene države članice se vzdržujejo vsakršnega posredovanja in v tem sporu ne želijo stopiti na nobeno stran, po potrebi pa bodo sprejele vsako rešitev, ki bo v skladu z mednarodnim pravom sprejeta pod okriljem OZN. Čeprav ne priznavajo suverenosti Maroka nad Zahodno Saharo, podpirajo prizadevanja generalnega sekretarja Združenih narodov pri iskanju pravične, trajne in za obe strani sprejemljive politične rešitve, ki bo ljudstvu Zahodne Sahare omogočila samoodločbo.

OZN vse od umika Španije leta 1976 ni prejela nobenih statističnih podatkov v zvezi z gospodarskimi, družbenimi in izobraževalnimi razmerami na tem ozemlju.

Največji del ozemlja je zdaj pod nadzorom Kraljevine Maroko, medtem ko fronta Polisario nadzoruje manjši, zelo redko poseljen del na vzhodu. Ozemlje pod nadzorom fronte Polisario in ozemlje pod nadzorom Kraljevine Maroko ločuje peščeni zid, ki ga je zgradil Maroko in ga varuje maroška vojska. Veliko beguncev iz Zahodne Sahare živi v taboriščih, ki jih fronta Polisario upravlja na alžirskem ozemlju blizu Zahodne Sahare 1 .

Odkar Španija ni več prisotna in potem ko se je umaknila Mavretanija, Kraljevina Maroko dejansko upravlja samo del Zahodne Sahare, ki je pod njenim nadzorom. Kraljevina Maroko šteje Zahodno Saharo za del svojega ozemlja. Evropska unija meni, da Maroko upravlja to nesamoupravno ozemlje.

V nadaljevanju tega poročila se izraz „Zahodna Sahara“ nanaša na del ozemlja, ki ga de facto upravljajo maroški organi.

Po začetku veljavnosti Evro-mediteranskega sporazuma o pridružitvi med Evropskimi skupnostmi in njihovimi državami članicami na eni strani in Kraljevino Maroko na drugi 2 (v nadaljnjem besedilu: pridružitveni sporazum med EU in Marokom ali pridružitveni sporazum) so bili proizvodi iz Zahodne Sahare de facto upravičeni do tarifnih preferencialov, določenih z zadevnimi določbami pridružitvenega sporazuma, saj je Maroko potrdil njihovo maroško preferencialno poreklo. Vendar je Sodišče Evropske unije 21. decembra 2016 v sodbi v zadevi C-104/16 P 3 pojasnilo, da področje uporabe tega sporazuma obsega izključno ozemlje Kraljevine Maroko, Zahodna Sahara pa je kot nesamoupravno ozemlje iz njega izključena 4 . Takojšnja posledica tega je bila, da je Unija tako prenehala odobravati zgoraj navedene trgovinske preferenciale, saj se lahko taka odobritev predvidi šele po spremembi zadevnih določb protokolov št. 1 (dostop do trga Unije za maroške kmetijske proizvode, predelane kmetijske proizvode, ribe in ribiške proizvode) in št. 4 (ki se nanaša na pravila o poreklu), s katero se bo jasno določilo načelo, po katerem se lahko proizvodi iz Zahodne Sahare obravnavajo enako kot proizvodi iz Maroka.

Svet je zato 29. maja 2017 Evropsko komisijo pooblastil, da v imenu Unije začne pogajanja o mednarodnem sporazumu v obliki izmenjave pisem, s katerim bi se v pridružitveni sporazum vnesle potrebne spremembe. Vendar je Svet temu pooblastilu dodal dva pogoja: prvič, Evropska komisija mora pred podpisom tega novega sporazuma oceniti njegove morebitne posledice za trajnostni razvoj Zahodne Sahare, pri čemer naj bi zlasti preučila koristi za lokalna ljudstva in vpliv izkoriščanja naravnih virov na zadevna ozemlja; drugič, ustrezno naj bi vključila ljudstva, ki jih sporazum zadeva.

Čeprav ima ljudstvo Zahodne Sahare pravico do samoodločbe, pa po eni strani ni naloga Evropske unije, da izvede popis tega ljudstva ali da opredeli, kdo sestavlja to ljudstvo 5 , po drugi strani pa je tudi v dokumentih OZN, ki se nanašajo na gospodarske dejavnosti na nesamoupravnih ozemljih, ko gre za družbeno-gospodarske koristi, govora o prebivalcih teh območij 6 . Glede na te razlike in težave pri preučitvi posledic za ljudstvo, katerega značilnosti je še treba opredeliti, je bila ob upoštevanju dejstva, da se preferenciali razširjajo na proizvode z določenega območja in da bodo potemtakem logično tudi prednosti vezane predvsem na to območje, ocena osredotočena na koristi za ljudstvo Zahodne Sahare.

Cilj tega poročila je odgovoriti na te zahteve Sveta. Temelji na:

·vseh razpoložljivih statističnih podatkih;

·informacijah, izmenjanih med Evropsko unijo in Marokom;

·posvetovanjih z najrazličnejšimi družbeno-gospodarskimi in političnimi akterji iz ljudstva Zahodne Sahare, zlasti na podlagi pogovorov s civilnodružbenimi organizacijami, poslanci iz Zahodne Sahare, gospodarskimi subjekti in predstavniki fronte Polisario;

·stališčih, ki sta jih izrazili fronta Polisario v okviru tožbe v zadevi T-512/12, in organizacija Western Sahara Campaign v nacionalnem sporu, na katerem je temeljila zadeva C-266/16;

·letnih poročilih generalnega sekretarja Združenih narodov o razmerah v Zahodni Sahari in spletišču misije Združenih narodov za organizacijo referenduma v Zahodni Sahari 7 ;

·javno dostopnih informacijah.

Poleg tega so bile službe Evropske komisije in Evropske službe za zunanje delovanje (v nadaljnjem besedilu: ESZD) redno v stikih z ekipo osebnega odposlanca generalnega sekretarja Združenih narodov za Zahodno Saharo. Namen teh stikov je bil zagotoviti, da bi se s predlaganim sporazumom dejansko podprla prizadevanja generalnega sekretarja Združenih narodov pri iskanju rešitve, ki bi ljudstvu Zahodne Sahare omogočila samoodločbo v skladu z načeli in cilji Listine Združenih narodov.

1.2Obseg ocene in metodološka vprašanja

1.2.1Obseg študije

Cilj te ocene je opredeliti koristi za ljudstva Zahodne Sahare na podlagi upoštevnih parametrov iz člena 73 Listine Združenih narodov. Tako bodo analizirane morebitne posledice sporazuma za trajnostni razvoj Zahodne Sahare, zlasti kar zadeva prednosti za zadevna ljudstva in izkoriščanje naravnih virov na zadevnih ozemljih. Dejanski vpliv na trajnostni razvoj in lokalna ljudstva je mogoče oceniti samo, če odobritev tarifnih preferencialov vpliva na trgovinske tokove med Unijo in Zahodno Saharo. Zato je treba najprej preučiti vpliv tarifnih preferencialov na trgovinske tokove iz Zahodne Sahare v Evropsko unijo.

Šele nato je mogoče preučiti dejanski vpliv na trajnostni razvoj in lokalna ljudstva; to vprašanje se namreč postavlja samo, če odobritev tarifnih preferencialov vpliva na trgovinske tokove med Unijo in Zahodno Saharo.

S temi preferenciali je pod določenimi pogoji predvidena uporaba preferencialne carine (carinska stopnja nič za večino proizvodov) ob vnosu blaga v Unijo. Carino, ki se uporabi, določajo trije dejavniki: tarifna številka, pod katero je blago uvrščeno v carinsko nomenklaturo 8 , poreklo proizvoda, torej država, iz katere domnevno izhaja, in v nekaterih primerih vrednost blaga. V nadaljevanju tega poročila bo treba te pojme ponekod podrobno opredeliti.

1.2.2Metodološke omejitve

Obstajajo različne vrste metodoloških omejitev, ki so povezane s:

·kakovostjo razpoložljivih informacij;

·prakso, ki se je uporabljala do sodbe Sodišča z dne 21. decembra 2016;

·samo opredelitvijo obsega ocene;

Razpoložljive informacije. Na splošno so statistični podatki v zvezi z Zahodno Saharo še vedno nepopolni in neenotni. To je seveda povezano s posebnimi političnimi razmerami na tem ozemlju. Na primer, čeprav je na spletiščih različnih maroških institucij (med katerimi sta ekonomski, socialni in okoljski svet ter visoki komisariat za načrtovanje) na voljo veliko informacij, ozemlje Zahodne Sahare ne sovpada popolnoma z ozemljem „južnih provinc“, na katere se maroški organi sklicujejo v svojih objavah ali v informacijah, izmenjanih s službami Evropske komisije (regije Laâyoune-Sakia el Hamra, Dakhla-Oued ed Dahab in Guelmim-Oued Noun). Vendar je to oviro mogoče preseči, saj se to poročilo nanaša na gospodarsko dejavnost, ki je skoncentrirana v regijah Laâyoune-Sakia el Hamra in Dakhla-Oued ed Dahab.

Praksa, ki se je uporabljala do sodbe Sodišča z dne 21. decembra 2016. Kar zadeva podatke, ki so jih imele na voljo institucije Unije, so metodološke omejitve povezane s prevladujočo prakso do 21. decembra 2016, ko je bila izdana sodba Sodišča Evropske unije. Ker je bilo blago iz Zahodne Sahare, uvoženo v Unijo, de facto upravičeno do enakih preferencialov kot blago s poreklom iz Maroka, praviloma ni mogoče razlikovati med uvozom iz Maroka in uvozom iz Zahodne Sahare, zato deleža proizvodov s poreklom iz Zahodne Sahare ni mogoče oceniti na podlagi osnovnih statističnih podatkov Unije o zunanji trgovini (na primer podatkovne zbirke COMEXT, ki jo zagotavlja Eurostat). Samo za ribiške proizvode je mogoče na podlagi podatkov iz sistema TRACES (Trade Control and Expert System), ki ga upravlja Evropska komisija, oceniti delež ribiških proizvodov, predelanih na zadevnem ozemlju in uvoženih v Evropsko unijo.

Opredelitev obsega ocene. Razlage izraza »zadevna ljudstva« se lahko razlikujejo ali celo razhajajo 9 . Lahko se nanaša na ljudstva, ki prebivajo na zadevnem ozemlju, kar je maroška razlaga, ki ne razlikuje med prebivalci na podlagi etnične pripadnosti/skupnosti.Lahko se nanaša tudi na točno določene prebivalce, zlasti na podlagi etnične pripadnosti/skupnosti (Zahodnosaharci); v tem primeru lahko zadevna ljudstva vsaj deloma prebivajo zunaj Zahodne Sahare (begunci), medtem ko so lahko nekateri sedanji prebivalci, ki so se naselili pred kratkim, izključeni. To je razlaga, ki jo uporablja predvsem fronta Polisario. Če se upošteva etnična/skupnostna opredelitev zadevnega ljudstva, je treba opozoriti na troje: (1) misija Združenih narodov za organizacijo referenduma v Zahodni Sahari (MINURSO) si je 13 let, od leta 1991 do leta 2004, prizadevala opredeliti, katere osebe lahko uveljavljajo pravico ljudstva Zahodne Sahare do samoodločbe, ne da bi prišla do dokončnega sklepa; (2) ljudstva, ki se opredeljujejo za zahodnosaharska, naseljujejo ozemlje, ki je veliko večje od Zahodne Sahare in med drugim vključuje jug Maroka, Mavretanijo, del Alžirije ter večje skupine v Evropi in Severni Ameriki itd.; (3) ta zahodnosaharska ljudstva, ki so tradicionalno nomadska, imajo družinske vezi, ki segajo onkraj meja regije. To kaže, s kakšnimi težavami se srečujejo službe Evropske komisije, ker nimajo natančnega in zanesljivega načina za opredelitev, kdo spada v „zadevno [zahodnosaharsko] ljudstvo“.

Poleg tega je učinke tarifnih ugodnosti na naravne vire, zaposlovanje in človekove pravice zelo težko izmeriti, saj so posredni.

Čeprav je bilo to poročilo pripravljeno čim bolj objektivno, ima naravne omejitve: po eni strani si stališča sprtih strani glede Zahodne Sahare in njenega statusa radikalno nasprotujejo, po drugi strani pa ni neodvisne analize, ki bi jo naročili Združeni narodi, glede koristi mednarodnih trgovinskih sporazumov za Zahodno Saharo. Poleg tega Evropska unija nima niti pristojnosti niti neposrednih možnosti za raziskave na ozemlju Zahodne Sahare.

Kakor koli že, odločeno je bilo, da je treba najprej preučiti, ali bi sporazum pozitivno vplival na trgovinske tokove med Zahodno Saharo in Evropsko unijo. Če bi se to potrdilo, so službe Evropske komisije poskušale ugotoviti, kakšne bi bile posledice za delovna mesta in izkoriščanje naravnih virov. Kolikor je bilo mogoče, so poskušale tudi opredeliti, ali bi bilo mogoče vpliv razlikovati glede na poreklo zadevnih oseb (avtohtone/neavtohtone).

Službe Evropske komisije so torej pri tej analizi uporabile vse podatke, ki so jih imele na voljo. Čeprav te informacije niso popolne, vseeno omogočajo približno oceno vpliva razširitve trgovinskih preferencialov pridružitvenega sporazuma na izvoz iz Zahodne Sahare oziroma presojo vpliva neodobritve takih preferencialov na gospodarstvo zadevnega ozemlja, trajnostni razvoj in zadevna ljudstva.

Preučitev gospodarske dejavnosti Zahodne Sahare kaže, da sta sektorja, v katerih se veliko izvaža v Unijo, ribištvo in kmetijstvo. Morebitne posledice sporazuma za navedena sektorja so analizirane v nadaljevanju tega poročila. Glede na njegov potencial je bil analiziran tudi sektor fosfatov.

1.3Posvetovanja z zadevnimi ljudstvi

Eden od ciljev teh pogajanj je bil zagotoviti, da so v pripravo sprememb protokolov št. 1 in 4 k pridružitvenemu sporazumu „ustrezno vključena ljudstva, ki jih ta sporazum zadeva“. Ker ni bilo mogoče najti drugega načina za neposredno posvetovanje z ljudstvom Zahodne Sahare, so se službe Komisije in ESZD posvetovale z najrazličnejšimi organizacijami, ki predstavljajo zahodnosaharsko civilno družbo, poslanci, gospodarskimi subjekti in organizacijami, med drugim s fronto Polisario. Večina teh organizacij in združenj je delila svoja stališča s službami Evropske komisije in ESZD, med njimi tudi fronta Polisario, povabilu pa se niso odzvali samo nekateri med njimi. Glavni cilj teh posvetovanj je bil izmenjati stališča in pripombe glede koristi, ki bi jih lahko za ljudstva Zahodne Sahare in gospodarstvo tega ozemlja imela razširitev preferencialne obravnave, odobrene za maroške proizvode, na proizvode iz Zahodne Sahare ob njihovem uvozu v Evropsko unijo.

2ČLOVEKOVE PRAVICE V ZAHODNI SAHARI

2.1Položaj človekovih pravic v Zahodni Sahari

Na splošno je položaj človekovih pravic v Zahodni Sahari podoben položaju človekovih pravic v Maroku. Mehanizmi in zakoni, s katerimi je urejeno varstvo človekovih pravic, so enaki. Kljub temu v Zahodni Sahari obstajajo posebne okoliščine, povezane s političnim sporom, zlasti kar zadeva svobodo izražanja, demonstracij in združevanja. Prepovedan je namreč „vsak napad na ozemeljsko celovitost“, torej tudi separatizem privržencev fronte Polisario, za kar je zagrožena denarna ali celo zaporna kazen.

Fronta Polisario je v okviru zadeve T-512/12 med drugim opozorila, da Maroko krši človekove pravice zahodnosaharskih civilistov med protesti. Po navedbah nekaterih civilnodružbenih in nevladnih organizacij 10 so kršitve družbeno-gospodarskih pravic ter državljanskih in političnih pravic v Zahodni Sahari pogostejše kot v Maroku. Ta vidik je bil poudarjen tudi v zadnjem poročilu generalnega sekretarja Združenih narodov o Zahodni Sahari 11 . Glede na naravo spora nekatere zahodnosaharske organizacije poročajo zlasti o poseganju v svobodo izražanja, demonstracij in združevanja. V zvezi s tem so opozorile na težave, ki jih imajo pri svojem delovanju, ker niso pravno priznane. Čeprav je ozračje reform v zadnjih letih spodbudno, nekatere represivne prakse ostajajo in nekateri civilnodružbeni akterji se pri vsakodnevnem delovanju še naprej srečujejo z ovirami.

Javni organi so si v zadnjih letih prizadevali odgovoriti na nekatere pomisleke mednarodne skupnosti in civilne družbe, vendar je treba izboljšati načine za oceno teh prizadevanj in za preveritev njihovega učinka na položaj človekovih pravic. Pomemben korak naprej v zadnjih letih je bilo maroško priznanje zahodnosaharskega združenja za žrtve hudih kršitev človekovih pravic (Association Sahraouie des Victimes des violations graves des Droits de l’Homme, ASVDH), ki je prvo registrirano zahodnosaharsko združenje. K izboljšanju spremljanja položaja človekovih pravic na zadevnem ozemlju je prispevala tudi krepitev regionalnih odborov nacionalnega sveta za človekove pravice (Conseil national des droits de l‘homme, CNDH), ki delujeta v Dakhli in Laâyounu.

Za Maroko je septembra 2017 potekal tretji splošni redni pregled v Svetu Združenih narodov za človekove pravice, v okviru katerega je Maroko prejel 244 priporočil. Ta so se nanašala predvsem na odpravo smrtne kazni, krepitev boja proti nasilju nad ženskami, spoštovanje enakosti žensk in moških, odpravo diskriminacije otrok, rojenih zunaj zakonske zveze, in dekriminalizacijo istospolnih zvez. V okviru tega zadnjega splošnega rednega pregleda je bilo opozorjeno na nekatere izzive, povezane s spoštovanjem prevlade mednarodnega prava nad nacionalnim pravom na področju človekovih pravic.

2.2Okvir za sodelovanje med Evropsko unijo in Marokom na področjih človekovih pravic in demokracije.

Zahodna Sahara je že dolgo predmet dialoga med Evropsko unijo in Marokom na področjih človekovih pravic in demokracije v okviru pridružitvenega sporazuma, katerega člen 2 določa, da „[n]otranja in zunanja politika Skupnosti in Maroka temeljita na spoštovanju demokratičnih načel in temeljnih človekovih pravic, kakor so razglašeni v Splošni deklaraciji Organizacije združenih narodov o človekovih pravicah, njihovo spoštovanje pa je bistveni element tega sporazuma“.

Odnose med Evropsko unijo in Marokom na področju človekovih pravic je spremljal reden dialog, povezan s političnimi in tehničnimi vprašanji, ki je na visoki ravni potekal na sestankih Pridružitvenega sveta, med uradnimi obiski visokih uradnikov, na tehnični ravni pa v okviru Pododbora za človekove pravice, demokratizacijo in upravljanje 12 , ki se od ustanovitve sestaja letno.

Čeprav so se neformalni stiki glede tega vprašanja nadaljevali tudi v zadnjih letih, pa zaradi težav, ki so se v dvostranskih odnosih pojavljale po sodbi Splošnega sodišča z dne 10. decembra 2015 (zadeva T-512/12), ni bilo mogoče uradno organizirati takih sestankov. Evropska komisija namerava v okviru sedanje normalizacije in obetov za ponovno oživitev dvostranskih odnosov ta dialog ponovno vzpostaviti še pred koncem leta 2018.

Med zgoraj navedenimi izmenjavami je bil obravnavan napredek pri izvajanju reform v zvezi z različnimi individualnimi in kolektivnimi pravicami, pa tudi pri programih, ki jih Unija financira na področju človekovih pravic in upravljanja. V okviru tega so se pojavila tudi vprašanja v zvezi z nekaterimi posameznimi primeri domnevnih kršitev človekovih pravic, kar je še posebej pomembno za Zahodno Saharo.

Evropska unija v okviru svojega političnega dialoga redno poudarja pomembnost spoštovanja načel pravne države, zlasti na področju pravosodja. Ta dialog spremlja pomembna podpora Evropske unije za reformo maroškega pravosodnega sistema, namenjeno izboljšanju dostopa do pravnega varstva, zagotovitvi boljše pravne zaščite državljanskih pravic in svoboščin ter okrepitvi učinkovitosti pravosodnega sistema. Ta politični in tehnični institucionalni dialog spremlja dialog s civilno družbo.

Delegacija Evropske unije v Maroku ima pogoste stike z nacionalnim svetom za človekove pravice (Conseil National des Droits de l'Homme (CNDH)). Ta neodvisna institucija ima pomembno vlogo pri spremljanju položaja človekovih pravic v Maroku, zlasti prek svojih regionalnih odborov v Zahodni Sahari. Evropska unija podpira navedeni svet s programom, namenjenim krepitvi njegove institucionalne zmogljivosti, vključno z zmogljivostjo regionalnih odborov v Dakhli in Laâyounu.

Evropska unija ima tudi redne stike z drugimi akterji, zlasti mednarodnimi organizacijami in tretjimi državami, ki redno odhajajo v Zahodno Saharo in zagotavljajo podrobne informacije o tamkajšnjih razmerah. Sama delegacija Evropske unije je v Zahodno Saharo odpotovala leta 2015, pred prekinitvijo dvostranskih odnosov.

Nazadnje, Evropska komisija pregleduje poročila agencij OZN za varstvo človekovih pravic, ki obiskujejo Zahodno Saharo, vključno z Visokim komisarjem Združenih narodov za človekove pravice in posebnim poročevalcem Združenih narodov o mučenju.

2.3Posledice spremembe protokolov št. 1 in št. 4 k pridružitvenemu sporazumu za položaj človekovih pravic v Zahodni Sahari.

Gospodarski razvoj, ki ga prinaša sprememba protokolov št. 1 in št. 4 k pridružitvenemu sporazumu med Unijo in Marokom, saj med drugim omogoča boljši dostop do evropskega trga in spodbuja tuje naložbe v Zahodni Sahari, bi moral spodbuditi razvoj družbeno-gospodarskih pravic, kot je dostop do zaposlitve ali socialnih prejemkov. Dolgoročneje bosta odprtje zunanjemu svetu ter povečanje trgovinskih in drugih izmenjav, ki ju bo prinesla sprememba, spodbudila družbeno-gospodarski in kulturni napredek, ki lahko prispevata k širitvi in uveljavitvi srednjega razreda ter k boljšemu kroženju elit. Spodbujanje zasebne dejavnosti in podjetniške svobode bi lahko zmanjšalo odvisnost od centralne oblasti, ki bi lahko dolgoročno upočasnila družbeno-politični napredek tega ozemlja.

Čeprav je zastoj v dvostranskih odnosih med Evropsko unijo in Marokom po sodbi Splošnega sodišča z dne 10. decembra 2015 (zadeva T-512/12) otežil redne dialoge v zvezi s človekovimi pravicami, bo duh okrepljenega sodelovanja, ki je omogočil normalizacijo pogodbenih odnosov med Evropsko unijo in Marokom, prispeval k ponovni vzpostavitvi rednega dialoga. V zvezi s tem bi moral referenčni okvir za spremembo protokolov (člen 2 pridružitvenega sporazuma, ki zagotavlja spoštovanje demokratičnih načel in temeljnih pravic) olajšati spremljanje spoštovanja človekovih pravic v Zahodni Sahari, zlasti v družbeno-gospodarskem smislu. Poleg tega bo lahko izvajanje mehanizma za redno izmenjavo informacij v zvezi s trajnostnim izkoriščanjem naravnih virov v okviru spremembe sporazuma spodbudilo družbeno pravičnejšo porazdelitev koristi razvoja. Na tej podlagi bo mogoče lažje opredeliti posebne projekte sodelovanja, namenjene segmentom prebivalstva, ki imajo najmanj koristi od spremembe sporazuma (na primer nomadska ljudstva).

Na splošno, kar zadeva pričakovane posledice razširitve tarifnih preferencialov na proizvode iz Zahodne Sahare za položaj človekovih pravic na tem ozemlju, je ustrezno sklepati po analogiji z učinkom pridružitvenega sporazuma med EU in Marokom na položaj človekovih pravic v Maroku. Ker se s sporazumom spodbuja regulativno približevanje standardom Evropske unije na različnih področjih, se ugotavlja pozitiven posredni učinek, zlasti kar zadeva delovne pogoje (na primer varnostne ukrepe), delovnopravno zakonodajo (na primer zaščito otrok), fitosanitarne ukrepe in tudi varstvo potrošnikov.

3GOSPODARSTVO ZAHODNE SAHARE – GOSPODARSKE KORISTI ZA ZADEVNA LJUDSTVA 

3.1Splošni pregled gospodarstva Zahodne Sahare in potreba po njegovi diverzifikaciji

Zahodna Sahara, ki jo še vedno zaznamuje pomanjkljiv razvoj v preteklosti in je dolgo ostajala na robu mednarodnih gospodarskih in trgovinskih tokov, je večinoma puščavsko ozemlje s površino 266 000 km² in približno 584 000 prebivalci 13 .

Glede na razpoložljive informacije je Zahodna Sahara majhno tržno gospodarstvo, katerega dejavnosti slonijo na ribištvu in predelavi ribiških proizvodov, rudnikih fosfatov, kmetijstvu (zlasti zgodnje sadje in zelenjava ter pastirsko nomadstvo), trgovini in obrti. Drugi sektorji, kot sta turizem in energija iz obnovljivih virov, so še v zametkih.

Maroška centralna oblast ima v shemi razvoja, ki temelji na tesni povezavi med središčem in obrobjem, vodilni vpliv v politiki razvoja gospodarstva Zahodne Sahare in pomembno vlogo na področju zaposlovanja, razvoja infrastruktur in porazdelitve družbene blaginje na tem ozemlju. Ta vodilna vloga centralne ravni države se je v zadnjem desetletju še okrepila, kar je Zahodni Sahari omogočilo, da deloma nadoknadi zaostanek za najbolj razvitimi regijami v Maroku. Direkcija za študije in finančne napovedi (Direction des Etudes et des Prévisions Financières, DEPF) maroškega ministrstva za gospodarstvo in finance tako poudarja, da sta regiji Dakhla-Oued ed Dahab in Laâyoune-Sakia el Hamra v obdobju 2007–2014 zabeležili regionalno rast, ki je bila od nacionalne rasti višja za 4,9 točke v obdobju 2011–2014 in za 5,6 točke v obdobju 2007–2010. Poudarja tudi, da je to posledica javnih naložb, dodeljenih v regijah na jugu, da bi te postale konkurenčne na nacionalni ravni 14 .

Poleg tega ekonomski, socialni in okoljski svet Maroka v poročilu iz marca 2013 15 navaja, da je „BDP treh regij na jugu v letu 2010 znašal 21,7 milijarde MAD, kar je 3,5 % letno ustvarjenega nacionalnega bogastva“. Dodaja še, da „medtem ko je tam brezposelnega [po raziskavi visokega komisariata za načrtovanje za obdobje 2007–2011] 15,2 % delovno aktivnega prebivalstva v primerjavi z 8,9 % na nacionalni ravni (s 35,1-odstotno brezposelnostjo med ženskami v primerjavi z 10,2 % na nacionalni ravni), sta regiji Laâyoune in Dakhla med najmanj revnimi regijami v državi (njuni stopnji revščine znašata 2,2 % oziroma 2,6 % v primerjavi z 8,9 % na nacionalni ravni)“. Nazadnje po eni strani poudarja še, da je „zasebni sektor tam skromen“, po drugi strani pa, da „je bila država z izvajanjem svojih suverenih nalog ter z opiranjem na javne naložbe, upravne izdatke in razdeljevanje socialnih pomoči gonilna sila te preobrazbe“.

V Zahodni Sahari še niso bili odkriti naftni viri, ki bi bili komercialno pomembni, nekateri programi za iskanje rud pa se še vedno izvajajo, čeprav z manjšo intenzivnostjo. Glede na majhnost notranjega trga Zahodne Sahare in dejstvo, da je proizvodnja osredotočena na zelo omejeno število proizvodov, je glavni izziv za gospodarstvo na tem ozemlju diverzifikacija dejavnosti s širitvijo v sektorje, v katerih se ustvarjajo delovna mesta in prihodek za zadevno ozemlje ter celotno ljudstvo, tako da je gospodarska diverzifikacija ključ do prenehanja njene trgovinske osamitve.

To mednarodno gospodarsko odpiranje in diverzifikacija, ki jo prinaša, sta še toliko bolj pomembna, ker se gospodarstvo tega ozemlja razvija v regionalnem magrebskem okviru, ki je večinoma tog, zaznamujejo pa ga zastoj na izredno nizki ravni medregionalne trgovine, neobstoj čezmejnega sodelovanja in stalno zaprtje nekaterih meja.

Maroška vlada je novembra 2015 napovedala vrsto naložb, namenjenih diverzifikaciji dejavnosti, splošna zveza maroških podjetij pa je marca 2015 za regijo predvidela naložbeno pobudo v višini 609 milijonov USD. Glede na podatke, ki jih je nacionalni odbor za naložbe napovedal na svojem sestanku januarja 2018 pod vodstvom predsednika vlade, naj bi bil v letu 2018 večji del naložb, ki jih načrtuje Maroko, namenjen Zahodni Sahari, in sicer v znesku približno 1,5 milijarde EUR, v upanju, da bo ustvarjenih skoraj 3 000 delovnih mest.

Naložbe Maroka v letu 2018

Vendar so naložbe, ki jih je Maroko že uresničil ali jih načrtuje na zadevnem ozemlju, v občutnem nasprotju z relativnim pomanjkanjem mednarodnih naložb in politiko odlašanja, za katero se zdi, da ovira njegov razcvet.

Eden od glavnih argumentov nasprotnikov razširitve pridružitvenega sporazuma na Zahodno Saharo je dejstvo, da je v ozadju povečanja obsega maroških strukturnih naložb na zadevnem ozemlju politični cilj, da se to ozemlje priključi, in sicer s preobrazbo njegove identitete. V ta namen naj bi izvajal celovito upravno in gospodarsko politiko 16 . V tem smislu fronta Polisario označuje izkoriščanje naravnih virov v Zahodni Sahari pod maroškim nadzorom za „gospodarsko plenjenje, katerega glavni cilj je spremeniti strukturo saharske družbe“ 17 .

Podobno se v zvezi z zadevnim ljudstvom trdi, da je Maroko z različnimi spodbudami izvajal politiko naseljevanja oseb iz Maroka v Zahodni Sahari. Tako naj bi se od leta 1975 na tisoče Maročanov naselilo v Zahodni Sahari, zato da bi zahodnosaharsko ljudstvo postalo manjšina na svojem ozemlju. Vključitev ali nevključitev tega prebivalstva v pojem „ljudstvo Zahodne Sahare“ ali „lokalno ljudstvo“ bi vsekakor imela jasne posledice za prihodnji referendum o statusu Zahodne Sahare 18 .

Prvi argument dejansko ne zadeva predmeta tega poročila: nanaša se na splošni politični vidik in ne neposredno na vprašanje razširitve tarifnih preferencialov, določenih s pridružitvenim sporazumom med EU in Marokom, na proizvode iz Zahodne Sahare. Res je, da vsaka proizvodna dejavnost vključuje uporabo naravnih virov, vendar to ne more a priori pomeniti, da se prepovejo vse gospodarske dejavnosti, saj bi bila sicer izključena vsaka možnost za gospodarski razvoj. Med posvetovanjem z gospodarskimi subjekti iz Zahodne Sahare februarja 2018 je več sogovornikov navedlo, da ima ljudstvo pravico do razvoja in da ni razumno čakati na rešitev spora v okviru OZN, da bi se omogočil tak razvoj. S takim pristopom bi se namreč ustavile vse dejavnosti na ozemlju, kar bi bilo primerljivo s sankcijo proti lokalnim ljudstvom.

Kar zadeva drugi argument, je res, da so se Maročani, ker je spor obstal na mrtvi točki, pomešali z avtohtonim zahodnosaharskim prebivalstvom, zato se je seveda spremenila struktura prebivalstva na ozemlju. Vendar to ne vpliva na to, katero ljudstvo bi dejansko lahko odločalo na referendumu o statusu ozemlja. Poleg tega, čeprav ni sporno, da nezanemarljiv del zahodnosaharskega ljudstva živi zunaj ozemlja Zahodne Sahare 19 , ni sporno niti, da velik del tega ljudstva živi na tem ozemlju. To ljudstvo ima pravico sodelovati v procesu gospodarskega razvoja.

Zaradi majhnega števila prebivalcev ekonomski model razvoja ozemlja temelji predvsem na razvoju majhnega števila izvoznih proizvodov. Da bi ocenili koristi sporazuma za zadevna ljudstva, je treba podrobno preučiti vpliv predlaganega sporazuma na glavne obstoječe in potencialne izvozne sektorje za proizvode s poreklom iz Zahodne Sahare.

3.2Koristi za glavne izvozne gospodarske sektorje

3.2.1Kmetijski sektor

3.2.1.1Uvod

Zaradi topografije regije je kmetijska proizvodnja v Zahodni Sahari osredotočena na majhno število proizvodnih panog. Kot puščavska regija je usmerjena v živinorejo (predvsem kamele, koze in ovce); to dejavnost spodbujata razvoj območij za pašo in lokalno povpraševanje po proizvodih živalskega izvora iz živinoreje. Poudariti je treba, da proizvodi živalskega izvora, proizvedeni v Zahodni Sahari, še ne izpolnjujejo zdravstvenih standardov za dostop do evropskega trga, zato se taki proizvodi ne izvažajo v Evropsko unijo 20 .

Poleg tega ima območje Dakhle zmerno podnebje (18–25 °C vse leto), stalno osončenost in rahlo žvepleno vodo, vsi ti dejavniki pa so ugodni za breztalno gojenje v rastlinjakih, ki ima visoko dodano vrednost in je nekoliko naprednejše od maroške proizvodnje 21 .

Po maroških informacijah je bilo leta 2016 v regiji 6 847 kmetijskih gospodarstev (vse dejavnosti in proizvodi skupaj). Kot kaže, je kmetijska dejavnost pomemben vir delovnih mest, saj zagotavlja ekvivalent 35 000 delovnih mest v regiji, ki ima 584 000 prebivalcev in kjer stopnja brezposelnosti znaša 15 %, kar je precej nad nacionalnim povprečjem (9 %).

3.2.1.2Kmetijska proizvodnja, trgovina z Evropsko unijo in družbeno-gospodarski vpliv

Zgodnje sadje in zelenjava sta eden od glavnih sektorjev izvoza iz Zahodne Sahare v Evropsko unijo. Po informacijah, ki so jih prejele službe Evropske komisije, sta se leta 2016 zgodnje sadja in zelenjava pridelovala na približno 900 hektarih (ha) 22 , pridelek pa je bil ocenjen na 64 000 ton (t). Glede na razpoložljive podatke naj bi šlo za proizvode z visoko dodano vrednostjo, od tega je 78 % paradižnika (50 000 t različnih sort in vrst) in 22 % melon (14 000 t). Ta pridelek naj bi bil namenjen izvozu v Evropsko unijo, Rusijo in afriške države ter prodaji na lokalnem trgu. Ker se pobrani pridelek odpelje v sortirnice in pakirnice v regiji Agadir, je končni namembni kraj navedenih proizvodov težko natančno razčleniti po izvoznih trgih, vendar se domneva, da se tudi sadje in zelenjava, pridelana v Zahodni Sahari, izvažata v Evropsko unijo, ki je dobičkonosen trg.

V okviru pridružitvenega sporazuma med EU in Marokom se za maroške kmetijske proizvode uporabljajo preferencialni pogoji dostopa do trga Unije. Ti pogoji vključujejo oprostitev carin za večino proizvodov brez omejitve količine 23 , pri čemer se za nekatere vrste sadja in zelenjave uporabljajo posebne določbe, tako da zanje lahko veljajo količinske omejitve (tarifne kvote).

Na podlagi razpoložljivih podatkov za leto 2016 in ob predpostavki, da se vsi proizvodi, pridelani v Zahodni Sahari, izvozijo v Unijo, bi uporaba preferencialov, določena v pridružitvenem sporazumu, za 14 000 t melon pomenila za približno 1,3 milijona EUR prihrankov pri carinah. V tem smislu bi pri paradižniku, če bi bili preferenciali odobreni za celotno proizvodnjo (50 000 t), koristi znašale približno 5,3 milijona EUR prihrankov pri carinah, če ne bi bilo treba uporabiti posebne carine 24 . Poudariti je treba, da bi za izvoženo količino paradižnika veljali tarifni pogoji, določeni s sporazumom, zato bi bila pripisana kvoti, dodeljeni Maroku. Po količini naj bi izvoz paradižnika in melon predstavljal 12,7 % oziroma 31,09 % celotnega izvoza v letu 2016. Na splošno je skupna količina uvoženega sadja in zelenjave iz Maroka leta 2016 znašala 1,2 milijarde ton v vrednosti 1,4 milijarde EUR.

Z družbeno-gospodarskega vidika je pridelava zgodnjega sadja in zelenjave pomemben vir delovnih mest. Ker pridelava zgodnjega sadja in zelenjave z visoko dodano vrednostjo pogosto poteka breztalno v rastlinjakih, je namreč visoko delovno intenzivna. Leta 2016 je to pomenilo približno 14 000 neposrednih delovnih mest (v povprečju 15 delavcev na hektar). To je približno 40 % vseh delovnih mest v kmetijstvu v regiji.

Trdilo se je, da ta dejavnost ne koristi lokalnim ljudstvom. Ta argument se je navajal zlasti v nacionalnem sporu, na katerem je temeljila zadeva C-266/16, pri čemer se je trdilo, da je leta 2008 kmetijski sektor v okolici Dakhle zaposloval 4 000 sezonskih delavcev s pogodbami za 10 mesecev in približno 200 stalno zaposlenih, pri čemer so sezonski delavci za čas pobiranja prišli iz Maroka in se nato vrnili nazaj. Po navedbah organizacije Western Sahara Resource Watch Maroko dojema kmetijstvo kot način za poselitev ozemlja in ta dejavnost je v porastu.

V zvezi s tem drži, da Maroko ni zagotovil podatkov o porazdelitvi delovnih mest v sektorju zgodnjega sadja in zelenjave med Zahodnosaharci in drugimi zaposlenimi. O tem vprašanju se je razpravljalo z maroškimi organi, ki so navedli, da bi bila priprava statističnih podatkov na „etnični“ podlagi v nasprotju z načeli nediskriminacije, ki veljajo v Maroku. Vendar so ob posvetovanjih februarja 2018 sogovorniki, od katerih se je večina opredelila za Zahodnosaharce, navedli, da razvoj sektorja dejansko koristi lokalnemu (tj. zahodnosaharskemu) ljudstvu. Opozoriti je treba, da so se vsi izvoljeni predstavniki (poslanci, predsedniki regij) in lokalni gospodarski akterji (vključno s predsedniki trgovinske, kmetijske in ribiške zbornice), ki so sodelovali na posvetovanjih, opredelili za Zahodnosaharce, ki izvirajo z zadevnega ozemlja. Kljub temu je treba opozoriti, da Unija v tretji državi nima preiskovalnih pooblastil, da bi ugotovila, ali osebe, zaposlene v določenem sektorju dejavnosti, spadajo v določen segment prebivalstva 25 .

3.2.1.3Uporaba virov

Vsaka kmetijska dejavnost vključuje uporabo naravnih virov, zlasti tal in vode. Voda je v Zahodni Sahari glavna omejitev zaradi lastnosti terena in majhne količine padavin. Raziskave kažejo obstoj podtalnice v Sahari, čeprav je težko določiti natančno raven zalog in hitrost njihovega obnavljanja.

Po maroških informacijah podtalnica zavzema zelo veliko površino (90 000 km²) in globino (do 1 800 m) ter vključuje trajne zaloge, ki po ocenah znašajo 3 milijarde m³. V splošni monografiji o regiji Dakhla-Oued ed Dahab, ki jo je pripravila generalna direkcija za lokalne skupnosti maroškega ministrstva za notranje zadeve, je naveden obstoj „sedimentnega bazena (imenovanega Laâyoune-Dakhla), ki leži na zahodnem delu bazena vzdolž Atlantskega oceana in na celini zavzema površino približno 110 000 km². Ima precej zbiralnikov podzemne vode, ki so enakomerno razporejeni, vendar še niso dovolj raziskani, prav tako so zelo različno globoki ter imajo različno kamninsko sestavo, zmogljivost in kakovost vode. Prve ugotovitve vendarle kažejo, da s hidrogeološkega vidika ta bazen vključuje več plasti podzemne vode, ki lahko vsebujejo velike količine vode, vendar niso obnovljive“.

Kot voda za namakanje pri pridelavi zgodnjega sadja in zelenjave se zdaj uporablja podtalnica (ta se uporablja tudi za oskrbo s pitno vodo). Po maroških informacijah se v kmetijstvu zdaj porabijo manj kot 3 milijoni m³, kar je približno 0,1 % razpoložljive količine. Organizacija Western Sahara Ressource Watch trdi, da kmetijsko-industrijski sektor že zdaj preveč izkorišča zaloge podzemne vode v Zahodni Sahari, zlasti v Dakhli. Maroški organi se zavedajo teh težav in so sprejeli popravne ukrepe. Podobne pripombe so namreč imele tudi različne maroške institucije, ki so poudarile, da „je praksa intenzivne kmetijske pridelave nekaterih proizvodov (melon in paradižnika), namenjenih izvozu, še toliko bolj škodljiva, ker se za namakanje v regiji uporablja fosilna podzemna voda, katere potencial do zdaj še ni bil jasno ocenjen“ 26 . Leta 2013 je maroški visoki komisariat za načrtovanje v zvezi z izkoriščanjem podzemne vode pripomnil, da „je upoštevanje okoljskih omejitev v regijah na jugu vsekakor nezadostno. Sredstva, ki jih ima država na voljo za nadzor in preprečevanje tveganj onesnaženja obale, se sicer izboljšujejo, vendar ostajajo omejena. Pretirano črpanje vodnih virov je resna grožnja“. 27 Na strani 26 tega poročila je dodano: „Praksa intenzivne kmetijske pridelave nekaterih proizvodov (melon in paradižnika), namenjenih izvozu, je še toliko škodljivejša, ker se za namakanje v regiji uporablja fosilna podzemna voda, katere potencial do zdaj še ni bil jasno ocenjen“.

Še vedno ni znano, kakšne so natančne količine in značilnosti podzemne vode ter kolikšno tveganje njeno izkoriščanje dejansko predstavlja za njeno izčrpanje, kar bi negativno vplivalo na naravne vire Zahodne Sahare.

Da bi že zdaj optimizirali uporabo izčrpane podzemne vode, so bili za pridelek zgodnjega sadja in zelenjave uvedeni (lokalni) sistemi kapljičnega namakanja. Poleg tega maroški organi že več let razvijajo ukrepe za omejitev uporabe vode in ozaveščanje uporabnikov, in sicer v obliki „pogodb za podzemno vodo“ (pogodba za Zahodno Saharo je v pripravi).

Objavili so tudi razpis za projekte izgradnje obratov za razsoljevanje morske vode v Dakhli in Boujdouru, predvsem za oskrbo s pitno vodo, pa tudi za namakanje. Glede na predviden časovni načrt naj bi obrat v Dakhli začel obratovati leta 2020. S tako infrastrukturo bi bilo mogoče obdelovano površino povečati na 5 000 ha, in sicer z namakalnim projektom v okviru javno-zasebnega partnerstva. Dejanska uresničitev takih naložb in časovni načrt zanjo še nista bila potrjena.

3.2.1.4Obeti za prihodnost

V maroškem zelenem načrtu (Plan Maroc vert, PMV), ki vključuje regionalni kmetijski načrt (Plan agricole régional, PAR), je predvideno povečanje površin (z 900 ha na približno 5 000 ha), tako da bi se lahko proizvodnja povečala na približno 500 000 t zgodnjega sadja in zelenjave. V takem primeru bi se lahko s povečanjem površin in proizvodnje ustvarilo 60 000 novih delovnih mest (pri čemer je to število odvisno od proizvodnih metod in morebitne diverzifikacije pridelka), ki bi ostala v regiji in bi v njej ustvarjala prihodke. Taka proizvodnja z visoko dodano vrednostjo bi imela velik izvozni potencial. Jasno je, da bo razvoj te dejavnosti vzdržen samo ob odgovorni uporabi naravnih virov, zlasti vode.

Število delovnih mest in koristi bi se lahko povečali tudi, ko bodo proizvodi živalskega izvora izpolnjevali zdravstvena merila za dostop do trga Unije. Vendar je zdaj težko natančneje oceniti, kakšne bi bile gospodarske in družbene posledice izvoza takih proizvodov.

Na splošno seveda ni mogoče trditi, da bodo gospodarske posledice take rasti dosledno in neposredno koristile avtohtonim ljudstvom. Samo domnevamo lahko, da bodo ta ljudstva od tega imela vsaj posredno korist. Med posvetovanji, ki so potekala februarja 2018, je več sogovornikov poudarilo pomembnost kmetijskega sektorja za razvoj regije, pri čemer so namignili, da bi neobstoj tarifnih preferencialov pomenil konec razvoja kmetijstva na zadevnem ozemlju.

3.2.1.5Sklep

Zahodna Sahara ima kmetijsko proizvodnjo, in sicer pridelujejo predvsem zgodnje sadje in zelenjavo (paradižnik in melone), za katera obstaja trg v Evropski uniji. Obseg te proizvodnje je ocenjen na 64 000 ton, predstavlja pa približno 14 000 neposrednih delovnih mest. Njena uvozna vrednost znaša približno 65 milijonov EUR. Če ne bi bilo tarifnih preferencialov, bi bilo treba za tak izvoz plačati carine v višini 6,6 milijona EUR.

Te gospodarske koristi bi se lahko še povečale, če bo Zahodna Sahara v prihodnosti nadalje razvila svojo proizvodnjo in izvoz v Evropsko unijo v okviru projektov, ki se zdaj preučujejo. To bi vplivalo tudi na število delovnih mest, ki bi se lahko po nekaterih napovedih povečalo za petkrat.

Čeprav kmetijska proizvodnja vpliva na vodne vire, se njen vpliv blaži z različnimi ukrepi. Na splošno se po eni strani zdi, da je za zdaj bolj malo zanesljivih alternativ, ki bi omogočale gospodarski razvoj zadevnega ozemlja, po drugi strani pa slabosti izkoriščanja vodnih virov odtehtajo pozitivne gospodarske posledice za Zahodno Saharo.

3.2.2Sektor ribiških proizvodov

3.2.2.1Uvod

Preden se podrobneje preuči ribiški sektor v Zahodni Sahari, je treba spomniti, da je cilj tega poročila med drugim oceniti vpliv sporazuma na trajnostni razvoj, zlasti prednosti za lokalna ljudstva, in vpliv izkoriščanja naravnih virov na zadevna ozemlja. To pomeni, da je treba določiti morebitne učinke sporazuma na izvoz z zadevnega ozemlja v Unijo. Bistvena pri tem je določitev porekla zadevnih proizvodov. Proizvodi morskega ribolova, ulovljeni zunaj teritorialnih voda (12 morskih milj), pridobijo poreklo plovila, ki jih je ulovilo. Pogoji v zvezi s poreklom ribiških proizvodov, opredeljeni v členu 5 protokola št. 4 k pridružitvenemu sporazumu, določajo, da se za proizvode, ki jih ulovijo plovila ene od pogodbenic pridružitvenega sporazuma, šteje, da imajo preferencialno poreklo.

Riba, ulovljena zunaj teritorialnih voda, pridobi preferencialno poreklo na podlagi meril v zvezi z lastništvom, zastavo, posadko in registracijo plovila (merila, opredeljena v protokolu št. 4 k pridružitvenemu sporazumu). Ker ni ribolovnega ladjevja, ki bi plulo pod zastavo Zahodne Sahare, ulovljena riba nikoli ne pridobi preferencialnega porekla Zahodne Sahare (razen v teritorialnih vodah). Šele v fazi predelave lahko predelani proizvod postane proizvod s poreklom iz Zahodne Sahare in je na podlagi kumulacije porekla 28 upravičen do tarifnih preferencialov.

Da bi se ocenil vpliv sporazuma, se je treba v študiji tako osredotočiti na dejavnosti predelave ribiških proizvodov na ozemlju Zahodne Sahare in na vpliv, ki bi ga odobritev ali zavrnitev preferencialov imela na to proizvodnjo. Pri tem se torej ne upoštevata niti ribolovna dejavnost niti kraj (vode) opravljanja te dejavnosti: ti vprašanji sta namreč le malo povezani s ciljem te analize.

Predelani proizvodi so običajno ribiški proizvodi, ulovljeni vzdolž obal Zahodne Sahare, v teritorialnih vodah (12 milj) ali v sosednji izključni ekonomski coni (200 milj), lahko pa gre tudi za ribe, ulovljene zunaj te cone (teritorialne vode ali izključna ekonomska cona Maroka).

3.2.2.2Ribištvo v Zahodni Sahari

Ribištvo je skoncentrirano v Laâyounu, Boujdouru in Dakhli. Po maroških informacijah je v teh mestih 141 podjetij za predelavo ribiških proizvodov, ki neposredno ali posredno zaposlujejo približno 90 000 oseb in predelujejo proizvode, katerih vrednost je ocenjena na 4,9 milijarde MAD (približno 450 milijonov EUR), od česar naj bi jih bilo za 2,6 milijarde MAD (približno 240 milijonov EUR) namenjenih izvozu (60 % tega izvoza je namenjenega v Unijo).

Sektor ribištva in predelave ribiških proizvodov je največji zaposlovalec na tem ozemlju, pa tudi največji izvozni sektor 29 . Kljub temu ribiška dejavnost ostaja osredotočena na postopke pred predelavo, saj primanjkuje obratov za predelavo, ki bi omogočili večjo donosnost proizvodov 30 . Tako spada med sektorje z velikim potencialom za rast in nova delovna mesta v Zahodni Sahari.

Evropska unija je prispevala k razvoju dejavnosti predelave ribiških proizvodov v Zahodni Sahari. Na podlagi določb protokola k sporazumu o partnerstvu v ribiškem sektorju med Unijo in Marokom v zvezi s sektorsko podporo je financirala tudi številne ukrepe, kot je izgradnja infrastrukture in opreme, da bi se izboljšala konkurenčnost in zaposlovanje v sektorju predelave ribiških proizvodov.

3.2.2.3 Izvoz ribiških proizvodov v Evropsko unijo

Po maroških informacijah sta izvoz ribiških proizvodov iz Zahodne Sahare v Unijo 31  in znesek carin, ki se ne plačujejo zaradi uporabe preferencialov, določenih s pridružitvenim sporazumom med EU in Marokom, naslednja:

Po tonaži je po maroških informacijah izvoz iz Zahodne Sahare znašal 44 891 ton v letu 2015 in 54 637 ton v letu 2016 32   33 . Po vrednosti naj bi uvoz iz Zahodne Sahare znašal 121 milijonov EUR v letu 2015 in 134 milijonov EUR v letu 2016, kar znaša dobrih 11 % skupne vrednosti uvoza iz Maroka in Zahodne Sahare 34 .

Tako je v podatkih Maroka naveden nižji znesek izvoza ribiških proizvodov iz Zahodne Sahare v Unijo kot v podatkih Unije o njenem uvozu, medtem ko so podatki za celoten izvoz proizvodov iz Maroka in Zahodne Sahare v Unijo (1,01 milijarde EUR za leto 2015 in 1,14 milijarde EUR za leto 2016) podobni podatkom Unije. Glede preferencialnih koncesij je iz preglednice v nadaljevanju razvidno, da znesek nepobranih dajatev zaradi uporabe tarifnih preferencialov, določenih s pridružitvenim sporazumom med EU in Marokom, znaša med 9 in 9,5 milijona EUR na leto.

Kar zadeva obrate za predelavo ribiških proizvodov v Zahodni Sahari, mora izvoz v Unijo izvirati iz „pooblaščenih“ obratov ali podjetij za predelavo/skladiščenje. Seznam pooblaščenih obratov je javno dostopen na spletišču Generalnega direktorata Evropske komisije za zdravje in varnost hrane (GD SANTE)  35 .

Iz tega seznama je razvidno, da so pooblaščeni obrati za predelavo ribiških proizvodov in proizvodov iz akvakulture v treh obalnih mestih: Dakhli (na jugu), Laâyounu (na severu) in Boujdouru (v osrednjem delu).

Po maroških informacijah je število neposrednih delovnih mest v obratih, ki izvažajo v Unijo, vključno z nekaterimi predelovalnimi plovili, naslednje:

Po maroških informacijah približno je 50 % proizvodnje teh obratov namenjene v Evropsko unijo. Tako je mogoče sklepati, da je polovica teh delovnih mest (več kot 6 500 oseb v letu 2016) neposredno odvisna od izvoza v Unijo.

Seznam obratov, ki ga je predložil Maroko, se ujema s seznamom obratov, pooblaščenih v skladu z zakonodajo Unije.

3.2.2.4Vpliv uporabe trgovinskih preferencialov

Z razširitvijo preferencialov, določenih s pridružitvenim sporazumom med EU in Marokom, na proizvode iz Zahodne Sahare bi se omogočil dajatev prost uvoz ribiških proizvodov iz Zahodne Sahare v Unijo v vrednosti od 100 do 200 milijonov EUR. Razširitev tarifnih preferencialov na ta izvoz bi za Unijo pomenila od 9 do 9,5 milijona EUR nepobranih dajatev na leto.

V spodnji preglednici so z vidika nepobranih dajatev za leti 2015 in 2016 prikazane glavne zadevne vrste ribiških proizvodov, ki so bili izvoženi z zadevnega ozemlja:

Nazadnje, kar zadeva delovna mesta, ki so v Zahodni Sahari neposredno ali posredno ustvarjena s proizvodnjo in predelavo ribiških proizvodov, in sicer neposredno na ribiških plovilih, v obratih za predelavo rib ali v panogah, povezanih s proizvodnjo ribiških proizvodov, so podatki naslednji 36 :

Po maroških informacijah je približno 50 % proizvodnje teh obratov namenjene v Unijo, tako da je mogoče sklepati, da je približno 45 000 delovnih mest neposredno ali posredno odvisnih od izvoza v Evropsko unijo.

Ker so dajatve na ribiške proizvode v nekaterih primerih visoke ali celo zelo visoke (na primer 25 % za konzervirane sardele), lahko tarifni preferenciali (carinska stopnja nič) pomembno vplivajo na nabavne odločitve uvoznikov iz Unije. Za Zahodno Saharo bi lahko bila posledica neodobritve preferencialov ta, da bi se dejavnost predelave, ki zdaj poteka v Zahodni Sahari, preselila drugam – zlasti v Maroko –, da bi bila deležna preferencialov, kar bi škodovalo lokalnim ljudstvom  37 .

Pojavljajo se trditve, da ta dejavnost ne koristi lokalnim ljudstvom. Tako se je opozarjalo na demonstracije diplomantov tehničnega inštituta za morski ribolov leta 2012, ki so protestirali proti svoji izključitvi s trga dela v ribiškem sektorju, ker so razgovori za zaposlitev potekali v Maroku, in zahtevali, naj ti razgovori potekajo v Laâyounu. Podobno se je trdilo v letih 2011 in 2013 (glej različna poročila organizacije Western Sahara Resource Watch 38   39   40 ). Vendar pa javno dostopne informacije ne kažejo, da so se te prakse nadaljevale tudi pozneje ali da bi do takih demonstracij prihajalo po začetku leta 2013. Kakor koli, te trditve vseeno ne dokazujejo, da so Zahodnosaharci dejansko izključeni s trga dela v ribiškem sektorju. Poleg tega so med razgovori, ki so potekali februarja 2018, sogovorniki dosledno poudarjali koristi razširitve preferencialov za kmetijski sektor in tudi za sektor ribištva. Nekateri so sicer poudarili, da se Zahodnosaharci bolj nagibajo k zaposlitvi v kmetijstvu, ki je tradicionalna dejavnost, kot pa v ribištvu, ki je nomadskim živinorejcem na splošno nepoznano.

3.2.2.5Sklep

Zahodna Sahara ima pomembno industrijo predelave ribiških proizvodov, ki obsega 141 obratov, pooblaščenih za izvoz v Evropsko unijo. Izvoz ribiških proizvodov z zadevnega ozemlja je leta 2015 in 2016 znašal med 100 in 200 milijoni EUR. Od tega izvoza v Evropsko unijo je bilo neposredno ali posredno odvisnih približno 45 000 delovnih mest. Razširitev tarifnih preferencialov na ta uvoz bi torej pomembno vplivala na gospodarstvo tega ozemlja in torej na zaposlovanje. Tako bi bila v skladu s prizadevanji Evropske unije, da se s finančno podporo Zahodni Sahari podprejo in razvijejo konkurenčnost sektorja, zaposlovanje in kakovost življenja ribičev ter trajnostno izkoriščanje naravnih virov. Nasprotno pa bi se z neodobritvijo teh preferencialov ogrozili izvoz, pa tudi delovna mesta ter spodbudila selitev teh predelovalnih dejavnosti drugam, najverjetneje v Maroko.To bi bilo tudi v nasprotju s cilji Evropske unije, da podpre razvoj tega sektorja v Zahodni Sahari.

Evropski uvozniki ribiških proizvodov iz Zahodne Sahare so navedli, da bi bil glede na visoko skupno zunanjo tarifo (brez preferencialov – nepreferencialne stopnje) nakup teh proizvodov veliko manj ugoden, če ne bi bila odobrena preferencialna obravnava.

3.2.3Sektor fosfatov

3.2.3.1Uvod

Fosfati so minerali (kamnine), iz katerih se izdelujejo fosfatna gnojila, ki se uporabljajo v kmetijstvu. Več kot 80 % svetovne proizvodnje se uporabi v kmetijstvu; nadomestka zanje ni, povpraševanje pa narašča. Najpomembnejša nahajališča so trenutno v Maroku 41 .

Vodilni svetovni izvoznik fosfatov je skupina OCP (nekdanji Office Chérifien des Phosphates) 42 , ki nadzoruje celotno panogo v Maroku in Zahodni Sahari.

Glavna rudnika fosfatov sta v Maroku (Khouribga in Gantour), v Zahodni Sahari pa trenutno deluje en sam obrat za pridobivanje, in sicer v kraju Boucraa 43 . V letnih poročilih skupine OCP se navajata maroška proizvodnja in proizvodnja Zahodne Sahare, vendar ni mogoče razlikovati med deležema Maroka oziroma Zahodne Sahare.

Obrat Boucraa upravlja podjetje Phosboucraa. Zdaj proizvede 2,6 milijona ton fosfatne rudnine na leto 44 in naj bi obsegal za približno 300 let izrabljivih zalog fosfatov (zaloge, ocenjene na 1,1 milijarde m³). Naložbe, predvidene za obdobje 2014–2020, znašajo 17 milijard MAD (kar je približno 1,6 milijarde EUR) 45 .

Kar zadeva delovna mesta, je podjetje Phosboucraa s skoraj 2 200 zaposlenimi največji zasebni zaposlovalec na zadevnem ozemlju. Po navedbah skupine OCP delež lokalne delovne sile, ki je v 70. letih prejšnjega stoletja znašal 4 %, leta 2017 znaša 76 %, skoraj vsi novo zaposleni pa so iz lokalnega okolja. Število zaposlenih na vodstvenih položajih („managerial positions“) se je z enega v letu 2003 povečalo na 27 v letu 2017, kar je 55 % od 49 zaposlenih na vodstvenih položajih. Ta gospodarska dejavnost koristi celotni regiji (50 lokalnih podjetij, kar pomeni 450 neposrednih delovnih mest, socialni prejemki za družine in upokojene delavce iz obrata, zdravstvene storitve itd.) Skupina OCP poudarja tudi, da imajo napravo za razsoljevanje morske vode, da je bilo ponovno zasajenih 13 000 dreves in da je plaža v Laâyounu od leta 2008 označena z modro zastavo, k čemur je prispeval projekt „čiste plaže“. V proračunu upravnega odbora obrata Phosboucraa je bilo za obdobje 2013–2022 250 milijonov USD namenjenih za razvoj regije in 140 milijonov USD za nepremičninske projekte, kar skupaj znaša približno 2,2 milijarde USD.

Vendar nekateri prikazujejo manj rožnato sliko. Organizacija Western Sahara Resource Watch na primer trdi, da je bilo leta 1968 v industriji fosfatov na današnjem ozemlju Zahodne Sahare zaposlenih 1 600 Zahodnosaharcev 46 . Danes so večino od njih zamenjali Maročani, ki so se naselili na tem ozemlju. V industriji naj bi bilo zdaj od skupno 1 900 zaposlenih le 200 Zahodnosaharcev. Zahodnosaharci naj bi bili diskriminirani v primerjavi z njihovimi maroškimi kolegi. Poleg tega naj bi od leta 1975 napredovalo zelo malo Zahodnosaharcev, večina pa naj bi bila odpuščena 47 .

V zvezi s tem je treba najprej poudariti, da sedanjosti ni mogoče primerjati s preteklim obdobjem, ko je bila Zahodna Sahara še španska kolonija. Prav tako se podatki, ki jih je zagotovila skupina OCP, nanašajo na lokalno zaposleno delovno silo in ne na delovno silo zahodnosaharskega porekla. Po eni strani službe Evropske komisije nimajo na voljo načinov, da bi na kraju samem preverile status zaposlenih oseb (ali so Zahodnosaharci ali ne), po drugi strani pa ni naloga Evropske unije, da določi, kdo se šteje za avtohtono ljudstvo. Poleg tega razgovori, opravljeni februarja 2018, niso pokazali diskriminacije pri zaposlovanju na podlagi etnične pripadnosti. Podobno izhaja iz drugih objavljenih informacij 48 .

Kar zadeva trajnostno izkoriščanje naravnih virov, je podjetje Phosboucraa veliko vložilo v povečanje energijske učinkovitosti, tako da se je usmerilo v energijo iz obnovljivih virov. Od julija 2013 99,8 % energije, ki jo porabi obrat Phosboucraa, zagotavlja polje vetrnih elektrarn v Foum El Ouedu.

3.2.3.2Proizvodnja, trgovina z EU in družbeno-gospodarski vpliv

Proizvodnja fosfatov je za ozemlje Zahodne Sahare zelo pomemben vir dejavnosti. Zato je pomembno, da se razišče potencial, ki ga imajo fosfati pri razvoju zahodnosaharske industrijske dejavnosti in povečanju koristi za prebivalstvo. Vendar za to statistični podatki o trgovini niso dovolj. Tudi v tem primeru namreč iz razpoložljivih splošnih podatkov (katerih edini vir je Maroko) ni razviden delež Zahodne Sahare. Znano je, da je leta 2015 34 % fosfatov, uvoženih v Unijo, prihajalo iz Maroka, vendar ni mogoče natančno določiti deleža, ki ustreza izvozu iz Zahodne Sahare.

Kljub temu je mogoče na podlagi analize posebnih poročil o sektorju oceniti posledice neuporabe tarifnih preferencialov za različne fosfatne izdelke ob njihovem uvozu v Evropsko unijo.

Pri mineralnih ali kemičnih fosfatnih gnojilih se v carinski nomenklaturi, ki jo uporablja Unija, razlikuje med „superfosfati“ 49 in drugimi vrstami fosfatnih gnojil. Za večino surovih fosfatov 50 , uvoženih v Unijo, se ne plačujejo carine, med drugim v okviru preferencialnega režima. Razširitev pridružitvenega sporazuma med EU in Marokom torej na te proizvode ne bi vplivala. Carine se ob uvozu v Unijo plačujejo samo za „superfosfate“ 51 (4,8 %). Vprašanje vpliva sporazuma se torej postavlja samo v zvezi s temi proizvodi.

V obdobju 2014–2016 so zadevne carine znašale od 1,13 milijona EUR do 1,83 milijona EUR. Sklepati je mogoče, da je delež tega uvoza v Unijo, ki je izhajal iz Zahodne Sahare, zanemarljiv. Obrat Phosboucraa ima namreč v primerjavi z maroškimi obrati razmeroma majhno proizvodno zmogljivost; poleg tega po maroških informacijah izvoz iz tega obrata ni namenjen v Evropsko unijo 52 .

Tako je treba sklepati, da je vpliv neuporabe tarifnih preferencialov za zadevne carine na sedanjo proizvodnjo fosfatov v Zahodni Sahari omejen ali celo ničen oziroma da odobritev tarifnih preferencialov, določenih s pridružitvenim sporazumom med EU in Marokom, ne vpliva na trenutni uvoz superfosfatov iz Zahodne Sahare.

Obstajajo pa nekateri fosfatni proizvodi 53 , ki se trenutno ne proizvajajo v Zahodni Sahari, ker na njenem ozemlju ni industrijskega obrata za predelavo fosfatov, vendar bi se lahko začeli proizvajati tudi tam in v tem primeru bi bili upravičeni do preferencialov, saj se za njihov uvoz v Unijo zdaj plačujejo carine, ki znašajo med 4,8 % in 6,5 %, če izvirajo iz države, s katero Unija nima sklenjenega preferencialnega sporazuma. Oceniti je torej treba vpliv izključitve zahodnosaharskih proizvodov iz tarifnega preferenciala, določenega s pridružitvenim sporazumom med EU in Marokom; v ta namen je treba preučiti, ali predelava surovin s poreklom iz Zahodne Sahare v drugih obratih, ki so v Maroku, vpliva na določitev preferencialnega porekla.

Odločilno pri ugotavljanju morebitnega vpliva je pravilo o poreklu, ki se za te proizvode uporablja v okviru pridružitvenega sporazuma. To zadeva fosforno kislino in nekatera gnojila:

Fosforna kislina (HS 29.19)

29.19 – Estri fosforne kisline in njihove soli, vključno z laktofosfati; njihovi halogenski, sulfo-, nitro- ali nitrozo- derivati.

Redna carina (klavzula o priznavanju največjih ugodnosti) znaša 6,5 %.

Preferencialna dajatev v okviru pridružitvenega sporazuma je nična.

Pravilo o poreklu, ki se uporablja za preferencialno obravnavo, je: sprememba tarifne razvrstitve ali pravilo dodane vrednosti (največ 40 % surovin brez porekla).

Pravilo o poreklu za ta proizvod je sprememba tarifne številke. Ker so fosfati (potencialno iz Zahodne Sahare) uvrščeni v poglavje 31 harmoniziranega sistema, se zaradi proizvodnje fosforne kisline, katere končni proizvod spada v poglavje 29 harmoniziranega sistema, poglavje in s tem tarifna številka spremenita. Posledično je pretvorba zadostna in preferencialno poreklo fosforne kisline ni odvisno od porekla uporabljenega fosfata. Poreklo, ki je odločilno merilo za opredelitev upoštevne carinske stopnje, je odvisno od države, v kateri je bil fosfat pretvorjen v fosforno kislino. Zato je ne glede na poreklo uporabljenega fosfata fosforna kislina, proizvedena v Maroku, ob uvozu v Unijo lahko deležna preferencialne obravnave.

Gnojila (HS 31.05)

31.05 – Mineralna ali kemična gnojila, ki vsebujejo dva ali tri gnojilne elemente – dušik, fosfor in kalij; druga gnojila; izdelki iz tega poglavja v tabletah ali podobnih oblikah ali pakiranjih do vključno 10 kg.

Redna carina (klavzula o priznavanju največjih ugodnosti) znaša 6,5 %.

Preferencialna dajatev v okviru pridružitvenega sporazuma je nična.

Pravilo o poreklu, ki se uporablja za preferencialno obravnavo, je: sprememba tarifne razvrstitve z največ 50 % surovin brez porekla ali pravilo dodane vrednosti (največ 40 % surovin brez porekla).

Če bi se tarifni preferenciali uporabljali za proizvode iz Zahodne Sahare, bi bila fosforna kislina, proizvedena v Laâyounu, upravičena do preferencialov; enako bi veljalo za gnojila, in sicer dvakratno, saj bi se za priznanje preferencialnega porekla zahtevalo, da je najmanj 50 % surovin s poreklom, kar bi koristilo obratu Phosboucraa. Če zadevni proizvodi ne bi bili deležni preferencialne tarifne obravnave, bi to lahko vplivalo na načrte skupine OCP za razvoj industrijskega kompleksa za proizvodnjo gnojil v Laâyounu (fosforna kislina in gnojila) in izgradnjo novega pomola v pristanišču Laâyoune.

Napovedane so bile namreč prihodnje naložbe v proizvodnjo razširjenega nabora gnojil kot sestavni del razvojnega načrta. Ta načrt temelji na izgradnji integriranega kemičnega kompleksa v kraju Phosboucraa, kar bi zagotovilo tudi večjo prožnost ob spremembah tržnih cen surove fosfatne rudnine (znesek te naložbe je ocenjen na 1,2 milijarde USD).

Iz podrobnih podatkov, ki jih je glede tega naložbenega načrta predložila skupina OCP, je razviden skupni znesek (kar vključuje tudi druge dolgoročnejše naložbe) v višini več kot 2 milijard USD 54 . Ti načrti bi bili ogroženi, če za proizvode iz Zahodne Sahare ne bi bilo mogoče odobriti preferencialov, skupaj s posledicami, ki bi jih to imelo za lokalno zaposlovanje.

3.2.3.3Sklep

Industrija fosfatov v Zahodni Sahari – in torej gospodarska dejavnost v tem sektorju, kot tudi zaposlovanje in drugi družbeno-gospodarski vidiki – glede na svoje sedanje stanje ne bi čutila takojšnjih in neposrednih posledic izključitve Zahodne Sahare iz pridružitvenega sporazuma. Opredeliti je mogoče tri glavne razloge za to: (1) za nekatere proizvode (surovi fosfati) se uporablja dajatev po stopnji nič (klavzula o priznavanju največjih ugodnosti), (2) ni proizvodnje fosfatov, za katero bi obstajal trg v Uniji, (3) če bi se nekateri fosfati, proizvedeni v Zahodni Sahari, predelovali v Maroku (ali v kateri koli drugi tretji državi, s katero je Evropska unija sklenila preferencialni sporazum), bi to zadostovalo za to, da bi ti proizvodi dobili maroško preferencialno poreklo, torej upravičenost teh predelanih proizvodov do preferencialov ni odvisna od porekla rude.

Hkrati se zdi, da bi odobritev preferencialov za proizvode s poreklom iz Zahodne Sahare vplivala na prihodnji razvoj proizvodnje nekaterih fosfatov. Dejansko bi bile napovedane večje naložbe (več kot 2 milijardi USD) v proizvodnjo fosfatnih proizvodov v Zahodni Sahari (zlasti fosforjeve kisline in gnojil) ogrožene, če izvoz teh fosfatnih proizvodov v Unijo ne bi bil deležen preferencialne obravnave. Če ne bi bili odobreni preferenciali, bi bile naložbe tam, kjer bi bila proizvodnja deležna preferencialov (na primer v Maroku), privlačnejše od naložb v Zahodni Sahari. Ustavitev naložb v Zahodni Sahari bi vplivala na proizvodno zmogljivost, raznolikost proizvodov in torej na delovna mesta v sektorju fosfatov v regiji.

4POSVETOVANJA Z LJUDSTVI, KI JIH ZADEVA SPREMEMBA PROTOKOLOV ŠT. 1 IN ŠT. 4 K PRIDRUŽITVENEMU SPORAZUMU 

4.1Cilj in obseg posvetovanja

4.2Glavni rezultati

4.3Sklep

5SPLOŠNI SKLEP

Zahodna Sahara je tržno gospodarstvo, ki se nenehno razvija in katerega dejavnosti slonijo na omejenem številu dejavnosti: ribištvu in predelavi ribiških proizvodov, rudnikih fosfatov, kmetijstvu (zlasti sadje in zelenjava ter pastirsko nomadstvo), trgovini in obrti. Drugi sektorji, kot sta turizem in energija iz obnovljivih virov, so še v zametkih.

Nujna diverzifikacija gospodarskega potenciala Zahodne Sahare torej vključuje spodbujanje zunanjih naložb, za kar sta potrebni boljša pravna varnost in s tem razjasnitev tarifnih pogojev, ki veljajo za sedanji ali prihodnji izvoz iz Zahodne Sahare v Unijo. Z razširitvijo tarifnih preferencialov na proizvode iz Zahodne Sahare se lahko ohranijo pogoji za naložbe, glede na neizkoriščen gospodarski potencial ozemlja in nizko stopnjo neposrednih tujih naložb pa se lahko tudi spodbudi njegov hiter in pomemben razcvet, ki godno vpliva na lokalno zaposlovanje.

Čeprav je težko vedno dobiti natančne podatke, je mogoče na podlagi te študije sklepati, da v Zahodni Sahari obstajajo gospodarske dejavnosti in proizvodnja, ki bi imele največje koristi od enakih tarifnih preferencialov, kot so odobreni Kraljevini Maroko. Dejansko so se za nekatere od teh dejavnosti do 21. decembra 2016 uporabljali taki preferenciali, kar je omogočilo razvoj gospodarske dejavnosti in ustvarjanje novih delovnih mest v Zahodni Sahari: to velja zlasti za sektorje ribiških proizvodov in nekaterih kmetijskih proizvodov. Z razširitvijo tarifnih preferencialov Unije na te proizvode bi se lahko zagotovil njihov nadaljnji izvoz.

Nasprotno pa bi neodobritev tarifnih preferencialov pomembno škodovala izvozu iz Zahodne Sahare, zlasti izvozu ribiških in kmetijskih proizvodov. Tako je verjetno, da bi se število njenih proizvodnih dejavnosti – ki je že tako omejeno – še bolj zmanjšalo, kar bi ustvarilo dodatno oviro. Nerazširitev preferencialov na proizvode iz Zahodne Sahare bi namreč pomenila, da bi se za te proizvode plačevale redne carine (carina, ki se v Uniji uporablja v okviru načela države z največjimi ugodnostmi), tako da ne bi imeli privilegiranega dostopa do trga Unije. Z neodobritvijo tarifnih preferencialov bi ti proizvodi na evropskem trgu postali nekonkurenčni. To bi imelo le omejene posledice za izvoz industrijskih proizvodov (fosfatov), zelo negativno pa bi vplivalo na izvoz ribiških in kmetijskih proizvodov v Unijo.

Splošneje, odobritev tarifnih preferencialov bi morala pomembno vplivati na razvoj zahodnosaharskega gospodarstva, saj bi spodbudila naložbe v te sektorje. To velja na primer za nekatere fosfate (zlasti fosforjevo kislino in gnojila), za katere so že predvidene naložbe, kmetijstvo, v katerem se prav tako načrtujejo razvojni projekti, in za ribištvo. Nasprotno pa bi lahko neodobritev takih preferencialov ovirala naložbe, razvoj in diverzifikacijo gospodarskih dejavnosti ter zaposlovanje.

Maroški organi so opravili široko institucionalno posvetovanje z vsemi zainteresiranimi nacionalnimi, regionalnimi in lokalnimi organi, ki je bilo namenjeno njihovemu ozaveščanju ter pridobitvi njihovega soglasja in morebitnih pripomb. To je vodilo do zelo široke podpore načrtovani spremembi in nekaterih upoštevnih priporočil za povečanje njenih učinkov. Po vključitvi izvoljenih predstavnikov ozemlja je postopek posvetovanja z ljudstvi Zahodne Sahare, ki so ga vodile službe Evropske komisije in Evropska služba za zunanje delovanje (ESZD), pokazal, da je večina naklonjena spremembi protokolov k pridružitvenemu sporazumu med EU in Marokom, tako da se tarifni preferenciali razširijo na proizvode iz Zahodne Sahare. Večina sogovornikov je navedla pozitivne posledice za ljudstvo kot celoto, pri čemer so posebej poudarili odločilni učinek vzvoda, ki naj bi ga taki trgovinski preferenciali imeli na zasebne naložbe. Po tej logiki se lahko s privilegiranim dostopom do evropskih trgov izboljšaj poslovno okolje in tudi neposredne evropske naložbe, s čimer bi se potrdil novi model sodelovalnega in trajnostnega razvoja Zahodne Sahare. Nasprotno pa naj bi nenehna pravna negotovost, ki vpliva na trgovinske tokove z Zahodno Saharo, močno obremenila družbeno-gospodarski razvoj, kar se že kaže z upočasnitvijo trgovinskih odnosov med Zahodno Saharo in nekaterimi državami članicami oziroma v nekaterih panogah. Z omejevanjem dostopa Zahodne Sahare do tujih trgov in naložb bi se zgolj zavrl razvoj domačih gospodarskih dejavnosti in ogrozile nekatere družbeno-gospodarske ali politične spremembe prav v trenutku, ko se zdi, da bi se morala Zahodna Sahara končno začeti razvijati.

Poleg tega so tehnične razprave s fronto Polisario pokazale, da ta načeloma nasprotuje spremembi sporazuma, razlog za to nasprotovanje pa so predvsem širši politični pomisleki, ki naj ne bi bili povezani s samo vsebino spremembe.

Namen spremembe protokolov št. 1 in št. 4 k pridružitvenemu sporazumu, kot jo predlaga Evropska komisija, je torej utrditi in olajšati izvoz iz Zahodne Sahare v Evropsko unijo ter spodbujati gospodarski razvoj in diverzifikacijo v regiji.

* * *

Priloga

(1)

Unija podpira zahodnosaharska ljudstva prek evropskega instrumenta za demokracijo in človekove pravice ter s humanitarno pomočjo za begunce. Glej „Poročilo o sodelovanju med EU in Alžirijo – izdaja iz leta 2016“: https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/rapport_de_coorperation_2016_v.numerique.pdf .

(2)

     UL L 70, 18.3.2000, str. 2.

(3)

     Sodba Sodišča z dne 21. decembra 2016, Svet/Front Polisario, C-104/16 P, ECLI:EU:C:2016:973.

(4)

   Glede na navedeno sodbo z dne 21. decembra 2016 ima ozemlje Zahodne Sahare v skladu z načelom samoodločbe, ki se zanjo uporablja, „ločen in različen status“ (točka 92). Sodišče Evropske unije v sodbi z dne 27. februarja 2018 (zadeva C-266/16, Western Sahara Campaign) v zvezi s sporazumom o ribolovu med Unijo in Marokom navaja, da „ozemlje Zahodne Sahare ne spada v pojem ‚ozemlje Maroka‘“ (točka 64) in da „vode ob obali ozemlja Zahodne Sahare ne spadajo v maroško ribolovno cono“ (točka 69).

(5)

     Glej točko 1.2.2, tretji odstavek.

(6)

     Resolucija, ki jo je Generalna skupščina sprejela 7. decembra 2017, o gospodarskih in drugih dejavnostih, ki škodujejo interesom ljudstev na nesamoupravnih ozemljih (dokument A/RES/72/92 z dne 14. decembra 2017).

(7)

      https://minurso.unmissions.org/  

https://minurso.unmissions.org/secretary-general-reports  

(8)

Gre za nomenklaturo, ki jo ureja Konvencija o harmoniziranem sistemu poimenovanj in šifrskih oznak blaga, v nadaljnjem besedilu: nomenklatura HS.

(9)

Opozoriti je treba, da se na primer v francoski različici pogajalskih smernic uporablja izraz „populations“, v angleški različici pa izraz „people“. Že to kaže na različno terminologijo na ravni dokumentov OZN. Na primer, v mnenju Meddržavnega sodišča z dne 16. oktobra 1975 se v francoski različici sklepov uporablja izraz „populations“, v angleški pa izraz „people“.

(10)

Glej poročili organizacij Amnesty International in Human Rights Watch:

https://www.amnesty.org/fr/countries/middle-east-and-north-africa/morocco/report-morocco/ (vpogled 23. aprila 2018).

https://www.hrw.org/fr/middle-east/n-africa/morocco/western-sahara (vpogled 23. aprila 2018).

(11)

Poročilo generalnega sekretarja o Zahodni Sahari. Dokument Varnostnega sveta Združenih narodov št. S/2018/277. Glej zlasti točke od 65 do 73.

(12)

Sklep št. 1/2006 Pridružitvenega sveta EU-Maroko z dne 26. septembra 2006 o ustanovitvi Pododbora za človekove pravice, demokratizacijo in upravljanje (UL L 276, 7.10.2006, str. 73).

(13)

  ://www.un.org/en/decolonization/pdf/Western-Sahara2017.pdf (vpogled 23. aprila 2018) .

(14)

Direkcija za študije in finančne napovedi. Študije DEPF, junij 2017: Profil gospodarske rasti regij (vpogled 23. aprila 2018).

https://www.finances.gov.ma/depf/SitePages/publications/en_catalogue/etudes/2017/croissance_des_regions.pdf.

(15)

 Ekonomski, socialni in okoljski svet – Model regionalnega razvoja južnih provinc – Ocena učinkovitosti temeljnih človekovih pravic v južnih provincah (vpogled 23. aprila 2018)  http://www.cese.ma/Documents/PDF/Web%20Rapport%20Effectivite%20des%20droits%20VF%2011042013.pdf .

(16)

Glej med drugim poročilo, ki ga je fronta Polisario pripravila v okviru tožbe v zadevi T-512/12: „Zahodna Sahara – Status in gospodarsko izkoriščanje – Pravna študija, opravljena na zahtevo fronte Polisario – maj 2012“.

(17)

Glej točko 242 sodbe v zadevi T-512/12.

(18)

Glej v nacionalnem sporu, na katerem je temeljila zadeva C-266/16: Second Witness Statement of John Gurr.

(19)

Tega dela ljudstva ni bilo mogoče prešteti, ker v begunskih taboriščih v Tindoufu (Alžirija) ni bil opravljen popis prebivalstva. Ta del glede na različne vire sestavlja med 20 % (po navedbah Zahodnosaharcev, naklonjenih Maročanom) in 50 % (po navedbah fronte Polisario) celotnega zahodnosaharskega ljudstva.

(20)

 Iz posvetovanj februarja 2018 izhaja, da je živinoreja še posebej razširjena dejavnost, zlasti reja kamel. Več sogovornikov je poudarilo, da so bili Zahodnosaharci tradicionalno nomadski živinorejci in so se prednostno posvečali tej dejavnosti. To kaže, da s študijo, omejeno na ocenjevanje neposrednega vpliva sporazuma, ni mogoče zaobjeti celotne kompleksnosti družbe Zahodne Sahare.

(21)

Za umestitev kmetijske proizvodnje v Zahodni Sahari v širši kontekst je treba pojasniti, da je Maroko država z močno kmetijsko tradicijo. Leta 2016 je bil prispevek kmetijstva k gospodarstvu ocenjen na 12 % BDP za celotno državo. Kmetijske površine v uporabi obsegajo 8,7 milijona hektarov, od česar je 52 % namenjenih pridelavi žit, 3 % pa pridelavi zgodnjega sadja in zelenjave. Zelenjava sestavlja glavno kategorijo kmetijskih proizvodov, ki jih Maroko izvaža v Evropsko unijo (951 milijonov EUR leta 2016), sledijo sadje – brez agrumov (347 milijonov EUR) in agrumi (175 milijonov EUR). V kmetijskem sektorju je zaposlenih 39 % aktivnega prebivalstva na nacionalni ravni, pri čemer je ta delež na podeželju tudi dvakrat večji.

(22)

Površina, ki je v Zahodni Sahari namenjena gojenju zgodnjega sadja in zelenjave, znaša manj kot 0,4 % celotne površine Maroka.

(23)

Preferenciali niso odobreni za „sladkor“ (proizvodi, ki se uvrščajo pod oznaki KN 1701 in 1702, razen nekaterih tarifnih podštevilk).

(24)

Za ta izračun je bila za leto 2016 določena cena na enoto 1 066 EUR/t za melone (uvoženih 45 milijonov t v carinski vrednosti 48 milijonov EUR), z redno carino (carina, ki se v Uniji uporablja v okviru načela države z največjimi ugodnostmi) v višini 8,8 %. Za paradižnik je določena cena na enoto 1 059 EUR/t (uvoženih 417,14 milijona t v carinski vrednosti 393,75 milijona EUR), z redno carino, ki znaša med 8,8 % in 14,4 %, odvisno od obdobja v letu, pri čemer je približno 80 % izvoza v obdobju od začetka novembra do konca aprila (carina v višini 8,8 %).

(25)

V okviru iste tožbe je bilo navedeno, da je bilo leta 2010 v maroški kmetijski industriji v Zahodni Sahari zaposlenih 6 480 oseb. Po navedbah maroškega ministrstva za kmetijstvo naj bi se to število do leta 2020 potrojilo; do leta 2020 naj bi bilo obdelovanih 2 000 hektarov, proizvodnja, namenjena izvozu, pa naj bi se v letu 2020 povečala na 160 000 ton. Nazadnje, v istem okviru se je trdilo, da se izvozi 95 % kmetijske proizvodnje, vključno s paradižnikom, melonami in kumarami, da pa se sredstva, prihranjena zaradi preferencialnega režima, ne vlagajo v infrastrukturo, ki bi koristila zahodnosaharskemu ljudstvu (glej nacionalni spor, na katerem temelji zadeva C-266/16: Second Witness Statement of John Gurr – strani C-74-75). V zvezi s tem je treba navesti, da bi bilo zelo omejevalno koristi sporazuma za določeno ljudstvo presojati na podlagi tega, ali so bili dobički od prodaje proizvodov dosledno in v celoti vrnjeni zadevnemu ljudstvu. Bolje bi bilo preučiti, ali je zadevno ljudstvo na splošno deležno koristi in ni diskriminirano pri iskanju zaposlitve. Kot je bilo že navedeno, iz posvetovanj, opravljenih februarja 2018, izhaja, da za zdaj ni znakov diskriminacije pri zaposlovanju. To je potrdilo več sogovornikov, med katerimi so bili tudi Zahodnosaharci.

(26)

Glej splošno monografijo o regiji Dakhla-Oued ed Dahab, ki jo je pripravila generalna direkcija za lokalne skupnosti maroškega ministrstva za notranje zadeve – 2015, str. 25 in 26.

(27)

http://www.cese.ma/Documents/PDF/Web%20Rapport%20Effectivite%20des%20droits%20VF%2011042013.pdf (vpogled 23. aprila 2018) .

(28)

Za proizvode, ki so zadosti predelani iz surovin s poreklom, se šteje, da imajo preferencialno poreklo, v skladu s protokolom št. 4 k pridružitvenemu sporazumu.

(29)

Leta 2012 je skupna količina ulova Maroka ne tem ozemlju znašala 78 %, njegova vrednost pa je bila 79 %.

(30)

Glej poročilo ekonomskega, socialnega in okoljskega sveta: „Nov razvojni model za province na jugu – oktober 2013“, stran 44.

http://www.ces.ma/Documents/PDF/Web-Rapport-NMDPSR-FR.pdf (vpogled 23. aprila 2018)

(31)

Zadevni ribiški proizvodi so povzeti v poglavju 3 tarifne nomenklature (ribe in raki, mehkužci in drugi vodni nevretenčarji) ter pod številkami 1504 (masti in olja rib ali morskih sesalcev ter njihove frakcije, prečiščeni ali neprečiščeni, toda kemično nemodificirani), 1603 (ekstrakti in sokovi iz mesa, rib ali rakov, mehkužcev ali drugih vodnih nevretenčarjev), 1604 (pripravljene ali konzervirane ribe; kaviar in kaviarjevi nadomestki, pripravljeni iz ribjih jajčec) in 2301 (moka, zdrob in peleti iz mesa ali klavničnih proizvodov, rib ali rakov, mehkužcev ali drugih vodnih nevretenčarjev, neprimerni za prehrano ljudi; ocvirki).

(32)

Ves ta uvoz so je bil ob vstopu Unijo upravičen do tarifnih preferencialov (carinska stopnja nič) na podlagi pravil o poreklu iz protokola št. 4 k pridružitvenemu sporazumu med EU in Marokom.

(33)

Po podatkih Unije (vir: ocene, povzete iz podatkovne zbirke TRACES in Eurostata) je bil uvoz ribiških proizvodov iz pooblaščenih obratov Zahodne Sahare v Unijo ocenjen na 69 350 ton v letu 2015 in 58 436 ton v letu 2016. To znaša 30,9 % oziroma 23,9 % celotne količine uvoza ribiških proizvodov iz Maroka (in Zahodne Sahare) za zadevni leti. Razlike v primerjavi z maroškimi informacijami so morda posledica načina izračuna izvoza proizvodov iz Zahodne Sahare.

(34)

Po ocenah služb Evropske komisije je uvoz iz Zahodne Sahare predstavljal 21,2 % skupnega zneska uvoza iz Maroka in Zahodne Sahare v letu 2015 in 10,6 % v letu 2016: uvoz ribiških proizvodov v Unijo je znašal 215 milijonov EUR v letu 2015 in 122 milijonov EUR v letu 2016 (ustrezni uradni podatki Eurostata za celoten izvoz iz Maroka in Zahodne Sahare znašajo 1,01 milijarde EUR v letu 2015 in 1,14 milijarde EUR v letu 2016). Po maroških informacijah je izvoz ribiških proizvodov iz Zahodne Sahare znašal 121 milijonov EUR v letu 2015 in 134 milijonov EUR v letu 2016. Razlog za te razlike bi bilo lahko dejstvo, da se podatki Unije nanašajo na podatke o uvozu in so izraženi v EUR, medtem ko se podatki, ki temeljijo na maroških informacijah, nanašajo na izvoz in so izraženi v MAD, pretvorjenih v EUR.

(35)

  https://webgate.ec.europa.eu/sanco/traces/output/MA/FFP_MA_sl.pdf.

(36)

Ti podatki vključujejo delovna mesta iz prejšnje preglednice.

(37)

Glede na sedanje stanje zakonodaje in v skladu z določbami pridružitvenega sporazuma med EU in Marokom za preferencialno obravnavo proizvodov, namenjenih predelavi v Maroku, v Uniji zadostuje, da so jih zunaj teritorialnih meja (12 milj) Zahodne Sahare ulovila plovila ene od obeh pogodbenic.

(38)

  http://www.wsrw.org/a214x2342 (vpogled 23. aprila 2018).

(39)

  http://www.wsrw.org/a204x2048 (vpogled 23. aprila 2018).

(40)

  http://www.wsrw.org/a217x2479 (vpogled 23. aprila 2018). Zdi se, da so se te demonstracije bolj nanašale na prakse ruskih plovil.

(41)

  https://minerals.usgs.gov/minerals/pubs/commodity/phosphate_rock/mcs-2017-phosp.pdf (vpogled 23. aprila 2018).

(42)

  http://www.ocpgroup.ma/  

(43)

Obrat Phosboucraa, ki ga vodi družba OCP, ima spletno stran: http://www.phosboucraa.ma/ (vpogled 23. aprila 2018).

(44)

Po navedbah organizacije Western Sahara Resource Watch proizvodnja fosfatov v obratu Boucraa znaša približno 3 milijone ton na leto, kar je 10 % celotne proizvodnje Maroka. http://www.wsrw.org/a117x521 (vpogled 23. aprila 2018).

(45)

  http://www.phosboucraa.ma/company/key-figures (vpogled 23. aprila 2018).

(46)

Podatki o tem si včasih nasprotujejo: glej poročilo francoskega združenja za prijateljstvo in solidarnost z afriškimi ljudstvi (Association Française d’Amitié et de Solidarité avec les Peuples d’Afrique) o poseganju v pogodbene pravice delavcev v obratu Phosboucrâa v Zahodni Sahari:

http://www.afaspa.com/IMG/pdf/RAPPORT_PHOSBOUCRAA.pdf (vpogled 23. aprila 2018).

(47)

  http://www.wsrw.org/a112x576 (vpogled 23. aprila 2018).

(48)

Glej zlasti: https://www.nutrien.com/sites/default/files/uploads/2018-01/NRF_Human%20Rights%20Assessment%20Report%202016.pdf (vpogled 14. maja 2018).

(49)

Superfosfat je mineralno fosfatno gnojilo.

(50)

Gre večinoma za „naravne kalcijeve fosfate, naravne aluminijeve kalcijeve fosfate in fosfatirano kredo“, ki so uvrščeni pod tarifno številko 25.10 harmoniziranega sistema poimenovanj in šifrskih oznak blaga (v nadaljnjem besedilu: harmonizirani sistem).

(51)

Uvrščeni so pod številko 28.35 harmoniziranega sistema.

(52)

Iz protislovnih stališč NVO Western Sahara Resource Watch (poročilo „P kot plenjenje“ 2014, Western Sahara Resource Watch http://www.wsrw.org/a105x3185 ) izhaja, da je izvoz v Litvo leta 2014 znašal 400 000 ton (podjetje AB LIFOSA). Ker statistični podatki, ki so na voljo v Uniji, ne kažejo takega uvoza, je malo verjetno, da je to blago v HS uvrščeno kot fosfat 31.03 ali da je v tej obliki namenjeno na trg Evropske unije, prav tako je mogoče, da je bilo blago zgolj v tranzitu in namenjeno zunaj Unije. Kakor koli že, v novejšem poročilu organizacije Western Sahara Resource Watch ni več naveden uvoz v Evropsko unijo ( http://www.wsrw.org/a111x4160 , z datumom 24. aprila 2018 in vpogledano 13. maja 2018).

(53)

Glede na statistične podatke, izmenjane med Unijo in Marokom (zlasti podatke maroškega urada za izmenjave), so bili v analizo vključeni naslednji proizvodi: naravna in kemična gnojila, fosforna kislina in fosfati, natančneje naslednje tarifne številke:

– Fosforna kislina – HS 29.19

– Fosfatna gnojila, mineralna ali kemična (med njimi superfosfati) – HS 31.03

– Mineralna ali kemična gnojila, ki vsebujejo dva ali tri gnojilne elemente - dušik, fosfor in kalij; druga gnojila – HS 31.05.

(54)

Te naložbe so predvidene v več fazah. http://www.ocpgroup.ma/sites/default/files/filiales/document/presentation_phosboucraa_fr.pdf (vpogled 23. aprila 2018).

(55)

 Laâyoune Sakia el Hamra, Dakhla Oued Eddahab, Souss-Massa in L'Oriental.

(56)

 S 57,66-odstotno udeležbo v regiji Laâyoune in 52,14-odstotno udeležbo v regiji Dakhla, kar je nad nacionalnim povprečjem.

(57)

 Association Sahraouie des Victimes des Violations des Droits de l'Homme, Association Al Ghad pour les droits de l'Homme, Western Sahara Campaign, Western Sahara Resource Watch, Independent Diplomat.