EVROPSKA KOMISIJA
Bruselj, 24.1.2017
COM(2017) 32 final
POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ
V SKLADU S ČLENOM 25 PDEU
o napredku k učinkovitemu državljanstvu Unije za obdobje 2013–2016
1.Uvod
V skladu s členom 25 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) mora Komisija vsaka tri leta Evropskemu parlamentu, Svetu in Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru poročati o uporabi določb o nediskriminaciji in državljanstvu Unije 1 (iz drugega dela Pogodbe). To osmo poročilo, pripravljeno v skladu s členom 25 PDEU, zajema obdobje od 1. januarja 2013 do 30. junija 2016 2 .
To poročilo vsebuje pregled določb iz drugega dela PDEU o državljanstvu Unije, nediskriminaciji, prostem gibanju in prebivanju na ozemlju držav članic, pravici voliti in biti voljen na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament v državi članici prebivališča, pravici do konzularne zaščite, pravici naslavljanja peticij na Evropski parlament in pravici do predložitve pritožb evropskemu varuhu človekovih pravic. Poročilo je priloženo poročilu o državljanstvu EU z naslovom Krepitev pravic državljanov v Uniji demokratičnih sprememb („Strengthening citizens’ rights in a Union of democratic change“).
2.Prepoved diskriminacije glede na državljanstvo (člen 18 PDEU)
Člen 18 PDEU 3 prepoveduje diskriminacijo glede na državljanstvo znotraj področja uporabe Pogodb 4 .
V zadevi Rüffer 5 je Sodišče Evropske unije (v nadaljnjem besedilu: Sodišče) pojasnilo, da člena 18 in 21 PDEU (o prostem gibanju) nasprotujeta nacionalni ureditvi, ki v katerem koli sodnem postopku pred sodišči v določeni ozemeljski enoti države članice priznava pravico do uporabe jezika, ki ni uradni jezik, le svojim državljanom, ki prebivajo v tej ozemeljski enoti.
3.Boj proti diskriminaciji na podlagi spola, rase ali narodnosti, vere ali prepričanja, invalidnosti, starosti ali spolne usmerjenosti (člen 19 PDEU)
3.1.Uvod
V skladu s členom 19 PDEU lahko EU sprejme ustrezne ukrepe za boj proti diskriminaciji na podlagi spola, rase ali narodnosti, vere ali prepričanja, invalidnosti, starosti ali spolne usmerjenosti 6 .
Komisija je januarja 2014 predložila skupno poročilo 7 o uporabi direktive o rasni enakosti 8 in direktive o enakosti pri zaposlovanju 9 . V njem je ugotovila, da so vse države članice prenesle direktivi v nacionalno pravo in da so glavni preostali izzivi povečati ozaveščenost o obstoječi zaščiti ter izboljšati izvajanje in uporabo teh direktiv v praksi. Poudarjeno je bilo, da bi lahko bila pri tem ključna okrepitev vloge nacionalnih organov za enakost.
Komisija je maja 2015 poročala 10 o izvajanju direktive o enakosti spolov 11 pri dostopu do blaga in storitev. V poročilu je ugotovila, da so vse države članice sprejele ukrepe za prenos direktive v nacionalno pravo ter vzpostavile postopke in organe za njeno izvajanje. Glavni izziv za države članice je zagotoviti, da njihovi upravni in sodni organi ter organi za enakost sistematično zagotavljajo celovito zaščito žrtvam v praksi.
Decembra 2015 je Komisija objavila seznam ukrepov za spodbujanje enakosti LGBTI 12 .
Komisija podpira enako obravnavanje Romov, ki so največja etnična manjšina v EU. Svet je leta 2013 po pobudi Komisije sprejel priporočilo o učinkovitih ukrepih za vključevanje Romov v državah članicah 13 .
Komisija je na podlagi informacij posameznih držav članic, nevladnih organizacij, mednarodnih organizacij in Agencije Evropske unije za temeljne pravice (FRA) objavila letna poročila o oceni izvajanja Okvira EU za nacionalne strategije vključevanja Romov 14 .
3.2.Razvoj sodne prakse
Sodišče je v treh sodbah direktivo o enakosti pri zaposlovanju razlagalo tako, da se uporablja za prepoved diskriminacije na podlagi spolne usmerjenosti in invalidnosti.
V zadevi Accept 15 je Sodišče menilo, da bi bila lahko javna izjava „patrona“ nogometnega kluba, da nikoli ne bi zaposlil homoseksualnega nogometaša, domneva prima facie diskriminacije na podlagi spolne usmerjenosti. Da bi se ovrgla ta domneva, nogometnemu klubu kot delodajalcu ni bilo treba dokazati, da je zaposlil osebe določene spolne usmerjenosti, saj bi se s tem posegalo v pravico do zasebnosti, temveč bi se lahko na primer skliceval na določbe o enakosti pri politiki zaposlovanja ali se jasno oddaljil od izjave.
V zadevi Kaltoft 16 Sodišče ni sprejelo trditve, da bi se lahko pravo EU razlagalo tako, da določa splošno načelo prepovedi diskriminacije zaradi debelosti pri zaposlovanju in delu. Vendar je treba pojem invalidnosti v direktivi o enakosti pri zaposlovanju razlagati tako, „da pomeni debelost delavca ,hendikepiranost‘ [...], če pomeni omejitev, ki je med drugim posledica trajnih telesnih okvar oziroma umskih ali duševnih motenj, ki lahko v povezavi z različnimi ovirami zadevni osebi preprečujejo, da bi polno in učinkovito sodelovala v poklicnem življenju enako kot drugi delavci“.
Sodišče je poleg tega v zadevi Nikolova 17 razsodilo, da bi lahko prepoved diskriminacije na podlagi etničnega porekla iz direktive o rasni enakosti zaščitila tožnika, ki ni romskega porekla, če je zadevni ukrep vplival na osebe romskega porekla in druge osebe, ki so prebivale na istem območju in na katere je vplival ukrep.
4.Državljanstvo Unije (člen 20(1) PDEU)
4.1.Uvod
V skladu s členom 20 PDEU so vse osebe z državljanstvom ene od držav članic EU tudi državljani Unije. Državljanstvo Unije se doda nacionalnemu državljanstvu in ga ne nadomesti. Čeprav je za določitev pogojev za pridobitev in izgubo državljanstva pristojna posamezna država članica ob ustreznem upoštevanju prava Unije 18 , se ob podelitvi državljanstva države članice podelijo tudi državljanstvo Unije in z njim povezane pravice, ki se nato lahko uveljavljajo po vsej Uniji. Zato Komisija meni, da bi morale države članice uporabljati svojo prerogativo pri podeljevanju državljanstva v duhu lojalnega sodelovanja, kot je določeno v Pogodbah.
Zato je Komisija proučila nacionalne „sheme za vlagatelje“, s katerimi se državljanske pravice podelijo državljanom tretjih držav v zameno za naložbe. Večina držav članic ima vzpostavljene sheme, ki vlagateljem, ki so državljani tretjih držav, omogočajo, da prebivajo na njihovem ozemlju.
Komisija je posredovala v eni državi članici, v kateri se je vlagateljem državljanstvo podelilo že zgolj v zameno za naložbo. Država članica je spremenila shemo in dodala zahtevo, da mora imeti oseba eno leto dejansko stalno prebivališče v državi, preden lahko pridobi državljanstvo 19 . Trenutno poteka dialog med Komisijo in drugo državo članico, v kateri se državljanstvo podeli že zgolj v zameno za naložbo.
V obdobju poročanja je Komisija obravnavala 14 pritožb, 56 dopisov/individualnih poizvedb, 23 vprašanj in 7 peticij Evropskega parlamenta s tega področja, zlasti glede informacij o načinih pridobitve državljanstva države članice in naravi državljanstva Unije. Nanašali so se tudi na to, kako bi morale države članice izvajati svojo pristojnost za podelitev državljanstva ob ustreznem upoštevanju prava EU.
4.2.Razvoj sodne prakse
Sodišče je v zadevi Alokpa 20 navedlo, da lahko državljani tretjih držav, ki dejansko skrbijo za otroka, ki je državljan Unije, prebivajo z njim v državi članici gostiteljici v skladu s členom 20 PDEU, če bi taka zavrnitev državljanu Unije onemogočila dejansko izvrševanje bistvene vsebine pravic, ki so mu podeljene zaradi statusa državljana Unije.
5.Pravica do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic (člen 20(2)(a) in člen 21 PDEU)
5.1.Uvod
V skladu s členom 20(2)(a) in členom 21 PDEU imajo državljani Unije pravico do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic ob upoštevanju omejitev in pogojev, določenih s Pogodbama in ukrepi, ki so bili sprejeti za njuno uveljavitev.
Večina državljanov meni, da je ta pravica ena največjih prednosti članstva v EU 21 . Absolutna večina Evropejcev v vseh državah članicah EU meni, da prosto gibanje oseb znotraj EU na splošno koristi gospodarstvom njihovih držav 22 .
Leta 2015 je več kot 15 milijonov državljanov Unije živelo ali delalo v državi članici EU, ki ni bila država članica, katere državljanstvo imajo. Bistveno več državljanov Unije je začasno obiskalo druge države članice zaradi počitnic, obiskov prijateljev in družine ter iz poslovnih razlogov.
V obdobju poročanja je Komisija obravnavala 613 pritožb državljanov, 309 dopisov/individualnih poizvedb, 75 vprašanj in 46 peticij Evropskega parlamenta o uveljavljanju pravice do prostega gibanja. Mnogi so se nanašali na pravico do vstopa in prebivanja državljanov tretjih držav, ki so družinski člani državljanov Unije (na pogoje za izdajo vizumov in dovoljenj za prebivanje ter druge formalnosti), ter pogoje, pod katerimi lahko državljani Unije uveljavljajo pravico do prostega gibanja.
Mobilnim državljanom Unije, ki naletijo na primere nepravilne uporabe prava EU, lahko pomaga mreža SOLVIT 23 , ki je bila vzpostavljena za hiter odziv in iskanje rešitev na nacionalni ravni. V obdobju 2013–2015 je mreža SOLVIT obravnavala 979 zadev v zvezi s prostim gibanjem oseb 24 .
Državljani Unije se lahko obrnejo tudi na portal Komisije Europe Direct 25 (EDCC), ki evropskim državljanom zagotavlja splošne informacije o EU in nasvete o pravicah državljanov Unije. V obdobju poročanja je EDCC prejel skupno 14 549 poizvedb o prostem gibanju oseb.
5.2.Razvoj sodne prakse
Sodišče je v številnih nedavnih sodbah razložilo pravico do prostega gibanja. Predvsem je dodatno pojasnilo, kako se pravica do prostega gibanja uporablja v nekaterih primerih, ki vključujejo ekonomsko neaktivne državljane Unije, državljane Unije, ki iščejo zaposlitev, in državljane tretjih držav, ki so družinski člani državljanov Unije.
5.2.1 Dostop ekonomsko neaktivnih državljanov Unije do socialnih prejemkov in/ali socialne pomoči
Sodišče je v zadevi Brey 26 razsodilo, da pravo EU ne nasprotuje nacionalni zakonodaji, da se ekonomsko neaktivnemu državljanu Unije dodelijo dajatve socialne pomoči, če izpolnjuje pogoje za pridobitev pravice do prebivanja v državi članici gostiteljici, določene v direktivi o prostem gibanju 27 . Vendar morajo države članice v skladu s to direktivo izraziti neko mero finančne solidarnosti, zlasti v primeru začasnih težav, zato ne smejo samodejno zavrniti dodelitve dajatev socialne pomoči državljanom Unije, ki imajo začasne težave med zakonitim prebivanjem v drugi državi članici. Država članica gostiteljica mora upoštevati vse okoliščine v posameznem primeru, da oceni, ali je neaktiven državljan Unije postal nerazumno breme za njen sistem socialne pomoči.
Sodišče je v zadevi Dano 28 pregledalo primer ekonomsko neaktivnega državljana Unije, ki ni izpolnjeval pogojev iz direktive o prostem gibanju (o zadostnih sredstvih), da bi lahko uveljavljal pravico do prebivanja ob prihodu na ozemlje države članice gostiteljice. Menilo je, da je v tem primeru nacionalna zakonodaja, ki nasprotuje dodelitvi posebnih denarnih dajatev, za katere se ne plačujejo prispevki in ki sestavljajo dajatve socialne pomoči, državljanom drugih držav članic, skladna s pravom EU. Da se ugotovi, ali ima ekonomsko neaktiven državljan Unije dovolj sredstev, bi bilo treba posebej proučiti finančno stanje vsake osebe, pri čemer se ne bi upoštevali zahtevani socialni prejemki.
5.2.2 Dostop iskalcev zaposlitve do socialne pomoči
Sodišče je v zadevi Alimanovic 29 menilo, da bi morali iskalci zaposlitve iz druge države članice, ki so v drugi državi članici delali manj kot leto in nato naslednjih šest mesecev neuspešno iskali zaposlitev, ohraniti svoj status delavca najmanj šest mesecev, med tem časom pa bi se morali enako obravnavati in imeti pravico do dajatev socialne pomoči. Po tem obdobju lahko država članica gostiteljica prekine te socialne prejemke, ne da bi proučila posamezni primer.
Sodišče je v zadevi García-Nieto 30 pojasnilo, da se lahko iskalci zaposlitve iz drugih držav članic izključijo iz socialne pomoči v prvih treh mesecih iskanja zaposlitve, ne da bi se proučili posamezni primeri, razen če so bili prej zaposleni v državi članici gostiteljici (iskalci prve zaposlitve).
5.2.3 Prebivanje državljanov tretjih držav, ki so družinski člani državljanov Unije, v državi članici gostiteljici
Sodišče je pojasnilo posebne vidike pravice državljanov tretjih držav, ki so družinski člani državljanov Unije, do prebivanja v državi članici gostiteljici.
V zadevi Alokpa 31 je navedlo, da lahko državljani tretjih držav, ki dejansko skrbijo za otroka, ki je državljan Unije, prebivajo z njim v državi članici gostiteljici v skladu s členom 21 PDEU, če državljan Unije izpolnjuje pogoje iz direktive o prostem gibanju.
V zadevi McCarthy 32 je Sodišče razsodilo, da država članica od državljana tretje države, ki je družinski član državljana Unije in ima dovoljenje za prebivanje, ki ga je izdala druga država članica 33 , ne more zahtevati pridobitve vizuma za vstop na njeno ozemlje.
5.2.4 Prebivanje državljanov tretjih držav, ki so družinski člani državljana Unije, v državi članici, katere državljanstvo ima navedeni državljan Unije
Sodišče je dodatno pojasnilo pogoje, v skladu s katerimi lahko državljani tretjih držav, ki so družinski člani državljanov Unije, uveljavljajo izvedeno pravico do prebivanja v državah članicah, katerih državljanstvo imajo državljani Unije, ko se državljani vrnejo z družinskim članom, potem ko so resnično in učinkovito uveljavljali pravico do prostega gibanja.
Sodišče je v zadevi S in G 34 razsodilo, da državljani Unije, ki prebivajo v državi članici, katere državljanstvo imajo, vendar redno potujejo v drugo državo članico iz delovnih razlogov, spadajo na področje uporabe člena 45 PDEU in s tem kot delavci uveljavljajo pravico do prostega gibanja. Družinski član, ki je državljan tretje države, pridobi izvedeno pravico do prebivanja v matični državi članici državljana Unije, ki je rezident navedene države članice, vendar zaradi dela redno potuje v drugo državo članico, če bi zavrnitev podelitve take pravice potujočega državljana Unije odvrnila od tega, da bi kot delavec učinkovito uveljavljal svojo pravico do prostega gibanja.
Sodišče je v zadevi O in B 35 razsodilo, da se v primerih, ko državljani uveljavljajo svojo pravico do prostega gibanja v skladu s členom 21 PDEU, z njihovim „učinkovitim prebivanjem“ v državi članici gostiteljici ob vrnitvi za državljana tretje države, s katerim so živeli in ki se obravnava kot družinski član, ustvari izvedena pravica do prebivanja (na podlagi člena 21 PDEU). Načeloma to velja, če sta državljan Unije in družinski član, ki je državljan tretje države, v državi članici gostiteljici prebivala vsaj tri mesece v skladu s pogoji iz direktive o prostem gibanju 36 in s tem ustvarila ali okrepila družinsko življenje v navedeni državi.
5.2.5 Prebivanje nekdanjih družinskih članov državljanov Unije
Sodišče je razsodilo tudi o primerih razveze zakonske zveze državljana Unije in državljana tretje države, ki je prebival v državi članici. V zadevi Singh 37 je državljanka Unije zapustila državo članico gostiteljico pred začetkom razveznega postopka, zakonec, ki je bil državljan tretje države, pa je ostal v državi članici gostiteljici. Sodišče je razsodilo, da državljan tretje države ohrani pravico do prebivanja le, če jo je imel ob začetku razveznega postopka. Ta razlaga je bila potrjena v zadevi NA 38 .
5.2.6 Zavrnitev priznavanja imen mobilnih državljanov Unije
Sodišče je v zadevi Bogendorff von Wolffersdorff 39 , v kateri nemški organi niso želeli priznati imena in priimka državljana z dvojnim nemškim in britanskim državljanstvom, ki si ju je sam izbral in pravno pridobil v Združenem kraljestvu ter ki vsebujeta več plemiških nazivov, razsodilo, da je to omejitev prostega gibanja in prebivanja znotraj EU. Vendar je Sodišče razsodilo, da bi se omejitev v tem primeru lahko upravičila z razlogi javnega reda le, če so primerni in potrebni za zagotavljanje načela enakosti pred zakonom (v Nemčiji), in zagotovilo podrobna navodila, ki so nacionalnemu sodišču v pomoč pri tehtanju pravnih in dejanskih elementov.
5.3.Ukrepi Komisije
5.3.1 Podpora državam članicam in državljanom
Komisija je razvila več orodij za obveščanje državljanov in nacionalnih organov o pravicah do prostega gibanja in njihovi pravilni uporabi. Zlasti uvaja orodje za e-učenje, ki bo nacionalnim upravam, ki obravnavajo državljane Unije, v pomoč pri boljšem razumevanju in uporabi pravil o prostem gibanju 40 .
Komisija je leta 2014 sprejela sporočilo z naslovom Pomagati nacionalnim organom v boju proti zlorabam pravice do prostega gibanja 41 : Priročnik o reševanju problematike domnevnih navideznih sklenitev zakonske zveze med državljani EU in državljani tretjih držav v okviru prava EU o prostem gibanju državljanov EU 42 , katerega glavni namen je pomagati nacionalnim organom v boju proti morebitnim zlorabam pravice do prostega gibanja.
Komisija je še naprej sodelovala s strokovnjaki držav članic v strokovni skupini za pravico do prostega gibanja oseb, da bi odkrila težave in pojasnila vprašanja v zvezi z razlago prava EU o prostem gibanju državljanov Unije ter si izmenjala informacije o zlorabi in goljufijah ter dobre prakse.
V letih 2013 in 2014 je bilo z dvema študijama ocenjeno, kako se pravila EU o prostem gibanju uporabljajo v praksi in kakšen učinek imajo na lokalni ravni 43 , februarja 2014 pa je bila organizirana konferenca, na kateri so potekale razprave o učinku mobilnosti v EU na lokalni ravni in se izmenjale dobre prakse 44 .
Komisija je novembra 2013 sprejela sporočilo z naslovom Prosto gibanje državljanov EU in njihovih družinskih članov: pet konkretnih ukrepov 45 , v katerem so pojasnjene pravice in obveznosti, povezane s prostim gibanjem, določeni pogoji in omejitve v skladu s pravom EU in obravnavani pomisleki nekaterih držav članic. „Pet ukrepov“ je namenjenih kot pomoč državam članicam pri uporabi prava in orodij EU, da bodo lahko v celoti izkoristile njihov potencial in pri tem med drugim v največji možni meri uporabile strukturne in investicijske sklade EU.
Komisija je leta 2013 objavila uporabniku prijazne informacije o tem področju v publikaciji Svobodno gibanje in življenje v Evropi: Vodnik po pravicah, ki jih imate kot državljan EU 46 .
5.3.2 Vprašanja glede uporabe pravic do prostega gibanja
Komisija je še naprej dejavno zagotavljala, da so vse države članice učinkovito prenesle pravice do prostega gibanja v nacionalno pravo. Opredelila in izpostavila je številna vprašanja, države članice pa so veliko večino od njih pojasnile ali rešile s spremembo zakonov ali pa so se k temu zavezale.
Do konca leta 2013 je Komisija zaključila postopke za ugotavljanje kršitev proti štirim državam članicam 47 . V letih 2014 in 2015 je pet drugih držav članic 48 sprejelo novo zakonodajo. Med njimi in Komisijo še vedno poteka dialog, da se bodo ustrezno obravnavali nerešeni pomisleki.
Glavna vprašanja, izpostavljena v postopkih, so se nanašala na pravico do vstopa in prebivanja državljanov tretjih držav, ki so družinski člani državljanov Unije, vključno z istospolnimi zakonci ali partnerji 49 , zlasti na pogoje za izdajo vizumov ali dovoljenj za prebivanje državljanom tretjih držav, ki so družinski člani državljanov Unije, ter materialna in postopkovna jamstva za preprečevanje izgona državljanov Unije.
Komisija je nadaljevala svoje delo v zvezi z zagotavljanjem spoštovanja pravic državljanov Unije do nediskriminacije in odpravo ovir za prosto gibanje v primerih, povezanih s priznavanjem osebnih imen, pripisanih ali spremenjenih v eni državi članici, v drugi državi članici. Belgija je leta 2014 v odziv na težave, ki jih je izpostavila Komisija, sprejela nov zakon, s katerim je spremenila svoj civilni zakonik. Starši lahko sedaj novorojencu ali posvojencu dodelijo očetovo ali materino ime ali pa obe imeni.
Komisija še naprej spremlja izvajanje pravil o prostem gibanju in sodeluje z zadevnimi državami članicami pri obravnavi nerešenih vprašanj.
5.3.3 Drugi ukrepi ali pobude Komisije za lažje uveljavljanje pravic do prostega gibanja 50
(a)Olajševanje prostega pretoka javnih listin
Evropejci, ki prebivajo v drugi državi članici EU ali preprosto želijo uveljaviti pravico ali izpolniti obveznost v drugi državi članici EU, morajo morda predložiti javno listino. Po predlogu 51 Komisije leta 2013 je bila leta 2016 sprejeta Uredba (EU) 2016/1191 za izboljšanje pretoka javnih listin.
(b)Olajševanje življenja družin, katerih družinski člani živijo v različnih državah
Uredba o dedovanju 52 , ki je bila sprejeta leta 2012 in se uporablja od 17. avgusta 2015, poenostavlja mednarodno dedovanje (tj. dedovanje s čezmejnimi elementi, ko je pokojni na primer živel v državi, ki ni bila njegova država izvora, ali je imel premoženje v več državah ali dediči pokojnika živijo v drugi državi). Uredba določa, katera država članica je odgovorna za obravnavo dedovanja, veljavno nacionalno pravo, izvrševanje in dokazovanje v Evropski uniji z evropskim potrdilom o dedovanju. Komisija je leta 2014 sprejela uredbo 53 , s katero se izvaja uredba o delovanju in so določeni številni obrazci, zlasti obrazec za evropsko potrdilo o dedovanju.
Kar zadeva razvezo zakonske zveze in prenehanje življenjske skupnosti, se uredba, ki določa državo, katere pravila bi se morala uporabiti za mednarodno razvezo zakonske zveze in prenehanje življenjske skupnosti 54 , zdaj uporablja v 16 državah članicah. Uredba je bila sprejeta leta 2010 v okviru okrepljenega sodelovanja 14 držav članic 55 . Litva se je pridružila leta 2014 56 , Grčija pa leta 2015 57 . Državljani, ki prebivajo v teh 16 državah članicah, lahko izberejo, da se za njihovo razvezo zakonske zveze ali prenehanje življenjske skupnosti uporablja pravo države, v kateri imajo običajno prebivališče ali v kateri so imeli zadnje običajno prebivališče, ali države, katere državljanstvo ima zakonec, ali države, v kateri poteka razvezni postopek ali postopek za prenehanje življenjske skupnosti.
Kar zadeva zakonske spore in spore v zvezi s starševsko odgovornostjo, je Komisija leta 2014 po skoraj desetih letih uporabe Uredbe Bruselj IIa 58 sprejela ocenjevalno poročilo o njeni uporabi. Komisija je po oceni 30. junija 2016 predlagala spremembe Uredbe Bruselj IIa, s katerimi bi se izboljšala pravila EU, ki varujejo otroke v čezmejnih sporih v zvezi s starševsko odgovornostjo, povezanih s pravico do varstva in vzgoje, pravico do stikov in odvzemom otroka. S predlaganimi spremembami naj bi se zmanjšali stroški in povečala učinkovitost postopkov, pravila zanje pa bi bila jasnejša 59 . Komisija je objavila tudi posodobljeni praktični vodnik za državljane in delavce v pravni stroki o uporabi te uredbe, v katerem je določeno, katera sodišča držav članic bi morala v čezmejnih primerih obravnavati razvezo zakonske zveze, prenehanje življenjske skupnosti ali razveljavitev zakonske zveze in spore v zvezi s starševsko odgovornostjo, povezane na primer s pravico do varstva in vzgoje, pravico do stikov in odvzemom otroka 60 .
V zvezi z družinsko mediacijo je Komisija leta 2015 na evropskem portalu e-pravosodje uvedla oddelek, namenjen čezmejni družinski mediaciji. Ta oddelek je namenjen spodbujanju uporabe mediacije.
(c)Povečevanje učinkovitosti uveljavljanja pravic do prostega gibanja delavcev
Po predlogu, ki ga je Komisija predložila aprila 2013 61 , je bila aprila 2014 sprejeta direktiva za boljše uveljavljanje pravic delavcev 62 . V skladu s to direktivo morajo države članice zagotoviti, da je en ali več organov na nacionalni ravni odgovornih za svetovanje delavcem migrantom EU, med drugim tudi iskalcem zaposlitve, ter zagotavljanje podpore in pomoči pri uveljavljanju njihovih pravic. Države članice lahko tudi razširijo pristojnost teh organov na vse državljane Unije, ki uveljavljajo svojo pravico do prostega gibanja. Direktiva je namenjena tudi izboljšanju dostopnosti do celovitih in posodobljenih informacij o pravicah mobilnih delavcev na nacionalni ravni in ravni EU.
Aprila 2014 je bila sprejeta tudi direktiva o prenosljivosti pravic iz dodatnega pokojninskega zavarovanja 63 , ki je prav tako pomemben korak k zaščiti pravic iz dodatnega pokojninskega zavarovanja oseb, ki uveljavljajo pravico do prostega gibanja.
Po predlogu Komisije 64 je bila aprila 2016 sprejeta nova uredba o EURES 65 . Njen namen je delavcem in delodajalcem zagotoviti preprost spletni dostop do vseh prostih delovnih mest in prijav/življenjepisov v Evropi (portal EURES), jasne informacije o tem, kje in kako iskati delovna mesta v drugih državah članicah EU, ter storitve minimalne podpore pri iskanju zaposlitve. Namenjena je tudi izboljšanju izmenjave informacij med državami članicami o pomanjkanju delovne sile in presežkih na trgu dela, da bi se podprla bolj usklajena ponudba delovnih mest in povpraševanje po njih znotraj EU.
Direktiva o izvrševanju direktive o napotitvi delavcev na delo 66 je zagotovila nove in okrepljene instrumente za boj proti izogibanju pravilom, goljufijam in zlorabam ter njihovo sankcioniranje. Obravnava probleme, ki so jih povzročila nekatera podjetja, in povečuje zmožnost držav članic, da nadzorujejo delovne pogoje in izvršujejo pravila. Komisija je 8. marca 2016 predstavila predlog direktive o spremembi direktive o napotitvi delavcev na delo 67 , da bi olajšala čezmejno zagotavljanje storitev v duhu lojalne konkurence in spoštovanje pravic napotenih delavcev, ki so zaposleni v eni državi članici in jih delodajalec začasno napoti v drugo državo članico, zlasti z zagotavljanjem poštenih plačnih pogojev in enakih konkurenčnih pogojev podjetij, ki napotijo delavce, in lokalnih podjetij v državi gostiteljici.
Na podlagi predloga Komisije 68 je bila vzpostavljena evropska platforma 69 za boj proti različnim oblikam neprijavljenega dela in napačno prijavljenemu delu, povezanemu z neprijavljenim delom, vključno z navidezno samozaposlitvijo. Platforma je bila vzpostavljena 27. maja 2016. Med njenimi dejavnostmi so lahko razvoj skupnih opredelitev in skupnih konceptov, izmenjava dokazanih dobrih praks, vzajemno učenje, izmenjava osebja in skupni inšpekcijski pregledi na čezmejni ravni.
6.Pravica državljana Unije, da voli in je voljen na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament (člen 20(2)(b) in člen 22 PDEU)
6.1.Uvod
V skladu s členom 20(2)(b) in členom 22 PDEU ima vsak državljan Unije, ki prebiva v državi članici, nima pa njenega državljanstva, pravico, da v tej državi voli in je voljen na volitvah v Evropski parlament in občinskih volitvah pod enakimi pogoji kakor državljani te države.
Komisija je odgovorila na 32 pritožb, 71 dopisov/individualnih poizvedb, 58 vprašanj in 13 peticij Evropskega parlamenta o teh vprašanjih, ki so se večinoma nanašala na „odvzem volilne pravice“ in na volilne pravice invalidov. „Odvzem volilne pravice“ v tem okviru nastane, ko nekatere države članice svojim državljanom odvzamejo pravico, da volijo na državnih volitvah, ko določeno obdobje prebivajo v tujini, tudi če v drugi državi članici. Zato ti državljani ne morejo sodelovati na nobenih državnih volitvah v matični državi ali v državi članici, v kateri prebivajo.
6.2.Razvoj sodne prakse
Sodišče je moralo v zadevi Delvigne 70 proučiti, ali je v nasprotju s pravom EU, da se francoskemu državljanu, obsojenemu zaradi hudega kaznivega dejanja, trajno odvzame pravica, da voli na volitvah v Evropski parlament. Sodba je temeljila na pretekli sodni praksi, zlasti na zadevi Eman in Sevinger 71 , v kateri je bilo razsojeno, da države članice določijo volilno pravico, vendar morajo pri tem spoštovati pravo EU, vključno z njegovimi splošnimi načeli. Sodišče je pojasnilo, da morajo biti nacionalna pravila o izvajanju volitev v Evropski parlament skladna z Listino Evropske unije o temeljnih pravicah, vključno s členom 39(2) Listine, ki državljanom Unije zagotavlja pravico, da volijo na volitvah v Evropski parlament. V zadevni zadevi je razsodilo, da je bil odvzem državljanske pravice sorazmerno dejanje zaradi resnosti kaznivega dejanja in dejstva, da lahko v skladu s francoskim pravom državljani zaprosijo za ponovno podelitev volilnih pravic, zato je bil v tem primeru odvzem dovoljen.
6.3.Razvoj na področju volilnih pravic in ukrepi, ki jih je sprejela Komisija
V obdobju poročanja so se zgodile pomembne spremembe v zvezi s pravico voliti in biti voljen na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament.
6.3.1 Spodbujanje sistema „nosilcev list“ za predsedstvo Komisije in obravnava posledic odvzema volilne pravice
Komisija je 12. marca 2013 izdala priporočilo o krepitvi demokratične in učinkovite izvedbe volitev v Evropski parlament 72 na podlagi Lizbonske pogodbe, s katero se je okrepila vloga Evropskega parlamenta v primerjavi z vlogo Komisije 73 . V njem so bile evropske politične stranke pozvane, naj imenujejo kandidate za položaj predsednika Komisije.
Dva meseca pred volitvami v Evropski parlament leta 2014 je Komisija izdala predhodno poročilo 74 o izvajanju svojega priporočila, v katerem je pregledala svoje priporočilo, naj evropske in nacionalne politične stranke pred volitvami določijo kandidata za funkcijo predsednika Komisije in predstavijo njegov program, in ugotovila, da je priporočilo upoštevalo šest evropskih političnih strank.
Obenem je Komisija še naprej sodelovala s strokovnjaki držav članic v strokovni skupini za volilne pravice, da bi zagotovila neovirano izvajanje volitev v Evropski parlament leta 2014, zlasti z izmenjavo podatkov in razvojem orodij IT, s čimer bi se preprečilo, da bi državljani Unije na teh volitvah dvakrat volili.
V Poročilu o volitvah v Evropski parlament leta 2014 75 je bilo izpostavljeno, da je neposredna povezava med rezultati volitev in izbranim predsednikom Komisije pomagala okrepiti demokratično legitimnost nove Komisije.
Evropski parlament je 11. novembra 2015 predlagal zakonodajno pobudo 76 o vključitvi sistema „nosilcev list“ v volilno zakonodajo EU.
Komisija je januarja 2014 sprejela priporočilo z naslovom Obravnavanje posledic izgube volilne pravice državljanov Unije, ki uresničujejo svojo pravico do prostega gibanja 77 .
6.3.2 Obravnavana vprašanja v zvezi z uveljavljanjem pravice voliti in biti voljen
Za zagotovitev, da lahko državljani Unije, ki prebivajo v državi, ki ni država, katere državljanstvo imajo, ustanovijo politične stranke v državi članici gostiteljici ali postanejo njihovi člani, je Komisija nadaljevala postopke za ugotavljanje kršitev proti sedmim državam članicam, v katerih to ni bilo dovoljeno. V treh primerih je bil postopek zaključen, ko je država članica predložila zadovoljiva pojasnila o obstoječem zakonodajnem okviru 78 ali sprejela novo zakonodajo 79 . Postopki še potekajo proti štirim državam članicam 80 .
7.Pravica do zaščite diplomatskih ali konzularnih organov (člen 20(2)(c) in člen 23 PDEU)
7.1.Uvod
V skladu s členom 20(2)(c) in členom 23 PDEU ima vsak državljan Unije na ozemlju tretje države, v kateri država članica, katere državljan je, nima predstavništva, pravico do zaščite diplomatskih ali konzularnih organov katere koli države članice pod enakimi pogoji, kakršni veljajo za državljane tiste države. Državljani Unije so manj seznanjeni s to pravico kot z drugimi pravicami iz državljanstva Unije 81 .
V obdobju poročanja je Komisija odgovorila na štiri pritožbe, deset dopisov/individualnih poizvedb in tri vprašanja Evropskega parlamenta o teh zadevah. Nanašali so se na izdajo potne listine za vrnitev domov ali premajhno ali diskriminatorno konzularno zaščito.
7.2.Razvoj na področju konzularne zaščite
Svet je leta 2015 sprejel direktivo za lažje zagotavljanje konzularne zaščite državljanom Unije brez predstavništva v tujini 82 , v kateri so določena jasna in pravno zavezujoča pravila o sodelovanju in usklajevanju med konzularnimi organi držav članic, da lahko državljani Unije brez predstavništva v tretjih državah izkoristijo nediskriminatorno konzularno zaščito drugih držav članic. Države članice morajo to direktivo v nacionalno pravo prenesti do 1. maja 2018.
Komisija je leta 2015 vzpostavila strokovno skupino za konzularno zaščito, da bi razpravljala o izvajanju člena 23 PDEU in direktivi ter si izmenjala dobre prakse s strokovnjaki držav članic.
Po pogajanjih je bilo sprejetih več dvostranskih sporazumov 83 med EU in tretjimi državami, ki vsebujejo klavzule o soglašanju s konzularno zaščito, da se v celoti zagotovi izvrševanje pravice državljanov Unije brez predstavništva do nediskriminatorne konzularne zaščite.
8.Pravica državljanov Unije, da na Evropski parlament naslovijo peticije in se obrnejo na evropskega varuha človekovih pravic (člen 20(2)(d) ter člen 24(2), (3) in (4) PDEU)
8.1.Uvod
Člen 20(2)(d) ter člen 24(2), (3) in (4) PDEU se nanašata na druge pravice, v skladu s katerimi se lahko državljani Unije obrnejo na institucije EU, vključno s pravico, da na Evropski parlament naslovijo peticijo, in pravico, da se obrnejo na evropskega varuha človekovih pravic. Vsak državljan Unije ima pravico, da kateri koli instituciji, organu, uradu ali agenciji piše v enem od uradnih jezikov EU 84 in prejme odgovor v istem jeziku 85 .
8.2.Pravica naslavljanja peticij na Evropski parlament
V skladu s členom 24(2) PDEU imajo državljani Unije pravico, da na Evropski parlament v katerem koli jeziku iz Pogodbe naslovijo peticijo o vprašanjih Unije, ki jih zadevajo, in prejmejo odgovor v istem jeziku. V prvi polovici leta 2016 je Odbor za peticije Evropskega parlamenta prejel 779 peticij. Leta 2015 je Odbor za peticije prejel 1 400 peticij, njihovo število pa se je v primerjavi z letoma 2014 (2 714 peticij) in 2013 (2 891 peticij) zmanjšalo. Najpogostejša vprašanja, na katera so se nanašale peticije, so bila s področja pravosodja in temeljnih pravic, vključno z državljanstvom Unije in prostim gibanjem, sledila pa so jim vprašanja, povezana z okoljem in notranjim trgom.
Od leta 2014 je na voljo „spletni portal za peticije“ 86 , ki omogoča uporabnikom prijazno spletno vložitev peticij. Portal državljanom omogoča tudi, da izkažejo spletno podporo odprtim peticijam, ki so dopustne. S tem spletnim postopkom se je število peticij prepolovilo, saj so bila uvedena vprašanja, ki delujejo kot filter in s katerimi se vnaprej preveri dopustnost peticij.
8.3.Pravica državljanov Unije, da se obrnejo na evropskega varuha človekovih pravic
V skladu s členom 24(3) PDEU imajo državljani Unije pravico, da se obrnejo na evropskega varuha človekovih pravic, ki obravnava pritožbe državljanov o institucijah, organih in agencijah EU. Obravnava raznolike težave, in sicer od pogodbenih sporov do kršitev temeljnih pravic, premajhne preglednosti pri odločanju in zavrnitve dostopa do dokumentov.
V obdobju poročanja je urad evropskega varuha človekovih pravic zabeležil 6 506 pritožb in začel preiskovati 953 zadev. V vseh treh letih se je večina pritožb nanašala na domnevno pomanjkanje preglednosti. Upoštevanje predlogov evropskega varuha človekovih pravic se je povečalo z 80 % leta 2013 na 90 % leta 2014. V triletnem obdobju je urad evropskega varuha človekovih pravic pomagal več kot 63 300 državljanom, saj je začel opravljati poizvedbe, odgovoril na zahteve po informacijah ali dal nasvete v svojem interaktivnem spletnem vodniku.
To glavno delo v zvezi z obravnavo pritožb so v obdobju 2013–2014 dopolnile strateške poizvedbe na lastno pobudo, ki naj bi koristile čim več državljanom in ki proučujejo vprašanja, za katera se zdi, da so sistemska in ne enkratna. S poizvedbami so se proučili delovanje evropske državljanske pobude (2013), preglednost pri pogajanjih o čezatlantskem partnerstvu za trgovino in naložbe (2014) in preglednost v trialogih (2015) itd.
9.Evropska državljanska pobuda (člen 24 PDEU, člen 11(4) PEU)
V skladu s členom 11(4) Pogodbe o Evropski uniji (PEU), ki se izvaja z Uredbo (EU) št. 211/2011, lahko najmanj milijon državljanov Unije iz vsaj sedmih držav članic s svojo pobudo Evropsko komisijo pozove, da v okviru svojih pristojnosti predloži ustrezen predlog v zadevah, za katere državljani menijo, da je za izvajanje Pogodb treba sprejeti pravni akt Unije.
Od začetka veljavnosti Uredbe (EU) št. 211/2011 se je začelo izvajati 36 pobud 87 o različnih vprašanjih, organizatorji pa so po ocenah zbrali šest milijonov izjav o podpori. Tri pobude so uspešno dosegle prag milijona podpisov:
pobuda „Right2Water“ 88 poziva, naj se pripravi zakonodaja, ki bo zagotavljala človekovo pravico do vode in komunalne ureditve ter spodbujala zagotavljanje vode in komunalne ureditve kot osnovne javne storitve za vse. Komisija se je v sporočilu marca 2014 89 zavezala, da bo v odziv na zahteve organizatorjev sprejela številne ukrepe;
pobuda „Eden izmed nas“ 90 poziva EU, naj preneha financirati raziskave, pri katerih se uničijo človeški zarodki. Komisija je 28. maja 2014 sprejela sporočilo 91 , v katerem je pojasnila, da ne namerava predložiti zakonodajnega predloga, ker naj bi bil obstoječ zakonodajni okvir EU ustrezen, in
pobuda „Stop vivisection“ 92 poziva, naj se pripravi zakonodaja za odpravo testiranja na živalih. Komisija je 3. junija 2015 sprejela sporočilo 93 , v katerem se je zavezala, da bo sprejela razne ukrepe za postopno odpravo testiranja na živalih.
Komisija je izvedla pregled uporabe uredbe in 31. marca 2015 sprejela poročilo 94 , v katerem je ugotovila, da evropska državljanska pobuda v celoti deluje. Priznala je, da obstaja manevrski prostor za izboljšanje orodja, da bo uporabnikom prijaznejše in dostopnejše državljanom. Komisija se je zavezala, da bo nadalje spremljala številna vprašanja v zvezi z evropsko državljansko pobudo in razpravljala o njih v tesnem sodelovanju z raznimi deležniki in institucijami, pri čemer se bo tudi usklajevala z njimi, da bo instrument izboljšala.