Utemeljitev Sveta: Stališče Sveta (EU) št. 2/2015 v prvi obravnavi z namenom sprejetja direktive Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Direktive 98/70/ES o kakovosti motornega bencina in dizelskega goriva ter spremembi Direktive 2009/28/ES o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov

(2015/C 50/02)

I.   UVOD

Komisija je navedeni predlog predložila 18. oktobra 2012 na podlagi člena 192(1) Pogodbe o delovanju Evropske unije in člena 114 Pogodbe v povezavi z več predlaganimi določbami.

Namen predloga (1) je spremeniti Direktivo o kakovosti motornega bencina in dizelskega goriva (98/70/ES, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/30/ES, v nadaljnjem besedilu: direktiva o kakovosti goriv) in Direktivo o energiji iz obnovljivih virov (2009/28/ES, v nadaljnjem besedilu: direktiva o obnovljivih virih) na podlagi zahteve, določene v obeh direktivah, v skladu s katero mora Komisija predložiti poročilo, v katerem pregleda vpliv posredne spremembe rabe zemljišč (2) na emisije toplogrednih plinov in preuči možnosti za zmanjšanje vpliva; temu poročilu po potrebi priloži ustrezni predlog (3).

Odbor Evropskega parlamenta za okolje, javno zdravje in varnost hrane je poročilo izglasoval 11. julija 2013, nato je Evropski parlament 11. septembra 2013 sprejel stališče v prvi obravnavi (4).

Svet je 13. junija 2014 dosegel politični dogovor o osnutku predloga. Po pravno-jezikovnem pregledu besedila je Svet 9. decembra 2014 sprejel stališče v skladu z rednim zakonodajnim postopkom iz člena 294 Pogodbe o delovanju Evropske unije.

Svet je pri opravljanju svojega dela upošteval mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora. Odbor regij je sklenil, da mnenja ne bo podal.

II.   CILJ

Namen predloga Komisije je začeti prehod na biogoriva, ki prinašajo pomembne prihranke pri toplogrednih plinih, kadar se poroča tudi o ocenjenih spremembah emisij zaradi posrednih sprememb rabe zemljišč. Medtem ko Komisija poudarja, da bi bilo treba obstoječe naložbe zaščititi, so cilji predloga Komisije in njegovi glavni elementi naslednji:

III.   ANALIZA STALIŠČA SVETA

1.   Splošno

Svet soglaša s Komisijo in Parlamentom glede poglavitnih ciljev predloga, vendar je bilo v pristop Sveta zajetih več prilagoditev prvotnega predloga. Svetu gre za uravnotežen pristop, pri katerem bo upoštevana potreba po naslovitvi:

Ta pristop je privedel do tega, da je Svet do neke mere spremenil prvotni predlog Komisije ter s preoblikovanjem besedila in črtanjem nekaterih določb hotel doseči, da bi bile pri njem upoštevane trenutne razmere in negotovosti okoli ocen in okoliščin posredne spremembe rabe zemljišč ter možnosti za proizvodnjo in porabo biogoriv. To pomeni, da je Svet zavrnil vse spremembe iz mnenja Evropskega parlamenta v prvi obravnavi v zvezi z zadevnimi črtanimi določbami besedila. Poleg tega več predlaganih sprememb ni bilo sprejetih tudi zato, ker je prevladalo mnenje, da ne prispevajo ustrezno k doseganju ciljev direktive, druge določbe pa so bile preoblikovane, da bi bila direktiva jasnejša in korenitejša.

V razdelkih, ki sledijo, so opisane vsebinske spremembe.

2.   Ključna strateška vprašanja

(i)   Prag za običajna biogoriva in nove obrate

Komisija je predlagala, da se prispevek biogoriv in tekočih biogoriv, proizvedenih iz žitaric in drugih poljščin z visoko vsebnostjo škroba, rastlin za pridelavo sladkorja in oljnic k doseganju ciljev direktive o obnovljivih virih omeji na 5 %, za njihovo porabo v celoti pa ni določila nikakršne omejitve.

Svet sicer meni, da je v okviru zadevne politike nek prag lahko instrument za ublažitev posledic posredne spremembe rabe zemljišč, hkrati pa trdi, da je treba v luči prej navedenih ciljev predlog Komisije spremeniti. V stališču Sveta je ta prag postavljen na 7 %. Velja opozoriti, da je Evropski parlament prag, ki ga je predlagala Komisija, dvignil tudi s spremembo 181 (na 6%, tudi za energijske poljščine). Svet ne podpira spremembe 184/REV Parlamenta, v skladu s katero bi se zadevni prag uporabljal tudi za cilj zmanjšanja intenzivnosti toplogrednih plinov po direktivi o kakovosti goriv, in opozarja, da Komisija v svojem predlogu ne predvideva uporabe zadevnega praga. Svet meni, da njegova uporaba ne bi bila primerna, saj je cilj direktive o kakovosti goriv cilj zmanjšanja za intenzivnost toplogrednih plinov v mešanici goriv EU.

Poleg tega Svet sicer sprejema omejitev za prispevek k uresničevanju ciljev iz direktive o obnovljivih virih, vendar pa obenem meni, da nek prag ne bi smel omejevati prožnosti držav članic s tem, ko bi določal, da bi količine biogoriv, ki presegajo prag, morali obravnavati kot netrajnostne in zanje podpora v državah članicah ne pride v poštev. Svet zato ne more sprejeti spremembe 89 Evropskega parlamenta.

Kar zadeva nove obrate, se Svet načeloma lahko strinja s pristopom Komisije, ki ga podpira tudi Parlament, in sicer da se 60-odstotni najnižji prag prihranka emisij toplogrednih plinov za biogoriva/tekoča biogoriva v novih obratih odloži (na dan začetka veljavnosti te direktive s predlaganega nepremičnega datuma 1. julija 2014).

(ii)   Ocene emisij zaradi posredne spremembe rabe zemljišč, poročanje in pregled

Komisija v prvotnem besedilu navaja obveznost, v skladu s katero bi morale države članice/dobavitelji goriva svoje poročanje opremiti z ocenami emisij zaradi posredne spremembe rabe zemljišč, in sicer za namene izračunavanja prihranka emisij toplogrednih plinov zaradi uporabe biogoriv/tekočih biogoriv. Predlagani sta ustrezni novi prilogi (V za direktivo o kakovosti goriv in VIII za direktivo o obnovljivih virih) z ocenjenimi emisijami zaradi posredne spremembe rabe zemljišč iz nekaterih skupin surovin (5).

Svet meni, da bi morale te določbe bolje odražati stopnjo negotovosti modeliranja, predpostavk in posledičnih ocen posredne spremembe rabe zemljišč, ob prizadevanjih za razumevanje pojava posredne spremembe rabe zemljišč in podpori nadaljnjemu razvoju najboljših znanstvenih dokazov. V besedilo Sveta so zato vključeni razponi, ki ponazarjajo negotovost okoli začasnih ocenjenih emisij zaradi posredne spremembe rabe zemljišč. Države članice/dobavitelji goriva bi sporočali količine biogoriv/tekočih biogoriv za vsako kategorijo surovin, naštetih v teh prilogah, na tej podlagi pa bi Komisija nato opravila svoje poročanje, vključno z razponi vrednosti, s ciljem zožiti razpon negotovosti in tako doseči trdnejšo znanstveno podlago. V zvezi s poročanjem in pregledom še to, da bi Komisija preučevala tudi možne vplive politik EU, kot so okoljska, podnebna in kmetijska politika, in ali bi jih lahko upoštevali.

Dodani so bili tudi korenitejši elementi pregleda v povezavi z novo opredelitvijo biogoriv/tekočih biogoriv z nizkim tveganjem za posredne spremembe rabe zemljišč, vključno z določitvijo meril za določitev in certificiranje biogoriv z nizkim tveganjem za posredno spremembo rabe zemljišč, kakor v primeru povečanega donosa, pa tudi razmislek o sistemih certificiranja za proizvodnjo biogoriv in tekočih biogoriv z nizkim tveganjem za posredne spremembe rabe zemljišč s projektnimi ukrepi za preprečevanje. Klavzula o pregledu ohranja možnost vključitve prilagojenih dejavnikov posredne spremembe rabe zemljišč med trajnostna merila. Poleg tega Svet v zvezi s členom o pregledu v svojem stališču Komisijo poziva, kakor zasledimo tudi v spremembah Parlamenta 189, 107 in 190, naj v svoj pregled vključi tudi najnovejše razpoložljive podatke v zvezi s ključnimi predpostavkami glede posredne spremembe rabe zemljišč, kot so gibanja pri kmetijskih donosih in produktivnosti, dodeljevanje soproizvodov in zaznane globalne razsežnosti spreminjanja rabe zemljišč in krčenja gozdov.

Svet ne more sprejeti spremembe Parlamenta 60, s katero bi bili od leta 2020 dalje dejavniki posredne spremembe rabe zemljišč vključeni v izračunavanje emisij toplogrednih plinov v življenjskem ciklu biogoriv iz direktive o kakovosti goriv, in sicer zaradi preudarkov o naravi ocen posredne spremembe rabe zemljišč po zgornjem opisu. Poleg tega gre Svetu v smislu splošnega pristopa za kar največjo možno skladnost med spremembami direktiv o kakovosti goriv in obnovljivih virih.

Svet meni, da bi bilo treba zaradi skladnosti med obema spremenjenima direktivama novo prilogo VIII direktive o obnovljivih virih, kakor se spremeni s stališčem Sveta, ohraniti tako kot tudi novo prilogo V direktive o kakovosti goriv in je ne bi smeli črtati, za kar se zavzema Parlament v spremembi 164.

(iii)   Spodbude za napredna biogoriva

Za izboljšanje spodbud za napredna biogoriva je Komisja poleg praga za običajna biogoriva predlagala shemo za nadaljnje spodbujanje takšnih biogoriv iz surovin, ki ne bi povzročale dodatnega povpraševanja po zemljiščih ob podmeni, da bi bilo treba njihovo energijsko vsebnost za namene doseganja cilja 10 % obnovljive energije v prometu iz direktive o obnovljivih virih računati štirikratno. K navedeni direktivi je predlagana nova priloga IX, ki bi vključevala surovine, kot so odpadki in ostanki.

Evropski parlament je v svoje stališče vključil obvezne cilje, v skladu s katerimi morajo države članice postopoma zagotoviti določen odstotek porabe energije iz naprednih biogoriv, in sicer najmanj 0,5 % v letu 2016 in najmanj 2,5 % v letu 2020. Priloga IX se členi v tri različne kategorije v delih A, B in C, pri čemer bi se vrednost nekaterih surovin pri doseganju cilja 10 % za promet štela enkratno, drugih dvakratno in tretjih štirikratno in le surovine iz delov A in C bi se štele k ciljem za napredna biogoriva.

Tudi Svet se zavzema za cilj spodbujanja porabe naprednih biogoriv z majhnim tveganjem povzročanja posredne spremembe rabe zemljišč. Vendar pa so v Svetu zaradi pomislekov glede morebitnih tržnih izkrivljanj in prevar prevladali močni dvomi glede koristi štirikratnega štetja nekaterih surovin, kot ga je predlagala Komisija, zato ta shema ni bila ocenjena kot najbolj učinkovito orodje za spodbujanje naprednih biogoriv. Zato stališče Sveta vsebuje več elementov za spodbujanje naprednih biogoriv, državam članicam pa prepušča prožnost v skladu z njihovimi zmožnostmi in nacionalnimi okoliščinami: države članice morajo na podlagi referenčne vrednosti 0,5 odstotne točke cilja 10 % za obnovljivo energijo v prometu iz direktive o obnovljivih virih določiti nacionalne cilje za napredna biogoriva. Na podlagi treh kategorij razlogov lahko določijo nižje cilje. Vendar pa bi morale vsako določitev cilja pod 0,5 odstotne točke utemeljiti in poročati o razlogih za nedoseganje nacionalnega cilja za napredna biogoriva. Komisija bo objavila zbirno poročilo o doseganju nacionalnih ciljev za napredna biogoriva v državah članicah.

Čeprav Svet ocenjuje, da so nepravno zavezujoči nacionalni podcilji za napredna biogoriva učinkovita spodbuda in jasen naložbeni signal, pa zaradi pomislekov glede razpoložljivosti in cene takih biogoriv ne more podpreti narave in usmeritve cilja za napredna biogoriva iz stališča Parlamenta. Svet in Parlament po vsem videzu soglašata, da je nujno v pregled vključiti oceno razpoložljivosti takšnih biogoriv, upoštevati tozadevne okoljske, ekonomske in socialne preudarke, pa tudi možnost določitve dodatnih meril za zagotovitev njihove trajnosti (sprememba 111 Parlamenta).

Svet je kot dodatno spodbudo za napredna biogoriva v stališču predlagal, naj se statistični prenosi iz direktive o obnovljivih virih uporabljajo tudi za ta napredna biogoriva, dvakratno štetje prispevka teh biogoriv pa se uporablja tudi za splošne cilje iz navedene direktive.

Stališče Sveta vsebuje spremenjeno novo prilogo IX, ki je bila razširjena in v delu A vključuje več točk, kot so odpadki in ostanki iz gozdarstva ter biološki odpadki iz gospodinjstev, ki bi se pri doseganju ciljev šteli kot dvakratna vrednost njihove energijske vsebnosti. Del B bi vseboval le rabljena olja za kuho in živalske maščobe, katerih prispevek se ne bi štel k doseganju določenega nacionalnega cilja za napredna biogoriva.

Kot predhodna določba velja, da se surovine za biogoriva, ki niso uvrščene na seznam iz priloge IX in ki veljajo za odpadke, ostanke, neživilsko celulozo ali lesno celulozo ter so se uporabljale v obstoječih obratih pred sprejetjem direktive, lahko štejejo k doseganju nacionalnega cilja za napredna biogoriva. Svet meni, da je poenostavljena in jasna kategorizacija v Prilogi IX boljša rešitev od zapletene zgradbe Priloge IX, kot jo je Parlament predlagal v svojem stališču.

Tudi Svet tako kot Parlament si želi okrepitve določb, da se čim bolj omeji tveganje goljufij, kot na primer tveganje večkratnega prevzema posameznih pošiljk v EU ali namerne spremembe materiala, da bi ta izpolnjeval pogoje iz Priloge IX, in je upošteval ustrezne elemente iz sprememb 101 in 185, v skladu s katerimi države članice spodbujajo razvoj in uporabo sistemov za sledenje surovin in biogoriv, ki se pridelujejo iz njih, vzdolž celotne vrednostne verige ter se zagotovi ukrepanje ob odkriti goljufiji. Svet je v stališče vključil tudi obveznost poročanja za države članice, na podlagi katerega bo Komisija lahko ocenila učinkovitost ukrepov, sprejetih za preprečevanje goljufij in boj proti njim, pa tudi, ali so potrebni dodatni ukrepi, med drugim tudi na ravni Unije.

Kar zadeva poročanje držav članic in Komisije o razpoložljivosti in trajnosti biogoriv iz surovin iz priloge IX, stališče Sveta nadalje vsebuje obveznost za države članice in Komisijo, da ustrezno upoštevajo načela hierarhije ravnanja z odpadki, določena v okvirni direktivi o odpadkih, načelo kaskadne uporabe biomase in ohranitve potrebne zaloge ogljika v zemlji ter kakovosti zemlje in ekosistemov, vendar se mu zdi sprememba 59 Parlamenta, v skladu s katero je Komisiji podeljena pristojnost za sprejemanje delegiranih aktov za preverjanje spoštovanja hierarhije ravnanja z odpadki, neprimerna in neizvedljiva. Svet opaža, da tudi spremembi 12 in 109 Parlamenta podobno pozivata Komisijo, naj predloži poročilo, tudi o razpoložljivosti naprednih biogoriv ter o okoljskih in ekonomskih učinkih biogoriv, proizvedenih iz odpadkov, ostankov, stranskih proizvodov ali surovin, ki ne rabijo zemljišč.

(iv)   Spodbude za elektriko iz obnovljivih virov in ukrepi za energetsko učinkovitost

Komisija je v predlogu preučila možnosti za izogibanje tveganju emisij zaradi posredne spremembe rabe zemljišč, neposredno povezanih s proizvodnjo in porabo biogoriv. Vendar pa je Svet mnenja, da bi se dekarbonizacija prometa kot glavni cilj lahko spodbujala z večjo uporabo elektrike iz obnovljivih virov. Zato so v besedilo Sveta vključeni faktorji množenja za izračun prispevka elektrike iz obnovljivih virov, ki jo porabijo električni železniški promet in električna cestna vozila, da se tako povečata njihova uporaba in delež na trgu.

Stališče Parlamenta ne vsebuje primerljivih določb. Vendar pa je Parlament pozval Komisijo, naj da priporočila za dodatne ukrepe za spodbujanje energetske učinkovitosti in varčevanja z energijo v prometu, ki bi se lahko upoštevali pri izračunu količine energije iz obnovljivih virov, porabljene v prometu, glede na cilj 10 % za promet iz direktive o obnovljivih virih (spremembi 153 in 154). Čeprav Svet meni, da je večja energetska učinkovitost na splošno pomemben prispevek k dekarbonizaciji prometa, pa nasprotuje vključitvi tozadevnih ukrepov in njihovih učinkov v direktivo o spremembi direktive o obnovljivih virih.

(v)   Spoštovanje trajnostnih meril: prostovoljni sistemi in medsebojno priznavanje

Kar zadeva poročanje o delovanju prostovoljnih sistemov, vzpostavljenih v skladu z direktivo o kakovosti goriv ter direktivo o obnovljivih virih, sta tako Svet kot parlament vključila podrobne in zelo podobne določbe o poročanju, da bi Komisija lahko med drugim ocenila neodvisnost, preglednost, splošno zanesljivost sistemov in vključenost deležnikov vanje (spremembe 54, 58 in 103), v besedilu Sveta pa je Komisija pozvana, naj po potrebi predloži predlog za spremembo določb navedenih direktiv glede prostovoljnih sistemov, da bi se tako spodbujala najboljša praksa.

Kar zadeva medsebojno priznavanje prostovoljnih in nacionalnih sistemov, ali spoštujejo trajnostna merila za biogoriva/tekoča biogoriva, Svet meni, da bi bilo treba pojasniti pogoje, pod katerimi se uporablja načelo medsebojnega priznavanja med vsemi sistemi, da se omogoči nemoteno delovanje notranjega trga. Zato stališče Sveta vsebuje določbe za direktivo o kakovosti goriv ter direktivo o obnovljivih virih, v skladu s katerimi lahko država članica Komisijo uradno obvesti o nacionalnem sistemu in ta ga prednostno oceni. Odločitev, ali tako predložen nacionalni sistem spoštuje trajnostna merila, bo sprejeta po postopku pregleda, medsebojnega priznavanja pozitivno ocenjenega sistema s strani drugih sistemov, tudi prostovoljnih sistemov, vzpostavljenih v skladu z ustreznimi členi, pa ne bo mogoče zavrniti. Parlament je v svojem stališču predvidel samodejno medsebojno priznavanje sistemov za preverjanje (sprememba 102), kar po mnenju Sveta ni primerno.

(vi)   Delegirani akti

Komisija je predlagala številne prilagoditve besedila direktive o kakovosti goriv ter direktive o obnovljivih virih, zlasti o prenosu pooblastil na Komisijo za sprejemanje aktov na podlagi člena 290 in 291 PDEU.

Svet je te določbe pregledal in pri tem ustrezno upošteval spremembe zaradi PDEU po sprejetju obeh direktiv, zlasti člena 290 glede pristojnosti za sprejemanje nezakonodajnih aktov, ki se splošno uporabljajo in dopolnjujejo ali spreminjajo nekatere nebistvene elemente zakonodajnega akta. Zato je Svet sklenil, da prenos pooblastil na Komisijo za pet let omeji na vključitev ocenjenih tipičnih in privzetih vrednosti za postopke proizvodnje biogoriv, dovoljenih analitičnih metod, kar zadeva specifikacije za goriva, in odstopanja parnega tlaka, dovoljenega za motorni bencin, ki vsebuje bioetanol, v spremembe direktive o kakovosti goriv ter na morebitno vključitev surovin in goriv v Prilogo IX ter ocenjenih tipičnih in privzetih vrednosti za biogorivo in postopkov proizvodnje biogoriv v direktivo o obnovljivih virih. Svet zato ne more sprejeti sprememb iz stališča Parlamenta, namenjenih pregledu ali nadgradnji določb o prenosu pooblastil na Komisijo, ki jih Svet ne ohrani.

Svet je v zvezi z drugimi določbami o prenosu pooblastil, ki jih je predlagala Komisija, po temeljiti analizi vsakega posameznega primera sklenil, da bi bili izvedbeni akti ali redni zakonodajni postopek pametnejši.

(vii)   Uvodne izjave

Svet je spremenil uvodne izjave, da bi ustrezale spremenjenemu normativnemu delu direktive, in zato je mnenje Sveta o spremembah uvodnih izjav, ki jih je uvedel Parlament, usklajeno z mnenjem Sveta o spremembah operativnih določb, uvedenih v Parlamentu. Glej tudi točko 4 spodaj, uvodne izjave.

3.   Druga vprašanja

Kar zadeva emisije iz posredne spremembe rabe zemljišč in napredna biogoriva, Svet meni, da sta potrebni večja jasnost in skladnost za vključevanje več novih opredelitev pojmov v besedili direktive o kakovosti goriv in direktive o obnovljivih virih. Parlament je v svoje stališče vključil več novih opredelitev pojmov kot Svet (spremembe 34 do 37 in 69 do 76), vendar so te po mnenju Sveta nepotrebne in moč je tudi opaziti, da nekatere od predlaganih novih opredelitev vsaj delno sovpadajo z nekaterimi opredelitvami, ki jih je vnesel Svet (zlasti o „neživilski celulozi“ in „lesni celulozi“).

Kar zadeva izračun učinka toplogrednih plinov zaradi uporabe biogoriv/tekočih biogoriv, je Svet v nasprotju s predlogom Komisije odločil, da bi bilo treba ohraniti dodatno vrednost biogoriva/tekočega biogoriva, pridobljenega na saniranem degradiranem zemljišču.

4.   Druge spremembe, ki jih je sprejel Evropski parlament

Naadaljnje spremembe, ki po mnenju Sveta niso potrebne ali primerne za uresničitev ciljev direktive in jih zato Svet ni vključil v svoje stališče:

IV.   SKLEPNA UGOTOVITEV

Svet je pri oblikovanju svojega stališča v celoti upošteval predlog Komisije in stališče Evropskega parlamenta iz prve obravnave. Kar zadeva spremembe, ki jih je predlagal Evropski parlament, Svet ugotavlja, da je duh določenega števila sprememb v celoti ali delno že bil vključen v njegovo stališče.

(1)  15189/12 ENV 789 ENER 417 ENT 257 TRANS 346 AGRI 686 POLGEN 170 CODEC 2432.

(2)  „Posredna sprememba rabe zemljišč (ILUC)“.

(3)  Člen 7d(6) Direktive 2009/30/ES in člen 19(6) Direktive 2009/28/ES.

(4)  A7-0279/2013.

(5)  Žitarice in druge poljščine z visoko vsebnostjo škroba, rastline za pridelavo sladkorja in oljnice.