SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ Boj proti nepoštenim trgovinskim praksam v verigi preskrbe s hrano med podjetji /* COM/2014/0472 final */
Boj proti nepoštenim trgovinskim praksam
v verigi preskrbe s hrano med podjetji
1.
Uvod
Veriga preskrbe
s hrano zagotavlja dobavo živil in pijač splošni javnosti za potrošnjo
posameznikov ali gospodinjstev. Dnevno vpliva na vse potrošnike v EU in
predstavlja znaten del proračuna povprečnega gospodinjstva[1].
Preden proizvod pride do potrošnika, številni udeleženci na trgu (proizvajalci,
predelovalci, trgovci na drobno itd.) prispevajo k njegovi vrednosti in
vplivajo na končno ceno, ki jo plača potrošnik. S tega vidika je
enotni trg prinesel ogromne koristi akterjem v verigi preskrbe s hrano. Veliki
in mali dobavitelji in trgovci na drobno imajo zdaj več priložnosti na
trgu in večji krog potrošnikov. Delež čezmejne trgovine med državami
članicami EU zdaj znaša približno 20 % celotne proizvodnje hrane in
pijač v EU, najmanj 70 % celotnega izvoza kmetijskih/živilskih
proizvodov držav članic EU pa je namenjenega v druge države članice
EU[2].
Zato lahko dobro delujoča in učinkovita veriga preskrbe s hrano v EU
znatno prispeva k enotnemu trgu. Vendar so v
zadnjih nekaj desetletjih pojavi, kot sta povečana koncentracija in
vertikalno povezovanje udeležencev na trgu v EU, povzročili strukturne
spremembe v verigi preskrbe s hrano. Ti pojavi so privedli do tega, da v posameznih
trgovinskih odnosih med akterji v verigi obstajajo velike razlike med ravnmi
pogajalske moči in ekonomskih neravnotežij. Medtem ko so razlike v
pogajalski moči običajne in upravičene v poslovnih odnosih,
lahko zloraba teh razlik včasih povzroči uporabo nepoštenih
trgovinskih praks[3]. Nepoštene
trgovinske prakse je mogoče širše opredeliti kot prakse, ki močno
odstopajo od dobrega poslovnega ravnanja, so v nasprotju z dobro vero in
poštenim ravnanjem ter jih en trgovinski partner enostransko uvede proti drugemu
trgovinskemu partnerju. To
sporočilo ne predvideva regulativnega ukrepanja na ravni EU in ne
predpisuje enotne rešitve za odpravo problematike nepoštenih trgovinskih praks,
vendar predvsem spodbuja deležnike in države članice, naj se zoperstavijo nepoštenim
trgovinskim praksam na primeren in sorazmeren način, pri čemer morajo
upoštevati nacionalne okoliščine in najboljše prakse. Akterje v evropski
verigi preskrbe s hrano poziva k sodelovanju v prostovoljnih shemah, katerih
namen je spodbujanje najboljših praks in zatiranja nepoštenih trgovinskih
praks. Poudarja tudi pomen učinkovitega pravnega varstva. Komisija je
zavezana nadaljevanju tesnega sodelovanja z državami članicami in
ustreznimi deležniki, saj bodo za odpravo nepoštenih trgovinskih praks potrebni
prispevki vseh udeležencev.
2.
Ozadje
Čeprav je
težko oceniti celotni obseg in pogostost nepoštenih trgovinskih praks, so to
problematiko priznali vsi deležniki v verigi preskrbe s hrano. Več anket
je pokazalo, da se nepoštene trgovinske prakse pojavljajo precej pogosto, vsaj
v nekaterih delih dobavne verige. Na primer, v vseevropski anketi med
dobavitelji v prehranski verigi je 96 % vprašanih dejalo, da so že bili
žrtev vsaj ene oblike nepoštenih trgovinskih praks[4]. Nekaj anket je bilo izvedenih tudi na
nacionalni ravni. Španski organ, pristojen za konkurenco, je v poročilu o
odnosih med proizvajalci in trgovci na drobno v živilskem sektorju zapisal, da
je 56 % vprašanih dobaviteljev dejalo, da pogosto ali občasno prihaja
do vnašanja retroaktivnih sprememb v pogodbenih pogojih[5].
Anketa, ki jo je izvedel italijanski organ, pristojen za konkurenco, je
pokazala, da 57 % proizvajalcev pogosto ali vedno sprejme enostranske
retroaktivne spremembe, in sicer iz bojazni pred trgovinskimi povračilnimi
ukrepi v primeru zavrnitve sprememb[6]. Nepoštene
trgovinske prakse imajo lahko škodljive učinke, predvsem na mala in
srednja podjetja (MSP) v verigi preskrbe s hrano[7].
Lahko namreč vplivajo na zmogljivost preživetja MSP na trgu, izvajanja
novih finančnih naložb v proizvode in tehnologijo ter razvijanja njihovih
čezmejnih dejavnosti na enotnem trgu. Čeprav je splošni učinek
nepoštenih trgovinskih praks v količinskem smislu težko v celoti oceniti,
so negativni neposredni učinki na stranke, ki jih take prakse zadevajo,
nedvoumni. V zgoraj omenjeni vseevropski anketi je 83 % vprašanih trdilo,
da so bili žrtev nepoštenih trgovinskih praks in da so se zaradi tega povišali
njihovi stroški, 77 % pa jih je navedlo, da so se zaradi nepoštenih
trgovinskih praks znižali njihovi prihodki. Poleg tega bi lahko nastali tudi
posredni učinki vzdolž dobavne verige, zlasti v primeru MSP, ki sploh ne
bi poskušala vzpostaviti poslovnega odnosa zaradi tveganja, da se bodo
soočala z nepoštenimi trgovinskimi praksami. Nova skupna
kmetijska politika (SKP)[8]
in nova skupna ribiška politika[9]
krepita položaj proizvajalcev v dobavni verigi v odnosu do akterjev v dobavnem
sektorju, zlasti s podporo oblikovanju in razvoju organizacij proizvajalcev.
Nova enotna skupna ureditev trgov prav tako vključuje elemente, ki so
namenjeni zmanjševanju razlike v pogajalski moči v odnosih med kmeti in
drugimi strankami v verigi preskrbe s hrano v nekaterih izbranih sektorjih
(mleko, oljčno olje, govedina in teletina, poljščine). Nova pravila
tudi omogočajo državam članicam, da zahtevajo obvezne pisne pogodbe v
drugih kmetijskih sektorjih, pri čemer je treba z zaščitnimi ukrepi
zagotoviti, da takšne določbe ne ovirajo pravilnega delovanja notranjega
trga. Reforma SKP, zlasti prek nove enotne skupne ureditve trgov, vključuje
elemente, ki so namenjeni zmanjševanju razlike v pogajalski moči v odnosih
med kmeti in drugimi strankami v verigi preskrbe s hrano. Številne države
članice so nepoštene trgovinske prakse na nacionalni ravni obravnavale na
veliko različnih načinov. Nekatere so se odločile za
regulativne, druge za samoregulativne platforme med udeleženci na trgu.
Predpisi, če obstajajo, se razlikujejo po naravi, ravni in pravni obliki
zaščite pred nepoštenimi trgovinskimi praksami. Obstoj in
škodljivost nepoštenih trgovinskih praks v verigi preskrbe s hrano so priznali
tudi deležniki foruma na visoki ravni za izboljšanje delovanja verige preskrbe
s hrano, ki ga je Komisija ustanovila leta 2010[10].
Deležniki so ob priznanju potrebe po obravnavanju tega vprašanja na evropski
ravni vzpostavili samoregulativni okvir (pobudo za verigo preskrbe s hrano), ki
jo je Komisija pozdravila in ki se je v devetih mesecih dobro uveljavila med
prodajalci na drobno in debelo ter proizvodnimi podjetji in nekaterimi MSP.
Vendar se nekateri deležniki, zlasti kmetje in akterji iz mesnopredelovalne
industrije, niso pridružili temu okviru na ravni EU. Medtem ko imajo kmetje
zastopnike v nacionalnih platformah v nekaterih državah članicah[11], so
se do zdaj v okvir na ravni EU registrirali le štirje kmetijski obrati. Poleg
tega je okvir zavezujoč le za tista podjetja, ki se odločijo, da ga
bodo spoštovala. Posledica tega
je, da ostajajo velike razlike med načini, na katere se v EU obravnavajo
vprašanja nepoštenih trgovinskih praks v verigah preskrbe s hrano. Potencialne
koristi zmanjšanja nepoštenih trgovinskih praks bi lahko bile znatne, predvsem
za MSP in mikropodjetja, saj se bodo ta verjetno pogosteje soočala z
nepoštenimi trgovinskimi praksami in njihovimi posledicami kot velika podjetja.
Prav tako je treba poudariti, da bi nepoštene trgovinske prakse v EU lahko
neposredno ali posredno vplivale na proizvajalce in podjetja zunaj EU, med
drugim tudi v državah v razvoju. Glede na to
ozadje je cilj tega sporočila prispevati k poštenim in trajnostnim
poslovnim odnosom ter enakim pogojem za udeležence na trgu, ki sodelujejo v
verigi preskrbe s hrano, in sicer z zmanjšanjem škodljivih učinkov in
možnih čezmejnih ovir, ki jih povzročajo nepoštene trgovinske prakse,
zlasti za MSP.
3.
Težave, ki jih povzročajo nepoštene trgovinske
prakse
Morebitne
posledice nepoštenih trgovinskih praks na ravni EU niso vzbudile pomislekov le
v Evropski komisiji, temveč tudi v Evropskem parlamentu. Slednji je
januarja 2012 sprejel resolucijo[12],
v kateri je poudaril evropsko razsežnost neravnovesij v verigi preskrbe s
hrano, ki lahko privedejo do nepoštenih praks. V njej je opredelil seznam
specifičnih nepoštenih trgovinskih praks in pozval, naj zanje veljajo
posebni regulativni predpisi, nadzor in kazni. Komisija je za
boljše razumevanje tega vprašanja januarja 2013 objavila zeleno knjigo o
nepoštenih trgovinskih praksah, da bi zbrala stališča deležnikov glede
pojavljanja nepoštenih trgovinskih praks v oskrbni verigi z živili in neživili[13]
ter opredelila možne načine za njihovo odpravo. Rezultati javnih
posvetovanj so osnova za naslednja pomembna opažanja. 1.
Čeprav so nepoštene trgovinske
prakse načeloma lahko prisotne v vsakem sektorju, odziv deležnikov na
zeleno knjigo kaže, da so zlasti problematične v verigi preskrbe s hrano. 2.
Glavne kategorije nepoštenih trgovinskih
praks, ki so opredeljene v zeleni knjigi in so jih potrdili številni deležniki,
je mogoče opisati kot: – retroaktivno zlorabo
nedoločnih, nejasnih ali nepopolnih pogodbenih pogojev s strani
trgovinskega partnerja, – čezmeren in
nepredvidljiv prenos stroškov ali tveganj na nasprotno stranko s strani
trgovinskega partnerja, – uporabo zaupnih
informacij s strani trgovinskega partnerja, – nepošteno prekinitev
ali motnjo poslovnega odnosa. 3.
Kot problematična praksa so bile opredeljene
tudi omejitve teritorialne oskrbe. Večnacionalni dobavitelji včasih
uvedejo te omejitve za trgovce na drobno in jih tako ovirajo pri čezmejni
nabavi enakega blaga ali pri nabavi z osrednje lokacije. Vendar so teritorialne
omejitve drugačne narave kot zgoraj opredeljene nepoštene trgovinske
prakse, tako da jih bo Komisija ocenila ločeno. 4.
Neposredni učinki navedenih
nepoštenih trgovinskih praks, zlasti kadar se uporabljajo na nepredvidljiv
način, lahko trgovinskemu partnerju v podrejenem pogajalskem položaju
povzročijo neupravičene stroške ali nižje prihodke od
načrtovanih. Nepredvidljive spremembe pogodbenih pogojev lahko prav tako
povzročijo čezmerno proizvodnjo in nepotrebno odpadno hrano. Dejstvo,
da je šibkejši trgovinski partner podvržen nepoštenim trgovinskim praksam, ali
celo možnost, da jim bo v prihodnosti izpostavljen, lahko vpliva na njegovo
sposobnost ali pripravljenost, da financira naložbe. Komisija trenutno izvaja
tudi študijo o izbiri in inovacijah v maloprodajnem sektorju, ki bi morala
pojasniti njihov razvoj in gonila na ravni trga kot celote. Poleg tega
različno regulativno okolje, ki obravnava nepoštene trgovinske prakse na
nacionalni ravni, pomeni, da se MSP s svojimi omejenimi pravnimi viri
soočajo z zapletenim položajem, kar zadeva nepoštene trgovinske prakse in
možna pravna sredstva. Negotovosti, ki izhajajo iz tega, lahko odvrnejo
nekatera podjetja, zlasti MPS, od vstopa na nove geografske trge ali celo od
čezmejne trgovine. To
je ponazorila vseevropska anketa med kmeti in primarnimi proizvajalci na
agroživilskem trgu. 46 % vprašanih je menilo, da so nepoštene trgovinske
prakse negativno učinkovale na dostop do novih trgov ali na čezmejne
dejavnosti[14].
4.
Raznolikost ukrepov proti nepoštenim trgovinskim
praksam v EU
4.1.
Razdrobljenost obravnave nepoštenih trgovinskih
praks
Sedanji
regulativni okvir na ravni EU do neke mere vsebuje določena pravila,
namenjena obravnavi nepoštenih praks v verigi preskrbe s hrano ali zunaj nje.
Obstoječi instrumenti, kot so na primer zgoraj omenjena reforma SKP,
konkurenčno pravo, okvir glede tržnih praks[15],
nepošteni pogodbeni pogoji v potrošniških pogodbah[16],
predlagana direktiva o poslovnih skrivnostih[17]
in druga medsektorska zakonodaja, so lahko uporabni pri obravnavi nepoštenih
trgovinskih praks v nekaterih okoliščinah, vendar se v večini
primerov ne uporabljajo za posamezne zgoraj omenjene nepoštene trgovinske
prakse. Predlog uredbe o skupnem evropskem prodajnem pravu[18]
prepoveduje določene nepoštene pogodbene pogoje v pogodbah med podjetji,
kar lahko zagotovi koristno jasnost v trajnostnih dolgoročnih odnosih.
Vendar bi bila uporaba tega prava, ko bo o njem dosežen dogovor med
sozakonodajalcema, odvisna od dvostranskega sporazuma med zadevnimi
trgovinskimi partnerji. Med
obravnavanjem nepoštenih trgovinskih praks na nacionalni ravni je veliko
razlik. Čeprav so nekatere države članice sprejele regulativne
ukrepe, se jih je nekaj odločilo za samoregulativni pristop ali pa niso
posebej ukrepale proti nepoštenim trgovinskim praksam v dobavnih verigah ter se
namesto tega zanašajo na splošna načela. Države članice, ki so si za
boj proti nepoštenim trgovinskim praksam prizadevale posebej prek svoje
zakonodaje so bodisi uvedle posebna pravila za poslovanje med podjetji,
dopolnile svoje nacionalno konkurenčno pravo bodisi razširile uporabo
direktive o nepoštenih poslovnih praksah[19]
na odnose med podjetji. Nekatere države članice, ki so se prvotno spopadle
z nepoštenimi trgovinskimi praksami prek prostovoljnih pristopov, so se
naknadno odločile, da jih uredijo prek zakonodaje. Te razlike v
pristopih pomenijo, da bodo obseg in vrsta zaščite proti nepoštenim
trgovinskim praksam, pa tudi veljavni potencialni mehanizmi izvrševanja,
odvisni od lokacije družbe z močno pogajalsko močjo, ki uporablja
nepoštene trgovinske prakse. To bi bilo lahko problematično v primerih, ko
se veča število večdržavnih naročil. Poleg tega so javni organi
v svojih odzivih na posvetovanja glede zelene knjige poročali o redkih
primerih izbire najugodnejšega sodišča, tj. prakse, pri kateri
močnejša pogodbena stranka enostransko določi, v kateri državi
članici in posledično v okviru katerega regulativnega okvira se
uporablja pogodba, da se izogne nacionalnim okvirom s strožjimi ukrepi proti
nepoštenim trgovinskim praksam. To vprašanje je v javnem posvetovanju in med
razpravami na različnih forumih deležnikov, ki jih je organizirala
Komisija, izrecno izpostavilo pet držav članic.
4.2.
Izvrševanje
Vsaka stranka,
ki je izpostavljena nepoštenim trgovinskim praksam, lahko načeloma zahteva
pravno varstvo v sodnem postopku v skladu z določbami splošnega civilnega
prava proti nepoštenim pogodbenim klavzulam. Toda, nekateri deležniki, zlasti
MSP, so poudarili, da sodni postopek v praksi pogosto ni učinkovit
način za obravnavanje nepoštenih trgovinskih praks. Prvič, sodni
postopki so na splošno dragi in dolgotrajni. Drugič – in morda še
pomembneje – šibkejša stranka v poslovnem odnosu v verigi preskrbe s hrano (v
večini primerov MSP) se pogosto boji, da bi močnejša stranka zaradi
začetka sodnega postopka prekinila poslovni odnos (dejavnik strahu). To
lahko stranke, ki so žrtve nepoštenih trgovinskih praks, odvrne od ukrepanja po
pravni poti, kar lahko posledično omeji odvračilni dejavnik za
trgovinskega partnerja, ki tovrstne prakse uporablja. Ob upoštevanju
navedenega so nekatere države članice uvedle druge mehanizme uveljavljanja
pravnega varstva za boj proti nepoštenim trgovinskim praksam v vertikalnih
dobavnih verigah. Več držav članic je določilo organ
izvrševanja, ki je neodvisen od zadevnih tržnih akterjev, nekatere pa trenutno
razpravljajo o možnih reformah v tej smeri. V nekaterih
primerih je bil nacionalni organ, pristojen za konkurenco, določen za
izvrševanje pravil proti nepoštenemu ravnanju v odnosih do ekonomsko odvisnih
podjetij in/ali zlorabi nadrejenega pogajalskega položaja. Vendar obstajajo
tudi primeri držav članic, ki so za to vlogo določile druge
obstoječe organe (npr. organe, pristojne za prehranske zadeve ali varstvo
potrošnikov) ali ki so ustanovile nove upravne organe za izvrševanje pravil
proti nepoštenim trgovinskim praksam. Več navedenih organov ima
pooblastila za preiskovanje in navadno sprejemajo zaupne pritožbe. V nekaterih
drugih državah članicah so deležniki vzpostavili prostovoljni mehanizem za
reševanje sporov, ki je namenjen izvensodnemu reševanju sporov. V drugih
primerih je bil ohranjen „mešani pristop“, ki ga sestavljata prostovoljna shema
in javno izvrševanje. Kmetje in
dobavitelji MSP poudarjajo, da bi bil upravni organ, ki bi bil pristojen za
začetek preiskav in sprejemanje zaupnih pritožb glede domnevnih nepoštenih
trgovinskih praks, bistvenega pomena za rešitev zgoraj opisanega vprašanja
glede dejavnika strahu. Večina teh deležnikov poziva k ustanovitvi
neodvisnega organa za izvrševanje na nacionalni ravni, saj bi bilo učinkovito
izvrševanje ključni dejavnik v preprečevanju nepoštenih trgovinskih
praks. Drugi deležniki
so menili, da bi bilo treba najprej proučiti prostovoljne okvire in
samoregulativne rešitve. Če bi se izkazalo, da taki modeli niso
učinkoviti pri obravnavanju nepoštenih trgovinskih praks, bi se lahko
oblikoval neodvisen organ.
4.3.
Pobuda za verigo preskrbe s hrano
Pobuda za verigo
preskrbe s hrano se je razvila v okviru foruma Komisije na visoki ravni za
izboljšanje delovanja verige preskrbe s hrano, ki vključuje nacionalne
organe in ključne predstavnike deležnikov na ravni EU z dobaviteljskega in
maloprodajnega trga živilskega sektorja. Novembra 2011 so se vsi tržni
predstavniki, vključeni v delovno skupino foruma glede nepoštenih
trgovinskih praks, skupno dogovorili o nizu načel dobre prakse v
vertikalnih odnosih v verigi preskrbe s hrano[20].
Ta načela vključujejo: predvidljivost sprememb pogodbenih pogojev,
odgovornost za lastna poslovna tveganja in upravičenost zahtevkov ter
stroškov. Kot drugi korak
je bil septembra 2013 vzpostavljen prostovoljni okvir za izvajanje
načel dobre prakse (pobuda za verigo preskrbe s hrano)[21].
Posamezna podjetja se lahko pridružijo pobudi za verigo preskrbe s hrano, ko
ocenijo svojo skladnost z načeli dobre prakse. Posamezne spore je
mogoče v skladu z okvirom in pod določenimi pogoji obravnavati prek
mehanizmov za reševanje sporov, mediacije in arbitraže. Za preprečevanje
nepoštenih trgovinskih praks se okvir izvajanja osredotoča na
organizacijske zahteve na ravni podjetja, vključno z usposabljanjem osebja
in sposobnostjo za sodelovanje v mehanizmih za reševanje sporov, opredeljenih v
okviru. Kršitve teh organizacijskih zahtev lahko privedejo do izključitve
zadevnega podjetja iz pobude. Na podlagi okvira se njegovi člani obvežejo,
da bodo zagotovili, da proti šibkejšim strankam, ki uporabljajo mehanizme za
reševanje sporov, ne bodo uvedli trgovinskih povračilnih ukrepov. Pobudo vodi
skupina za upravljanje, ki vključuje različna združenja deležnikov,
ki zastopajo akterje v verigi preskrbe s hrano. Do danes, tj. devet mesecev po
začetku izvajanja pobude, se je registriralo 98 podjetij in skupin
trgovcev na drobno, trgovcev na debelo in proizvajalcev, kar predstavlja 736
delujočih podjetij v vseh državah članicah EU. Število registriranih
MSP se povečuje. Vendar se niso vsa združenja deležnikov pridružila
okviru. Predvsem predstavniki primarnih proizvajalcev (tj. kmetov) in
mesnopredelovalne industrije so se odločili, da ne bodo sodelovali v
skupini za upravljanje sheme na ravni EU. Čeprav se ti deležniki strinjajo
z načeli, so zaskrbljeni glede pomanjkanja neodvisnega in
učinkovitega izvrševanja v okviru pobude za verigo preskrbe s hrano.
Nekateri od njih vseeno sodelujejo na nacionalni ravni. Zaskrbljeni
deležniki menijo, da pobuda za verigo preskrbe s hrano ne obravnava v zadostni
meri prej omenjenega dejavnika strahu za ekonomsko odvisne trgovinske
partnerje, zlasti ker podjetje, izpostavljeno nepoštenim trgovinskim praksam,
nima možnosti vložitve zaupnih pritožb. Prostovoljna pobuda zagotavlja zaupnost
le v primeru združenih sporov prek možnosti, da združenja deležnikov od skupine
za upravljanje zahtevajo razlago načel, dostop do mehanizmov reševanja
sporov pa zahteva soglasje obeh pogodbenih strank. Pobuda prav tako ne
omogoča preiskav ali sankcij, če podjetje krši načela dobre
prakse. Priznati je
treba, da obstajajo omejitve pri tem, kako uspešna je lahko samoregulativna
pobuda pri zagotavljanju mehanizmov za reševanje sporov. Zato bi dopolnitev
pobude za verigo preskrbe s hrano z neodvisnimi ukrepi za izvrševanje v tistih
državah članicah, v katerih takih ukrepov ni, okrepila učinkovitost pobude
in verjetno odpravila glavni razlog za to, da se nekatere skupine deležnikov
niso pridružile okviru pobude za verigo preskrbe s hrano. Glede na
navedeno je treba poudariti, da je Evropski parlament v samoiniciativnem
poročilu o zadevah, povezanih z maloprodajnim trgom, ki je bilo sprejeto
decembra 2013, podprl načela in okvir pobude za verigo preskrbe s hrano,
hkrati pa je Komisijo pozval, naj prouči potrebo po neodvisnem izvrševanju
in njegovo izvedljivost za obravnavanje navedenega dejavnika strahu malih
akterjev v dobavni verigi[22].
5.
Učinkovita strategija proti nepoštenim
trgovinskim praksam
5.1.
Obsežna tržna uveljavitev pobude za verigo preskrbe
s hrano
Prostovoljni
kodeksi ravnanja so pomemben mejnik v ustvarjanju okolja, v katerem podjetja
poslujejo na pošten in trajnosten način. Lahko so učinkovita
pomoč pri vzpostavitvi pravega načina razmišljanja, pogajalskih
pristopov in mehanizmov reševanja sporov v organizacijah, s čimer bi se
zmanjšale ali (v idealnem primeru) odpravile nepoštene trgovinske prakse.
Prostovoljni kodeksi ravnanja so poleg tega lahko temelj za postopke reševanja
sporov med dvema strankama v vertikalnem odnosu, s čimer se je pogosto
mogoče izogniti dolgotrajnim in zapletenim pravnim postopkom. Pobuda za
verigo preskrbe s hrano zato predstavlja zelo pomemben korak pri obravnavanju
nepoštenih trgovinskih praks. Vzpostavitev nacionalnih platform v okviru pobude
za verigo preskrbe s hrano lahko nadalje okrepi njene pozitivne učinke. Predlagani
nadaljnji ukrepi: (1) Komisija spodbuja vsa podjetja in ustrezne organizacije v
verigi preskrbe s hrano, naj se pridružijo prostovoljni pobudi za obravnavo
nepoštenih trgovinskih praks, zlasti pobudi za verigo preskrbe s hrano, da bi
dokazali svojo zavezanost, okrepili zaupanje v verigo preskrbe s hrano ter
dosegli kritično maso in široko pokritost, ki sta potrebni za
učinkovitost takih shem. (2) Komisija spodbuja podjetja v verigi preskrbe s hrano, naj
pri svojih poslovnih partnerjih dejavno promovirajo pobudo za verigo preskrbe s
hrano in jih obveščajo o njihovih pravicah in obveznostih. Vsakega
trgovinskega partnerja bi morala samodejno obvestiti o tem, da so se pridružila
pobudi za verigo preskrbe s hrano, in ga spodbujati, naj stori enako. (3) Skupina za upravljanje pobude za verigo preskrbe s hrano
bi morala nadaljevati in še okrepiti svoja prizadevanja za ozaveščanje MSP
in poiskati učinkovite načine, da bi se slednja pridružila pobudi.
MSP so ključni upravičenci takih shem, zato je bistveno, da je
njihova udeležba čim višja. (4) Skupina za upravljanje pobude za verigo preskrbe s hrano
bi morala nadaljevati svoja prizadevanja za spodbujanje in olajševanje
vzpostavitev nacionalnih platform v vsaki državi članici EU. (5) Komisija bo še naprej omogočala izmenjavo informacij
in razprave med ključnimi skupinami deležnikov ter tesno sodelovala s
skupino za upravljanje pobude, da se čim bolj poveča njen doseg,
zlasti do MSP. Poleg tega bo neprekinjeno spremljala razvoj pobude in
spodbujala pobudo za verigo preskrbe s hrano, da bo slednja krepila mehanizme reševanja
sporov in sisteme sankcioniranja.
5.2.
Načela dobre prakse
Tiste države
članice, ki nepoštene trgovinske prakse že obravnavajo na nacionalni
ravni, so izbrale različne pristope, vključno z različnimi
opredelitvami nepoštenih praks. Take nacionalne opredelitve vključujejo
zelo široke opise kot tudi podrobne sezname prepovedanih praks. Po drugi strani
pa nekatere države članice proti nepoštenim trgovinskim praksam sploh niso
ukrepale. Za učinkovito obravnavanje nepoštenih trgovinskih praks v EU,
zlasti čezmejno, bi bilo koristno enotno razumevanje pravil, ki te prakse
obravnavajo. Pobuda za verigo
preskrbe s hrano ne vključuje natančne opredelitve nepoštenih
trgovinskih praks, zagotavlja pa seznam načel dobre prakse ter primere
poštenih in nepoštenih praks. O teh načelih so se soglasno strinjala vsa
združenja deležnikov EU v vertikalni verigi preskrbe s hrano v okviru foruma na
visoki ravni. Zato
predstavljajo uporabno podlago za identifikacijo nepoštenih praks, ki bi jih
bilo mogoče odpraviti v okviru potencialnih pobud v zvezi z nepoštenimi
trgovinskimi praksami. Identifikacija nepoštenih trgovinskih praks pa nadalje
omogoča opredelitev načel za njihovo odpravo. Poudariti je treba, da
morajo gospodarski subjekti pri uporabi takih načel prav tako zagotoviti,
da izpolnjujejo vsa veljavna pravila, vključno z nacionalnim in/ali
evropskim konkurenčnim pravom, kar je relevantno. Načela, ki
jih je opredelil forum na visoki ravni in jih potrjuje pobuda za verigo
preskrbe s hrano, so: (a)
pisni sporazumi: sporazumi morajo biti v pisni
obliki, razen če je to neizvedljivo ali če so ustni sporazumi
obojestransko sprejemljivi in praktični. Sporazumi morajo biti jasni in
pregledni ter zajemati čim več pomembnih in predvidljivih elementov,
vključno s pravicami in postopki za prekinitev; (b)
predvidljivost: enostranske spremembe pogodbenih
pogojev niso dovoljene, razen če so bili ta možnost ter okoliščine in
pogoji zanjo vnaprej dogovorjeni. V sporazumih bi moral biti opredeljen
postopek za obe pogodbenici, da se dogovorita glede sprememb, ki so potrebne za
izvajanje sporazuma ali zaradi nepredvidljivih okoliščin, kot je
določeno v sporazumu; (c)
upoštevanje: sporazume je treba upoštevati; (d)
informacije: izmenjava informacij mora biti strogo
skladna s konkurenčnim pravom in drugim veljavnim pravom, pogodbenice pa
morajo razumno skrbeti za to, da so zagotovljene informacije pravilne in
nezavajajoče; (e)
zaupnost: spoštovati je treba zaupnost informacij,
razen če so te že javne ali pa jih je pogodbenica prejemnica pridobila
neodvisno ter zakonito in v dobri veri. Zaupne informacije pogodbenica
prejemnica uporablja samo za namen, za katerega jih je prejela; (f)
odgovornost za tveganje: vse pogodbenice v oskrbni
verigi morajo same prevzeti ustrezno odgovornost za poslovna tveganja; (g)
upravičeni zahtevki: pogodbenica ne uporablja
groženj za pridobitev neupravičene prednosti ali za prenos
neupravičenega stroška. Predlagani
nadaljnji ukrepi: (6) Komisija spodbuja države članice, naj proučijo,
ali je njihov sedanji nacionalni regulativni okvir primeren za obravnavanje
nepoštenih trgovinskih praks, pri čemer naj upoštevajo najboljše prakse
drugih držav članic. Države članice bi morale razmisliti tudi o
možnih drugih učinkih tovrstnih praks, kot je vse več odpadne hrane.
V ta namen so države članice pozvane, naj ocenijo, ali bi se lahko njihovi
okviri oprli na seznam praks ali splošno določbo, ki omogoča
obravnavanje morebitnih kršitev omenjenih načel. (7) Poleg tega bi morale države članice spodbujati
podjetja na svojem ozemlju, da se pridružijo prostovoljnim kodeksom ravnanja na
nacionalni ravni in na ravni EU. (8) Komisija bo še naprej podpirala izmenjavo dobrih praks med
državami članicami, npr. z organizacijo delavnic s strokovnjaki iz
nacionalnih uprav.
5.3.
Zagotavljanje učinkovitega izvrševanja na
nacionalni ravni
Da bi zagotovili
verodostojen odvračilni dejavnik proti uporabi nepoštenih trgovinskih
praks, je potrebno ustrezno izvrševanje. Če je
šibkejša stranka v poslovnem odnosu ekonomsko odvisna od svojega
močnejšega trgovinskega partnerja, se lahko odloči, da ne bo iskala
pravnega varstva pred nepoštenimi trgovinskimi praksami prek sodnega postopka
ali prostovoljnih mehanizmov za reševanje sporov. Tako lahko pride do položaja
ekonomske odvisnosti. Rezultati študije, ki jo je opravil španski organ,
pristojen za konkurenco[23],
so pokazali, da so v letu 2010 v povprečju skoraj 40 % prihodkov
dobaviteljev v verigi preskrbe s hrano ustvarili le trije trgovci na drobno.
Položaj ekonomske odvisnosti v skrajnih primerih pomeni, da je ekonomsko
preživetje kupca ali prodajalca odvisno od posameznih poslovnih odnosov. V
primerih, ko nepoštene trgovinske prakse niso prijavljene zaradi dejavnika
strahu pred izgubo pogodbenega razmerja, lahko okvire proti nepoštenim
trgovinskim praksam znatno okrepita možnost šibkejše stranke, da se obrne na
neodvisen organ ali organ s pooblastili za izvrševanje, ter možnost
zaščite zaupnosti pritožnika. Predlagani
nadaljnji ukrepi: (9) Komisija poziva države članice, naj ocenijo
učinkovitost in verodostojnost svojih veljavnih mehanizmov za izvrševanje
pravil zoper nepoštene trgovinske prakse. Prav tako so pozvane, naj
proučijo, ali bi bilo ustrezno sprejeti nadaljnje proceduralne ali
organizacijske ukrepe ter se pri tem opreti na najboljše prakse v drugih
državah članicah. Posebno pozornost bi bilo treba nameniti sposobnosti za
ohranitev zaupnosti posameznih podjetij, ki predložijo pritožbe, in možnosti za
izvajanje preiskav. (10) Nacionalnim mehanizmom za izvrševanje, ki bi lahko
vključevali namenske organe, bi moralo biti omogočeno, da z učinkovitim
sodelovanjem na ravni EU obravnavajo nepoštene trgovinske prakse, ki se
uporabljajo čezmejno, in se izognejo regulativni arbitraži. (11) Komisija bo še naprej podpirala usklajevanje med državami
članicami tako, da bo omogočala izmenjavo informacij med nacionalnimi
mehanizmi za izvrševanje. (12) Pri pripravi in uporabi ukrepov za izvrševanje bi morale
države članice ravnati sorazmerno, pri tem pa upoštevati posledice za
blaginjo deležnikov in potrošnikov. Zlasti bi morale uporabljati enaka merila
in prakse za izvrševanje pri domačih in tujih akterjih na trgu.
5.4.
Potencialne koristi in stroški zatiranja nepoštenih
trgovinskih praks
Potencialne
koristi odprave ali vsaj zmanjšanja nepoštenih trgovinskih praks so lahko
znatne. Pri poizkusu identifikacije takšnih koristi in stroškov se pokaže, da
se lahko učinki pojavijo na različnih ravneh: v individualnih
dvostranskih odnosih so potencialne koristi obravnave nepoštenih trgovinskih
praks precej očitne. Nepoštene
trgovinske prakse imajo pogosto neposredne negativne finančne posledice za
podjetja, za katera se uporabljajo. Poleg tega bi lahko nepredvidljivo ravnanje
trgovinskih partnerjev, ki zlorabljajo svoj nadrejeni pogajalski položaj,
povzročilo izgube gospodarske učinkovitosti, na primer manjše naložbe
ali presežek/nezadostno proizvodnjo zaradi nepredvidljivosti in povišanih
stroškov transakcij, povezanih s tveganjem enostranskih in nepričakovanih
sprememb poslovnih pogojev. Zato bi lahko precej pridobili, če bi bili
poslovni odnosi v verigi preskrbe s hrano bolj trajnostni. To bi lahko
presegalo neposredne koristi in zmanjšanje finančnega bremena podjetij, ki
so bila pred tem žrtev nepoštenih trgovinskih praks, tj. v večini primerov
so to MSP. Mehanizmi, predlagani v tem sporočilu, bi lahko prav tako
ublažili vpliv nepoštenih trgovinskih praks na šibkejše stranke v tretjih
državah, vključno z državami v razvoju. Za trg kot
celoto pa je ocena učinkov nepoštenih trgovinskih praks in splošnih
učinkov njihovega morebitnega zmanjšanja ali odprave na blaginjo bolj
kompleksna. Kar zadeva potencialni učinek na potrošnike, negativni
učinki na potrošniške cene[24]
v tistih državah članicah, v katerih so nepoštene trgovinske prakse
regulirane in v katerih javni organi ukrepajo proti zlorabam na ravni odnosov
med podjetji, niso dokazani. V primerih, ko bi nepoštene trgovinske prakse
lahko negativno vplivale na izbiro, razpoložljivost in kakovost proizvodov, bi
od zmanjšanja ali odprave takih praks lahko koristi pričakovali tudi
potrošniki. Z vidika
učinka na cene ne bi bilo dodatnih stroškov za podjetja, ki so se že
pridružila ali se nameravajo pridružiti pobudi za verigo preskrbe s hrano ali
podobnim nacionalnim okvirom. Predlagani pristop ne bi pomenil stroškov za
države članice, v katerih sedanji okvir izpolnjuje navedena merila. V
tistih državah članicah, ki bi svoj okvir uskladile z navedenim, bi bili
stroški izvrševanja odvisni od tega, ali se v ta namen uporablja obstoječi
mehanizem ali pa se vzpostavi nova proceduralna ali organizacijska ureditev.
6.
Zaključki
Prakse med udeleženci
na trgu v verigi preskrbe s hrano so v večini primerov poštene in
trajnostne za obe stranki. Kljub temu se deležniki vzdolž dobavne verige
strinjajo, da nepoštene trgovinske prakse obstajajo, predvsem MSP pa
poudarjajo, da so dokaj pogoste in imajo negativne posledice za njihovo
finančno sposobnost in zmožnost za poslovanje. Posvetovanja na podlagi
zelene knjige, spremne študije in nekatere najnovejše nacionalne pobude kažejo,
da je „mešani pristop“, tj. prostovoljne sheme z dodatnim verodostojnim in
učinkovitim izvrševanjem na podlagi primerljivih načel, lahko
ustrezen način obravnave nepoštenih trgovinskih praks. Ob verodostojnem
odvračilnem dejavniku bi bile lahko prostovoljne pobude, kot je pobuda za
verigo preskrbe s hrano, glavni način za reševanje sporov med trgovinskimi
partnerji, medtem ko bi se javno izvrševanje ali sodni postopki uporabljali le,
če učinkovitejša in hitrejša možnost dvostranske rešitve ne bi bila
izvedljiva. Tako nadaljnje ukrepanje, ki ga predlaga to sporočilo, ne bi
le dopolnilo pobude za verigo preskrbe s hrano, ampak bi jo tudi okrepilo, in
sicer tako, da bi bila privlačnejša za tiste skupine deležnikov, ki se
zaradi pomislekov o pomanjkanju učinkovitega izvrševanja še niso
odločile za vključitev. Za rešitev
vprašanj v zvezi z nepoštenimi trgovinskimi praksami to sporočilo predlaga
kombinacijo prostovoljnih in regulativnih okvirov, indentifikacijo tovrstnih
praks in načela za njihovo obravnavo, pri čemer je treba upoštevati
različne nacionalne okoliščine in pristope. Medtem ko so nekatere
države članice sprejele specifično zakonodajo, se druge zanašajo na
splošna pravna načela ali na samoregulativne pobude. Pri proučevanju
potrebe po nadaljnjih ukrepih v skladu s tem sporočilom in ob upoštevanju
najboljših praks bi morale države članice ukrepati sorazmerno, pri tem pa
upoštevati posledice za deležnike in blaginjo potrošnikov. Predlagani ukrepi na
ravni Komisije nimajo nobenih dodatnih proračunskih posledic poleg
odhodkov, ki so v uradnem načrtovanju že predvideni za prihodnja leta. Komisija bo
spremljala in ocenjevala napredek, in sicer z vrednotenjem (i) dejanskega
učinka pobude za verigo preskrbe s hrano in njenih nacionalnih platform[25] ter
(ii) mehanizmov za izvrševanje, ki jih države članice vzpostavijo za
krepitev zaupanja vseh strank in zaupanja v ustrezno delovanje trajnostne
verige preskrbe s hrano. Komisija bo
Svetu in Evropskemu parlamentu ob koncu leta 2015 predstavila
poročilo. Glede na to poročilo se bo Komisija odločila, ali bi
bilo treba sprejeti nadaljnje ukrepe na ravni EU za obravnavanje navedenih
vprašanj. [1] Odhodki za hrano znašajo približno 14 %
proračuna povprečnega gospodinjstva v EU (podatki raziskav Eurostata
o potrošnji gospodinjstev). [2] Poročilo foruma na visoki ravni za izboljšanje
delovanja verige preskrbe s hrano, december 2012. [3] Glej Sporočilo Komisije COM(2009) 591: Bolje delujoča veriga preskrbe s hrano v
Evropi http://eur-lex.europa.eu/legal-content/SL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52009DC0591&qid=1404915861222&from=SL. [4] Anketa o nepoštenih trgovinskih praskah v Evropi iz
marca 2011, ki jo je organiziralo podjetje Dedicated v imenu Združenja živilske
industrije in industrije pijač (CIAA) in Evropske zveze blagovnih znamk
(AIM). [5] Poročilo o odnosih med proizvajalci in trgovci na
drobno v živilskem sektorju, Comisión Nacional de la Competencia, oktober 2011. [6] Indagine conoscitiva sul
settore della GDO – IC43, avgust 2013 [7] Glej tudi Sporočilo Komisije COM(2011) 78
final: Pregled „Akta za mala podjetja“ za Evropo, ki navaja, da „[...] se MSP
pogosto soočajo z nepoštenimi pogodbenimi pogoji in praksami
različnih akterjev v dobavni verigi“. [8] Novi program za razvoj podeželja uvaja podporne
ukrepe za oblikovanje in razvoj organizacij proizvajalcev, ki lahko
proizvajalcem pomagajo pri soočanju z večjimi kupci. [9] Nova skupna ureditev trgov za ribiške proizvode in
proizvode iz ribogojstva (Uredba (EU) št. 1379/2013) določa podporo organizacijam proizvajalcev, da
izboljšajo dajanje proizvodov na trg in svoj tržni položaj, in sicer s
pomočjo načrtov proizvodnje in trženja. [10] Sklep Komisije z dne 30. julija 2010 o
ustanovitvi foruma na visoki ravni za izboljšanje delovanja verige preskrbe s
hrano (2010/C 210/03). [11] Belgija, Nemčija, Nizozemska in Finska. [12] Resolucija Evropskega parlamenta z dne 19. januarja 2012
o neravnovesjih v verigi preskrbe s hrano. [13] Zelena knjiga o nepoštenih trgovinskih praksah v
oskrbni verigi z živili in neživili med podjetji v Evropi, COM(2013) 37 z
dne 31. januarja 2013. [14] Učinek nepoštenih trgovinskih praks v evropskem
agroživilskem sektorju, april 2013, ki jo je organiziralo podjetje Dedicated v
imenu Evropskega združenja kmetov in kmetijskih zadrug (COPA COGECA). [15] Direktiva 2006/114/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006
o zavajajočem in primerjalnem oglaševanju. [16] Direktiva Sveta 93/13/EGS z dne 5. aprila 1993
o nedovoljenih pogojih v potrošniških pogodbah. [17] Predlog direktive Evropskega parlamenta in Sveta o
varovanju nerazkritega strokovnega znanja in izkušenj ter poslovnih informacij
(poslovnih skrivnosti) pred njihovo neupravičeno pridobitvijo, uporabo in
razkritjem, COM(2013) 813 final z dne 28. novembra 2013. [18] Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o
skupnem evropskem prodajnem pravu, COM(2011) 635 final z dne 11. oktobra 2011. [19] Direktiva 2005/29/ES
Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. maja 2005 o nepoštenih
poslovnih praksah podjetij v razmerju do potrošnikov na notranjem trgu. [20] http://www.supplychaininitiative.eu. [21] Glej prejšnjo opombo. [22] Resolucija Evropskega parlamenta z dne 11. decembra 2013
o evropskem akcijskem načrtu za maloprodajni sektor v korist vseh
udeležencev. [23] Poročilo o odnosih med proizvajalci in trgovci na
drobno v živilskem sektorju, Comisión Nacional de la Competencia, oktober 2011. [24] Kar zadeva splošna gibanja cen je en uporaben
instrument evropsko orodje za spremljanje cen hrane:
http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/food/competitiveness/prices_monitoring_en.htm. [25] V tem okviru bo Komisija proučila možnost
podaljšanja mandata foruma na visoki ravni za izboljšanje delovanja verige
preskrbe s hrano, da bi spremljala izvajanje ukrepov iz tega sporočila
prek preglednega dialoga z zasebnimi deležniki in nacionalnimi organi.