1. Opredelitev problema

Čeprav se ravnanje z odpadki v EU stalno izboljšuje, gospodarstvo EU zdaj izgublja pomembno količino potencialnih sekundarnih surovin. Leta 2010 je v EU nastalo skupno približno 2,520 milijarde ton odpadkov. Od te skupne količine je bil le majhen delež (36 %) recikliran, preostali del pa odložen na odlagališčih ali sežgan, čeprav bi se lahko približno 600 milijonov ton od tega dela recikliralo ali ponovno uporabilo. Tako EU zapravlja pomembne priložnosti za izboljšanje učinkovite rabe virov in ustvarjanje bolj krožnega gospodarstva, spodbujanje rasti in ustvarjanje novih delovnih mest, sprejemanje stroškovno učinkovitih ukrepov za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov in zmanjšanje odvisnosti Unije od uvoženih surovin.

Brez novih pobud za izboljšanje ravnanja z odpadki v EU se bodo tudi v prihodnjih letih izgubljale velike količine dragocenih virov. EU brez jasne srednjeročne perspektive, vključno z določitvijo ciljev, tvega vse večje naložbe v velike neprilagodljive projekte, osredotočene na obdelavo „ostankov“ odpadkov, kar bi lahko oviralo dolgoročne cilje za izboljšanje učinkovite rabe virov.

Širjenje najboljših praks med državami članicami bo še naprej omejeno, gospodarske razmere pa ne bodo dovolj spodbujale preprečevanja nastajanja odpadkov, ponovne uporabe ali recikliranja, zaradi česar se bodo ohranila velika razhajanja med državami članicami glede uspešnosti pri ravnanju z odpadki. Poleg tega bo kakovost ključnih orodij za spremljanje, kot so statistični podatki o nastajanju odpadkov in ravnanju z njimi, ostala na prenizki ravni, številne obveznosti poročanja pa bodo še naprej zapletene, ne da bi imele veliko dodane vrednosti.

2. Analiza subsidiarnosti

Predlog neposredno prispeva k strategiji Evropa 2020, zlasti k vodilni pobudi, imenovani „Evropa, gospodarna z viri“, ter je tesno povezan z načrtom EU za učinkovito rabo virov in pobudo za surovine. Poleg tega zagotavlja neposreden odziv na skupne cilje EU glede okolja in odpadkov, kot so določene v sedmem okoljskem akcijskem programu.

Pristojnosti Unije za sprejemanje ukrepov glede ravnanja z odpadki izhajajo iz člena 191 Pogodbe o delovanju Evropske unije, ki se nanaša na varstvo okolja in v skladu s katerim „okoljska politika Unije med drugim prispeva k varstvu in izboljšanju kakovosti okolja, varovanju človekovega zdravja, zagotavljanju skrbne in preudarne rabe naravnih virov ter boju proti podnebnim spremembam“.

Natančneje, predlog pomeni odziv na posebne klavzule o pregledih iz treh zakonodajnih aktov EU o odpadkih (okvirne direktive o odpadkih, direktive o odlaganju odpadkov na odlagališčih ter direktive o embalaži in odpadni embalaži), v skladu s katerimi Komisija pregleda sedanje cilje za ravnanje z odpadki. Pretekle izkušnje kažejo, da so cilji za ravnanje z odpadki na ravni EU ključni dejavnik za spodbujanje boljšega ravnanja z viri in odpadki v veliki večini držav članic. Skupni cilji prav tako prispevajo k izboljšanju delovanja trga odpadkov EU, med drugim z zagotavljanjem smernic za naložbene odločitve, zagotavljanjem sodelovanja med državami članicami ter zagotavljanjem določene mere usklajevanja med nacionalnimi shemami odgovornosti proizvajalca. Cilji na ravni EU so potrebni tudi za ustvarjanje osnovnega merila, na podlagi katerega industrija EU vlaga v nove tehnologije recikliranja.

Predlog obravnava okoljske težave z nadnacionalnimi posledicami, vključno z vplivi neustreznega ravnanja z odpadki na emisije toplogrednih plinov, onesnaževanje zraka in smetenje, zlasti v morskem okolju.

3. Cilji

Glavni splošni cilj predloga je zagotoviti, da se uporabni materiali v odpadkih učinkovito ponovno uporabijo, reciklirajo in vrnejo nazaj v evropsko gospodarstvo, s čimer bi se spodbujal napredek pri ustvarjanju krožnega gospodarstva, v katerem se odpadki vse več uporabljajo kot vir ter v katerem nastajajo nove gospodarske priložnosti in delovna mesta.

Posebni cilji predloga so:

· poenostavitev zakonodaje EU o odpadkih na podlagi jasnejše opredelitve in poenostavitve metod merjenja v zvezi s cilji, prilagoditve in pojasnitve ključnih opredelitev, krepitve usklajenosti pri določanju ciljev, ukinitve zastarelih zahtev in poenostavitve obveznosti poročanja;

· izboljšanje spremljanja z izboljšanjem kakovosti statistik o odpadkih, zlasti glede ciljev, ter predvidevanjem morebitnih težav pri izvajanju na podlagi postopka za „zgodnje opozarjanje“;

· zagotovitev optimalnega ravnanja z odpadki v vseh državah članicah s spodbujanjem širjenja najboljših praks in ključnih instrumentov, kot so ekonomski instrumenti, ter zagotovitvijo minimalne stopnje uskladitve shem razširjene odgovornosti proizvajalca;

· določitev srednjeročnih ciljev za odpadke v skladu s cilji EU glede učinkovite rabe virov in dostopa do surovin.

Predlagani operativni cilji izražajo cilje iz sedmega okoljskega akcijskega programa EU, ki sta ga pred kratkim sprejela Svet in Parlament:

­ nastajanje odpadkov je treba zmanjšati ter prekiniti povezavo med nastajanjem odpadkov in razvojem BDP;

­ ponovna uporaba in recikliranje morata dosegati najvišjo možno raven;

­ sežiganje je treba omejiti na odpadke, ki jih ni mogoče reciklirati;

­ odlaganje odpadkov, ki jih je mogoče predelati, na odlagališčih je treba postopoma ukiniti;

­ odpadke v morjih je treba bistveno zmanjšati.

Cilji, katerih namen je poenostaviti zakonodajo in zmanjšati regulativna bremena (vključno z obremenitvijo za mala in srednja podjetja) ter zagotoviti, da ustrezajo svojemu namenu, so popolnoma v skladu s prizadevanji Komisije za zagotovitev ustreznosti predpisov. Poleg tega predlog upošteva ugotovitve pregleda ustreznosti (naknadne ocene) petih direktiv EU o tokovih odpadkov (vključno z direktivo o embalaži in odpadni embalaži), ki je bil opravljen vzporedno s pregledom ciljev EU za odpadke.

4. Možnosti politike

Na podlagi poglobljene analize uspehov in neuspehov prejšnjih ukrepov ter po obsežnem posvetovanju deležnikov so bile za podrobnejšo analizo izbrane naslednje tri možnosti (ter vrsta podmožnosti in posebnih ukrepov):

Možnost 1 – Zagotovitev popolnega izvajanja:

•        Brez dodatnih ukrepov EU, razen spodbujanja skladnosti.

Možnost 2 – Poenostavitev, boljše spremljanje, širjenje najboljših praks:

• Uskladitev opredelitev ključnih pojmov (npr. pojmov „recikliranje“ in „ponovna uporaba“) in ukinitev zastarelih zahtev

• Poenostavitev metod merjenja (enotna metoda za merjenje „gospodinjskih in podobnih odpadkov“) in obveznosti poročanja

• Izdelava nacionalnih registrov o zbiranju odpadkov in ravnanju z njimi ter uvedba zahteve, da ključne podatke in statistike preverijo tretje osebe

• Uvedba postopka zgodnjega opozarjanja za spremljanje uspešnosti držav članic ter zahteve, da se po potrebi pravočasno izvedejo popravni ukrepi

• Določitev osnovnih pogojev za delovanje shem razširjene odgovornosti proizvajalca.

Možnost 3 – Nadgradnja ciljev EU:

Na podlagi sedanje uspešnosti najbolj razvitih držav članic in časa, ki je bil potreben za izpolnjevanje teh ciljev, so bili predlagani realni cilji in roki za vse države članice ob sočasnem izpolnjevanju glavnih ciljev iz sedmega okoljskega akcijskega programa.

Možnost 3.1 – Postavitev višjih ciljev za recikliranje/ponovno uporabo komunalnih odpadkov:

­ Nizek: 60 % za ponovno uporabo/recikliranje do leta 2030; 50 % do leta 2025.

­ Visok: 70 % za ponovno uporabo/recikliranje do leta 2030; 60 % do leta 2025.

Možnost 3.2 – Postavitev višjih ciljev za recikliranje/ponovno uporabo odpadne embalaže:

­ Višji cilji glede na materiale med letoma 2020 in 2030 (80 % za skupno ponovno uporabo/recikliranje).

­ Različica: poseben, ločen cilj za neželezne kovine („razčlenitev glede na kovino“).

Možnost 3.3 – Postopna ukinitev odlaganja komunalnih odpadkov, ki jih je mogoče predelati, na odlagališčih:

­ Prepoved plastike/papirja/stekla/kovin do leta 2025 (zgornja meja za odlaganje na odlagališčih pri 25 %), prepoved na svetovni ravni do leta 2030 (zgornja meja pri 5 %).

Možnost 3.4 – Kombinacija možnosti 3.1, 3.2 in 3.3

Možnost 3.5 – Enako kot možnost 3.4, vendar z različnimi roki za različne skupine držav

Možnost 3.6 – Enako kot možnost 3.4, vendar s krajšim rokom za vse države članice in možnostjo odstopanja od časovnega okvira za nekatere med njimi

Možnost 3.7 – Enako kot možnost 3.4, vendar z razširitvijo prepovedi odlaganja na odlagališčih na vse odpadke, ki so podobni komunalnim odpadkom

5. Ocena učinkov

Učinki opredeljenih možnosti politike se nanašajo na naslednje glavne vidike:

stroške in prihranke boljšega zbiranja in obdelave odpadkov (npr. več ponovne uporabe in recikliranja). Da bi se povečalo recikliranje, se bodo morali sistemi zbiranja odpadkov sčasoma nadalje razvijati, na primer stran od „sistemov prinašanja“ in proti „zbiranju od vrat do vrat“. Dodatni naložbeni stroški, ki bodo pri tem nastali, se bodo postopoma znižali, saj bodo stroški zbiranja in obdelave mešanih ostankov odpadkov po pričakovanjih padli, medtem ko se bodo prihodki od recikliranih materialov po pričakovanjih povečali; koristi, povezane z večjo razpoložljivostjo (sekundarnih) surovin, na podlagi katerih se bodo zmanjšala tveganja za prihodnje povišanje cen osnovnih materialov, s katerimi se bo verjetno srečala proizvodna industrija EU; koristi, ki izhajajo iz boljših možnosti za predelavo in recikliranje odpadkov na notranjem trgu EU (boljša uporaba sedanjih in razvoj novih, inovativnih infrastruktur za obdelavo odpadkov ter s tem povezana prednostna obravnava sektorja EU za ravnanje z odpadki); stroške in koristi, povezane z boljšim spremljanjem, manjšim upravnim bremenom in poenostavitvijo; ustvarjanje novih delovnih mest na podlagi dejstva, da so dejavnosti na vrhu hierarhije ravnanja z odpadki (vključno z ločenim zbiranjem, ponovno uporabo in recikliranjem) veliko bolj delovno intenzivne kot odstranjevanje in sežiganje odpadkov; koristi v zvezi z družbeno sprejemljivostjo. Infrastruktura, ki je potrebna za ponovno uporabo in recikliranje odpadkov, je v družbi veliko bolje sprejeta od objektov za odstranjevanje in sežiganje odpadkov; pozitivne vplive na okolje, in sicer neposredne (boljše ravnanje z odpadki, manj smetenja, tudi v morskem okolju) in posredne (nižje stopnje emisij toplogrednih plinov in onesnaževanja zraka zaradi manjše uporabe primarnih surovin in energije). Na podlagi tega bodo tudi vplivi na zdravje ljudi pozitivni.

Medtem ko je mogoče nekatere od teh učinkov (zlasti tiste, ki se nanašajo na boljše zbiranje odpadkov, okoljske koristi in ustvarjanje novih delovnih mest) količinsko in denarno opredeliti, je mogoče druge vidike zgolj opisati z nekoliko več kvalitativnimi podatki (npr. manjšo odvisnost od uvoženih surovin).

Medtem ko so bili učinki možnosti 1 („popolno izvajanje“) ocenjeni v primerjavi z običajnim scenarijem brez ukrepanja, so bili učinki možnosti 2 in 3 opredeljeni ob upoštevanju „popolnega izvajanja“ kot izhodiščne točke.

Možnost 1 – Popolno izvajanje veljavne zakonodaje

Po ocenah bodo letni neto stroški (razlika med višjimi stroški zbiranja/obdelave in okoljskimi koristmi) te možnosti do leta 2020 znašali 1,5 milijarde EUR, nato pa se bodo do leta 2035 postopoma znižali v vseh 28 državah članicah EU na manj kot 600 milijonov EUR. Povečanje neposrednega zaposlovanja je ocenjeno na 36 761 ekvivalentov polnega delovnega časa (EPDČ).

Možnost 2 – Poenostavitev, boljše spremljanje, širjenje najboljših praks

Čeprav bodo za izboljšanje statistke, na primer na podlagi nacionalnih registrov, potrebna dodatna prizadevanja nekaterih držav članic, bodo boljši statistični podatki hkrati prispevali k znižanju stroškov poročanja. Predlagani „sistem zgodnjega opozarjanja“ bo zahteval prizadevanja Komisije in držav članic, vendar lahko zmanjša potrebo po postopkih za ugotavljanje kršitev v poznejši fazi in hkrati prispeva k preprečevanju neustreznih naložb. Bistvena poenostavitev zahtev za poročanje, ki jih morajo izpolniti države članice, bo zagotovila prihranke stroškov; ti se lahko uporabijo za kritje kakršnih koli neto stroškov, nastalih zaradi ukrepov za izboljšanje spremljanja. Nazadnje, na podlagi opredelitve osnovnih pogojev za delovanje shem razširjene odgovornosti proizvajalca se bo med drugim izboljšala njihova stroškovna učinkovitost.

Možnost 3 – Nadgradnja ciljev EU

Ključni učinki različnih podmožnosti 3, opisanih v oddelku 4 zgoraj, za obdobje 2014–2030 so povzeti v spodnji preglednici. Kot je razvidno iz preglednice, kombinacija podmožnosti 3.1, 3.2 in 3.3 (tj. podmožnosti 3.4–7) zagotavlja najboljše razmerje med stroški in koristmi, hkrati pa ustvarja več novih delovnih mest in učinkoviteje zmanjšuje emisije toplogrednih plinov:

Možnost || Finančni stroški (NSV 2014–2030) v milijardah EUR (1) || Zunanji stroški (NSV 2014–2030) v milijardah EUR (2) || Neto socialni stroški (1 + 2) || Delovna mesta (EPDČ leta 2030) || TGP v milijonih ton ekvivalenta CO2 (2030) || TGP v milijonih ton ekvivalenta CO2 (2014–2030)

Možnost 3.1 – nizek || –3,73 || –3,96 || –7,69 || 78 519 || –23 || –107

Možnost 3.1 – visok || –8,41 || –8,49 || –16,91 || 137 585 || –39 || –214

Možnost 3.2 || –11,2 || –8,45 || –19,66 || 107 725 || –20 || –183

Možnost 3.2 – razčlenitev glede na kovino || –13,48 || –10,05 || –23,53 || 107 643 || –24 || –250

Možnost 3.3 || 5,64 || –0,65 || 4,99 || 46 165 || –13 || –49

Možnost 3.4 || –12,65 || –13 || –25,65 || 177 637 || –44 || –308

(1) Možnost 3.5 in 3.6 || –13,62 || –13,58 || –27,2 || 177 628 || –44 || –320

(2) Možnost 3.7 || –10,7 || –18,3 || –29 || || –62 || –443

Opomba: negativni stroški pomenijo korist.

Možnosti 3.4–7 zagotavljajo skladnost v zvezi z ravnanjem z odpadki v EU na podlagi preteklih izkušenj najrazvitejših držav članic: vzporedno s postopnim višanjem ciljev za recikliranje se postopoma uvajajo omejitve za odlaganje na odlagališčih; to prispeva k preprečevanju ustvarjanja presežne zmogljivosti objektov za obdelavo ostankov odpadkov, kot so sežigalnice ali drugi objekti z nizko stopnjo uspešnosti.

Možnosti 3.4–7 bodo v primerjavi z možnostjo „popolno izvajanje“ prav tako zagotovile dodatno zmanjšanje odpadkov v morju za 7 % do leta 2020 in za 23 % do leta 2030. Po ocenah bo zmanjšanje pritokov odpadkov v morja zagotovilo dodatne prihranke v višini 136 milijonov EUR do leta 2030, predvsem zaradi manjše potrebe po čiščenju obale ter preprečitve poškodb ribiških plovil in opreme.

6. Primerjava možnosti

V spodnji preglednici so povzeti sorazmerni prispevki vsake možnosti h glavnim ciljem iz oddelka 3. Na podlagi tega je mogoče izpeljati naslednje sklepne ugotovitve:

Možnost 2 bi bila koristna za podporo izvajanju sedanjih ciljev, vendar se zdi nepogrešljiva, če se uporabijo predlagani novi cilji. Predlagani ukrepi v okviru možnosti 2 prispevajo k večini opredeljenih ciljev in bi jih bilo treba obravnavati kot „spremljevalne ukrepe“, ki prispevajo k izboljšanju skladnosti z zakonodajo in doseganju ciljev. Možnosti 3.1, 3.2 in 3.3, če se uporabijo posamezno, ne bodo zagotovile najboljših rezultatov v smislu skladnosti med predlaganimi cilji ter razmerjem med stroški in koristmi. Možnost 3.4 z razširjeno prepovedjo odlaganja na odlagališčih (tj. možnost 3.7) se zdi najbolj privlačna.

Za možnost 3.4 ter možnosti 3.5 in 3.6 ni jasno, katera je primernejša: opredelitev različnih ciljev za države članice zagotavlja višjo neto sedanjo vrednost, saj imajo nekatere države članice hitreje koristi od izboljšanega ravnanja z odpadki, vendar je zakonodaja posledično bolj zapletena.

|| Cilj 1 – Poenostavitev || Cilj 2 – Izboljšanje spremljanja || Cilj 3 – Širjenje najboljših praks || Cilj 4 – Učinkovita raba virov

Možnost 1 || 0 || 0 || 0 || 0

Možnost 2 || + + + || + + + || + + || +

Možnost 3 Možnost 3.1 – nizek Možnost 3.1 – visok Možnost 3.2 Možnost 3.3 Možnost 3.4 Možnost 3.5 Možnost 3.6 Možnost 3.7 || + + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + +  + + + + + + + + +

Zato se predlaga kombinacija možnosti 2 in 3.7. V primerjavi s popolnim izvajanjem (možnost 1) bo ta kombinacija zagotovila številne koristi v smislu:

zmanjšanja upravnega bremena, zlasti za mala in srednja podjetja, poenostavitve in boljšega izvajanja, vključno z ohranitvijo ciljev, ki ustrezajo svojemu namenu; ustvarjanja novih delovnih mest – do leta 2030 bi lahko ustvarili več kot 180 000 neposrednih delovnih mest, večino katerih ne bi bilo mogoče preseliti iz EU; zmanjšanja emisij toplogrednih plinov – med letoma 2014 in 2030 bi lahko preprečili približno 443 milijonov ton toplogrednih plinov; vračanja sekundarnih surovin v gospodarstvo – to bo zagotovilo več kot dvakrat večjo količino recikliranih komunalnih odpadkov in odpadne embalaže v primerjavi z letom 2011. Predlagani ukrepi bodo delovali kot spodbuda za izvajanje vseh ciljev EU, kar bo prispevalo h kritju med 10 in 40 % (odvisno od materiala) celotne potrebe po surovinah v EU; pozitivnih učinkov na konkurenčnost sektorjev EU za ravnanje z odpadki in recikliranje ter proizvodni sektor EU (boljša razširjena odgovornost proizvajalca, manjše tveganje v zvezi z dostopom do surovin in njihovimi cenami); znižanja stopenj odpadkov v morju za 7 % do leta 2020 in za 24 % do leta 2030.

Predlagani srednjeročni cilji bodo državam članicam in upravljavcem z odpadki jasno sporočali, kaj je potrebno, da bo mogoče pravočasno in s potrebno gotovostjo prilagoditi nove strategije in naložbe. Pretekle izkušnje kažejo, da izboljšanje ravnanja s komunalnimi odpadki in odpadno embalažo ob prepovedi odlaganja na odlagališčih spodbuja ravnanje z vsemi drugimi vrstami odpadkov.

7. Spremljanje in ocena

Države članice že zdaj zbirajo večino statističnih podatkov v zvezi z nastajanjem in obdelavo (recikliranjem, predelavo, odlaganjem na odlagališčih) odpadkov in jih predložijo Komisiji (Eurostatu/GD za okolje). Predlog ne vključuje novih ciljev, ampak nadgradnjo sedanjih, jasnejšo opredelitev nekaterih od njih ter odpravo zastarelih.

Ob podpori Evropske agencije za okolje (EEA) se bo vsake tri leta določila „oddaljenost od ciljev“, kot jo izražajo najnovejši razpoložljivi statistični podatki in napovedi, predvsem v okviru predlaganega postopka „zgodnjega opozarjanja“. Poleg tega EEA namerava redno posodabljati svoje predhodne (temelječe na modelu) in naknadne ocene uspešnosti držav članic pri ravnanju s komunalnimi odpadki. V prihodnje se bodo morda uporabljale tudi druge vrste kazalnikov, kot je potencialna tonaža odpadkov, ki jih gospodarstvo EU izgubi vsako leto, ali uporaba sekundarnih surovin v proizvodih in na trgu.