Povzetek

Ocena učinka pobude za delno spremembo Uredbe (ES) št. 883/2004 Evropskega parlamenta in Sveta o koordinaciji sistemov socialne varnosti in njene izvedbene uredbe (ES) št. 987/2009

A. Nujnost ukrepanja

Zakaj? V čem je težava?

Predlog zadeva pravila EU o koordinaciji socialne varnosti glede dajatev za dolgotrajno oskrbo; dajatev za brezposelnost; družinskih dajatev in dostopa ekonomsko neaktivnih državljanov do nekaterih dajatev iz socialne varnosti.

Pri dajatvah za dolgotrajno oskrbo so bile ugotovljene tri težave: (i) nejasnost za državljane in nosilce; (ii) nejasnost v pravnem okviru; (iii) nevarnost izgube dajatev ali dvojnih izplačil. Zato čezmejna koordinacija dajatev za dolgotrajno oskrbo ne deluje učinkovito. 1,8 milijona zavarovanih oseb ne živi v državi članici, v kateri so zdravstveno zavarovane. Izmed teh oseb jih 45 000 prejema storitve, 35 000 pa dajatve v denarju. Število čezmejnih prejemnikov dajatev za dolgotrajno oskrbo se bo leta 2020 v primerjavi z letom 2013 povečalo za 11 %, do leta 2030 pa za 28 %.

Težave v zvezi z dajatvami za brezposelnost zadevajo: (i) različno uporabo pravil za seštevanje s strani držav članic, (ii) majhno število oseb, ki izvažajo svojo dajatev za brezposelnost, (iii) nedosledno obravnavo brezposelnih oseb, ki prebivajo v državi, ki ni njihova država dela (obmejni delavci in drugi čezmejni delavci); (iv) nezadovoljiva pravila o povračilu. Vse to povzroča neučinkovito obdelavo dajatev za brezposelnost, neenakomerno porazdelitev finančnega bremena in morebitne ovire za brezposelne osebe pri njihovem ponovnem vključevanju na trg dela. Leta 2014 je bilo po ocenah 91 700 brezposelnih čezmejnih delavcev, med katerimi je 53 800 obmejnih delavcev ter po poročilih okrog 25 000 primerov seštevanja in 27 300 primerov izvoza.

Glede dajatev iz socialne varnosti je bilo v nedavnih sodbah v zadevah C-140/12, Brey, C-133/13, Dano in C-308/14, Komisija proti Združenemu kraljestvu pojasnjeno, da se lahko države članice odločijo omejiti enako obravnavanje pri posebnih denarnih dajatvah, za katere se ne plačujejo prispevki, in drugih dajatvah iz socialne varnosti, ki jih zahtevajo ekonomsko neaktivni državljani, in sicer v obsegu, v katerem je to dovoljeno v direktivi o prostem gibanju. Uredba ne odraža te sodne prakse, kar povzroča slabšo preglednost. Leta 2014 je bilo po ocenah 3,7 milijona ekonomsko neaktivnih mobilnih državljanov EU. Pri skoraj 80 % teh državljanov pravice (pravice do prebivanja in/ali pravice do dajatev) izvirajo od ekonomsko aktivnih družinskih članov, zato so upravičeni do enakega obravnavanja kot družinski člani delavcev iz države. Preostalih 20 % ima težave zaradi sedanje nejasnosti in nepreglednosti glede njihovih pravic do uveljavljanja pravic do dajatev v državi gostiteljici.

Pri izvozu družinskih dajatev so bile ugotovljene tri težave: i) opažena nepravičnost pri primerjavi kupne moči izvoženih družinskih dajatev, ii) nevarnost, da bi pravila manj spodbujala starše k delu in delitvi odgovornosti za vzgojo otrok; (iii) upravne težave, zlasti pri dodeljevanju nekaterih vrst dajatev na podlagi izvedenih pravic. Vse to pomeni izzive za javne organe in bi lahko imelo negativne posledice za družine, v katerih eden od staršev ali oba starša delata v državi članici, ki ni država članica prebivališča njunega otroka. Leta 2013 je bil za 506 000 otrok, ki živijo v drugi državi članici, v povprečju izvožen 1 % dajatev za otroka.

Kaj naj bi prinesla ta pobuda?

Splošni cilj je posodobitev, ki bi prinesla boljšo pravno jasnost, pošteno in pravično porazdelitev finančnega bremena med nosilci udeleženih držav članic, enostavne upravne postopke in izvršljivost pravil.

Posebni cilji pri dajatvah za dolgotrajno oskrbo so:

zagotoviti enotno in dosledno uporabo pravil o seštevanju in izračunu, pri kateri bo upoštevana stopnja delavčeve vključenosti v državi članici;

zagotoviti mobilnim delavcem v EU zaščito, kadar iščejo in sprejmejo delo v drugi državi članici;

odpraviti razliko med obmejnimi delavci in drugimi čezmejnimi delavci glede na državo, v kateri lahko zahtevajo dajatve, hkrati pa spodbujati ponovno vključitev na trg dela;

doseči, da bo finančno breme za dajatve za brezposelnost porazdeljeno med državami članicami sorazmerno s stopnjo prejetih prispevkov ali davkov in brez mehanizma povračila;

zagotoviti sistematičen mehanizem izvajanja sodelovanja in nadzora, ki ga bo mogoče izvajati brez večjih težav, za spremljanje izpolnjevanja pravic in obveznosti brezposelnih oseb, ki ne živijo v državi članici, ki izplačuje dajatve.

doseči pravno jasnost in preglednost glede pravic delavcev, iskalcev zaposlitve in ekonomsko neaktivnih mobilnih državljanov EU, tudi glede stopnje, do katere smejo nosilci socialne varnosti držav članic omejiti načelo enakega obravnavanja pri dostopu do dajatev iz socialne varnosti.

doseči čim učinkovitejšo obdelavo družinskih dajatev.

Kakšna je dodana vrednost ukrepanja na ravni EU? 

Pri uspešni in učinkoviti koordinaciji je treba upoštevati spremembe v nacionalnem sistemu socialne varnosti držav članic in družbene spremembe. Z ukrepanjem na ravni EU bosta zagotovljeni enotna razlaga in zaščita pravic mobilnih državljanov EU ter njihovih družinskih članov, ki ju države članice ne bi mogle doseči same.

B. Rešitve

Katere zakonodajne in nezakonodajne možnosti politike so se upoštevale? Ali ima katera od njih prednost? Zakaj? 

Pri dajatvah za dolgotrajno oskrbo sta bili obravnavani dve zakonodajni možnosti politike (z dvema podmožnostma):

1.pristojna država članica zagotavlja dajatve za dolgotrajno oskrbo v denarju in povrne stroške storitev, ki jih zagotavlja država članica stalnega prebivališča (ob upoštevanju obstoječih načel za dajatve za bolezen s pojasnili);

2.država članica stalnega prebivališča zagotavlja vse dajatve za dolgotrajno oskrbo s povračili s strani pristojne države članice, in sicer 2a) brez dodatka s strani pristojne države članice, 2b) z dodatkom.

Izločene so bile tri možnosti: (1) uvede se določba o zaščitnih ukrepih, (2) državi članici stalnega prebivališča se naloži odgovornost za zagotavljanje vseh dajatev za dolgotrajno oskrbo brez povračila in (3) pristojni državi članici se naloži odgovornost za zagotavljanje vseh dajatev za dolgotrajno oskrbo (izvoz).

Prednostna možnost je možnost 1, saj bi z njo zagotovili stabilno uporabo pravil.

Pri dajatvah za brezposelnost: obravnavane so bile tri zakonodajne možnosti politike, s katerimi bi omogočili enotno uporabo pravil za seštevanje in izračun dajatev za brezposelnost:

1.seštevanje po samo enem dnevu zaposlitve,

2.seštevanje po obdobju a) enega ali b) treh mesecev zaposlitve,

3.uporaba referenčnega zaslužka, prejetega v državi članici prejšnje zaposlitve, za izračun dajatev za brezposelnost po a) enem ali b) treh mesecih zaposlitve v pristojni državi članici,

4.horizontalna možnost za priznavanje zavarovalnih dob za seštevanje.

Prednostna možnost 2b se bo kombinirala z obveznostjo države članice prejšnje zaposlitve, da zagotovi dajatve za brezposelnost, če ta pogoj ni izpolnjen, in horizontalno možnostjo. Tako bo zagotovljena najnižja možna stopnja vključitve v državo članico gostiteljico pred nastankom pravice do dajatve za brezposelnost in dosleden pristop držav članic. Poleg tega bodo mobilni delavci zaščiteni, če ne dopolnijo tega obdobja v državi članici zadnje dejavnosti.

Obravnavani sta bili dve zakonodajni možnosti za podaljšanje najkrajšega obdobja za izvoz dajatev za brezposelnost:

1.podaljšanje najkrajšega obdobja za izvoz dajatev za brezposelnost od treh na šest mesecev z možnostjo izvoza dajatve za celotno obdobje upravičenosti,

2.podaljšanje obdobja izvoza dajatev za brezposelnost na celotno obdobje upravičenosti.

Prednostna možnost 1 je kombinirana z okrepljenim mehanizmom sodelovanja med zadevnimi zavodi za zaposlovanje pri podpori čezmejnega iskanja dela.

Pri dajatvah za brezposelnost za obmejne in druge čezmejne delavce so bile obravnavane tri zakonodajne možnosti politike:

1.obmejni delavci se lahko sami odločijo, kje bodo zahtevali dajatve za brezposelnost, enako kot drugi čezmejni delavci,

2.državi zadnje dejavnosti se naloži odgovornost za plačilo dajatev za brezposelnost s podmožnostma, a) da se od čezmejnih delavcev zahteva, da se prijavijo na službi za zaposlovanje odgovorne države ali b) da se lahko sami odločijo, ali se bodo prijavili na službi za zaposlovanje pristojne države ali njihove države stalnega prebivališča,

3.državi zadnje dejavnosti se naloži odgovornost za plačilo dajatev za brezposelnost, če je obmejni delavec tam delal vsaj 12 mesecev, v nasprotnem primeru pa se odgovornost naloži državi članici stalnega prebivališča, s podmožnostma, a) da se od čezmejnih delavcev zahteva, da se prijavijo na službi za zaposlovanje odgovorne države ali b) da se lahko sami odločijo, ali se bodo prijavili na službi za zaposlovanje pristojne države ali njihove države stalnega prebivališča.

Prednostna možnost 3a pomeni najboljši kompromis glede pravične in upravno stroškovno učinkovite delitve bremena.

Pri dajatvah iz socialne varnosti so bile obravnavane 1 zakonodajne možnosti (sprememba uredbe):

1.a) dovoli se odstopanje od načela enakega obravnavanja v členu 4 samo za socialno pomoč;

b) dovoli se odstopanje od načela enakega obravnavanja v členu 4 za širši sklop dajatev, ki se financirajo iz davkov;

c) dovoli se točno določeno odstopanje od načela enakega obravnavanja glede posebnih denarnih dajatev, za katere se ne plačujejo prispevki, v členu 70;

2.posebne denarne dajatve, za katere se ne plačujejo prispevki in osebam zagotavljajo minimalni dohodek, se črtajo iz Uredbe št. 883/2004;

3.obravnavana je bila tudi nezakonodajna možnost, pri kateri bi se pravila pojasnila s sporočilom.

Prednostna možnost je kombinacija 1a in 1b, saj bi z njo najučinkoviteje in najuspešneje dosegli cilj, ki je zagotoviti pravno jasnost in preglednost.

Pri družinskih dajatvah sta bili kot alternativa ohranitvi sedanjega stanja obravnavani dve zakonodajni možnosti, pri katerih je šlo za povezavo med stopnjo prejetih družinskih dajatev in nastalimi stroški:

1.indeksacija izvoženih družinskih dajatev v državo otrokovega stalnega prebivališča a) s prilagoditvijo navzgor in navzdol ali b) samo s prilagoditvijo navzdol;

2.država stalnega prebivališča je primarno pristojna za izplačevanje družinskih dajatev.

Obravnavana je bila možnost črtanja obveznosti izvoza družinskih dajatev, vendar je bila opuščena iz pravnih razlogov.

Poleg nje je bila obravnavana tudi horizontalna zakonodajna možnost za koordinacijo nadomestil za vzgojo otrok. Ta možnost ima tri različice: a) individualne pravice za nadomestila za vzgojo otrok, vezana na plačo, pri katerih je sekundarno pristojna država članica dolžna odstopiti od pravil za preprečevanje prekrivanja (tj. mora dajatev izplačati v celoti); b) enak pristop kot v a), vendar za vsa nadomestila za vzgojo otrok (nadomestila, vezana na plačo, in pavšalna nadomestila) ter c) enak pristop kot v b), vendar z možnostjo odstopanja od pravil za preprečevanje prekrivanja (npr. sekundarno pristojna država lahko izplača dajatve v celoti ali pa jih samo dopolni, če so dajatve v njej višje kot v državi s primarno odgovornostjo).

Prednostna možnost je ohranitev sedanjega stanja, kombinirana s horizontalno možnostjo c). Ta kombinacija omogoča, da je za družinske dajatve še naprej primarno odgovorna država članica gospodarske dejavnosti, v kateri eden od staršev plačuje davke in prispevke za socialno zavarovanje; ta možnost ščiti družinske člane in varuje otrokovo korist. Z uvedbo horizontalne možnosti c) je mogoče tudi spodbujati ravnotežje med delom in družinskim življenjem v obdobjih vzgoje otrok, saj bolj poudarja individualne pravice in podpira tiste države članice, ki dejavno spodbujajo bolj uravnoteženo zastopanost spolov, ne da bi se to nalagalo kot obveznost.

Kdo podpira katero možnost? 

Pri dajatvah za dolgotrajno oskrbo je 8 držav članic podprlo izhodiščni scenarij (ohranitev sedanjega stanja) 2 , dve pa sta tej možnosti nasprotovali. Krepitev socialne zaščite za ranljive državljane so kot zelo pomembno izpostavile tudi nevladne organizacije in državljani. Največ podpore med državami članicami (16 za, nobena proti) je dobila možnost 1.

Možnosti 2 ni podprla nobena država članica.

Pri dajatvah za brezposelnost je bil odziv držav članic, strokovnjakov, socialnih partnerjev, nevladnih organizacij in drugih zainteresiranih strani različen in, če ne štejemo horizontalne možnosti, ni bilo prepričljive večine za katero od možnosti. Večina posameznih anketirancev iz javnega posvetovanja je bila naklonjena podaljšanju obdobja izvoza za dajatve za brezposelnost in pravici do izbire za obmejne delavce.

Pri dajatvah iz socialne varnosti je 11 držav članic podprlo spremembo člena 4 Uredbe št. 883/2004 tako, da bi bilo dovoljeno odstopanje za dajatve iz socialne varnosti. Dve državi članici sta podprli, da se iz Uredbe črtajo posebne denarne dajatve, za katere se ne plačujejo prispevki. Štiri države članice so bile naklonjene oblikovanju upravne usmeritve. Mnenja socialnih partnerjev so bila različna, saj so nekateri zagovarjali močnejše zaščitne ukrepe, ki bi sisteme socialne varnosti varovali pred nerazumnim bremenom, drugi pa so poudarjali morebitne škodljive vplive na ranljive državljane. Ti ukrepi pomenijo uzakonitev sodne prakse, zato niso bili predmet javnega posvetovanja.

Pri družinskih dajatvah je izhodiščni scenarij podprlo 17 od 28 držav članic, zagovarjale pa so ga tudi nevladne organizacije, socialni partnerji, ki predstavljajo delavce, in večina anketirancev v javnem posvetovanju. Možnosti 1a in 1b je podprlo le malo držav članic (štiri so podprle možnost a), nobena pa ni podprla možnosti b)). Možnost 2 je kot prvo ali drugo izbiro podprlo 10 držav članic, medtem ko so bila mnenja nevladnih organizacij, socialnih partnerjev in udeležencev javnega posvetovanja različna. Horizontalne možnosti so bile oblikovane kot neposreden odziv na povratne informacije, prejete od štirih držav članic, Sveta, Parlamenta, socialnih partnerjev, svetovalnega odbora za enake možnosti žensk in moških ter drugih zainteresiranih strani glede potrebe po bolj prilagodljivi delovni praksi za pomoč staršem. Oblikovane so bile v poznejši fazi postopka posvetovanja, zato je bilo posvetovanje samo neformalno.

C. Učinki prednostne možnosti

Kakšne so koristi prednostne možnosti (če obstaja, sicer glavnih možnosti)? 

Dajatve za dolgotrajno oskrbo

Možnost 1 v ureditev prinaša več pravne varnosti, preglednosti in stabilnosti. Posebno poglavje, v katerem bodo razvrščena pravila za dajatve za dolgotrajno oskrbo, bo omogočilo jasno razlikovanje med določbami o dajatvah za bolezen in socialni pomoči. To pojasnilo bo koristilo državljanom in nosilcem. Stroški izvajanja bodo nizki, saj se sedanji sistem ne bo bistveno spremenil. Zaradi lažje primerjave dajatev bi ta možnost lahko zmanjšala število sporov med nosilci in omogočila prihranek časa in denarja, porabljenega za vsako zadevo. Skladna je tudi s ciljem večje zaščite oseb, ki potrebujejo dolgotrajno oskrbo.

Dajatve za brezposelnost

Prednostne možnosti zagotavljajo močnejšo povezavo med pristojnimi nosilci in vlagateljem zahtevka. Predlog za obmejne delavce in odobritev daljšega obdobja izvoza bosta zelo verjetno olajšala ponovno vključitev na trg dela in tako pozitivno vplivala na mobilne delavce; po pričakovanju bo imela na splošno pozitiven učinek ukinitev postopka povračil. Podaljšanje obdobja izvoza bo izboljšalo možnosti za vključitev na trg dela, toda ne bo imelo neposrednega gospodarskega vpliva, saj obdobje izvoza nikoli ni daljše od osnovne pravice.

Dajatve iz socialne varnosti

Prednostna možnost bo razjasnila pravice mobilnih državljanov EU in dala državljanom več možnosti za ozaveščeno odločanje. Z njo bi se lahko znižali regulativni stroški (stroški sodnih sporov in pravnega svetovanja) in bolj bi prišli do izraza sedanji zaščitni ukrepi za sistem socialne varnosti države članice gostiteljice, hkrati pa bi državljani ohranili svoje pravice, kadar bi uveljavljali svobodo gibanja.

Družinske dajatve

Vpliv izhodiščnega scenarija je nevtralen. S horizontalno možnostjo c) bi lahko bili odstranjeni dejavniki, ki zaposlene starše odvračajo od tega, da bi delili obveznosti pri vzgoji otrok. Z določbo, po kateri je mogoče dajatve odobravati samo na podlagi individualne pravice, bo vzpostavljena jasna in pregledna povezava med državo članico, ki izplačuje dajatev, in prejemnikom. Z njo se bodo tudi poenostavili postopki, zaradi česar se bodo zmanjšali regulativni stroški za javne organe in skrajšali roki za obdelavo zahtevkov.

V zvezi s pobudo o okoljskih vprašanjih predvidoma ne bo nobenega vpliva.

Kakšni so stroški prednostne možnosti (če obstaja, sicer glavnih možnosti)? 

Dajatve za dolgotrajno oskrbo

Stroški izvajanja bodo po pričakovanju nizki, dolgoročno se bo skrajšal čas in zmanjšal znesek, ki ga države članice porabijo za vsako zadevo.

Dajatve za brezposelnost

Prednostna možnost za seštevanje dob in izračun dajatev najverjetneje ne bo bistveno vplivala na celotne odhodke. Na podlagi sedanjih pravil je mogoče v celoti pričakovati nekaj manjših prihrankov (29 milijonov EUR za 23 držav članic, ki so poročale).

Podaljšanje najkrajšega obdobja izvoza dajatev za brezposelnost s treh na šest mesecev ne bo imelo neposrednega gospodarskega vpliva, saj obdobje izvoza nikoli ni daljše od obdobja osnovne pravice do dajatev za brezposelnost.

Prednostna možnost za dajatve za brezposelnost za obmejne delavce bi lahko imela za posledico rahlo povečanje celotnih izplačil (po izhodiščnem scenariju 442 milijonov EUR namesto 416 milijonov EUR).

Dajatve iz socialne varnosti

Ker gre za uzakonitev obstoječe sodne prakse, ni pričakovati občutnih stroškov.

Družinske dajatve

Vpliv izhodiščnega scenarija je nevtralen. Horizontalna možnost c) bi sicer lahko pomenila, da bodo nekateri starši izgubili sedanjo pravico, ki izhaja iz izvedenih pravic, vendar je glede na to, da je v državah članicah, v katerih velja zahteva za odobritev izvedenih pravic v zvezi z nadomestili za vzgojo otrok, stopnja zagotavljanja skladnosti nizka, pričakovati le omejen vpliv. Horizontalna opcija bi lahko imela tudi negativen gospodarski vpliv, saj bodo sekundarno pristojne države članice morda izplačale več dajatev. Toda države članice se bodo lahko same odločile za neuporabo pravila za preprečevanje prekrivanja, zato bo gospodarski vpliv posledica prostovoljne odločitve. Ker odstopanje ni obvezno, bi se lahko zmanjšal ugodni vpliv te spremembe na zaposlene starše.

V zvezi s pobudo o okoljskih vprašanjih predvidoma ne bo negativnega vpliva.

Kakšen bo vpliv na podjetja, MSP ter mikropodjetja?

Ni pričakovati neposrednega vpliva na podjetja, MSP ter mikropodjetja.

Ali bo prišlo do znatnih učinkov na nacionalne proračune in uprave? 

Dajatve za dolgotrajno oskrbo:

n. r.

Dajatve za brezposelnost:

n. r.

Dajatve iz socialne varnosti:

n. r.

Družinske dajatve:

v horizontalni možnosti c) bi se sicer lahko povečali odhodki sekundarno pristojne države članice v povprečju za 60 %, vendar se bodo države članice lahko same odločile za neuporabo pravila za preprečevanje prekrivanja.

Bo imela pobuda druge pomembnejše učinke? 

Dajatve za dolgotrajno oskrbo

Nova pravila bodo prispevala k bolj nemoteni koordinaciji dajatev za dolgotrajno oskrbo in s tem k pravici do prostega gibanja in prebivanja. Državljanom, ki potrebujejo oskrbo, bodo omogočila, da ne bodo v slabšem položaju glede uveljavljanja pravice do prostega gibanja v EU.

Dajatve iz socialne varnosti:

Pri tej možnosti pridejo bolj do izraza sedanji zaščitni ukrepi v pravu EU, s katerimi se ekonomsko neaktivnim državljanom Unije preprečuje, da bi sistem socialne varnosti države članice gostiteljice izkoriščali za zagotavljanje sredstev za preživljanje.

Dajatve za brezposelnost

Podaljšanje obdobja izvoza bo iskalcem zaposlitve omogočilo, da bodo bolje izkoristili evropski trg dela.

Družinske dajatve

S horizontalnimi možnosti se zagotavlja dodatna zaščita temeljnih pravic glede pravic družine (člen 33(2)) za uskladitev družinskega in poklicnega življenja.

D. Spremljanje

Kdaj se bo politika pregledala?

Napredek pri izvajanju revizije bo Komisija ocenila 5 let po začetku uporabe spremenjenega pravnega okvira.