DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument k Sporočilu Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij: Okvir podnebne in energetske politike za obdobje 2020–2030 /* SWD/2014/016 final */
DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA
Spremni dokument k Sporočilu Komisije Evropskemu
parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij: Okvir podnebne in energetske politike
za obdobje 2020–2030 1. Izkušnje in opredelitev
problema 1. EU je na dobri poti in lahko preseže svoj cilj 20-odstotnega zmanjšanja
emisij toplogrednih plinov do leta 2020. Vendar mora 13 držav
članic okrepiti svoja prizadevanja za doseganje svojih nacionalnih ciljev
do leta 2020 v okviru odločbe o porazdelitvi prizadevanj[1]. Recesija in pospešeni dotok mednarodnih dobropisov sta ustvarila
presežek kuponov v EU ETS v višini približno 2 milijard[2]. Če se presežek ne bo obravnaval, bo imel dolgoročni vpliv
na zmožnost ETS, da spodbudi naložbe v nizkoogljične tehnologije
v EU. Povečuje se tveganje, da bodo prevladali
različni nacionalni pristopi, kar bi škodovalo notranjemu trgu in
stroškovni učinkovitosti. Ni še dokazov o selitvi virov CO2.
Zdi se, da so jo obstoječi ukrepi uspešno preprečili, zlasti
zagotavljanje brezplačne dodelitve emisijskih kuponov, čeprav
dosedanje izkušnje še ne zadostujejo za sklepanje dokončnih
zaključkov za leto 2020. 2.
Na področju energije iz obnovljivih virov
je EU izpolnila svoje vmesne cilje, vendar bodo morale države članice
še okrepiti prizadevanja, da se do leta 2020 doseže cilj 20-odstotnega
deleža energije iz obnovljivih virov[3].
Številne države članice morajo okrepiti tudi prizadevanja za izpolnjevanje
svojih nacionalnih ciljev v okviru direktive o spodbujanju uporabe energije iz
obnovljivih virov, nedavni dogodki, kot so na primer retroaktivne spremembe pri
shemah pomoči, pa so razlog za zaskrbljenost, ali bo skupni cilj EU
izpolnjen. Večje število obnovljivih virov energije je prispevalo k
zajezitvi veleprodajnih cen električne energije na številnih trgih, vendar
se to še ne kaže pri maloprodajnih cenah ali oprijemljivih koristih za
potrošnike, deloma zato, ker stroški shem pomoči za obnovljive vire
energije (ki so pogosto preneseni na končne potrošnike) na mnogih trgih
prevladajo nad manjšim učinkom obnovljivih virov energije na veleprodajne
cene. Istočasno pa padajoče veleprodajne cene na nekaterih trgih
obremenjujejo proizvodnjo konvencionalne energije in zadostnost proizvodnje.
Poleg tega so različne sheme pomoči držav članic, ki se
osredotočajo na nacionalno proizvodnjo, velik izziv za dodatno integracijo
notranjega trga z energijo. 3.
Na področju energijske učinkovitosti cilj
20-odstotnega prihranka primarne energije EU do leta 2020 glede na projekcije
ni pravno zavezujoč za države članice. Kljub temu je po letih rasti
poraba primarne energije dosegla svoj vrhunec med letoma 2005
in 2006, od leta 2007 pa se počasi zmanjšuje, kar je deloma
posledica vpliva gospodarske krize, deloma pa tudi izboljšane energijske
intenzivnosti. Kljub temu da cilj 20-odstotnega prihranka energije ni pravno
zavezujoč za države članice, je velika spodbuda za prizadevanja, da
se zmanjšata poraba energije in energijska intenzivnost, omogočil pa je
tudi sklenitev dogovora o učinkovitih ukrepih, kot je zlasti direktiva o
energetski učinkovitosti. Vendar EU v okviru sedanjih politik kljub temu
verjetno ne bo izpolnila cilja do leta 2020. 4.
Čeprav je postopna dokončna vzpostavitev
notranjega trga z energijo pomagala nadzorovati veleprodajne cene električne
energije in plina EU, so se cene za končne uporabnike, kot so mnoga
podjetja in gospodinjstva, v zadnjem desetletju bistveno zvišale, tako nominalno
kot realno. Analiza kaže, da se bo ta trend nadaljeval tudi, če ne bo
novih politik, kar izpostavlja potrebo po zajezitvi morebitnih škodljivih
učinkov podnebnih in energetskih politik. 5.
Zaradi dogodkov na mednarodnih trgih in
izkoriščanja nekonvencionalnih ogljikovodikov se cene med seboj vedno bolj
razlikujejo, zlasti cene zemeljskega plina v EU v primerjavi s cenami v
ZDA, kjer plin iz skrilavca postaja vedno pomembnejši vir energije, ki naj bi
pozitivno vplival na konkurenčni položaj gospodarstva ZDA. 6.
Kot je bilo predvideno že ob pripravi in sprejetju
svežnja za leto 2020, so krovni cilji med seboj jasno povezani. Ukrepi za
spodbujanje energijske učinkovitosti in energije iz obnovljivih virov
običajno prispevajo na primer k zmanjšanju emisij toplogrednih plinov in
dopolnjujejo zadevne podnebne politike, saj obravnavajo različna nedelovanja
trga. Kar zadeva električno energijo, se lahko pričakuje zmanjšanje
učinka na cene v ETS, vendar je sedanji presežek v ETS večinoma
posledica drugih dejavnikov. Poleg tega lahko ukrepi za zmanjšanje emisij
toplogrednih plinov načeloma spodbudijo tako razvoj obnovljivih virov
energije kot prihranke energije, vendar bi morale biti na primer cene
v ETS višje kot v zadnjih letih, da bi bil učinek znaten. Prihranki
energije poleg tega pomagajo zagotavljati napredek pri doseganju večjih
deležev obnovljivih virov energije, saj se cilj v tem smislu meri kot delež
bruto porabe končne energije, večji deleži učinkovitih
obnovljivih virov energije pa poleg tega z manjšimi izgubami pri pretvorbi
zmanjšujejo porabo primarne energije na vsaki ravni porabe končne energije. 7.
Obstoječe politike ne zadostujejo za doseganje
dolgoročnega podnebnega cilja EU glede potrebnega zmanjšanja emisij
toplogrednih plinov, in sicer da se emisije toplogrednih plinov do
leta 2050 zmanjšajo za 80–95 % glede na leto 1990, za kar so
skupaj odgovorne razvite države. V okviru mednarodnih pogajanj o podnebju
mora EU pred konferenco o podnebnih spremembah Okvirne konvencije
Združenih narodov o spremembi podnebja, ki bo potekala leta 2015 v Parizu,
predstaviti svoje stališče in tudi svojo raven ambicij. 8.
Srednjeročna in dolgoročna zanesljiva
oskrba z energijo EU ostaja vprašanje, saj je uvoz energije še vedno
odvisen od regij, ki so občasno politično nestabilne, in uporabe
fosilnih goriv, ki bodo dolgoročno neskladna s podnebnimi in energetskimi
cilji EU. Postopno izginevanje konvencionalnih virov fosilnih goriv v EU
ter pričakovanje nadaljnjih visokih in nestanovitnih uvoznih cen fosilnih
goriv obremenjujeta nekatere dele industrije EU. 9.
Na področju energetskega sistema EU so
potrebne velike naložbe v energetsko infrastrukturo in proizvodnjo
električne energije, da se zagotovita njegova srednjeročna do
dolgoročna uspešnost in trajnost. Infrastruktura, ki
bo financirana v bližnji prihodnosti, se bo uporabljala tudi v letu 2030
in pozneje. Obstajajo druge negospodarske ovire in
nedelovanja trga, povezana na primer z obnovljivimi viri energije in energijsko
učinkovitostjo. Nujno je potreben jasen in usklajen
okvir, ki ustvarja predvidljivost in zmanjšuje regulativno tveganje. 10.
Pričakuje se, da bodo obstoječe politike,
osredotočene na doseganje bolj trajnostnega gospodarstva in energetskega
sistema, ki lahko dolgoročno zmanjšajo stroške in preprečijo
odškodnine, prispevale h kratkoročnemu do srednjeročnemu zvišanju
stroškov, kar je razlog za skrb glede cenovne dostopnosti energije za
gospodinjstva in konkurenčnosti cen energije EU. Bodoče politike
morajo te pomisleke omejiti. 11.
Ni dovolj jasnih podnebnih in energetskih
ciljev EU za obdobje po letu 2020 in ni vzpostavljen celovit
regulativni okvir, da se zagotovi usklajenost prehoda na konkurenčen,
varen in trajnostni energetski sistem in gospodarstvo z dolgoročnimi
cilji. Glede na trenutne napovedi se zaradi odsotnosti takih ciljev in
regulativnega okvira ne pričakuje, da bodo trgi z energijo in naložbene
odločitve, sprejete na tržni podlagi, vodili do potrebnega prehoda. 12.
Zato je težava, ki jo ta posebna pobuda obravnava,
pomanjkanje ciljev ali dokončno vzpostavljenega političnega okvira za
usmerjanje podnebnih in energetskih politik do leta 2030. 2. Subsidiarnost 13.
Podnebne spremembe so čezmejni problem.
Usklajevanje podnebnih ukrepov mora potekati tako na svetovni kot na evropski
ravni. Členi 191 do 193 PDEU potrjujejo in dodatno opredeljujejo
pristojnosti EU na področju podnebnih sprememb. Politike imajo
pogosto razsežnost notranjega trga, zahtevana infrastruktura pa pogosto
evropsko razsežnost. 14.
Na področju energije so države članice
med seboj vedno bolj odvisne pri zagotavljanju varnega, trajnostnega in
konkurenčnega dostopa do energije. Poleg tega bo strošek prehoda na energetski
sistem nižji, če bodo države članice sodelovale. Tudi
člen 194 PDEU določa, da ima EU pravico do ukrepanja na
področju energije. Seveda bo vloga ukrepov držav članic v zvezi s tem
okvirom še naprej ključna, odgovornost za doseganje nadaljnjega napredka
do leta 2030 pa bo deljena, kot je to prikazano na primer v podnebnem in
energetskem svežnju do leta 2020. Vsi prihodnji ukrepi EU na tem
področju bodo upoštevali člene od 191 do 194 PDEU. 3. Področje uporabe in
cilji 15.
Pobuda politike, ki jo podpira ta ocena
učinka, je le prvi korak k celoviti in podrobno opredeljeni rešitvi
energetskih in podnebnih izzivov do leta 2030. Pobuda politike se
osredotoča na širše cilje okvira do leta 2030 in nekatere
ključne vidike izvajanja, zlasti na vprašanje podnebnih in energetskih
ciljev do leta 2030 ter na način njihovega povezovanja, in predlaga
splošno smer razvoja politike znotraj tega okvira. Na podlagi navedenega se
možnosti politike, ocenjene v tej oceni učinka, osredotočajo na
opredelitev ciljev kot takih in v manjši meri na druge načine
zagotavljanja napredka pri reševanju zgoraj omenjenih izzivov. 16.
Operativni cilji za okvir podnebne in energetske
politike do leta 2030 so: ·
oblikovanje predloga za uskladitev krovnih ciljev
za podnebje in energijo na ravni EU za usmerjanje podnebne in energetske
politike do leta 2030; ·
oblikovanje predloga za ključne kazalnike
konkurenčnosti energetskega sistema in zanesljive oskrbe z energijo, ki so
po potrebi povezani s priporočenimi cilji, da se spremlja napredek v
obdobju in oblikuje jasna podlaga za politični odziv; ·
oblikovanje predloga za splošno smer primerne
zasnove bodočih oprijemljivih politik, ki so potrebne za izpolnjevanje
ciljev za leto 2030. 4. Opis
možnosti politike in metodologija Možnosti politike za krovne cilje in
ukrepe 17.
Izhodišče za analizo je novo oblikovani
referenčni scenarij. Predvideva izvajanje že sprejetih politik v celoti,
vključno z doseganjem ciljev glede energije iz obnovljivih virov in
zmanjšanja emisij toplogrednih plinov do leta 2020 ter izvajanjem
direktive o energetski učinkovitosti, ki bo do leta 2020
omogočila velike prihranke in jih nadalje zagotavljala po tem obdobju,
vendar se bo njen učinek po letu 2020 postopoma zmanjševal.
Obstoječe linearno nižanje zgornje meje v ETS se ni spremenilo in se
bo nadaljevalo po letu 2020. Do leta 2030 referenčni scenarij
predvideva 32-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov v EU v
primerjavi z ravnjo leta 1990, 24-odstotni delež energije iz obnovljivih
virov pri porabi končne energije ter 21-odstotne prihranke primarne
energije glede na osnovni scenarij do leta 2030 (po napovedih osnovnega
scenarija modela PRIMES iz leta 2007). 18.
Referenčni scenarij kaže, da celovito
izvajanje obstoječih podnebnih in energetskih ciljev in politik Skupnosti
učinkovito zmanjšuje emisije toplogrednih plinov ter prispeva k
izboljšanju zanesljive oskrbe, kar vpliva na stroške energetskega sistema in
cene električne energije. Po drugi strani pa analiza kaže, da bi dogodki v
okviru referenčnega scenarija že povečali cene v ETS, stroške
energetskega sistema in cene električne energije. 19.
V referenčnem scenariju bi se cene
električne energije v obdobju 2011–2030 zvišale za 31 %, stroški
energetskega sistema pa za 34 % v realnem smislu. Če se to izrazi kot
količnik med stroški energetskega sistema in BDP, se bo ta v
obdobju 2011–2020 povečal za 2 odstotni točki, vendar se bo
v celotnem obdobju 2011–2030 skupaj povečal le za 1,3 odstotne
točke. Pomembni dejavniki so učinek 40-odstotnega zvišanja uvoznih
cen energije vseh fosilnih goriv, potreba po velikih naložbah v infrastrukturo,
da se zamenjajo zastarele zmogljivosti in razširijo omrežja, ter dogovorjene
politike za doseganje energetskih in podnebnih ciljev svežnja. Večje
potrebe po naložbah so razlog za približno 60 % skupnega zvišanja stroškov
energetskega sistema do leta 2020, drugi pomembni dejavnik za rast
sistemskih stroškov pa so naraščajoči stroški goriva. 20.
Glavne proučene možnosti za združevanje
krovnih ciljev so: 1. samo en cilj glede emisij toplogrednih
plinov, ki vključuje elemente, ki podpirajo politike obnovljivih virov
energije in energijske učinkovitosti; 2. cilj glede emisij toplogrednih plinov,
ki vključuje izrecne (glede na referenčni scenarij dodatne) ukrepe za
energijsko učinkovitost in elemente, ki podpirajo politike obnovljivih
virov energije; 3. cilj glede emisij toplogrednih plinov
z vnaprej določenim ciljem glede obnovljivih virov energije in izrecnimi
dodatnimi ukrepi za energijsko učinkovitost. Za vsako od navedenih možnosti so
proučene podmožnosti, kjer je to ustrezno: A. cilji od 35- do 45-odstotnega
zmanjšanja emisij toplogrednih plinov (zmanjšanje glede na emisije toplogrednih
plinov leta 1990); B. vnaprej določeni cilji glede
obnovljivih virov energije v višini 30- in 35-odstotnega deleža bruto porabe
končne energije (ali pa ni vnaprej določenega cilja); C. različna raven ambicij (zmerna,
ambiciozna in zelo ambiciozna) za politike energijske učinkovitosti
(dodatne glede na že obstoječe v referenčnem scenariju). 21.
Za oceno teh možnosti je bilo analiziranih veliko
scenarijev, ki združujejo cilje in ravni ambicij, od tega jih je bilo 7
podrobneje analiziranih, kot je prikazano v preglednici 1. 22.
Scenariji so oblikovani z enakimi pogoji kot so
pogoji v referenčnem scenariju (v nadaljnjem besedilu: pogoji v
referenčnem scenariju ali „®“) ali z ugodnimi pogoji. Slednji se
nanašajo na predpostavke o na primer razvoju energetske infrastrukture,
raziskavah in razvoju, inovacijah, dekarbonizaciji (in zlasti elektrifikaciji)
prometa in sprejemanju javnosti (na primer v zvezi z zajemanjem in
shranjevanjem ogljikovega dioksida), za katere bo pogoj pravočasno
usklajevanje trga za nekatere tehnologije in ki so nujne za uresničevanje
tega dolgoročnega prehoda na nizkoogljično gospodarstvo. Čeprav
ti ugodni pogoji vplivajo zlasti na spremembe energetskega sistema po
letu 2030, bodo imeli določen učinek že pred letom 2030 in
nekatere naložbe, povezane na primer z infrastrukturo, bo treba začeti
izvajati pred letom 2030, da se bodo ti ugodni pogoji uresničili. Vsi
scenariji za doseganje 40-odstotnega zmanjšanja emisij toplogrednih plinov ali
več vsebujejo omejevanje letnega faktorja zmanjšanja v ETS po
letu 2020. Preglednica 1: Scenariji za oceno glavnih možnosti politike v zvezi s cilji Scenarij || Emisije toplogrednih plinov leta 2030 glede na leto 1990 || Obnovljivi viri energije leta 2030 (v % porabe končne energije) || Energijska učinkovitost leta 2030 (sprememba v primerjavi s projekcijami za leto 2030[4]) Referenčni scenarij || –32,4 % || 24,4 % || –21,0 % Pogoji v referenčnem scenariju 35-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov / energijska učinkovitost ob ® || –35 % || ni vnaprej določenega cilja (25,5 %) || ni vnaprej določenega cilja (–24,4 %) 37- odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov ob ® || –37 % || ni vnaprej določenega cilja (24,7 %) || ni vnaprej določenega cilja (–22,9 %) 40-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov ob ® || –40 % || ni vnaprej določenega cilja (25,5 %) || ni vnaprej določenega cilja (–24,4 %) Ugodni pogoji 40-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov || –40 % || ni vnaprej določenega cilja (26,5 %) || ni vnaprej določenega cilja (–25,1 %) 40-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov / energijska učinkovitost || –40 % || ni vnaprej določenega cilja (26,4 %) || ni vnaprej določenega cilja (–29,3 %) 40-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov / energijska učinkovitost / 30-odstotni delež obnovljivih virov energije || –40 % || 30 % || ni vnaprej določenega cilja (–30,1 %) 45-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov / energijska učinkovitost / 35-odstotni delež obnovljivih virov energije || –45 % || 35 % || ni vnaprej določenega cilja (–33,7 %) Drugi cilji in kazalniki 23.
Odzivi na javno posvetovanje jasno kažejo, da mnogi
deležniki menijo, da cilji glede zmanjšanja emisij toplogrednih plinov, deležev
obnovljivih virov energije in energijske učinkovitosti morda zadostujejo
za zagotavljanje napredka k okoljsko trajnostnemu energetskemu sistemu, vendar
ne zadostujejo za napredek na področju konkurenčnosti energetskega
sistema EU in zanesljive oskrbe z energijo, zato bi bilo treba po njihovem
mnenju določiti druge cilje ali kazalnike, povezane s tema
področjema. 24.
V zvezi s tem se lahko predvidijo tri glavne
možnosti: ·
taki cilji ali kazalniki se ne določijo; ·
določijo se drugi cilji do leta 2030 za
druge vidike konkurenčnosti in zanesljivosti oskrbe, ki se obravnavajo na
enak način kot morebitni cilji glede emisij toplogrednih plinov,
obnovljivih virov energije in energijske učinkovitosti; ·
drugi taki cilji se ne določijo, vendar se
opredelijo zadevni kazalniki za spremljanje napredka v obdobju in zagotavljanje
baze znanja za ukrepe politike, ki so morda povezani s priporočenimi cilji
do leta 2030. Povezovanje z mednarodnimi podnebnimi
politikami 25.
Analizirane so bile številne možnosti politike, ki
kažejo, kako bi okvir do leta 2030 vključil dogodke, povezane z
mednarodnim sporazumom, zlasti na področju: ·
nadaljevanja ukrepov, povezanih s selitvijo
virov CO2; ·
morebitnega sprejetja višjega cilja v primeru
mednarodnega sporazuma (proučili sta se dve možnosti: zvišanje s 35 %
na 45 % in zvišanje s 40 % na 50 %); ·
vloge mednarodnih dobropisov v skupnem okviru. Strukturni ukrepi za ETS 26.
V zvezi s strukturnimi ukrepi za ETS sta v tej
oceni učinka obravnavani dve možnosti politike za obdobje po
letu 2020: (1) revizija letnega faktorja zmanjšanja in (2) dostop do
mednarodnih dobropisov. Kot priloga je priložena tudi kvalitativna ocena
razširitve področja uporabe ETS. Vsi podrobno analizirani scenariji
politik, ki vključujejo zmanjšanje emisij toplogrednih plinov do
leta 2030 za 40 % ali več, vsebujejo omejevanje letnega
linearnega faktorja zmanjšanja v ETS. V zvezi z možnostjo, da se ustvari
rezerva za stabilnost trga ali trajno umaknejo nekateri kuponi, je bila
pripravljena dodatna ocena učinka. Raba zemljišč, sprememba rabe
zemljišč in gozdarstvo 27.
Emisije in absorpcije iz tega sektorja niso
vključene v cilje glede zmanjšanja v trenutni odločbi o porazdelitvi
prizadevanj, ki ureja sektorje, ki niso vključeni v ETS, in prav tako
niso vključene v ETS. V okviru okvira do leta 2030 je treba
oceniti, kako vključiti ta sektor. Izvajanje potencialnih ciljev glede
energije iz obnovljivih virov in energijske učinkovitosti 28.
Med sprejemanjem dogovora o cilju kot takem, ki še
poteka, so se na bolj horizontalen način ocenile glavne možnosti za
splošen pristop k izpolnjevanju cilja glede obnovljivih virov energije. Take
možnosti vključujejo: ·
nadaljnje izvajanje posebnih ciljev in shem
pomoči držav članic; ·
nadaljnje izvajanje posebnih ciljev in shem
pomoči držav članic, vendar se obnovljivi viri energije iz drugih
držav članic v nacionalnih shemah pomoči obravnavajo enako oziroma se
države članice učinkovito usklajujejo, morda pod pogojem, da obstaja
zadostna zmogljivost prenosa med sodelujočimi državami članicami, in ·
postopno razširjanje pristopa po Evropi, da se
zagotovi napredek pri doseganju cilja do leta 2030. 29.
Zaradi pregleda pristopa k energijski
učinkovitosti/prihrankom energije do leta 2020, ki bo potekal
leta 2014, ta ocena učinka ne opredeljuje ali ocenjuje podrobno
morebitnih pristopov k izvajanju. Vendar različne ocenjene možnosti
vsebujejo posebne ukrepe za energijsko učinkovitost, s čimer
vključujejo njihov prispevek in učinke v splošni okvir. 5. Ocena učinkov 5.1. Učinki, povezani z
možnostmi za cilje in ukrepe 30.
Če ni drugače navedeno, se vse vrednosti
v oddelku 5 nanašajo na leto 2030 (popolna ocena učinka vsebuje
več informacij o učinkih do leta 2050; glej tudi načrt za
prehod na konkurenčno gospodarstvo z nizkimi emisijami ogljikovega
dioksida do leta 2050 in energetski načrt za leto 2050). Učinki na
okolje 31.
Glede na leto 2005 se emisije v sektorjih, ki
so vključeni v ETS, še vedno bolj zmanjšujejo kot emisije v
sektorjih, ki niso vključeni v ETS. Glede na leto 2005 se bodo
emisije v sektorjih, ki so vključeni v ETS, do leta 2030
zmanjšale za 37–49 %, v sektorjih, ki niso vključeni v ETS, pa za
26–35 %. Glede na referenčni scenarij, pri katerem se emisije bolj
zmanjšajo v sektorjih, ki so vključeni v ETS, se bolj zmanjšujejo
emisije v sektorjih, ki niso vključeni v ETS. 32.
V energetskem sektorju (vključno z daljinskim
ogrevanjem ter soproizvodnjo toplote in električne energije) se pričakuje
zmanjšanje za približno 48–66 % glede na leto 2005, kar bo
največje zmanjšanje emisij toplogrednih plinov, ki kaže na potencial
stroškovno učinkovite blažitve v navedenem sektorju. Emisije iz prometa in
emisije toplogrednih plinov, ki niso CO2, v kmetijskem sektorju se
bodo glede na leto 2005 najmanj zmanjšale, pri čemer se bodo emisije
iz prometa zmanjšale za 12–20 %, emisije toplogrednih plinov, ki niso CO2,
iz kmetijstva pa za 13–28 %. Za oblikovanje okvira do leta 2030 bodo
potrebna dodatna prizadevanja, da se ocenita potencial možnosti blažitve in
praktično izvajanje pogojev politike. 33.
Zaradi sorazmerno večjega poudarka na
politikah energijske učinkovitosti na vsaki ravni zmanjšanja emisij
toplogrednih plinov se bolj zmanjšujejo emisije v sektorjih, ki niso
vključeni v ETS, kot v sektorjih, ki so vključeni v ETS.
Nasprotno pa je zaradi visoke ravni energije iz obnovljivih virov zmanjšanje v
sektorjih, ki so vključeni v ETS, večje kot v sektorjih, ki niso
vključeni v ETS. 34.
Največji potencial za zmanjšanje emisij
toplogrednih plinov, ki niso CO2, do leta 2030 imajo
nekmetijski sektorji, velik del tega zmanjšanja emisij pa je že bil dosežen v
referenčnem scenariju. 35.
Emisije in absorpcije iz rabe zemljišč,
spremembe rabe zemljišč in gozdarstva (LULUCF) so trenutno neto ponor, ki
pa se postopoma zmanjšuje. Na splošno so učinki večje proizvodnje in
porabe energije iz obnovljivih virov (in tako večjega povpraševanja po
bioenergiji) na ta ponor omejeni, če se večje povpraševanje po
bioenergiji večinoma izpolni z večjo uporabo energetskih rastlin
trajnic, vendar bi to pomenilo bistveno razširitev njivskih površin, ki se
uporabljajo za bioenergijo, in sicer za 10 % glede na leto 2005.
Če pa se večje povpraševanje zadovolji z večjim uvozom ali
večjimi deleži redne sečnje gozdov, je lahko negativni učinek na
ponor, neposreden ali posreden zaradi posrednih sprememb rabe zemljišč,
večji. Morebitni učinek na emisije toplogrednih plinov bi bil deloma
odvisen tudi od uporabljenih kmetijskih rastlin in načinov kmetovanja ter
sprememb rabe zemljišč zunaj Evrope. Potrebna je dodatna analiza. 36.
Če se zmanjša uporaba fosilnih goriv, je
onesnaževanje zraka bistveno manjše. Zmanjšanje umrljivosti se lahko ovrednoti
tudi gospodarsko, saj bi se škoda za zdravje zaradi manjšega onesnaževanja
zraka lahko zmanjšala od 2,9 do 35,5 milijarde EUR, odvisno od
scenarija in predpostavljene „vrednosti izgubljenega leta življenja“. Zaradi
spremenjene mešanice energijskih virov in manjših emisij v smislu onesnaževanja
zraka so stroški za njihov nadzor prav tako nižji, in sicer med
–0,9 milijarde EUR in 7 milijard EUR letno. Scenariji z
ambicioznimi ukrepi za energijsko učinkovitost in cilji glede obnovljivih
virov energije imajo bistveno večje pozitivne učinke na okolje in
zdravje, zlasti zaradi zmanjšanja delcev in dušikovih oksidov. Učinki na
energetski sistem (vključno z ekonomskimi učinki) 37.
Glede na referenčni scenarij prilagajanja
energetskega sistema bi se dodatni stroški energetskega sistema za domače
40-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov omejili na 0,15–0,54 %
glede na BDP[5]
leta 2030. Ti stroški ne pomenijo zmanjšanja BDP v primerjavi z
drugačnim scenarijem, temveč kažejo večje stroške za vse
končne potrošnike (industrijo, potrošnike, uporabnike prevoza), ki
nastanejo zaradi spremenjenih naložbenih strategij in z njimi povezanih
prihrankov pri gorivu, da se zagotovijo zahtevane energetske storitve. Dodatni
stroški so nižji pri scenarijih, ki predvidevajo 35- ali 37-odstotno zmanjšanje
emisij toplogrednih plinov do leta 2030 (0,03 % do 0,13 %), in
višji pri scenariju, ki združuje 45-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih
plinov s 35-odstotnim deležem obnovljivih virov energije in učinkovitimi
politikami energijske učinkovitosti (0,84 %). Glede na posamezni
scenarij te napovedi o stroških v različni meri temeljijo na stroškovno
učinkovitih pristopih v EU k zmanjšanju emisij toplogrednih plinov,
uvajanju energije iz obnovljivih virov in izboljšanju energijske
učinkovitosti, pri čemer so stroški prenizko ocenjeni, če se
taka stroškovna učinkovitost v resnici ne bi dosegla. 38.
Učinki stroškov so najmanj izraziti v
scenarijih, ki ne vsebujejo politik energijske učinkovitosti in ciljev
glede obnovljivih virov energije, ki presegajo, kar se doseže v scenarijih s
samo enim ciljem glede emisij toplogrednih plinov. 39.
Vendar scenariji, ki temeljijo na oprijemljivih
ukrepih za energijsko učinkovitost, pogosto kažejo potrebo po
oprijemljivih politikah, ki odstranjujejo ovire za energijsko
učinkovitost, ki nastanejo zaradi nedelovanja trga, ločenih spodbud
in nepopolnega širjenja informacij med akterji na trgu. Na podlagi tega se
lahko zaradi uporabe vrednosti ogljikovega dioksida, obnovljivih virov energije
in energijske učinkovitosti namesto posebnih politik prenizko ocenijo
stroški doseganja določenih ciljev, razen če se teoretična
optimizacija stroškov lahko v resnici doseže. 40.
V smislu naložb in prihrankov pri stroških goriva
vsi scenariji kažejo večje kapitalske naložbe (poleg referenčnega
scenarija, in sicer v povprečni letni vrednosti med 17 in
93 milijard EUR v obdobju 2011–2030) in večje prihranke pri
nabavi energije (glede na referenčni scenarij, in sicer v povprečni
vrednosti med 8 in 34 milijard EUR v obdobju 2011–2030).
Večje naložbe v učinkovitejše in nizkoogljične tehnologije so vidne
v vseh sektorjih in najizrazitejše v stavbnem sektorju. Potreba po dodatnih
naložbah je največja v scenarijih z ambicioznimi politikami energijske
učinkovitosti in cilji glede obnovljivih virov energije. Prihranki pri
gorivu so največji v scenarijih z ambicioznimi politikami energijske
učinkovitosti. 41.
Pri vseh možnostih politike bi se energijska
učinkovitost EU bistveno izboljšala, kar bi povečalo tudi
energetsko varnost, povezano zlasti z manjšo uporabo in uvozom fosilnih goriv.
Vsi scenariji ugodno vplivajo na ključne kazalnike do leta 2030,
povezane z energetsko varnostjo, kot so skupna primarna poraba (med –2 in
–15 %), končna energija in neto uvoz energije (med –2 in –19 %).
Pozitivni učinki so izrazitejšo v scenarijih z ambicioznimi politikami
energijske učinkovitosti in cilji glede obnovljivih virov energije. 42.
Povprečne cene električne energije do
leta 2030 se bodo spremenile za od –1,1 % do +11,3 % glede na
referenčni scenarij, najnižja cena pa naj bi po napovedih bila dosežena v
scenariju, ki združuje cilj 40-odstotnega zmanjšanja emisij toplogrednih plinov
z ambicioznimi ukrepi za energijsko učinkovitost. V vseh scenarijih, ki
predvidevajo 40-odsotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov, bi se cene
električne energije zvišale razmeroma malo glede na referenčni
scenarij. 43.
V vseh scenarijih cene v ETS ostajajo zelo
nizke vsaj do leta 2020, kar kaže na velik presežek kuponov na trgu in na
to, da je nadaljnje zmanjšanje emisij posledica politik, kot sta direktiva o
obnovljivih virih energije in direktiva o energetski učinkovitosti. V nasprotju s cenami električne energije pa so razlike med
scenariji politike zelo izrazite pri ceni v ETS, ki naj bi leta 2030
po napovedih znašala 11 do 53 EUR na pravico,
odvisno od scenarija. Cena v ETS je najnižja v scenarijih z ambicioznimi
politikami energijske učinkovitosti in cilji glede obnovljivih virov
energije, najvišja pa je v scenariju, ki temelji na cilju glede emisij
toplogrednih plinov in vrednosti ogljikovega dioksida. Makroekonomski in
socialni učinki (BDP, zaposlenost, cenovna dostopnost energije) 44.
Ocenjen je bil učinek na BDP do
leta 2030, pri čemer je bil poudarek na scenariju 40-odstotnega
zmanjšanja emisij toplogrednih plinov ter ob njihovi razpoložljivosti in po
potrebi tudi na scenarijih z izrecnimi politikami energijske učinkovitosti
in cilji glede obnovljivih virov energije. Ta ocena predpostavlja, da tretje
države ne sprejemajo ukrepov, ki presegajo zaveze, ki so jih dale v
okviru UNFCCC. 45.
Orodje za modeliranje GEM E3 projicira negativen
učinek 40-odstotnega zmanjšanja emisij toplogrednih plinov, ki temelji na
cilju glede emisij toplogrednih plinov in oblikovanju cen ogljikovega dioksida,
na BDP, ki bo leta 2030 znašal med –0,10 % in –0,45 % glede na
referenčni scenarij. Tako model E3MG kot model E3ME napovedujeta pozitivne
učinke v višini do 0,55 % pri scenariju, ki vključuje ambiciozne
politike energijske učinkovitosti, pri čemer upoštevata pozitivni
učinek naložb v energijsko učinkovitost na BDP. Scenariji z manjšim
zmanjšanjem emisij toplogrednih plinov naj bi po napovedih imeli manjši
učinek na BDP kot referenčni scenarij. Modeliranje kaže na to, da se
večji pozitivni učinki na BDP lahko dosežejo, če se kuponi ETS
prodajo na dražbi in če se za sektorje, ki niso vključeni v ETS,
uporabijo davki na CO2, prihodki pa bi se reciklirali za zmanjšanje
stroškov dela (prihodki so z vladnega vidika nevtralni). To potrjuje predhodne
ocene[6],
ki kažejo, da se lahko z oblikovanjem cen ogljikovega dioksida dosežejo bolj
pozitivni makroekonomski rezultati, če se prihodki iz teh mehanizmov za
oblikovanje cen ogljikovega dioksida reciklirajo za gospodarstvo in se
uporabijo na način, ki koristi celemu gospodarstvu. Tudi višje ravni
energijske učinkovitosti in energije iz obnovljivih virov, ki zahtevajo
višjo raven naložb, bi lahko bolj pozitivno vplivale na BDP. 46.
Na področju zaposlenosti naj bi imele osnovne
strukturne spremembe razmeroma majhen pozitiven ali negativen učinek na
skupno stopnjo zaposlenosti, odvisno od metodologije, uporabljene za oceno,
vendar se pričakujejo velike spremembe v zaposlenosti med posameznimi
sektorji ali v posameznih sektorjih. Zaradi takih učinkov bo treba
izvajati ustrezne politike trga dela. Podrobnejša analiza po sektorjih kaže, da
bodo v smislu stopnje zaposlenosti največ pridobili strojništvo, osnovna
proizvodnja, sektor prevozne opreme, gradbeni sektor in sektor poslovnih
storitev, največ pa bodo izgubili sektorji izkoriščanja fosilnih
goriv. Scenariji z ambicioznimi politikami energijske učinkovitosti imajo
običajno pozitiven učinek na skupno neto zaposlenost. 47.
Po napovedih se bodo cene fosilnih goriv zvišale ne
glede na pristop EU k ciljem do leta 2030, cene električne
energije pa naj bi se bistveno zvišale v okviru referenčnega scenarija,
kar bi obremenilo cenovno dostopnost energije. Delež stroškov, povezanih z
energijo (stroškov poslovanja in stroškov kapitala), v odhodkih gospodinjstev
se v referenčnem scenariju do leta 2030 zviša, dodatna zvišanja v
scenarijih politike pa so razmeroma nizka. Pričakuje se, da se bo
ravnovesje prevesilo s stroškov poslovanja na stroške kapitala. Na cene
električne energije gospodinjstev in ravni porabe bi pozitivno
učinkovale ambiciozne politike energijske učinkovitosti, ki bi
zmanjšale stroške energije, vendar bi hkrati povečale stroške kapitala, ki
bi nastali zaradi naložb, potrebnih za doseganje zmanjšanja porabe. Konkurenčnost energetsko
intenzivnih sektorjev in selitev virov 48.
Makroekonomski modeli so bili uporabljeni tudi za
oceno učinkov cilja 40-odstotnega zmanjšanja emisij toplogrednih plinov do
leta 2030 na proizvodnjo energetsko intenzivnih industrijskih sektorjev,
ki so izpostavljeni mednarodni konkurenci. Poleg tega je bila ocenjena vloga
brezplačne dodelitve ali prodaje na dražbi. Ponovno se predpostavlja, da
tretje države ne sprejemajo ukrepov, ki presegajo zaveze, ki so jih dale v
okviru UNFCCC. 49.
Rezultati kažejo, da se razlika v ceni ogljikovega
dioksida med EU in drugimi glavnimi svetovnimi regijami poveča,
če se EU zaveže k 40-odstotnemu zmanjšanju emisij toplogrednih
plinov, če ostali ne povečajo svojih prizadevanj. 50.
Glede na referenčni scenarij se lahko skupne
proizvodne izgube za industrijske sektorje omejijo s 40-odstotnim zmanjšanjem
emisij toplogrednih plinov. 51.
Analiza potrjuje, da bi energijsko intenzivnim
sektorjem koristili učinkoviti mednarodni podnebni ukrepi, kar bi morda
povečalo proizvodnjo glede na scenarij enostranskega ukrepanja EU,
zlasti pri visokih ravneh ambicij. 52.
Na splošno analiza potrjuje, da v primeru
neučinkovitega ukrepanja na svetovni ravni sistem nadaljnje brezplačne
razdelitve z rednim pregledom dejavnikov, ki določajo to brezplačno razdelitev,
zagotavlja bistveno višjo raven zaščite za energijsko intenzivne panoge,
ki so izpostavljene selitvi virov, kot če bi ti sektorji morali kupiti kupone.
Opazilo se je, da je brezplačna dodelitev primerna zlasti za sektorje, ki
v cene svojih proizvodov ne vključujejo oportunitetnih stroškov
brezplačne dodelitve. Vendar, če sektorji oportunitetne stroške
brezplačne dodelitve (lahko) vključijo v cene, se učinki med brezplačno
razdelitvijo in prodajo na dražbi manj razlikujejo. 53.
V zvezi s tveganjem glede „selitve naložb“ bi bilo
koristno, če bi sistem dodelitve dolgoročno bolj razjasnil
brezplačno dodelitev (če ukrepi tretjih držav niso enaki) in
spodbujal maksimizacijo proizvodnje. V tem okviru je treba opozoriti, da predpisi,
povezani z zaprtjem, novimi udeleženci, razširitvijo/zmanjšanjem (že
obstoječe) zmogljivosti in rednim posodabljanjem referenčnih let,
spodbujajo maksimizacijo proizvodov v primerjavi z brezplačno razdelitvijo
glede na pretekle emisije. 54.
Za izboljšanje sistema brezplačne dodelitve po
letu 2020 je treba posodobiti merila uspešnosti, opredeliti največjo
količino za brezplačno razdelitev in oceniti, katera merila bi
najbolj odsevala dejansko tveganje selitve virov CO2. Prihodki od
dražb in druge oblike prihodkov, povezanih z ETS (kot so na primer
prihodki od tako imenovanega programa NER 300), bi se lahko uporabili na
bolj ciljno usmerjen način, da bi se spodbujala predstavitev novih
tehnologij, vključno za energijsko intenzivne panoge. Temu posvečen
program ETS bi bil lahko učinkovitejši. 55.
Scenariji z ambicioznimi politikami energijske
učinkovitosti in politikami obnovljivih virov energije kažejo nižje cene
v ETS in scenariji s politikami energijske učinkovitosti zmanjšujejo
porabo energije, cene električne energije in cene goriva. Istočasno
pa take politike zvišujejo stroške kapitala. 56.
Posredni učinki cen kuponov na cene
električne energije se lahko poravnajo z državno pomočjo, vendar je
treba premisliti, ali so potrebne izboljšave, da se prepreči izkrivljanje
konkurence v EU. 57.
V primeru učinkovitega ukrepanja na svetovni
ravni bi bilo treba pregledati nadaljnje izvajanje teh ukrepov. 5.2. Učinki drugih ciljev ali
kazalnikov 58.
Glavna pomanjkljivost nedoločitve drugih
ciljev ali kazalnikov, na primer za konkurenčnost cen in zanesljivo
oskrbo z energijo, je, da bi se bistveno zmanjšala prepoznavnost in pomembnost
drugih vidikov zanesljive oskrbe in konkurenčnosti, ki niso vidiki, ki jih
obravnavajo cilji in politike glede obnovljivih virov energije in energijske
učinkovitosti, ter ne bi bila združljiva z velikim poudarkom, ki ga
Evropski parlament in Evropski svet pripisujeta pomembnosti teh drugih ciljev. 59.
Velika pomanjkljivost določitve ciljev
namesto kazalnikov je, da bi zapletla okvir kot tak in bi zelo otežila
povezovanje in usklajenost različnih energetskih in podnebnih
področij. Zlasti bi se težko zagotovil istočasni napredek k širšim
ciljem zaradi zapletenega medsebojnega delovanja, potrebne pa bi bile težke
politične odločitve, če bi se napredek k doseganju enega cilja
izključeval z drugim. Poleg tega bi bilo treba cilje določiti le za
področja, na katerih so oprijemljive politike za njihovo doseganje
mogoče in kjer se lahko izpolnijo zapleteni cilji v enem ali omejenem
svežnju ciljev. Preprostih, a celovitih ciljev za konkurenčnost in
zanesljivost oskrbe na ravni EU, katerih napredek bi se lahko zagotovil z
oprijemljivimi politikami EU, ni lahko doseči. 60.
Glavna prednost določanja kazalnikov
(potencialno povezanih s priporočenimi cilji) je, da bi prepoznavali
pomembnost drugih vidikov konkurenčnosti in zanesljivosti oskrbe, ki niso
tisti, ki jih obravnavajo cilji in politike obnovljivih virov energije in
energijske učinkovitosti, pri čemer pa se ne bi določili
zavezujoči cilji, ki bi jih bilo težavno izvajati in v celoti integrirati
v druge zavezujoče ukrepe. Poleg tega bi s spremljanjem razvoja takih
kazalnikov oblikovalci politik imeli dobro podlago za oblikovanje in/ali
prilagajanje smeri politike, če je to potrebno. Za zagotavljanje, da se
taki ukrepi politike sprejemajo na podlagi resničnega razvoja, bi se lahko
ob upoštevanju teh kazalnikov sčasoma opredelili priporočeni cilji.
Poročilo o stroških in cenah energije Komisije navaja v zvezi s tem
uporabne informacije, ki so lahko podlaga za nadaljnje ukrepe. 5.3. Strukturni ukrepi za ETS
po letu 2020 Prilagajanje
linearnega faktorja zmanjšanja 61.
Analiza kaže, da bi se v primeru 35-odstotnega
skupnega domačega zmanjšanja emisij toplogrednih plinov prispevek ETS
dosegel z nadaljnjo uporabo linearnega faktorja v višini 1,74 %, kot je predvidena
v trenutni zakonodaji (približno 38-odstotno zmanjšanje leta 2030 glede na
leto 2005). 62.
Čeprav bi se 40-odstotno zmanjšanje emisij
toplogrednih plinov do leta 2030 lahko doseglo z zelo ambicioznimi drugimi
politikami, ne da bi se spremenil letni linearni faktor zmanjšanja v ETS,
bi bila potrebna sprememba, da se zagotovijo ustrezne ravni stroškovne
učinkovitosti in ohrani relevantnost ETS do leta 2030. Če
bi se emisije toplogrednih plinov do leta 2030 stroškovno učinkovito
skupaj zmanjšale za 40 % glede na leto 1990, bi se emisije v ETS do
leta 2030 zmanjšale za 43 % glede na leto 2005. Če bi se
zgornja meja ETS leta 2030 določila na tej ravni, bi bilo treba
spremeniti linearni faktor zmanjšanja, in sicer na 2,2 %
od leta 2021 naprej. Če bi bil cilj 35-odstotno zmanjšanje
emisij toplogrednih plinov, linearnega faktorja zmanjšanja ne bi bilo treba
spremeniti. 63.
Vendar se pričakuje, da bodo za ETS
značilni veliki presežki na trgu ETS, ki se bodo postopoma
zmanjševali šele po letu 2020, do leta 2030 pa bo ostal presežek kuponov
v višini 2 milijard ali več tudi v okviru scenarijev politike, v
okviru katerih bi se doseglo večje zmanjšanje emisij toplogrednih plinov.
Treba bi bilo omeniti, da bi v tej situaciji trg še vedno moral poslovati z
velikimi presežki, ki bi nastali zlasti zaradi dolgoročnih pomislekov v
zvezi s pomanjkanjem in stroški. Če dolgoročni pomisleki ne bi
zadostovali za ustvarjanje tržne varnosti, bi bile cene v ETS dejansko
nižje in emisije višje od zgornje meje za leto 2030. Vendar bi se kumulativna
zgornja meja ETS vseeno spoštovala. 64.
Sprememba linearnega faktorja bi šele postopoma
imela pomemben vpliv v smislu ustvarjanja večjega pomanjkanja. To se kaže
v vzorcih cen ogljikovega dioksida teh scenarijev z zelo nizkimi cenami ogljikovega
dioksida, ki pa bi se lahko zelo hitro zvišale po letu 2020, razen če
se bodo izvajale učinkovitejše politike obnovljivih virov energije in
energijske učinkovitosti. Tako nizke cene kratkoročno do
srednjeročno zvišujejo tveganje, da se potrebne naložbe ne izvedejo v
celoti, kar bi lahko vodilo v odvisnost od infrastrukture z večjimi
emisijami ogljikovega dioksida. 65.
Na podlagi navedenega prilagoditev linearnega
faktorja zmanjšanja ni kratkoročna rešitev za izboljšanje
delovanja ETS v prihodnjem desetletju. Komisija je kratkoročno
predlagala, da se odloži dražba 900 milijonov kuponov in prestavi na
poznejši del druge faze. 66.
Poleg tega je Komisija izvedla posebno oceno bolj
neposrednih strukturnih ukrepov, ki bi izboljšali delovanje trga, na primer z
vzpostavitvijo rezerve za stabilnost trga ali trajno umaknitvijo nekaterih kuponov.
Za več informacij o tej oceni glej oceno učinka v zvezi z uvedbo
strukturnega ukrepa za krepitev sistema EU za trgovanje z emisijami. Uporaba mednarodnih dobropisov 67.
Dobropisi se trenutno ustvarjajo z instrumentoma
mehanizem čistega razvoja (CDM) in skupno izvajanje. Imata več
slabosti in deležniki jima pogosto nasprotujejo, na primer v zvezi z
referenčnimi scenariji, dodatnim zmanjšanjem emisij, prevelikimi rentami
in škodljivimi spodbudami. CDM ne zahteva lastnega prispevka prodajalca k
blažitvi. EU je kot prvi korak k obravnavanju teh problemov prepovedala
dobropise iz projektov pogozdovanja in ponovnega pogozdovanja ter pozneje
omejila določene projekte v zvezi z industrijskim plinom. 68. Po
napovedih referenčnega scenarija po letu 2020 ne bo povpraševanja po
mednarodnih dobropisih v EU ETS, saj bi le povečalo že zdaj velik
presežek kuponov (in dobropisov, kot so dovoljeni v ETS do
leta 2020). To velja tudi v primeru, če je cilj 40-odstotno
zmanjšanje emisij toplogrednih plinov do leta 2030. Če bi se skupne
emisije do leta 2030 zmanjšale za 40 % glede na leto 1990, bi
tudi pri cilju 43-odstotnega zmanjšanja v EU ETS glede na leto 2005
ostal presežek v EU ETS, ki bi do leta 2030 znašal približno
2 milijardi kuponov. Posledica tega je privzeti položaj, pri katerem
se za skladnost po letu 2020 ne uporabijo dodatni dobropisi. Zato se
omejevanje dostopa do mednarodnih dobropisov zdi potrebna, a nezadostna rešitev
za obravnavanje presežka v ETS. Okvir do leta 2030 z neomejenim
ciljem, ki ne omogoča velikega dodatnega dotoka mednarodnih dobropisov, in
večje ambicije, ki omogočajo, da se velik del dodatnih prizadevanj
doseže z uporabo mednarodnih dobropisov, bi lahko ustvarili večjo
verjetnost zmanjšanja, ki je v EU resnično potrebno. Če se lahko velik del dodatnih prizadevanj za
izpolnjevanje pogojnega cilja doseže z uporabo mednarodnih dobropisov, lahko to
dodatno spodbudi oblikovanje pravega mednarodnega trga z ogljikovim dioksidom,
ki bi vključeval lastne ustrezne ukrepe vseh pogodbenic. 5.4. Ukrepanje EU
v okviru večjega mednarodnega ukrepanja 69. Ocenjen je bil učinek višjega pogojnega cilja glede emisij
toplogrednih plinov za EU z istočasnim zadostnim ukrepanjem na
svetovni ravni, da se globalno segrevanje ozračja omeji na manj kot 2 °C. Za doseganje tega
cilja bi jasno morale ukrepati vse pogodbenice ter potrebni bi bili primerljivi
cilji glede zmanjšanja držav s podobnimi odgovornostmi in zmogljivostmi, kot
jih ima EU, in velika prizadevanja za zmanjšanje emisij gospodarstev v
vzponu, da se omogoči, da njihove emisije dosežejo najvišjo raven pred
letom 2030. 70. Da se ponazorijo učinki pogojnega (višjega) cilja, sta bila
ocenjena dva primera, ki sta temeljila na enostranskem cilju 35- in 40-odstotnega
zmanjšanja ter pogojnem cilju 45-odstotnega in 50-odstotnega zmanjšanja emisij
toplogrednih plinov, ne glede na kakršno koli morebitno stališče o tem,
kaj bi bila morebitni enostranski in pogojni cilj. V primeru pogojnih ciljev se
predpostavlja, da je ukrepanje na svetovni ravni skladno z omejitvijo
globalnega segrevanja ozračja na manj kot 2 °C. 71. Ta analiza potrjuje, da je učinek večjih pogojnih ciljev
na BDP v EU negativen, vendar omogoča dostop do mednarodnih
dobropisov, ki zmanjšujejo učinke. V tem primeru so negativni učinki
višjih ciljev na BDP do leta 2030 omejeni na 0,5 % oziroma
1,2 %. Vendar so učinki na BDP na svetovni ravni večji od
učinkov v EU. 72. Poleg tega rezultati kažejo, da bi ukrepanje na svetovni ravni, na
primer z zavezujočim mednarodnim sporazumom, pomembno koristilo
večini energijsko intenzivnih panog EU, saj bi lahko povečalo
proizvodnjo v nekaterih sektorjih v EU, kar potrjuje, da ukrepanje na svetovni
ravni koristi konkurenčnemu položaju večine energijsko intenzivnih
panog EU. 5.5. Možnosti politike za sektor
obdelave zemljišč 73.
Pristopi politik, ki obravnavajo emisije in
absorpcije CO2 iz sektorja obdelave zemljišč, bi lahko še
naprej obravnavali ta sektor ločeno ali pa skupaj z drugimi emisijami iz
kmetijskega sektorja. Ob upoštevanju tesne povezave med gospodarjenjem z
zemljišči in kmetijsko dejavnostjo se zdi, da ima druga možnost prednosti.
Praktično izvajanje bi lahko pomenilo, da se emisije in absorpcije CO2
iz sektorja obdelave zemljišč vključijo v morebitni prihodnji sklep o
porazdelitvi prizadevanj (ki bi urejala sektorje, ki niso vključeni
v ETS) ali prav nasprotno, in sicer bi se emisije toplogrednih plinov, ki
niso CO2, iz kmetijskega sektorja izvzele iz morebitne prihodnje
odločbe o porazdelitvi prizadevanj in vključile skupaj z emisijami in
absorpcijami CO2 iz sektorja obdelave zemljišč v nov
steber podnebne politike EU. To bi omogočilo širše spodbude za
podnebju prijazno in pametno kmetijstvo v okviru skupne kmetijske politike po
letu 2020. 5.6. Izvajanje morebitnega cilja obnovljivih virov energije 74.
Izvajanje pristopov za doseganje cilja glede
obnovljivih virov energije do leta 2030 bi bilo treba podrobno oceniti v
prihodnji oceni učinka, če bo sprejet dogovor o takem cilju. Če
okvir do leta 2030 ne bi vključeval jasnega cilja glede obnovljivih
virov energije, bi se še bolj povečal pomen drugih podpornih ukrepov,
povezanih na primer z infrastrukturo, načrtovanjem, izdajanjem dovoljenj,
dostopom do omrežja, ciljno usmerjenim financiranjem itn. Potrebni so nekateri
splošni premisleki, in sicer: 75.
Prvič, s ciljem na ravni EU bi se lahko
preprečilo določanje nacionalnih ciljev. To bi lahko vodilo v razvoj
obnovljivih virov energije na področjih, ki so najbolj bogata z viri, kar
bi lahko teoretično izboljšalo stroškovno učinkovitost v EU. Hkrati pa
bi to bila manjša spodbuda za blažitev upravnih ovir in omogočanje
uveljavljanja obnovljivih virov energije z razvojem omrežja in potrebnim
izdajanjem dovoljenj, če države članice nimajo posebnih ciljev. Poleg
tega bi cilji držav članic lahko bolje zagotovili enakomeren razvoj
obnovljivih virov energije v gospodarstvu in družbi EU. 76.
Drugič, izpolnitev cilja EU brez
nacionalnih shem pomoči, a s shemami na ravni EU, ne bi tako
izkrivljala konkurence in integracije trgov, vendar bi istočasno zmanjšala
prožnost držav članic pri prilagajanju določenim okoliščinam in
sprejemanju samostojnih odločitev o načinih financiranja/podpiranja
razvoja obnovljivih virov energije. 77.
Tretjič, tehnološka nevtralnost in enaka
obravnava vseh možnosti obnovljivih virov energije brez ciljev ali shem
pomoči, ki so specifične za posamezne sektorje, bi vsaj v teoriji
izboljšali kratkoročno do srednjeročno stroškovno učinkovitost.
Po drugi strani pa bi resnično nevtralni pristopi k tehnologiji verjetno
povzročili presežek dobička za proizvajalce energije iz bolj
stroškovno konkurenčnih obnovljivih virov in ne bi zagotovili razvoja,
uvajanja in zmanjšanja stroškov, ki bi bili morda potrebni za dolgoročno
stroškovno učinkovitost, zlasti če bi se EU dogovorila o
ambicioznejših ciljih glede obnovljivih virov energije po letu 2030. Poleg
tega bi lahko ovirali razvoj inovativnih, trenutno dražjih tehnologij
obnovljivih virov energije, kar bi dolgoročno vplivalo na industrijski
vodilni položaj podjetij EU. 5.7. Izvajanje morebitnega cilja
energijske učinkovitosti/prihrankov 78.
Energijska učinkovitost je temelj za doseganje
dolgoročnih ciljev glede zmanjšanja emisij toplogrednih plinov in politike
energijske učinkovitosti bodo potrebne tudi, če ne bo jasnega cilja
za obravnavanje nedelovanja trga in pomanjkljivosti, saj bodo zagotavljale, da
se zmanjšanje porabe energije in emisij toplogrednih plinov doseže v praksi.
Vsi analizirani scenariji razen tistih, ki temeljijo na samo enem cilju glede
emisij toplogrednih plinov, vključujejo jasne predpostavke, ki v
različni meri temeljijo na vrsti politik energijske učinkovitosti, ki
se izvajajo. Vendar namen te ocene učinka ni podrobno oceniti različnih
načinov doseganja morebitnih ciljev energijske učinkovitosti do
leta 2030. 79.
Taka ocena bo del pregleda pristopa k prihrankom
energije do leta 2020, ki bo potekal leta 2014. Pregled
leta 2014 bi moral obravnavati tudi vprašanje, če bi bila energijska
intenzivnost primernejša osnova za cilje po letu 2020 kot absolutni
prihranki energije za gospodarske sektorje, v katerih je poraba energije tesno
povezana z gospodarsko dejavnostjo, če bi se neomejeni in izrecni cilji
sektorjev šteli za ustrezne in stroškovno učinkovite. Lahko bi se
proučila tudi kombinacija teh dveh pristopov. 80.
Ne glede na vse morebitne cilje do leta 2030
na tem področju in pregled, ki bo potekal leta 2014, bo pomembno, da
se do leta 2030 še naprej izvajajo politike na ravni EU za
zagotavljanje visoke ravni energijske učinkovitosti, zlasti na področjih
kot so stavbe, naprave, ki porabijo veliko energije, vozila itn, da se
zagotovijo enaki konkurenčni pogoji in zaščiti notranji trg za
zadevne proizvode. Treba bo spodbuditi upravljanje in zmogljivost akterjev na
trgu in oblikovalcev politike, da se uvedejo ukrepi za energijsko učinkovitost
ter izboljšata financiranje in profil tveganja naložb v energijsko
učinkovitost. 5.8. Različni učinki v
državah članicah 81.
Analiza kaže, da bodo pri predpostavljanju
stroškovno učinkovitih pristopov za cilje glede emisij toplogrednih plinov
in obnovljivih virov energije ter politike energijske učinkovitosti
prizadevanja držav članic z nižjimi dohodki razmeroma večja od
prizadevanj držav z višjimi odhodki, pri čemer se bodo naložbe in
sistemski stroški povečali glede na BDP, vendar bodo tudi koristi v zvezi
s prihranki pri gorivu in kakovostjo zraka večje. Za možnosti, ki
predvidevajo doseganje 40-odstotnega zmanjšanja emisij toplogrednih plinov
v EU, se ocenjuje, da bo za skupino držav članic z 90 % nižjim
BDP na prebivalca od povprečja EU leta 2010 bistveno višja rast
dodatnih stroškov energetskega sistema glede na rast povprečnih
stroškov EU v obdobju 2021–2030 letno znašala med 1,7 in
4,6 milijarde EUR. 82.
Možnih je več mehanizmov za porazdelitev, ki
bi omogočali pravičnejše rezultate, kot so razlikovanje ciljev,
porazdelitev prihodkov od dražb in uporaba pametnih finančnih
instrumentov, strukturnih sredstev itn. Pomembno bi bilo zagotoviti, da take
možnosti ne bi neupravičeno zmanjšale skupne stroškovne učinkovitosti
okvira politike, in sicer z zagotavljanjem zadostne prožnosti. Take možnosti bi
bilo treba podrobneje analizirati pri pripravi zakonodajnih predlogov. 6. Primerjava možnosti za
krovne cilje in medsebojno delovanje 83.
Ocena krovnih ciljev in politik do leta 2030 je
dala poudarek na medsebojno usklajene možnosti politike. Primerjava med
krovnimi cilji je podana v spodnji preglednici. Analiza kaže, da se napredek pri
doseganju trajnostnega, konkurenčnega in varnega energetskega sistema in
gospodarstva do leta 2030 lahko zagotovi na različne načine. 84.
Ugodni pogoji na primer za raziskave in razvoj,
infrastrukturo in sprejemanje javnosti so pomembni za doseganje
dolgoročnega prehoda na konkurenčno in varno nizkoogljično
gospodarstvo, in taki pogoji že kažejo določene omejene koristi do
leta 2030. 85.
Samo en cilj glede emisij toplogrednih plinov bi
možnosti zmanjšanja emisij toplogrednih plinov načeloma obravnaval enako
in tehnološko nevtralno. Vendar bi večja prizadevanja, osredotočena
na energijsko učinkovitost in energijo iz obnovljivih virov, ki presegajo,
kar je potrebno za doseganje cilja glede emisij toplogrednih plinov, imela
večje koristi, povezane na primer z izboljšano učinkovitostjo goriv,
zanesljivo oskrbo, zmanjševanjem negativne trgovinske bilance za fosilna
goriva, učinki na okolje in zdravjem. Le en cilj glede emisij toplogrednih
plinov naj bi po napovedih znižal BDP in zaposlenost glede na okvir, ki
temelji na ambicioznejših ciljih glede obnovljivih virov energije in energijske
učinkovitosti, povečale pa bi se makroekonomske koristi, povezane z
recikliranjem prihodkov od dražb za nižje stroške dela. 86.
Le en cilj glede emisij toplogrednih plinov bi
znižal rast stroškov, povezanih z energijo, in potrebne naložbe, če bi se
izpolnil na najboljši način, in sicer z uporabo vrednosti ogljikovega dioksida
pri pristopu modeliranja, glede na možnost s tremi cilji, če bi se cilji
glede obnovljivih virov energije in energijske učinkovitosti določili
na ravni, ki presega njihovo stroškovno učinkovito možnost doseganja cilja
glede emisij toplogrednih plinov. 87.
Učinek na ceno v ETS se zelo omeji pri
okviru, ki bi vključeval določene ravni ambicij ali močne
politike obnovljivih virov energije in energijske učinkovitosti. Hkrati pa
bi naložbe v obnovljive vire energije in energijsko učinkovitost, ki bi
presegale potrebno za stroškovno učinkovito doseganje določenega
cilja glede emisij toplogrednih plinov, pomenile dodatne stroške kapitala in
nižje stroške poslovanja le srednjeročno do dolgoročno, kar bi na
skupaj zvišalo stroške energetskega sistema. 88.
Cilj 40-odstotnega zmanjšanja emisij
toplogrednih plinov bi zagotovil, da je EU na stroškovno učinkoviti poti
načrta za nizkoogljično gospodarstvo pri doseganju cilja glede emisij
toplogrednih plinov EU do leta 2050, da se emisije toplogrednih plinov do
leta 2050 zmanjšajo za 80 % do 95 % glede na leto 1990 v
okviru potrebnega zmanjšanja, za katero so skupaj odgovorne razvite države.
Čeprav bi se cilj do leta 2050 načeloma lahko dosegel tudi s
ciljem 35-odstotnega zmanjšanja emisij toplogrednih plinov do
leta 2030, trenutna analiza Komisije kaže, da bi to pomenilo dodatne
stroške v celotnem obdobju do leta 2050, čeprav bi bili stroški do
leta 2030 nižji. 89.
Če se upoštevajo izključno cilji, bi se
cilj 20-odstotnega zmanjšanja do leta 2020 dosegel v treh desetletjih, cilj
40-odstotnega zmanjšanja do leta 2030 pa bi pomenil enako zmanjšanje v
enem desetletju. Po drugi strani je bilo doslej v 22 letih (1990–2012)
doseženo 18-odstotno zmanjšanje, izpolnitev cilja 40-odstotnega zmanjšanja pa
bi pomenila dodatno 22-odstotno zmanjšanje v 18 letih (2013–2030). 90.
Cilj 40-odstotnega zmanjšanja bi imel pomembno
sporočilo za mednarodno skupnost v procesu do mednarodne konference o
podnebnih spremembah leta 2015. Hkrati pa ostaja odprto vprašanje, ali bi
moral biti začetni prispevek EU k mednarodnemu sporazumu nižji, saj
je treba upoštevati, da se dogovorjeni cilj glede emisij toplogrednih plinov do
leta 2050 lahko izpolni le z mednarodnim podnebnim ukrepom. 91.
Na področju obnovljivih virov energije je
jasno, da bi visoka raven ambicij imela velike koristi v smislu večje
odvisnosti od domačih virov energije in s tem povezane pozitivne
učinke na trgovinsko bilanco na področju energije (do te mere, da
obnovljivi viri energije ne nadomestijo drugih domačih virov energije).
Hkrati mora biti raven ambicij usklajena s skupno ravnjo ambicij glede
zmanjšanja emisij toplogrednih plinov in ne sme imeti nezaželenih učinkov
za nadaljnjo uporabo drugih nizkoogljičnih virov energije, ki jih
spodbuja ETS, ali neutemeljeno omejevati prožnosti držav članic pri
doseganju zmanjšanja emisij toplogrednih plinov zunaj okvira ETS. 92.
Na področju energijske učinkovitosti so
kompromisi med različnimi ravnmi ambicij podobni kompromisom pri
obnovljivih virih energije v smislu, da bi visoka raven ambicij lahko
povzročila kratkoročno do srednjeročno rast stroškov, ki bi se
poplačali šele srednje- do dolgoročno. Istočasno pri visoki
ravni ambicij obstaja potencial, da se bolje zajezi učinek višjih cen
energije na stroške poslovanja v zvezi z energijo. Pri določenem cilju
glede emisij toplogrednih plinov so poleg tega koristi za zdravje in
učinki na trgovinsko bilanco na področju energije večji pri
višji ravni ambicij na področju energijske učinkovitosti, kar bi po
napovedih prav tako pozitivno vplivalo na BDP in zaposlenost. Ponovno je treba
pri tem upoštevati morebitne učinke na kratkoročno do
srednjeročno rast stroškov. Preglednica 1: Preglednica s ključnimi rezultati za oceno učinka
za različne napovedi scenarijev || Sklic || 35-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov / energijska učinkovitost ob ® || 37-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov ob ® || 40-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov ob ® || 40-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov || 40-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov / energijska učinkovitost || 40-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov / energijska učinkovitost / 30-odstotni delež obnovljivih virov energije || 45-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov / energijska učinkovitost / 35-odstotni delež obnovljivih virov energije || Glavne značilnosti scenarija Referenčni pogoji ali ugodni pogoji || referenčni || referenčni || referenčni || referenčni || ugodni || ugodni || ugodni || ugodni Zmanjšanje emisij toplogrednih plinov glede na leto 1990 || –32,4 % || –35,4 % || –37,0 % || –40,4 % || –40,6 % || –40,3 % || –40,7 % || –45,1 % Delež obnovljivih virov energije[7] – skupaj || 24,4 % || 25,5 % || 24,7 % || 25,5 % || 26,5 % || 26,4 % || 30,3 % || 35,4 % Prihranki energije[8] || –21,0 % || –24,4 % || –22,9 % || –24,4 % || –25,1 % || –29,3 % || –30,1 % || –33,7 % || Kazalniki učinkov na okolje Zmanjšanje emisij toplogrednih plinov v sektorjih, ki so vključeni v ETS, glede na leto 2005 || -36% || –37 % || –38 % || –42 % || –43 % || –38 % || –41 % || –49 % Zmanjšanje emisij toplogrednih plinov v sektorjih, ki niso vključeni v ETS, glede na leto 2005 || -20% || –26 % || –28 % || –31 % || –30 % || –35 % || –33 % || –34 % Manjši stroški nadzorovanja onesnaževanja in škode za zdravje (v milijardah EUR/leto)[9] || || 3,8–7,6 || 4,2–8,8 || 8,6–17,1 || 7,2–13,5 || 17,4–34,8 || 16,7–33,2 || 21,9–41,5 || Kazalniki učinkov na energetski sistem Neto uvoz energije (2010 = 100) || 96 || 90 || 94 || 92 || 89 || 83 || 81 || 78 Energijska intenzivnost[10] (2010 = 100) || 67 || 64 || 66 || 65 || 64 || 60 || 60 || 57 Delež obnovljivih virov energije[11] v električni energiji, ogrevanju in hlajenju || 31,0 % || 32,6 % || 31,6 % || 32,9 % || 34,2 % || 34,1 % || 39,7 % || 47,3 % || Sklic || 35-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov / energijska učinkovitost ob ® || 37-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov ob ® || 40-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov ob ® || 40-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov || 40-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov / energijska učinkovitost || 40-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov / energijska učinkovitost / 30-odstotni delež obnovljivih virov energije || 45-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov / energijska učinkovitost / 35-odstotni delež obnovljivih virov energije || Ekonomski in socialni učinki Skupni sistemski stroški, letno povprečje v obdobju 2011–2030 (v milijardah EUR) || 2 067 || 2 064 || 2 073 || 2 074 || 2 069 || 2 089 || 2 089 || 2 102 Skupni sistemski stroški kot % zvišanja BDP do leta 2030 glede na referenčni scenarij v odstotnih točkah || +0,0 % || +0,03 % || +0,13 % || +0,20 % || +0,15 % || +0,54 % || +0,54 % || +0,84 % Odhodki za naložbe[12] v referenčnem scenariju in spremembe glede na referenčni scenarij (povprečje v milijardah EUR v obdobju 2011–2030). || 816 || +17 || +19 || +30 || +38 || +59 || +63 || +93 Nabava energije v referenčnem scenariju in spremembe glede na referenčni scenarij (povprečje v milijardah EUR v obdobju 2011–2030) || 1 454 || –26 || –8 || –8 || –18 || –34 || –31 || –23 Neto uvoz fosilnih goriv v referenčnem scenariju in spremembe glede na referenčni scenarij (povprečje v milijardah EUR v obdobju 2011–2030) || 461 || –10 || –2 || –4 || –9 || –20 || –22 || –27 Povprečna cena električne energije[13] (v EUR/MWH) || 176 || 174 || 176 || 181 || 179 || 174 || 178 || 196 Cena v ETS (v EUR/tono CO2) || 35 || 27 || 35 || 53 || 40 || 22 || 11 || 14 [1] Za podrobnosti glej poročilo o napredku v zvezi z
doseganjem Kjotskega cilja in cilja EU 2020 za leto 2013 (COM
(2013) 698). [2] Kot je opisano v poročilu Komisije o trgu ogljika,
COM(2012) 652. [3] Glej „Poročilo o napredku na področju energije
iz obnovljivih virov“ Komisije, COM(2013) 175. [4] Enako merilo, kot je bilo uporabljeno za cilj glede prihrankov
energije do leta 2020. [5] Razpon je posledica različnih scenarijev za cilj 40-odstotnega
zmanjšanja emisij toplogrednih plinov, z ugodnimi pogoji ali brez njih, z dodatnimi
cilji ali brez dodatnih ciljev obnovljivih virov energije, ambicioznih politik
učinkovitosti, kar izključuje stroške za pomanjkljivosti in dražbe. [6] Glej na primer oceno učinka, ki spremlja načrt
za prehod na konkurenčno gospodarstvo z nizkimi emisijami ogljikovega
dioksida do leta 2050, SEC(2011) 288
final. [7] Delež obnovljivih virov energije v bruto porabi
končne energije glede na direktivo o obnovljivih virih energije iz
leta 2009. [8] Prihranki pri energiji do leta 2030, ocenjeni glede
na napovedi osnovnega scenarija leta 2007. [9] Zmanjšanje stroškov škode za zdravje zaradi manjšega
onesnaževanja zraka glede na referenčni scenarij (v milijardah EUR/leto).
Za vrednotenje je bila uporabljena vrednost izgubljenega leta življenja,
uporabljena za tematsko strategijo o onesnaževanju zraka, v višini
57 000 EUR do 133 000 EUR na izgubljeno leto življenja. [10] Primarna energija na BDP. [11] Prispevek obnovljivih virov energije v bruto porabi
končne energije za električno energijo, ogrevanje in hlajenje, ki
temelji na posameznih izračunih za obnovljive vire energije v skladu z
direktivo o obnovljivih virih energije iz leta 2009. [12] Izdatki za naložbe vključujejo skupno vrednost nabave
prevozne opreme za gospodinjstva in podjetja (vključno s cestnim prometom
in necestnimi oblikami prometa), vendar ne vključujejo stroškov prometne
infrastrukture. [13] Povprečna cena električne energije v sektorjih
končnega povpraševanja (v EUR/MWh) pri stalnih cenah iz leta 2010. Za
referenčni scenarij je ustrezna vrednost leta 2010 znašala
134 EUR/MWh.