SPOROČILO KOMISIJE SVETU IN EVROPSKEMU PARLAMENTU o smernicah za uporabo Direktive 2003/86/ES o pravici do združitve družine /* COM/2014/0210 final */
1. Uvod V poročilu o
izvajanju Direktive, ki je bilo sprejeto oktobra 2008[1], je bilo ugotovljeno, da
obstaja več splošnih vprašanj, ki so povezana z nepravilnim prenosom ali
napačno uporabo Direktive, in da so njeni učinki na usklajevanje na
področju združitve družine še naprej omejeni. Komisija je
leta 2011 objavila zeleno knjigo o pravici do združitve družine[2], da bi zbrala mnenja o
tem, kako oblikovati učinkovitejša pravila na ravni EU, in
informacije o uporabi Direktive. Prejela je 120 odzivov, vključno s
prispevki 24 držav članic (v nadaljnjem besedilu: DČ),
mednarodnih organizacij, socialnih partnerjev, NVO in posameznikov[3]. Komisija je med
31. majem in 1. junijem 2012 organizirala javno predstavitev
mnenj v okviru Evropskega foruma za vključevanje[4]. Na javnem posvetovanju je
prevladovalo splošno mnenje, da Direktive ne bi smeli spreminjati, temveč
bi morala Komisija:
zagotoviti
polno izvajanje obstoječih pravil,
po
potrebi začeti postopke za ugotavljanje kršitev in
oblikovati
smernice za opredeljena vprašanja.
V tem
sporočilu so zato zagotovljene smernice za uporabo
Direktive 2003/86/ES, ki so namenjene DČ. Te smernice odražajo sedanja
mnenja Komisije ter ne posegajo v sodno prakso Sodišča EU in njen
nadaljnji razvoj. Mnenja se lahko v prihodnosti spremenijo, zato ta dokument ni
dokončen, postopek pa je odprt. Direktiva priznava
pravico do združitve družine in določa pogoje za uveljavljanje te pravice.
Po eni strani je
Sodišče EU potrdilo, da člen 4(1) „državam članicam
nalaga določene pozitivne obveznosti, ki jim ustrezajo jasne subjektivne
pravice, ker od njih zahteva, naj v primerih, ki jih določa Direktiva,
dovolijo združitev nekaterih članov sponzorjeve družine, ne da bi imele
možnost proste presoje“[5]. Po drugi strani pa
se priznava, da imajo DČ delno možnost proste presoje. Pravico do
združitve družine se lahko odločijo razširiti na družinske člane, ki
niso zakonec in mladoletni otroci. DČ lahko pravico do združitve družine
uveljavljajo v skladu z nekaterimi zahtevami, če to dovoljuje Direktiva. Delno
možnost proste presoje lahko obdržijo pri preverjanju, ali so izpolnjene
zahteve, ki so določene z Direktivo, in pri proučitvi
konkurenčnih interesov posameznika in skupnosti kot celote[6] za vsak dejanski položaj. Ker je dovolitev
združitve družine splošno pravilo, je treba odstopanja razlagati ozko. Možnosti
proste presoje, priznane DČ, te ne smejo uporabiti tako, da bi
posegale v cilj Direktive, ki je spodbuditi združitev družine, in v njen polni
učinek[7].
Hkrati pravica do združitve družine ni neomejena. Upravičenci morajo
upoštevati zakone države gostiteljice, kot je določeno v Direktivi. V
primeru zlorab in goljufij je v interesu skupnosti in resnih vložnikov, da
DČ sprejmejo odločne ukrepe, kot je določeno v Direktivi. Direktivo je treba
razlagati in uporabljati v skladu s temeljnimi pravicami, zlasti pravico do
spoštovanja zasebnosti in družinskega življenja[8],
načelom prepovedi diskriminacije, otrokovimi pravicami in pravico do
učinkovitega pravnega sredstva, ki jih zagotavljata Evropska konvencija o
varstvu človekovih pravic (v nadaljnjem besedilu: EKČP) in
Listina EU o temeljnih pravicah (v nadaljnjem besedilu: Listina). 2. Področje uporabe direktive Ta direktiva se
uporablja samo za sponzorje, ki so državljani tretjih držav[9]. To je vsaka oseba, ki ni
državljan Unije v smislu člena 20(1) Pogodbe o delovanju EU, ki
zakonito prebiva v DČ ter predloži prošnjo ali katere družinski člani
predložijo prošnjo za združitev družine (v nadaljnjem besedilu: sponzor), ter
njeni družinski člani, ki so državljani tretjih držav in se pridružijo
sponzorju, da bi ohranili družinsko enoto, ne glede na to, ali je družinsko
razmerje nastalo pred rezidentovim vstopom ali po njem[10]. 2.1. Sponzor V skladu s
členom 3(1) lahko sponzor predloži prošnjo za združitev družine od
trenutka, ko pridobi dovoljenje za prebivanje, ki velja vsaj eno leto, če
ima realne možnosti za pridobitev pravice do stalnega prebivanja. „Dovoljenje
za prebivanje“ je opredeljeno kot vsako dovoljenje, ki ga izdajo
organi DČ in državljanom tretjih držav dovoljuje zakonito prebivanje
na njenem ozemlju, razen:
vizumov,
dovoljenj,
izdanih do obravnave prošnje za azil, prošnje za dovoljenje za prebivanje
ali prošnje za njegovo podaljšanje,
dovoljenj,
izdanih v izjemnih primerih, za podaljšanje dovoljenega prebivanja z
obdobjem veljavnosti največ en mesec,
dovoljenj, ki
so jih za prebivanje, ki ne presega šest mesecev, izdale DČ, pri
čemer niso bile uporabljene določbe člena 21
Konvencije o izvajanju Schengenskega sporazuma[11].
Pogoj o realnih
možnostih za pridobitev pravice do stalnega prebivanja bi morale DČ
proučiti za vsak primer posebej ob upoštevanju posameznih razmer, kot so
narava in vrsta dovoljenja za prebivanje[12],
upravna praksa in drugi ustrezni dejavniki, povezani s sponzorjevim položajem.
Direktiva daje DČ veliko možnost proste presoje pri odločanju, ali
obstaja realna možnost za pridobitev pravice do stalnega prebivanja. Test realnih
možnosti vključuje napoved verjetne skladnosti z merili za dolgotrajno
prebivanje ob upoštevanju redne upravne prakse in zadevnih razmer. Tako mora
DČ za vsak posamezni primer oceniti, ali se lahko dovoljenje na podlagi
nacionalnega prava pod običajnimi pogoji obnovi tako, da bo presegalo
obdobje, zahtevano za stalno prebivanje. „Realne možnosti“ ne zahtevajo
izpolnitve vseh pogojev, ki so potrebni za pridobitev pravice do stalnega
prebivanja ob izvedbi ocene, temveč napoved, da bodo ti pogoji
najverjetneje izpolnjeni. Ker se vrsta in namen dovoljenj za prebivanje med
DČ znatno razlikujejo, DČ same določijo, katero vrsto dovoljenj
za prebivanje bodo sprejele kot ustrezno realno možnost. X, strokovnjak s področja IT z
znatnimi izkušnjami, ima dovoljenje za prebivanje za namene dela, ki v DČ
velja eno leto. Dokler X izpolnjuje pogoje za to dovoljenje za prebivanje, ga
lahko neomejeno podaljšuje, po petih letih pa bo pridobil pravico do stalnega
prebivanja. X bi rada, da se ji pridruži zakonec. Po
optimalnem scenariju bo X lahko nadaljevala delo v modni industriji, zato se
lahko predvideva, da bodo pogoji za to vrsto dovoljenja za prebivanje še naprej
izpolnjeni ter lahko X neomejeno podaljšuje svoje dovoljenje za prebivanje v
skladu z upravno prakso in nacionalnim pravom v DČ. Zato ima X realne
možnosti za pridobitev pravice do stalnega prebivanja in se uporablja Direktiva. Vendar za imetnike
dovoljenj za prebivanje, ki so bila izdana za posebni namen, imajo omejeno
veljavnost in jih ni mogoče podaljšati, načeloma ne more veljati, da
imajo realno možnost za pridobitev pravice do stalnega prebivanja. Zato so
izključeni iz področja uporabe Direktive. Nadaljnje podaljševanje
dovoljenj za posebni namen ali dovoljenj, ki veljajo manj kot eno leto,
katerega edini namen je zaobiti uporabo pogoja o realnih možnostih iz
člena 3.1, bi posegalo v cilj Direktive in v njen polni učinek[13]. Dovoljenje za
prebivanje, ki velja manj kot eno leto, ni zadostno. To izključuje oblike
začasnega prebivanja, kot je začasno prebivanje delavcev za
določen čas ali sezonskih delavcev. Z je varuška z neobnovljivim dovoljenjem za
prebivanje za 24 mesecev. Z nima realne možnosti za stalno prebivanje,
zato se v tem primeru Direktiva ne uporablja. W je sezonski delavec z dovoljenjem za
prebivanje, ki velja devet mesecev. Ker dovoljenje ne velja vsaj eno leto, se
Direktiva v tem primeru ne uporablja. 2.2. Družinski člani V
členu 4(1) je navedeno, da imajo člani primarne družine, tj.
zakonec in mladoletni otroci, v vsakem primeru pravico do združitve družine. Ta
člen DČ nalaga natančno določene pozitivne obveznosti, ki
jim ustrezajo jasne individualne pravice, saj od njih zahteva, naj v primerih,
ki jih določa Direktiva, dovolijo združitev nekaterih članov
sponzorjeve družine, ne da bi imele možnost proste presoje[14]. Mladoletni otroci,
vključno s posvojenimi otroki sponzorja ali zakonca, imajo prav tako
pravico do združitve družine, če ima sponzor ali zakonec skrbništvo nad
otroki in te otroke vzdržuje. V skladu z drugim
stavkom člena 4(1)(c) in (d) lahko DČ dovolijo združitev otrok,
za katere je skrbništvo deljeno, pod pogojem, da drugi skrbnik za to da
svoje predhodno soglasje. Pojem „skrbništva“ se lahko razume kot nabor pravic
in dolžnosti, povezanih s skrbjo za otroka, zlasti pravice določitve
otrokovega prebivališča. „Deljeno skrbništvo“ je skrbništvo, ki se
izvršuje skupno, kadar v skladu s sodno odločbo ali po samem zakonu eden
od nosilcev starševske odgovornosti ne more odločati o kraju otrokovega
prebivališča brez soglasja drugega nosilca starševske odgovornosti[15]. Na splošno je treba
dogovor o skrbništvu med staršema dokazati, zahtevani dogovor pa skleniti v
skladu z družinskim pravom DČ in, po potrebi, mednarodnim zasebnim
pravom. Če posamezni položaj povzroči nerešljivo blokado[16], pa se mora DČ sama
odločiti, kako se bo spoprijela z njim. Kljub temu bi morala
odločitev temeljiti na koristih otroka, kot je določeno v
členu 5(5)[17],
in za vsak primer posebej ob upoštevanju razlogov, zakaj ni bilo mogoče doseči
dogovora, in drugih zadevnih posebnih razmer. V
členu 4(2) in (3) so vključene neobvezne določbe, ki
DČ omogočajo, da dovolijo vstop in bivanje drugim družinskim
članom, kot so sorodniki sponzorja ali njegovega zakonca v prvem kolenu,
odrasli neporočeni otroci, zunajzakonski partnerji v dolgoročnem
razmerju in registrirani partnerji. Kadar se DČ odloči, da bo
dovolila združitev družine katerih koli družinskih članov iz teh
členov, se Direktiva v celoti uporablja. Neobvezna določba iz
člena 4(2)(a) dovoljuje združitev sorodnikom sponzorja ali njegovega
zakonca v prvem kolenu v ravni vrsti, če jih (1) ta vzdržujeta in (2) v
državi izvora nimajo ustrezne družinske podpore. Šteje se, da ima pojem
„vzdrževanja“ v okviru prava EU avtonomni pomen. Medtem ko je
Sodišče EU sprejelo ta sklep v sodni praksi v zvezi z
Direktivo 2004/38/ES[18]
(v nadaljnjem besedilu: direktiva o prostem gibanju)[19], izbira besed
Sodišča EU ne kaže, da bi bile ugotovitve omejene na navedeno
direktivo. Čeprav je treba upoštevati, da okvir in namen obeh direktiv
nista enaka[20],
se lahko merila, ki jih je Sodišče EU uporabilo za oceno vzdrževanja,
smiselno uporabijo kot smernice DČ za vzpostavitev meril za
spoštovanje vrste in trajanja vzdrževanja zadevne osebe v smislu
člena 4(2)(a). Sodišče EU
meni, da je status „vzdrževanega“ družinskega člana posledica dejanskega
položaja, za katerega je značilno, da sponzor ali njegov zakonec
navedenemu družinskemu članu zagotavlja pravno, finančno,
čustveno ali materialno podporo[21].
Pri proučevanju vložnikovih osebnih okoliščin mora pristojni organ
upoštevati različne dejavnike, ki bi lahko bili ustrezni v posameznem
primeru, kot so obseg ekonomske ali telesne odvisnosti ter koleno razmerja med
sponzorjem in družinskim članom[22].
Posledično se lahko „vzdrževanje“ razlikuje glede na položaj in
posameznega zadevnega družinskega člana. Za določitev,
ali so družinski člani vzdrževani, mora DČ ob upoštevanju njihovih
finančnih in socialnih razmer oceniti, ali potrebujejo materialno podporo,
da bodo lahko zadovoljili svoje osnovne potrebe v svoji državi izvora ali
državi, od koder so prišli, ko so predložili prošnjo, da bi se pridružili
sponzorju[23].
Pri določitvi potrebe za finančno podporo sponzorja[24] ne obstaja niti zahteva
glede zneska zagotovljene materialne podpore niti zahteva glede ravni življenjskega
standarda. Status vzdrževanih družinskih članov ne predpostavlja
preživninske pravice[25].
DČ lahko uvedejo določene zahteve v zvezi z vrsto ali trajanjem
vzdrževanja, da se prepričajo, ali je vzdrževanje pristno in stabilno ter
ni nastalo zgolj zaradi pridobitve vhoda na njeno ozemlje in prebivanja na
njem. Navedene zahteve pa morajo biti v skladu z običajnim pomenom pojma
vzdrževanje iz člena 4 in ne smejo zmanjševati učinkovitosti
navedene določbe[26]. Pojem „ustrezne
družinske podpore“ za sorodnike v prvem kolenu v ravni vrsti v skladu s
členom 4(2)(a) se ne bi smel šteti za izključno materialnega in
DČ pušča možnost proste presoje o tem, katera raven podpore velja za
ustrezno. Zahteva je izpolnjena, če v državi izvora osebe v skladu z
zakonodajo ali dejansko ne vzdržuje noben drug družinski član, tj. če
nihče ne bi mogel nadomestiti sponzorja ali njegovega zakonca pri
opravljanju nalog vsakodnevne nege. Položaj bi bilo treba oceniti glede na
okoliščine zadevnega primera. Vse določbe iz
tega oddelka se morajo uporabljati v skladu z načelom nediskriminacije, ki
je vsebovano zlasti v členu 21 Listine, kot je poudarjeno v uvodni
izjavi 5. 2.3. Minimalna starost zakonca Člen 4(5)
dovoljuje DČ, da zahtevajo, da sponzor in njegov zakonec dosežeta neko
minimalno starost, preden se mu zakonec lahko pridruži. Ta minimalna starost ne
sme presegati 21 let. Ta možnost se lahko uporabi samo, da se zagotovi
boljše vključevanje in da se preprečijo prisilne poroke. DČ
lahko tako zahtevajo minimalno starost samo za ta namen, ne pa tudi na kakršen
koli način, ki bi posegal v cilj Direktive in v njen polni učinek[27]. DČ so po
členih 5(5) in 17 obvezane ustrezno upoštevati koristi mladoletnih
otrok in obravnavati posamezne prošnje za združitev družine. Če DČ
zahteva minimalno starost, mora kljub temu za vsak primer posebej oceniti vse ustrezne
okoliščine posameznih prošenj. Minimalna starost se lahko uporabi kot
referenca, ne sme pa se uporabiti kot splošni prag, pod katerim bodo vse prošnje
sistematično zavrnjene ne glede na dejansko proučitev položaja
vsakega vložnika[28].
Zahteva po minimalni starosti je samo eden od dejavnikov, ki jih morajo DČ
upoštevati pri proučevanju prošnje[29].
Če posamezna
ocena pokaže, da uporaba člena 4(5) ni upravičena, tj. da se ne
uporablja zaradi zagotovitve boljšega vključevanja in preprečitve
prisilne poroke, bi morale DČ razmisliti o izvzetju, s katerim bi omogočile
združitev družine v primerih, ko zahteva po minimalni starosti ni izpolnjena.
Na primer, kadar je na podlagi posamezne ocene jasno, da ne gre za zlorabo,
npr. pri skupnem otroku. Y je tridesetletni sponzor, ki je državljan
tretje države in bi se rad ponovno združil s svojo dvajsetletno ženo, s katero
se je poročil pred dvema letoma in s katero ima dva skupna otroka. Žena
ima osnovno znanje jezika DČ. DČ zahteva minimalno
starost 21 let. V tem primeru je minimalna starost zgolj
referenčna, je torej le eden od dejavnikov, ki jih je treba upoštevati pri
posamezni oceni položaja. Da imata Y in njegova žena dva skupna otroka, pomeni,
da ne obstaja velika verjetnost, da je bila poroka prisilna, poleg tega bi bilo
treba upoštevati koristi otrok. Besedilo
členov 4, 7 in 8 jasno kaže časovno točko, ko bi moral
vložnik ali sponzor izpolnjevati zahteve. Medtem ko se člen 7
začne z besedami „[k]o je prošnja za združitev družine predložena“, je v
členih 4 in 8 navedeno „preden se mu zakonec lahko pridruži“ in
„preden se mu lahko pridružijo družinski člani“. Zato mora biti zahteva po
minimalni starosti izpolnjena v trenutku dejanske združitve družine, in ne ob
predložitvi prošnje. Zato bi moralo biti mogoče predložiti prošnje in jih
proučiti, preden je izpolnjena zahteva po minimalni starosti, zlasti glede
na potencialni čas obravnave prošnje, ki lahko traja do devet mesecev. Kljub
temu lahko DČ preložijo dejansko združitev družine do dopolnitve minimalne
starosti. 3. Predložitev in obravnavanje prošenj 3.1. Predložitev prošnje V členu 5(1)
je navedeno, da morajo DČ določiti, ali prošnjo za vstop in
prebivanje predloži sponzor ali družinski člani. V členu 5(3) je
določeno splošno pravilo, da se prošnje predložijo in obravnavajo, ko
družinski člani bivajo zunaj ozemlja DČ, v kateri biva sponzor. Po drugem
pododstavku člena 5(3) in uvodni izjavi 7 lahko DČ v
ustreznih okoliščinah odstopa od splošnega pravila iz prvega pododstavka
in uporabi Direktivo v položajih, kadar je enotnost družine mogoče
ohraniti od začetka sponzorjevega prebivanja[30]. Zato lahko DČ v
ustreznih okoliščinah sprejmejo prošnje, kadar so družinski člani že
na njenem ozemlju. DČ imajo veliko možnost proste presoje pri
določanju ustreznosti okoliščin[31]. DČ lahko za prošnjo
za združitev družine zaračunajo razumne, sorazmerne upravne pristojbine
ter imajo pri oblikovanju teh stroškov omejeno možnost proste presoje, dokler
ne posegajo v cilje Direktive in v njen polni učinek[32]. Cilj ali učinek
ravni, na kateri se določijo pristojbine, ne sme biti vzpostavitev ovir za
uveljavljanje pravice do združitve družine. Pristojbine z znatnim
finančnim vplivom na državljane tretjih držav, ki izpolnjujejo pogoje iz
Direktive, bi lahko preprečile njihovo uveljavljanje pravic, ki so jim
dodeljene z Direktivo, zaradi česar bi bile že same po sebi čezmerne
in nesorazmerne[33].
Pristojbine, ki se državljanom tretjih držav in njihovim družinskim članom
naložijo na podlagi Direktive Sveta 2003/86/ES, bi se lahko pri oceni
sorazmernosti pristojbin za državljane tretjih držav primerjale s tistimi, ki
se naložijo lastnim državljanom za izdajo podobnih dokumentov, pri čemer
bi se upoštevalo, da se položaj teh oseb razlikuje[34]. Zaradi koristi otroka
Komisija spodbuja DČ, da prošnje, ki jih predložijo mladoletne osebe,
izvzame iz upravnih pristojbin. Če DČ zahteva vstopni vizum, bi
morali biti pogoji za izdajo takega vizuma olajšani, vizum pa bi se moral
odobriti brez dodatnih upravnih pristojbin. 3.2. Priloženi dokazi V skladu s
členom 5(2) se prošnji za združitev družine priložijo (a) listinski
dokazi o družinskem razmerju; (b) listinski
dokazi o izpolnjevanju pogojev, določenih v členih 4 in 6, in,
kjer je ustrezno, členih 7 in 8; (c) overjene kopije
potnih listin družinskega člana (družinskih članov). DČ imajo delno
možnost proste presoje pri odločanju, ali je ustrezno in potrebno
preverjati dokaze družinskega razmerja prek pogovorov ali drugih poizvedovanj,
vključno s testiranjem DNA. Merili ustreznosti in potrebe pomenita,
da taka poizvedovanja niso dovoljena, če obstajajo drugi ustrezni in manj
restriktivni načini za določitev obstoja družinskega razmerja. Vsako prošnjo,
priložene listinske dokaze ter ustreznost pogovorov in drugih poizvedovanj in
potrebo po njih je treba oceniti za vsak primer posebej. Poleg dejavnikov,
kot so skupni otrok, prejšnje skupno bivanje in registracija partnerstva, se
lahko družinsko razmerje med neporočenima partnerjema dokaže z
zanesljivimi dokazi, ki kažejo stabilnost in dolgoročnost njunega
razmerja, na primer korespondenco, skupnimi računi, bančnimi računi
ali lastništvom nepremičnine itd. 3.3. Trajanje postopkov Člen 5(4)
obvezuje DČ, da kakor hitro je mogoče pisno obvestijo o
odločitvi o prošnji. V uvodni izjavi 13 je podrobno opredeljeno, da
bi morali biti postopki za proučevanje prošenj učinkoviti in
obvladljivi, ob upoštevanju normalne delovne obremenitve upravnih organov držav
članic. Kot splošno
pravilo bi morala biti standardna prošnja ob normalni delovni obremenitvi
obdelana takoj, brez nepotrebne zamude. Če delovna obremenitev izjemoma
presega upravne zmogljivosti ali če prošnja zahteva nadaljnjo obravnavo,
je lahko upravičen najdaljši časovni rok. devet mesecev.
Devetmesečno obdobje se začne od datuma, ko je bila prošnja
prvič predložena, in ne od trenutka priglasitve DČ o prejetju prošnje. Izjema iz drugega
pododstavka člena 5(4) v zvezi s podaljšanjem časovnega roka na
več kot devet mesecev je upravičena le v izjemnih okoliščinah,
povezanih s težavnostjo proučitve posamezne prošnje. To odstopanje bi bilo
treba razlagati ozko[35]
in za vsak primer posebej. Upravni organ DČ, ki želi uporabiti to
možnost, mora tako podaljšanje upravičiti tako, da dokaže, da predstavlja izjemna
težavnost posameznega primera izjemno okoliščino. Težave z upravno
zmogljivostjo ne morejo upravičiti izjemnega podaljšanja in kakršno koli
podaljšanje bi moralo biti omejeno na najmanjše možno podaljšanje, ki
omogoča sprejetje odločitve. Izjemne okoliščine, povezane s
težavnostjo posameznega primera, bi lahko bile na primer potreba po oceni
družinskega razmerja v okviru večjih družinskih enot, resna kriza v državi
izvora, ki preprečuje dostop do upravnih poročil, težave pri
organizaciji zaslišanj družinskih članov v državi izvora zaradi varnostnih
razmer, težaven dostop do diplomatskih predstavništev ali določitev
pravice zakonitega skrbništva, če so starši ločeni. V
členu 5(4) je navedeno, da mora biti odločitev sporočena pisno
in da je treba v primeru zavrnitve navesti pravne in dejanske razloge, ki bodo
vložniku omogočili učinkovito uveljavljanje pravice do pravnega
izpodbijanja odločitve[36]. 4. Zahteve za uveljavljanje pravice do združitve družine 4.1. Javni red, javna varnost in javno zdravje Člen 6(1)
in (2) DČ omogoča, da lahko zavrnejo prošnjo ali umaknejo ali
zavrnejo podaljšanje dovoljenja za prebivanje za družinskega člana zaradi
javne politike, javne varnosti ali javnega zdravja. V uvodni izjavi 14 je
nekaj smernic, kaj lahko ti pojmi zajemajo. Oseba, ki želi, da se ji
omogoči združitev družine, ne bi smela ogrožati javne politike in
javne varnosti. Pojem javne politike lahko pokriva obsodbo za hudo kaznivo
dejanje. Pojem javne politike in javne varnosti pokriva tudi primere, v katerih
državljan tretje države pripada zvezi, ki podpira terorizem, podpira takšno
zvezo ali ima ekstremistične težnje. Razen navedenega je
opredelitev teh pojmov v veliki meri prepuščena DČ, pri čemer se
upošteva ustrezna sodna praksa Evropskega sodišča za človekove
pravice in Sodišča EU. Čeprav ustrezna sodna praksa
Sodišča EU ni neposredno povezana z državljani tretjih držav, se
lahko smiselno uporablja kot osnova pri opredelitvi zadevnih pojmov po
analogiji[37]. DČ bi morale
pri oceni posamezne prošnje uporabiti načelo sorazmernosti. V drugem
pododstavku člena 6(2) je navedeno, da morajo DČ pri sprejemanju
odločitve upoštevati tudi posebne okoliščine posameznega primera
(člen 17) ter resnost ali vrsto kršitve javne politike ali javne
varnosti ali nevarnosti, ki jih predstavlja vložnik. V uvodni izjavi 14 je
navedeno tudi, da je združitev družine mogoče zavrniti le iz ustrezno
utemeljenih razlogov. Na zahtevo glede javnega
zdravja se je mogoče sklicevati le, če obstaja tveganje za najširšo
javnost, ki ga ni mogoče enostavno preprečiti z zaščitnimi
zdravstvenimi ukrepi. Podobne določbe iz direktive o rezidentih za daljši
čas lahko pomagajo opredeliti javno zdravje v okviru združitve družine,
saj se te določbe uporabljajo v podobnih položajih, prav tako zadevajo
državljane tretjih držav in imajo isti namen[38].
Edine bolezni, ki
bi se kot take lahko štele kot grožnja javnemu zdravju, so bolezni, opredeljene
z ustreznimi instrumenti Svetovne zdravstvene organizacije, ter druge
infekcijske ali kužne parazitne bolezni, za katere veljajo določbe za
zaščito državljanov v državi gostiteljici. DČ lahko zahtevajo
zdravniški pregled, da se potrdi, da družinski člani nimajo nobene od teh
bolezni. Taki zdravniški pregledi se ne opravljajo sistematično. 4.2. Zahteva glede stanovanja Kot je
določeno v členu 7(1)(a), lahko DČ zahtevajo dokaze, da ima
sponzor stanovanje, ki se šteje kot normalno za primerljivo družino v enaki
regiji in ki ustreza splošnim zdravstvenim in varnostnim merilom, ki veljajo v
zadevni DČ. Ocena tega stanovanja je prepuščena DČ, vendar
sprejeta merila ne smejo biti diskriminacijska, poleg tega je v tej
določbi opredeljena zgornja meja za zadevne zahteve. Merila, povezana z
velikostjo, higieno in varnostjo, ne smejo biti strožja kot za stanovanja, v
katerih v enaki regiji prebiva primerljiva družina (glede števila članov
in družbenega položaja). Pojem „enaka regija“ bi bilo treba razumeti kot
geografske enote, med katerimi lahko obstajajo razlike v standardih, na primer
na občinski ali regionalni ravni. Merila, ki jih sprejmejo DČ, bi
morala biti pregledna in jasno opredeljena v nacionalni zakonodaji. Namen te
določbe je zagotoviti ustrezno stanovanje za sponzorja in njegove
družinske člane. Zato se lahko izpolnjevanje te zahteve oceni glede na
položaj sponzorja v trenutku predložitve prošnje ali glede na realno napoved
stanovanja, za katero se lahko pričakuje, da bo na voljo ob združitvi
sponzorja z njegovimi družinskimi člani. Kot dokaz se lahko
na primer uporabi najemna ali kupna pogodba. Najemna pogodba z omejenim
trajanjem se lahko šteje za nezadostno. Pri daljših čakalnih obdobjih in
obdobjih obdelave je lahko zahtevana obveznost izpolnjevanja te zahteve v
trenutku predložitve prošnje nesorazmerna ter posega v cilj Direktive in v njen
polni učinek, saj bi lahko sponzorju naložila znatna dodatna finančna
in upravna bremena. V takih posebnih razmerah Komisija spodbuja DČ k delni
prilagodljivosti. Kot dokaz bi lahko, na primer, sprejele pogojno najemno
pogodbo, ki bi začela veljati po odobritvi združitve družine in po
dejanskem vstopu družinskih članov. 4.3. Zahteva po zdravstvenem zavarovanju V skladu s
členom 7(1)(b) lahko DČ zahtevajo dokaze, da ima sponzor
zdravstveno zavarovanje za vsa tveganja, ki jih zavarovanje normalno pokrije za
državljane v tej državi članici, zase in za svoje družinske člane. Če ima
zadevna DČ splošno obvezno zdravstveno zavarovanje, ki je na voljo in
obvezno tudi za prebivalce, ki so državljani tretjih držav, je treba šteti, da
je ta zahteva izpolnjena. Komisija meni, da bi bila zahteva po dodatnem
zasebnem zdravstvenem zavarovanju nepotrebno breme ter bi posegala v cilj
Direktive in njen polni učinek. Če ima DČ sistem, ki temelji na
prostovoljnih prispevkih, je to zahtevo mogoče izpolnjevati prek: (a) sistema
pogojnega zdravstvenega zavarovanja, ki se odobri po prejetju prošnje za
združitev družine s članom družine; ali (b) zasebnega
zdravstvenega zavarovanja, ki zajema tveganja, ki so običajno zajeta v
zdravstvenem zavarovanju za državljane DČ. 4.4. Zahteva po zadostnih sredstvih V skladu s
členom 7(1)(c) lahko DČ zahtevajo dokaze, da ima sponzor stalna
in redna sredstva, ki zadoščajo za vzdrževanje njega in njegovih
družinskih članov, ne da bi potreboval pomoč socialnega sistema
zadevne DČ. V zadevi Chakroun je Sodišče EU menilo, da je
treba to možnost, ker je dovolitev združitve družine splošno pravilo, razlagati
ozko. Diskrecijske pravice, priznane DČ, te ne smejo uporabiti tako,
da bi posegale v cilj Direktive in v njen polni učinek[39]. Sodišče EU je
navedlo tudi, da je treba to možnost izvajati ob upoštevanju člena 7
ter člena 24(2) in (3) Listine, ki DČ nalagata, da morajo prošnje
za združitev družine razlagati v korist zadevnih otrok in hkrati ob skrbi za
spodbujanje družinskega življenja[40]. Ocena stalnosti
in rednosti sredstev mora temeljiti na napovedi, da je dostopnost
sredstev realno mogoče pričakovati v bližnji prihodnosti, zaradi
česar vložnik ne bo potreboval pomoči socialnega sistema. Za ta namen
lahko vložnik predloži dokaze, da ima na voljo določeno raven sredstev, ki
naj bi mu bila po pričakovanjih še naprej redno na voljo. Na splošno bi se
pogodba o zaposlitvi za nedoločen čas torej morala šteti za zadosten dokaz.
DČ se
spodbuja, da upoštevajo realnost trga dela, saj postajajo pogodbe o zaposlitvi
za nedoločen čas, zlasti na začetku delovnega razmerja, vse bolj
neobičajne. Če vložnik predloži dokaz v obliki drugačne pogodbe
o delu, na primer pogodbe o začasnem delu, ki jo je mogoče
podaljšati, se DČ spodbuja, da prošnje ne zavrnejo samodejno zgolj na
podlagi vrste pogodbe. V takih primerih je potrebna ocena vseh ustreznih
okoliščin posameznega primera. V določenih
sektorjih je začasno pogodbeno delo morda standardna praksa, na primer v
nekaterih sektorjih informacijske tehnologije, medijev ali v ustvarjalnem
sektorju, vendar kljub temu zagotavlja stalna in redna sredstva. Drugi ustrezni
dejavniki za oceno dostopnosti sredstev so lahko na primer kvalifikacije in
spretnosti sponzorja, strukturna prosta delovna mesta na sponzorjevem
področju ali položaj na trgu dela v DČ. Dostop do določenih
zneskov v določenem obdobju v preteklosti je vsekakor lahko dokaz, ki pa
ne sme biti zahtevan, saj bi taka zahteva lahko uvedla dodaten pogoj in čakalno
dobo, ki nista predvidena v Direktivi, zlasti če je sponzor na
začetku svoje poklicne poti. Narava
sredstev lahko zajema dohodek iz zaposlitve, pa tudi druga sredstva, kot so
prihodek iz samozaposlitvene dejavnosti, zasebna sredstva, ki so na voljo sponzorju,
plačila na podlagi plačilnih pravic iz predhodnih prispevkov
sponzorja ali člana družine (na primer izplačila pokojnine ali
invalidnine). Poleg tega ocena,
ali so sredstva zadostna, tj. „stalna in redna sredstva, ki
zadoščajo“, v primerjavi z „ne da bi potreboval pomoč socialnega
sistema“ pomeni, da je slednje ključno merilo pri ocenjevanju, ali je
izpolnjena zahteva po sredstvih. Pojem „pomoč socialnega sistema“ se
nanaša na pomoč, ki jo podelijo javni organi, ne glede na to, ali gre za
nacionalno, regionalno ali lokalno raven, za katero lahko zaprosi posameznik, v
obravnavanem primeru sponzor, ki nima stalnih in rednih sredstev, ki bi zadoščala
za vzdrževanje njega in njegovih družinskih članov, in za katerega zato
obstaja tveganje, da bo med prebivanjem postal breme za pomoč socialnega
sistema DČ gostiteljice[41].
To je samostojen pojem prava EU, ki ga ni mogoče opredeliti s
sklicevanjem na pojme nacionalnega prava[42].
Sodišče EU meni, da je treba ta pojem razlagati kot splošno
pomoč, ki dopolnjuje neobstoj stalnih, rednih in zadostnih sredstev, in ne
kot posebno pomoč, ki bi omogočala zadovoljiti izredne ali
nepričakovane potrebe[43].
Zato izraz „potreboval pomoč socialnega sistema“ DČ ne omogoča,
da zavrne združitev družine sponzorju, ki je sicer predložil dokaz, da prejema
stalna in redna sredstva, ki zadoščajo za vzdrževanje njega in njegovih
družinskih članov, vendar pa bi zaradi višine takih sredstev kljub temu lahko
zaprosil za posebno pomoč, da bi kril izredne, individualno pogojene nujne
stroške za preživetje, za oprostitve plačila dajatev, ki jih odobrijo
lokalne oblasti in so povezane z dohodkom, ali za ukrepe dohodkovne podpore[44]. DČ lahko pri
oceni sponzorjevih sredstev in določitvi ravni socialne pomoči
upoštevajo raven minimalne nacionalne plače in pokojnine ter število
družinskih članov. V zadevi Chakroun je Sodišče EU
poudarilo, da je treba to možnost razlagati ozko in jo uporabljati tako, da ne
posega v cilj Direktive in v njen polni učinek[45]. Zato bi se morale
minimalne nacionalne plače šteti kot zgornja meja za zahteve DČ,
razen če se DČ odločijo upoštevati število družinskih
članov. Poleg tega lahko
DČ določijo neki znesek kot referenčni znesek, vendar,
ker je lahko obseg potreb zelo različen glede na posameznika, ne tako, da
bi lahko določile minimalni znesek dohodka, pod mejo katerega bi bila
zavrnjena vsaka združitev družine, in to neodvisno od dejanskega preskusa
položaja posameznega vložnika v skladu s členom 17[46]. Prošnje torej ni
mogoče zavrniti zgolj zato, ker vložnikova sredstva ne dosegajo
referenčnega zneska. Pred sprejetjem odločitve v zvezi z prošnjo je
potrebna individualna ocena vseh elementov določenega primera. Sodišče EU
meni, da so načeloma predmet individualne obravnave prošenj za
združitev, ki jo zahteva Direktiva, sponzorjeva sredstva in ne sredstva
državljana tretje države, glede katerega je predložena prošnja za pravico do
prebivanja na podlagi združitve družine[47].
Sodišče EU z uporabo izraza „načeloma“ hkrati kaže, da lahko
DČ po želji upošteva sredstva družinskih članov ali dejstvo, da se v
posameznih primerih, ki jih upravičujejo posebne okoliščine, lahko
odobrijo izjeme od tega pravila[48]. Sodišče EU
meni tudi, da nacionalna zakonodaja, v kateri se uporablja ta zahteva, ne sme
razlikovati med družinskimi razmerji, ki so nastala pred vstopom sponzorja na
območje DČ ali po njem. Sponzorjeva sposobnost imeti redna
sredstva, ki zadoščajo za vzdrževanje njega in njegovih družinskih
članov, v ničemer ne more biti odvisna od trenutka, v katerem je
ustvaril družino[49]. 4.5. Merila za vključevanje Komisija priznava
možnost proste presoje, ki jo imajo DČ pri odločanju, ali bodo od
državljanov tretjih držav zahtevale izpolnjevanje meril za vključevanje in
ali bodo razvile najustreznejša merila v svojem nacionalnem okviru[50].
Vendar Komisija poudarja, da je cilj takih meril spodbujati vključevanje
družinskih članov. Njihova sprejemljivost je odvisna od tega, ali dosegajo
svoj namen in ali izpolnjujejo načelo sorazmernosti. Zato je njihova
sprejemljivost odvisna od dostopnosti, zasnove in organizacije teh meril ter
tega, ali so taka merila ali njihov učinek namenjeni čemu drugemu,
kot je vključevanje. Če bi se merila za vključevanje dejansko
uporabljala za omejitev združitve družine, bi to pomenilo dodatno zahtevo za
združitev družine. To bi posegalo v cilj Direktive, ki je spodbuditi
združitev družine, in njen polni učinek[51]. Zato lahko DČ na
podlagi člena 7(2) zahteva, da družinski člani izpolnijo merila
za vključevanje, vendar to ne sme biti absolutni pogoj, od katerega je
odvisna pravica do združitve družine. Narava meril za vključevanje
iz člena 7(2) se razlikuje od pogojev, predvidenih v
členih 4(1) in 7(1). Člen 4(1) – zgolj kot klavzula
mirovanja[52]
– dovoljuje DČ, da če je otrok starejši od 12 let in pripotuje
neodvisno od preostale družine, preverijo, ali otrok izpolnjuje pogoj za
vključevanje, preden dovolijo vstop in prebivanje[53]. Na podlagi člena 7(1)
lahko DČ zahtevajo dokaze, da so te zahteve izpolnjene ali jih je
mogoče izpolniti na podlagi realne napovedi. Zato jih je mogoče šteti
za predpogoje, katerih izpolnitev lahko DČ zahtevajo od
sponzorja, preden dovolijo vstop in prebivanje družinskih članov. Nasprotno
člen 7(2) DČ dovoljuje, da lahko zahtevajo, da državljani
tretjih držav izpolnijo merila za vključevanje. DČ lahko od
družinskih članov zahtevajo, da pokažejo pripravljenost
za vključevanje na primer tako, da od njih zahtevajo udeležbo v jezikovnem
tečaju ali skupini za vključevanje, pred prihodom ali po njem. Ker so
ta merila namenjena spodbujanju postopka vključevanja, to pomeni, da si
DČ te možnosti ne morejo razlagati na neomejene načine. Glavni cilj
člena 7(2) je omogočiti možnost, da se od priseljenca lahko
zahteva, da se potrudi za svoje vsakodnevno življenje v družbi, v katero se
mora vključiti, ter možnost, da lahko DČ preveri, ali ta oseba kaže
zahtevano pripravljenost za vključenost v svoje novo okolje. Pripravljenost
za vključenost se lahko preveri v obliki izpita iz osnovnih spretnosti, ki
se štejejo za potrebne za ta namen. Pri tem izpitu bi se moral upoštevati vidik
spola zaradi posebnega položaja nekaterih žensk, ki imajo lahko na primer nizko
raven izobrazbe. Raven težavnosti izpita, stroški udeležbe, dostopnost
učnega gradiva, potrebnega za pripravo na tak izpit, ali dostopnost do
samega izpita pa ne smejo biti ovire, ki zapletejo doseganje tega namena[54]. Merila za
vključenost, ki jih lahko DČ zahteva, torej ne smejo oblikovati
izpolnitvene obveznosti, ki je dejansko merilo, ki omejuje možnost združitve
družine. Nasprotno, merila morajo prispevati k uspehu združitve družine. Poleg tega morajo
biti merila za vključevanje sorazmerna in se morajo uporabljati z ustrezno
prilagodljivostjo, da se za vsak primer posebej in glede na posebne
okoliščine omogoči združitev družine, tudi kadar zahteve za
vključevanje niso izpolnjene[55].
DČ bi morale ob nekaterih posebnih težavah ali osebnih okoliščinah
zadevnega priseljenca zato zagotoviti učinkovito možnost izjeme, odloga
ali druge oblike meril za vključevanje. Posebne
posameznikove okoliščine, ki se lahko upoštevajo, so na primer kognitivne
sposobnosti, težek položaj zadevne osebe, posebni primeri nedostopnosti
prostorov, kjer poteka poučevanje ali preverjanje znanja, ter drugi
izjemno težki položaji. Posebno pozornost bi bilo treba posvetiti tudi dejstvu,
da imajo ženske in dekleta v več delih sveta slabši dostop do
izobraževanja in so lahko manj pismene od moških. Zato DČ ne sme zavrniti
vstopa in prebivanja na svojem ozemlju družinskemu članu iz
člena 4(1) zgolj zato, ker ta družinski član, ko je bil še v
tujini, ni uspešno opravil izpita za vključevanje na podlagi zakonodaje
navedene DČ[56]. Komisija meni, da
bi morale DČ zagotoviti potrebna merila za vključevanje, da se bodo
družinski člani lahko poučili o svoji novi državi prebivališča
in pridobili jezikovne zmožnosti, ki bi jim lahko olajšale postopek
vključevanja. Zato Komisija meni, da bi morali biti (na več
lokacijah) dostopni jezikovni tečaji ali skupine za vključevanje, ki
bi bili brezplačni ali vsaj na voljo po dostopni ceni ter bi bili
oblikovani glede na posamezne potrebe, vključno s potrebami, ki so
povezane z vidikom spola (npr. otroško varstvo). Medtem ko lahko merila za
vključevanje pred odhodom pomagajo priseljencem, da se pripravijo na novo
življenje v državi gostiteljici prek informacij in usposabljanja pred migracijo,
pa
so merila za vključevanje pogosto učinkovitejša v državi
gostiteljici. 4.6. Čakalna doba V členu 8
je ohranjena omejena možnost proste presoje DČ, da lahko od sponzorja
zahtevajo, da je na njihovem ozemlju zakonito prebival največ dve leti,
preden se mu lahko pridružijo družinski člani. Če se DČ
odloči izvajati to možnost, ne sme določiti splošne čakalne
dobe, ki bi se uporabljala enako za vse vložnike ne glede na posebne
okoliščine posameznih primerov in koristi mladoletnih otrok[57]. Sodišče EU je
poudarilo, da je trajanje prebivanja v DČ le eden od dejavnikov, ki jih
mora DČ upoštevati pri obravnavanju prošnje, in da čakalne dobe ni
mogoče določiti, ne da bi se v konkretnih primerih upoštevali vsi
ustrezni dejavniki, pri čemer je treba ustrezno upoštevati koristi
mladoletnih otrok[58]. Namen te
določbe je omogočiti DČ, da zagotovijo, da bo združitev
družine potekala ob ugodnih pogojih po tem, ko je sponzor prebival v državi
gostiteljici dovolj dolgo, da je mogoče sklepati o trdni namestitvi
družinskih članov in ustrezni stopnji vključevanja[59]. Sprejemljivost
čakalne dobe in njenega trajanja na podlagi Direktive je odvisna od tega,
ali zadevna zahteva izpolnjuje ta namen in upošteva načelo sorazmernosti.
Da družinsko življenje ne bi bilo nesorazmerno prizadeto, Komisija spodbuja
DČ, naj bodo njihove čakalne dobe dolge le toliko, kot je nujno
potrebno za doseganje namena določbe, zlasti v primerih, ki
vključujejo mladoletne otroke. Komisija meni, da
je treba za določitev trajanja sponzorjevega „zakonitega prebivanja“
upoštevati vsako obdobje, ko je prebival na ozemlju DČ v skladu z
njenim nacionalnim pravom, pri čemer se obdobje začne šteti s prvim
dnem. Lahko gre za prebivanje na podlagi dovoljenja za prebivanje ali kakršne
koli druge pravice, ki zakonito dovoljuje prebivanje. Iz tega pa bi bilo treba
izvzeti neredno prebivanje, vključno z obdobji dopuščanja in obdobji
zapoznele vrnitve. DČ lahko glede
na namen določbe, tj. doseči določeno stopnjo stalnosti in
vključenosti, zahtevajo, da je zakonito prebivanje neprekinjeno. Vendar so
lahko dovoljene prekinitve, ki ne ogrožajo tega namena. Te lahko na primer
vključujejo začasne odsotnosti (kot so službena potovanja,
počitnice ali obiski družine v državi izvora...) ali kratka obdobja
nezakonitega prebivanja (npr. pretečeno dovoljenje za prebivanje zaradi
pozne predložitve prošnje za podaljšanje ali zamud v obdelavi). Obdobja
zakonitega prebivanja, preden sponzor pridobi dovoljenje za prebivanje, ki
velja vsaj eno leto, kot je zahtevano v členu 3(1), bi se morala prav
tako upoštevati v izračunu trajanja zakonitega prebivanja. X je državljan tretje države, ki je
zakonito prebival v DČ neprekinjeno devet mesecev. Danes je X prejel
dovoljenje za prebivanje, ki velja eno leto in ga je mogoče neomejeno
podaljševati. X bi rad, da se mu pridruži žena iz tretje države ter predloži prošnjo
za združitev družine, pri čemer se sprašuje, kdaj se mu bo žena lahko
pridružila. DČ zahteva čakalno dobo in v
primeru X meni, da je najdaljša dolžina dvoletnega zakonitega prebivanja
sorazmerna, da se omogoči združitev družine ob ugodnih pogojih. V tem
primeru se lahko žena pridruži X ob koncu preostanka čakalne dobe,
tj. ko preteče še 15 mesecev. Po mnenju Komisije
čakalna doba ne vključuje obdobja, ki ga DČ potrebujejo za
obravnavo prošnje v skladu s členom 5(4)[60]. Obe obdobji se lahko
začneta in končata ob drugačnem času ter se lahko glede na
posamezni primer prekrivata ali pa ne. Komisija meni, da je prošnjo mogoče
predložiti takoj, ko sponzor pridobi dovoljenje za prebivanje, ki je veljavno
vsaj eno leto, in ima realne možnosti za pridobitev pravice do stalnega
prebivanja[61],
DČ pa lahko odobritev združitve družine odložijo („preden se mu lahko
pridružijo družinski člani“), dokler ni izpolnjena čakalna doba,
opredeljena v njihovi zakonodaji. Y je državljanka tretje države, ki je
pravkar prispela v DČ in je takoj prejela dovoljenje za prebivanje, ki je
veljavno dve leti in ga je bilo mogoče podaljšati. Y bi rada, da se ji
pridružijo mož in oba mladoletna otroka, zato predloži prošnjo za združitev
družine. V primeru Y DČ meni, da sta Y in
njen mož že pokazala visoko raven vključevanja. Ker to koristi otrokom, se
DČ odloči, da čakalna doba ni potrebna. Zaradi upravnih omejitev
pa nastane zaostanek pri obdelavi prošenj in DČ odločitev sprejme šele
po devetih mesecih. V primeru Y se ji lahko njen mož in otroka pridružijo,
takoj ko prejme obvestilo o odločitvi. Sodišče EU
meni, da se pravila Direktive, z izjemo člena 9(2), uporabljajo za
zakonsko zvezo, ki je bila sklenjena, preden je sponzor začel prebivati v
DČ, in za tisto, ki je bila sklenjena po tem[62], zato se pri
določitvi čakalne dobe ne sme razlikovati med obema položajema.
Medtem ko Komisijo tako kot DČ skrbi morebitna zloraba pravice do
združitve družine, se možnost zahteve po čakalni dobi ne sme uporabiti
zgolj zato, da bi se preprečila zloraba. Edini namen člena 8 je
zahtevati določeno raven stalnega prebivanja in vključevanja, da bo
združitev družine potekala ob ugodnih pogojih. Za preprečitev navideznih
sklenitev zakonskih zvez obstajajo ustreznejši načini, na primer posamezne
ocene primerov. Z je državljanka tretje države, ki je med
študijem zakonito prebivala v DČ štiri leta. Po pridobitvi diplome Z
sprejme ponudbo za delo in prejme novo dovoljenje za prebivanje, ki je veljavno
eno leto in ga je mogoče neomejeno podaljševati. Medtem Z spozna D,
državljana tretje države, s katerim začne razmerje. Po 13 mesecih se
poročita in predložita prošnjo za združitev družine, da bi se ji D lahko
pridružil. V primeru Z je bila potencialno
zahtevana čakalna doba dvoletnega zakonitega prebivanja že izpolnjena,
zato se lahko D pridruži Z takoj, ko ta prejme obvestilo o odločitvi. 5. Vstop in prebivanje družinskih članov 5.1. Vstop, vizumi za dolgoročno prebivanje in dovoljenja za prebivanje V
členu 13(1) je določena zahteva, da mora DČ, kakor hitro je
prošnja za združitev družine sprejeta, družinskim članom na vse
načine olajšati pridobitev potrebnih vizumov. To pomeni, da bi morale
DČ ob sprejetju prošnje zagotoviti hiter postopek pridobitve vizuma,
čim bolj zmanjšati dodatno upravno breme in se izogniti dvojnemu
preverjanju izpolnjevanja zahtev za združitev družine. Ker je namen prebivanja
po združitvi družine dolgoročen, izdani vizum ne bi smel biti vizum za
kratkoročno prebivanje. Če je dostop
do potnih listin in vizumov zlasti težaven ali nevaren ter lahko zato pomeni
nesorazmerno tveganje ali praktično oviro za učinkovito uveljavljanje
pravice do združitve družine, se DČ spodbuja, da upoštevajo posebne
okoliščine posameznih primerov in razmere v državi izvora. V izjemnih
okoliščinah, na primer v okviru propadle države ali države z visokimi
notranjimi varnostnimi tveganji, se DČ spodbuja, da sprejmejo začasne
potne listine, ki jih izda Mednarodni odbor Rdečega križa (v nadaljnjem
besedilu: ICRC), da izdajo nacionalno enostransko prepustnico ali družinskim
članom ponudijo možnost, da se jim izda vizum ob prihodu v DČ. Upravne pristojbine
za vizume so dovoljene, vendar ne smejo biti čezmerne ali nesorazmerne.
Cilj ali učinek ne sme biti vzpostavitev ovir za pridobitev pravic, zagotovljenih
z Direktivo, ki bi posledično posegale v njen polni učinek[63]. V
členu 13(2) je navedeno, da morajo DČ družinskim članom
zagotoviti prvo dovoljenje za prebivanje, ki velja vsaj eno leto in ga je
mogoče podaljšati. V skladu s členom 13(3) veljavnost dovoljenja
za prebivanje družinskega člana načeloma ne bi smela presegati dne
poteka veljavnosti dovoljenja za prebivanje, ki ga ima sponzor. Zato lahko
DČ za uskladitev datumov poteka veljavnosti dovoljenj za prebivanje
sponzorja in družinskih članov dodeli dovoljenja za prebivanje, ki so
veljavna manj kot eno leto. Dovoljena pa so odstopanja od tega pravila, na
primer kadar je sponzorjevo dovoljenje za prebivanje veljavno manj kot eno
leto, vendar ga je mogoče podaljšati. 5.2. Dostop do zaposlitve Sponzorjevi
družinski člani so tako kot sponzor upravičeni do dostopa do
zaposlitvene in samozaposlitvene dejavnosti, pri čemer lahko veljajo
omejitve iz člena 14(2) in (3). Za obdobje, ki ne presega
12 mesecev, lahko DČ oblikujejo pogoje, pod katerimi lahko družinski
člani izvajajo svojo dejavnost. V tem obdobju lahko DČ tudi omejijo
dostop do svojega trga dela in celo izvedejo preverjanje trga delovne sile. Po
12-mesečnem obdobju morajo DČ družinskim članom dovoliti
izvajanje zaposlitvene ali samozaposlitvene dejavnosti, če ima tako
dovoljenje tudi sponzor. DČ imajo možnost,
da sorodnikom v prvem kolenu v ravni vrsti in odraslim neporočenim otrokom
omejijo dostop do zaposlitvene ali samozaposlitvene dejavnosti, ne pa tudi
drugim družinskim članom, ki jim je dovoljen vstop na podlagi Direktive.
Dostop do zaposlitve za sprejete družinske člane zunaj področja
uporabe Direktive je v izključni nacionalni pristojnosti. Za spodbujanje
vključevanja družinskih članov[64],
za boj proti pastem revščine in za izogibanje premajhni usposobljenosti
Komisija predlaga najmanjšo mogočo omejitev glede dostopa družinskih
članov do trga dela, zlasti ženskih priseljenk. 5.3. Dostop do nevezanega dovoljenja za prebivanje V
členu 15(1) je navedeno, da morajo DČ najpozneje po petih letih
bivanja in pod pogojem, da dovoljenje za prebivanje ni bilo dodeljeno iz drugih
razlogov, na podlagi prošnje izdati nevezano dovoljenje za prebivanje, ki je
neodvisno od dovoljenja za prebivanje sponzorja, zakoncu ali zunajzakonskemu
partnerju in otroku, ki je dosegel polnoletnost. Prebivanje bi se moralo
razumeti kot zakonito prebivanje in Komisija poudarja, da lahko DČ
dodelijo dovoljenje že prej. Če se razmerje razdre, morata zakonec ali zunajzakonski
partner kljub temu imeti pravico do nevezanega dovoljenja za prebivanje,
DČ pa imajo pravico iz njega izvzeti odraslega otroka. Medtem ko je v
členu 15(4) navedeno, da pogoje določa nacionalno pravo, lahko glede
na člen 15(3) razdrtje razmerja vključuje vdovstvo, razvezo,
ločitev, smrt itd. Člen 15(2)
in (3) (prvi stavek) dovoljuje DČ, da lahko kadar koli izdajo nevezano
dovoljenje za prebivanje odraslim otrokom in sorodnikom v ravni črti, za
katere se uporablja člen 4(2), na podlagi prošnje pa tudi osebam, ki
so vstopile zaradi združitve družine, v primeru vdovstva, razveze, ločitve
ali smrti sorodnikov v prvem kolenu. V
členu 15(3) (drugi stavek) je navedeno, da morajo DČ nevezano
dovoljenje za prebivanje v posebej težkih okoliščinah izdati vsem
družinskim članom, ki so vstopili zaradi združitve družine. Od DČ se
zahteva, da za ta namen določijo določbe v nacionalnem pravu. Posebej
težke okoliščine so morale povzročiti družinske razmere ali razdrtje
družine, ki ni v težavah zaradi drugih razlogov. Primeri posebej težkih
okoliščin so lahko na primer primeri nasilja v družini nad ženskami in
otroki, nekateri primeri prisilnih porok, tveganje za pohabljanje ženskih
spolnih organov ali primeri, ko bi se oseba znašla v posebej težkih družinskih
razmerah, če bi se bila prisiljena vrniti v državo izvora. 6. Združitev družine upravičencev do mednarodne zaščite 6.1. Begunci V poglavju V
Direktive je opredeljenih več odstopanj od členov 4, 5, 7 in 8,
ki vzpostavljajo ugodnejše pogoje za združitev družine za begunce. Ta
odstopanja DČ nalagajo določene pozitivne obveznosti, ki jim
ustrezajo jasno opredeljene individualne pravice, in od njih zahtevajo, da
dovolijo združitev nekaterih članov begunčeve družine na podlagi teh
ugodnejših pogojev brez možnosti proste presoje[65]. Direktiva hkrati
omogoča DČ, da omejijo uporabo teh ugodnejših pogojev na: (1) družinska
razmerja, ki so nastala pred vstopom (člen 9(2)); (2) prošnje, ki so
bile predložene v roku treh mesecev po odobritvi statusa begunca (tretji
pododstavek člena 12(1)); in (3) družine,
katerih združitev ni mogoča v tretji državi, s katero ima sponzor in/ali
družinski član posebne vezi (drugi pododstavek člena 12(1)). DČ pa tega
manevrskega prostora ne smejo izkoristiti tako, da bi posegale v cilj Direktive
in v njen polni učinek[66].
DČ bi morale te določbe prenesti in uporabljati zlasti pozorno ter upoštevati
poseben položaj beguncev, ki so jih prisilili, da so pobegnili iz svoje države,
in ki so jim preprečevali, da bi tam živeli normalno družinsko življenje[67]. Komisija
spodbuja vzor številnih DČ, ki ne uporabljajo neobveznih omejitev ali
so bolj prizanesljive pri prepoznavanju posebne stiske beguncev in težav, s
katerimi se pogosto spoprijemajo pri predložitvi prošenj za združitev družine[68]. V skladu s
členom 12(1) DČ od begunca in/ali njegovih družinskih
članov ne smejo zahtevati, da zagotovijo dokaz[69], da begunec izpolnjuje
zahteve, določene v členu 7, tj. stanovanje, zdravstveno
zavarovanje, zadostna sredstva in merila za vključevanje. Merila za
vključevanje pa se lahko uporabijo, ko je zadevnim osebam odobrena
združitev družine (drugi pododstavek člena 7(2)). Ker je to pravilo
del splošnih določb, in ne poglavja V, prevlada nad
členom 9(2), ki DČ omogoča, da ugodnejše določbe
omejijo na begunce, katerih družinska razmerja so nastala pred njihovim
vstopom. Ker se poglavje V ne uporablja za primarne družine, osnovane po
vstopu begunca, ki je hkrati sponzor, se lahko merila za vključevanje
posledično prav tako uporabljajo šele, ko je bila odobrena združitev
družine. Komisija poudarja,
da je treba določbe iz poglavja V brati glede na načela iz
člena 5(5) in člena 17. Pri obravnavanju prošenj za
združitev družine za begunce morajo DČ zato pri vsakem posameznem primeru
opraviti uravnoteženo in razumno presojo vseh upoštevanih koristi, pri
čemer morajo zlasti upoštevati koristi mladoletnih otrok[70]. Odločitev ne more
biti samodejno osnovana na posameznih dejavnikih; posamezni dejavnik je treba
upoštevati zgolj kot enega od ustreznih dejavnikov[71]. 6.1.1. Družinski člani V skladu s
členom 10(1) se opredelitev družinskih članov iz
člena 4 uporablja za opredelitev družinskih članov begunca, s
čimer se izključujejo ožje opredelitve ali dodatne zahteve.
Uporabljajo se tudi vse obvezne in neobvezne omejitve iz člena 4, kot
so izključitev poligamnega zakona, razen tretjega pododstavka
člena 4(1), ki se ne uporablja za otroke beguncev. Člen 10(2)
izrecno dovoljuje DČ, da razširijo to področje uporabe, saj jim
omogoča, da dovolijo združitev družine z drugimi družinskimi člani,
ki niso navedeni v členu 4, če jih begunec vzdržuje. DČ se
spodbuja, da uporabijo možnost proste presoje čim bolj humanitarno, saj
člen 10(2) ne določa nobenih omejitev glede ravni sorodstva z
„drugimi družinskimi člani“. Komisija DČ spodbuja, da upoštevajo tudi
posameznike, ki niso v biološkem sorodstvu, a se zanje skrbi znotraj družinske
enote, na primer rejence, čeprav DČ v zvezi s tem še vedno
odločajo po svoji presoji. Odločilni dejavnik je pojem vzdrževanja. 6.1.2. Odsotnost uradnih listinskih dokazov V
členu 11 je navedeno, da se za predložitev in obravnavanje prošnje
uporablja člen 5, pri uradnih listinskih dokazih pa velja odstopanje
iz člena 11(2). Zato lahko DČ v skladu s členom 5(2)
upoštevajo listinske dokaze o družinskem razmerju ter lahko po potrebi opravijo
pogovore in druga poizvedovanja. Vendar posebni
položaj beguncev, ki so bili prisiljeni pobegniti iz svoje države, pomeni, da
je zanje ali za njihove družine pogosto nemogoče ali nevarno predložiti
uradne dokumente ali stopiti v stik z diplomatskimi ali konzularnimi organi v
državi izvora. Člen 11(2)
je izrecen in ne pušča možnosti proste presoje, saj je v njem navedeno, da
odločitev o zavrnitvi prošnje ne sme temeljiti samo na dejstvu, da ni
takih listinskih dokazov, in DČ v takih primerih obvezuje, da „upoštevajo
druge dokaze“ o obstoju družinskega razmerja. Ker je take „druge dokaze“ treba
oceniti v skladu z nacionalnim pravom, imajo DČ delno možnost proste
presoje, vendar bi morale sprejeti jasna pravila, ki urejajo te zahteve po
dokazih. Primeri „drugih dokazov“ za opredelitev družinskih vezi so lahko pisne
in/ali ustne izjave vložnikov, pogovori z družinskimi člani ali
poizvedovanja o položaju v tujini. Te izjave se lahko nato na primer potrdijo z
ustreznimi dokazili, kot so dokumenti, avdio-vizualno gradivo, kakršni koli
dokumenti ali fizični dokazni material (npr. diplome, potrdila o denarnih
nakazilih ...) ali poznavanje posebnih dejstev. Posamezna ocena iz
člena 17 zahteva, da DČ pri proučevanju dokazov, ki jih je
predložil vložnik, upoštevajo vse ustrezne dejavnike, vključno s
starostjo, spolom, izobrazbo, zgodovino in družbenim položajem ter posebnimi
kulturnimi vidiki. Komisija meni, da se lahko, kjer po proučitvi drugih
vrst dokazov še naprej ostajajo resni dvomi ali kjer obstajajo jasni znaki
goljufivega namena, uporabi testiranje DNA, vendar zgolj kot skrajna
možnost[72].
V takih primerih Komisija meni, da bi morale DČ upoštevati
načela UNHCR o testiranju DNA[73]. Direktiva DČ
ne preprečuje, da bi beguncem ali vložnikom zaračunala
testiranje DNA ali druga poizvedovanja. Vendar pristojbine ne smejo biti
čezmerne ali nesorazmerne, da bi bil njihov učinek vzpostavitev ovire
za pridobitev pravic, ki jih omogoča Direktiva, in ki bi posledično
posegale v njen polni učinek[74].
Pri določitvi morebitnih pristojbin bi morale DČ po mnenju Komisije
upoštevati posebni položaj beguncev, zato DČ spodbuja, da prevzamejo
stroške testiranja DNA, zlasti če se zahteva za begunca ali njegove
družinske člane. 6.1.3. Izjeme v zvezi z ugodnejšimi določbami iz poglavja V Drugi pododstavek
člena 12(1) DČ omogoča, da ne uporabijo ugodnejših pogojev,
če je združitev družine mogoča v tretji državi, s katero ima sponzor
in/ali družinski član posebne vezi. Ta možnost zahteva, da je tretja
država realna alternativa ter posledično varna država za sponzorja in
družinske člane. Breme dokazov o možnosti združitve družine v tretji
državi nosi DČ, ne vložnik. Selitev v tako tretjo državo zlasti ne bi
smela pomeniti tveganja pregona ali vrnitve[75]
za begunca in/ali njegove družinske člane, begunec pa bi moral imeti tam
možnost zaščite v skladu s Konvencijo o statusu beguncev iz
leta 1951. Pojem „posebne vezi“ pomeni, da imajo sponzor in/ali družinski
člani družinske, kulturne ali socialne vezi s tretjo državo[76]. Tretji pododstavek
člena 12(1) DČ omogoča, da lahko zahtevajo, da begunec
izpolni pogoje, navedene v členu 7(1), če prošnja za združitev
družine ni predložena v roku treh mesecev po odobritvi statusa begunca. Begunci
imajo pogosto praktične težave s tem časovnim okvirom, kar lahko
pomeni praktično oviro za združitev družine. Zato se zdi Komisiji dejstvo,
da večina DČ ne uporablja te omejitve, najustreznejša rešitev. Če se DČ kljub
temu odločijo, da bodo uporabljale to določbo, Komisija meni, da bi
morale kot enega od dejavnikov pri oceni posamezne prošnje upoštevati
objektivne praktične ovire, s katerimi se sooča vložnik. Medtem ko se
lahko DČ v skladu s členoma 11 in 5(1) svobodno odločajo,
ali prošnjo predloži sponzor ali družinski član, lahko posebni položaj
beguncev in njihovih družinskih članov to še posebej oteži ali
onemogoči. Zato Komisija meni,
da bi morale DČ, zlasti pri uporabi časovne omejitve, dovoliti
možnost, da prošnjo na ozemlju DČ predloži sponzor, da se zagotovi
učinkovitost pravice do združitve družine. Če se vložnik spoprijema z
objektivnimi praktičnimi ovirami pri izpolnjevanju trimesečnega roka,
Komisija meni, da bi mu morala DČ dovoliti predložitev delne prošnje, ki
jo bo dopolnil takoj, ko bo imel na voljo dokumente ali bo iskanje uspešno
opravljeno. Komisija DČ poziva tudi, da pravočasno zagotovijo jasne
in razumljive informacije o združitvi družine za begunce (na primer ob
odobritvi statusa begunca). 6.1.4. Potne listine in vizumi za dolgoročno prebivanje Pridobitev
potrebnih potnih listin in vizumov za dolgoročno prebivanje je lahko za
begunce in njihove družinske člane zlasti velik izziv, ki lahko
praktično ovira združitev družine. Komisija zato meni, da bi morale
DČ posvetiti posebno pozornost temu posebnemu položaju ter olajšati
pridobitev potnih listin in vizumov za dolgoročno prebivanje, da bi lahko
begunci učinkovito uveljavljali svojo pravico do združitve družine. Kadar
begunci in njihovi družinski člani ne morejo pridobiti nacionalnih potnih
listin in vizumov za dolgoročno prebivanje, se DČ spodbuja, da
priznajo in sprejmejo začasne potne listine ICRC in potne listine na
podlagi Konvencije[77],
da izdajo nacionalne enostranske prepustnice in družinskim članom ponudijo
možnost, da se jim izda vizum ob prihodu v DČ. 6.2. Upravičenci do subsidiarne zaščite Člen 3(2)
izključuje uporabo Direktive in posledično ugodnejše pogoje za
begunce, kadar: (a) sponzor prosi
za status begunca in njegova prošnja še ni bila dokončno rešena; ali je
upravičen do (b) začasne
ali (c) subsidiarne
zaščite; ali je
zaprosil za ta statusa. Komisija poudarja,
da razlaga Direktive ne bi smela biti ta, da morajo DČ upravičencem
do začasne ali subsidiarne zaščite zavrniti pravico do združitve
družine[78].
Komisija meni, da se potrebe oseb, ki prejemajo subsidiarno zaščito, po
humanitarni zaščiti ne razlikujejo od potreb beguncev, zato DČ
spodbuja, da sprejmejo pravila, ki podeljujejo podobne pravice beguncem in
upravičencem do začasne ali subsidiarne zaščite. Konvergenca
obeh statusov zaščite je potrjena tudi v prenovljeni različici
direktive o pogojih (2011/95/EU)[79]
kot del „azilnega paketa EU“[80].
Čeprav položaj ni zajet v pravu Evropske unije, morajo DČ kljub temu upoštevati
člena 8 in 14 EKČP[81]. 7. Splošna načela 7.1. Razpoložljivost informacij Direktiva poziva
DČ, da določijo sklop pravil, ki urejajo postopek za obravnavanje prošenj
za združitev družine, ki morajo biti učinkoviti in obvladljivi ter
pregledni in pošteni, da lahko zadevnim osebam zagotovijo ustrezno pravno
varnost[82].
DČ bi morale za izpolnjevanje teh meril oblikovati praktične smernice
s podrobnimi, natančnimi in jasnimi informacijami za vložnike ter
pravočasno in jasno sporočiti kakršne koli novosti. Take
praktične smernice bi morale biti na voljo širše, tudi na spletu[83] in na krajih, kjer se
lahko predložijo prošnje, tj. na konzulatih ali drugje. Komisija
priporoča, naj bodo te smernice na voljo v jeziku DČ, v lokalnem
jeziku kraja, kjer se predložijo prošnje, in v angleškem jeziku. 7.2. Koristi otroka Ta horizontalna
klavzula iz člena 5(5) zahteva, da se morajo pri vseh ukrepih, ki se
nanašajo na otroke, upoštevati predvsem koristi otroka[84]. DČ mora zato v
skladu z načelom spoštovanja družinskega življenja, kot je priznano v
Konvenciji o otrokovih pravicah in Listini Evropske unije o temeljnih pravicah,
upoštevati otrokovo dobro počutje in družinske razmere. Sodišče EU
meni, da člen 5(5) in uvodna izjava 2 zahtevata, da je treba
Direktivo, kadar uprava DČ obravnava prošnjo, zlasti kadar odloča,
ali so izpolnjeni pogoji iz člena 7(1), razlagati in uporabljati
tako, da se spoštujejo zasebno in družinsko življenje[85] ter pravice otroka[86] iz Listine[87]. Sodišče EU
priznava tudi[88],
da bi morali otroci za poln in skladen razvoj osebnosti odraščati v
družinskem okolju[89],
da morajo DČ zagotoviti, da otrok ne bo proti volji staršev ločen od
njih[90],
ter da morajo DČ zahteve otroka ali njegovih staršev za vstop v DČ
ali odhod iz nje z namenom ponovne združitve družine obravnavati na pozitiven,
human in ekspeditiven način[91].
Poleg tega
Sodišče EU priznava[92],
da je treba pravico do zasebnega ali družinskega življenja brati v povezavi z
obveznostjo upoštevanja koristi otroka[93],
pri čemer se upošteva otrokova potreba po ohranjanju rednih osebnih
odnosov z obema staršema[94].
Kadar DČ obravnava prošnjo, mora posledično zagotoviti, da otrok ne
bo proti volji staršev ločen od njih, razen če se DČ
odloči, da bi taka ločitev v skladu z uveljavljenim pravom in
postopki koristila otroku. Za zagotovitev učinkovite sodne presoje je
treba predložiti razloge za tako odločitev. 7.3. Zlorabe in goljufije Komisija meni, da
je nujno sprejeti ukrepe proti zlorabam in goljufijam v zvezi s pravicami, ki
jih dodeljuje ta direktiva. V interesu družbe in resnih vložnikov Komisija
spodbuja DČ, da odločno ukrepajo v skladu z določbami iz
člena 16(2) in (4). V
členu 16(2) je predvideno, da lahko DČ zavrnejo prošnjo ali
prekličejo ali ne podaljšajo dovoljenj za prebivanje za družinske
člane, če se izkaže, da: (a) so bili
uporabljeni lažni ali zavajajoči podatki, lažni ali ponarejeni dokumenti,
kakšna druga prevara ali druga nezakonita sredstva; ali (b) je bila poroka,
partnerstvo ali posvojitev izpeljana samo z namenom, da se zadevni osebi
omogoči vstop ali prebivanje v DČ („navidezne sklenitve zakonskih
zvez ali razmerij“, „lažna priznanja starševstva“). DČ je pri
ocenjevanju takih primerov zlasti dovoljeno upoštevati dejstvo, da je bila
poroka, partnerstvo ali posvojitev izpeljana po tem, ko je bilo sponzorju
izdano dovoljenje za prebivanje. Člen 16(4)
DČ omogoča, da lahko izvedejo posebne kontrole in preverjanja,
če obstaja razlog za sum, da gre za goljufijo ali zakon, partnerstvo ali
posvojitev iz koristoljubja. Kljub temu splošne kontrole in preverjanja
posebnih kategorij zakona, partnerstva ali posvojitev niso dovoljeni. Navidezne sklenitve
zakonske zveze lahko zadevajo zakonske zveze državljanov tretjih držav z (a) drugimi
državljani tretjih držav, ki prebivajo v EU; (b)
državljani EU, ki uveljavljajo pravico do prostega gibanja; ali (c) sodržavljani. Medtem ko se za
združitev družine v teh kategorijah uporabljajo različne pravice in pravna
pravila, ostajajo glavne opredelitve ter tehnike poizvedovanja in odkrivanja
enake. Zato se lahko kot smernice v zvezi z opredelitvami smiselno uporablja
oddelek 4.2 smernic za uporabo direktive o prostem gibanju iz
leta 2009[95]. Komisija je v
svojem sporočilu z dne 25. novembra 2013 o prostem gibanju
državljanov EU in njihovih družinskih članov[96] napovedala, da bo s
pripravo priročnika o problematiki navideznih sklenitev zakonskih zvez
(ukrep 1) organom pomagala izvajati pravila EU za preprečevanje
morebitnih zlorab pravice do prostega gibanja. Ta priročnik se bo ukvarjal
s problematiko navideznih sklenitev zakonskih zvez med državljani EU in
osebami, ki niso državljani EU, v okviru prostega gibanja
državljanov EU (Direktiva 2004/38/ES), in ne med dvema osebama, ki
nista državljana EU, v okviru Direktive 2003/86/ES. Zaradi vzporednic
med operativnimi vidiki preprečevanja morebitnih zlorab in goljufij v
zvezi s pravicami do združitve družine pa bi se ta priročnik lahko po
potrebi smiselno uporabil kot smernice, zlasti v zvezi z instrumenti in
tehnikami poizvedovanja ter čezmejnega sodelovanja. Zaradi
organiziranega kriminala zahteva učinkovito reševanje problematike
navideznih sklenitev zakonskih zvez operativni odziv, ki vključuje
sodelovanje policije in izmenjavo dobrih praks med ustreznimi nacionalnimi
organi v okviru ustreznih forumov za kazenski pregon. Za ta namen je bil v
politični cikel EU za organizirani kriminal in hude oblike mednarodne
kriminalitete v okviru prednostnih nalog, povezanih z „omogočanjem
nezakonitega priseljevanja“[97],
vključen poseben strateški cilj (cilj 4) v zvezi z navidezno
sklenjenimi zakonskimi zvezami. Prednostne naloge političnega cikla se
izvajajo multidisciplinarno prek skupnih ukrepov nacionalnih organov in agencij
Komisije, kot je Europol, s čimer je omogočenih več operativnih
izmenjav med državami članicami v zvezi z različnimi vidiki širše
problematike navideznih sklenitev zakonskih zvez, ki so povezane z
organiziranim kriminalom. 7.4. Posamezno ocenjevanje Po mnenju
Sodišča EU morajo DČ opraviti uravnoteženo in razumno presojo
vseh upoštevanih koristi pri izvajanju Direktive 2003/86/ES ter pri
obravnavanju prošenj za združitev družine[98].
Sodišče EU nadalje meni, da člen 17 od DČ zahteva, da
izvedejo celovito oceno vseh ustreznih dejavnikov za vsak primer posebej. Ta
obveznost se uporablja tudi, kadar DČ uporabijo možnost, da zahtevajo dokaz
o izpolnjevanju nekaterih pogojev (kot so stanovanje, zdravstveno zavarovanje
in sredstva iz člena 7) pri preverjanju, ali otrok, starejši od
12 let, ki pripotuje neodvisno od preostale družine, izpolnjuje pogoj za
vključevanje (člen 4(1) na koncu), kadar prošnjo predloži otrok
po 15. letu starosti (člen 4(6)) ali kadar se zahteva minimalna
starost zakonca (člen 4(5)). Odločitev ne more biti samodejno
osnovana na nobenem od teh dejavnikov, temveč je treba posamezni dejavnik
upoštevati zgolj kot enega od ustreznih dejavnikov[99]. Primeri drugih
ustreznih dejavnikov so narava in trdnost družinskih razmerij osebe, trajanje
njenega prebivanja v DČ, obstoj družinskih, kulturnih in socialnih vezi z
državo izvora, življenjske razmere v državi izvora, starost zadevnih otrok,
dejstvo, da se je družinski član rodil in/ali odrastel v DČ,
gospodarske, kulturne in socialne vezi z DČ, vzdrževanje družinskih
članov, zaščita zakonskih zvez in/ali družinskih razmerij. DČ imajo
veliko možnost proste presoje pri ustreznem upoštevanju zadevnih dejavnikov
v posameznem primeru. Kljub temu pa so omejene z načeli iz
člena 8 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic,
člena 7 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah v zvezi z
zaščito družine in spoštovanjem družinskega življenja ter ustrezne pravne
prakse Evropskega sodišča za človekove pravice in
Sodišča EU. Upoštevati bi bilo treba naslednja načela:
opredeliti je treba vse posamezne okoliščine primera ter upoštevati
posameznikove koristi in javni interes, in sicer podobno kot v primerljivih
primerih. Poleg tega mora biti razmerje med ustreznimi posameznikovimi koristmi
in javnim interesom razumno in sorazmerno. DČ bi morale izrecno navesti
svoje razloge pri odločitvah o zavrnitvi prošenj[100]. X je državljanka tretje države, ki prebiva
v DČ s svojo mladoletno hčerko. X bi rada, da se ji pridruži mož iz
tretje države, vendar njen dohodek ne ustreza pragu zahtevanega dohodka v tej
DČ. Ali mora DČ kljub temu obravnavati utemeljenost primera? Da, DČ mora oceniti vse ustrezne
dejavnike posameznega primera, vključno z zahtevo po dohodku. DČ
lahko zahteva dokaz, da ima X stalna in redna sredstva, ki zadoščajo za
vzdrževanje nje in njenih družinskih članov, vendar mora kljub temu obravnavati
prošnjo zaradi koristi zadevnega otroka, pa tudi zaradi spodbujanja družinskega
življenja ter da ne bi posegala v cilj Direktive in v njen polni učinek[101]. 7.5. Pravica do pravnega izpodbijanja V skladu s
členom 18 so DČ obvezane zagotavljati učinkovito pravno
sredstvo zoper odločitve nacionalnih organov. Komisija poudarja, da morajo
DČ pri izvajanju prava Unije upoštevati določbe iz Listine Evropske
unije o temeljnih pravicah, zato morajo določbo o pritožbah iz Direktive
uporabljati v skladu s pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred
sodiščem, kot je določena v členu 47 Listine in v sodni
praksi Sodišča EU v zvezi s tem[102]. To pomeni, da mora
biti v zvezi z utemeljenostjo in zakonitostjo na voljo popolna sodna presoja.
Zato je odločitve mogoče izpodbijati ne le pravno, temveč tudi
glede na dejstva primera. Tožnik ima v razumnem času pravico do
pravičnega in javnega zaslišanja sodišča, ki pregleduje primer ter je
neodvisno, nepristransko in predhodno ustanovljeno z zakonom. Člen 47
Listine zagotavlja učinkovito pravno sredstvo in pravično sojenje
pred sodiščem, zato drugačen sodni ali upravni pregled morda ni
ustrezen. Direktiva izrecno
navaja pravico do pravnega izpodbijanja zgolj pri štirih morebitnih
odločitvah[103].
Vendar sodna praksa Sodišča EU določa, da se morajo
učinkovita pravna sredstva odobriti tudi pri kakršnih koli
odločitvah, povezanih z omejevanjem subjektivnih pravic, ki jih dodeljuje
Direktiva. Člen 47 Listine se uporablja za vse pravice iz Direktive,
vključno, na primer, z odločitvami, ki zadevajo omejitev pravice do
zaposlovanja[104],
ali zavrnitev odobritve nevezanega dovoljenja za prebivanje[105]. Kakršne koli posledice,
ki bi nastale, če DČ ne bi sprejela odločitve o prošnji za
združitev družine v določenem časovnem obdobju, pa naj gre za
samodejni sprejem ali učinkovito pravno izpodbijanje samodejne zavrnitve,
ureja nacionalna zakonodaja zadevne DČ[106]. Ta nacionalna
zakonodaja bi morala v primeru, da uprava ne sprejme odločitve, zagotoviti
učinkovit postopek za rešitev zadeve, in sicer prek upravnega spora ali, če
ta ni na voljo, sodnega postopka. Komisija spodbuja
DČ, da dodelijo pravico do pravnega izpodbijanja sponzorju in njegovim
družinskim članom ter tako omogočijo učinkovito uveljavljanje te
pravice. [1] Poročilo Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu o uporabi
Direktive 2003/86/ES o pravici do združitve družine,
COM(2008) 610 final. [2] Zelena knjiga o pravici do združitve družine državljanov tretjih
držav, ki živijo v Evropski uniji (Direktiva 2003/86/ES),
COM(2011) 735 final. [3] http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-is-new/public-consultation/2012/consulting_0023_en.htm. [4] Sedmo srečanje Evropskega foruma za vključevanje:
Javna predstavitev mnenj o združitvi družine državljanov tretjih držav, ki
živijo v EU, Bruselj, 31. maj–1. junij 2012, glej http://ec.europa.eu/ewsi/en/policy/legal.cfm#;
za zbirno poročilo glej: http://ec.europa.eu/ewsi/UDRW/images/items/static_38_597214446.pdf. [5] Zadeva C-540/03, Evropski parlament proti Svetu Evropske
unije, 27. junij 2006, točka 60. [6] Po analogiji z zadevo C-540/03, Evropski parlament proti
Svetu Evropske unije, 27. junij 2006, točke 54, 59, 61–62. [7] Zadeva C-578/08, Chakroun, 4. marec 2010,
točka 43. [8] Zadeva C-578/08, Chakroun, 4. marec 2010,
točka 44. [9] „Državljan tretje države“ pomeni vsako osebo, ki ni
državljan EU in nima pravice do prostega gibanja na podlagi prava Unije. [10] Člen 2(a)–(d). [11] Člen 2(e) Direktive in člen 1(2)(a) Uredbe
Sveta (ES) št. 1030/2002 z dne 13. junija 2002 o enotni
obliki dovoljenja za prebivanje za državljane tretjih držav, kot je bila
spremenjena z Uredbo Sveta (ES) št. 380/2008 z dne
18. aprila 2008. [12] Na primer, če je dovoljenje za prebivanje povezano z
zaposlitvijo, se morajo v oceni upoštevati vse razmere, povezane s posameznim
položajem, kot so narava zaposlitve, gospodarski položaj zadevnega sektorja, namen
delodajalca in delojemalca, pri čemer se ne bi smela upoštevati samo
pogodba o zaposlitvi, ki jo je mogoče podaljšati. [13] Po analogiji z zadevo C-578/08, Chakroun,
4. marec 2010, točka 43. [14] Zadeva C-540/03, Evropski parlament proti Svetu Evropske unije,
27. junij 2006, točka 60. [15] Glej točki 9 in 11(b) člena 2 Uredbe
Sveta (ES) št. 2201/2003 z dne 27. novembra 2003 o
pristojnosti in priznavanju ter izvrševanju sodnih odločb v zakonskih
sporih in sporih v zvezi s starševsko odgovornostjo ter o razveljavitvi
Uredbe (ES) št. 1347/2000. [16] Na primer, kadar sponzor ali njegov zakonec nimata
izključnega skrbništva in oseba, s katero si delita skrbništvo, noče
sprejeti sporazuma ali je ni mogoče najti. [17] Glej dokument Sveta št. 6504/00, str. 5, opomba 7. [18] Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne
29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih
članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic
(UL L 158, str. 77). [19] V okviru direktive o prostem gibanju glej: zadeva 327/82,
Ekro, 18. januar 1984, točka 11; zadeva C-316/85,
Lebon, 18. junij 1987, točka 21; zadeva C-98/07,
Nordania Finans in BG Factoring, 6. marec 2008,
točka 17; zadeva C-523/07, A, 2. april 2009,
točka 34; zadeva C-83/11, Rahman in drugi, 5. september 2012,
točka 24. [20] Po direktivi o prostem gibanju morajo DČ spodbujati združitev
s sorodniki, medtem ko je združitev s sorodniki v direktivi o združitvi družine
odstopanje, ki je dovoljeno, le če so izpolnjeni nekateri pogoji. [21] Po analogiji z zadevo C-316/85, Lebon,
18. junij 1987, točki 21–22; zadevo C-200/02, Zhu in
Chen, 9. oktober 2004, točka 43; zadevo C-1/05, Jia,
9. januar 2007, točki 36–37; zadevo C-83/11, Rahman in
drugi, 5. september 2012, točke 18–45, ter
zadevama C-356/11 in C-357/11, O. & S.,
6. december 2012, točka 56. [22] Po analogiji z zadevo C-83/11, Rahman in drugi,
5. september 2012, točka 23. [23] Po analogiji z zadevo C-1/05, Jia, 9. januar 2007,
točka 37. [24] Merilo vzdrževanja bi moralo biti v prvi vrsti to, ali
finančna sredstva družinskim članom glede na njihove osebne
okoliščine omogočajo minimalno eksistenco v državi njihovega
običajnega prebivališča (glej mnenje generalnega pravobranilca
Geelhoeda v zadevi C-1/05, Jia, 9. januar 2007,
točka 96). [25] Po analogiji z zadevo C-316/85, Lebon,
18. junij 1987, točki 21–22. [26] Po analogiji z zadevo C-83/11, Rahman in drugi,
5. september 2012, točki 36–40. [27] Po analogiji z zadevo C-578/08, Chakroun,
4. marec 2010, točka 43. [28] Po analogiji z zadevo C-578/08, Chakroun,
4. marec 2010, točka 48. [29] Po analogiji z zadevo C-540/03, Evropski parlament proti
Svetu Evropske unije, 27. junij 2006, točke 99–101. [30] V členu 3(5) je izrecno predvideno, da imajo DČ
možnost sprejetja ali ohranjanja ugodnejših pogojev. [31] DČ lahko na primer uvede odstopanja v primeru novorojenih
otrok, državljanov tretjih držav, ki ne potrebujejo vizuma, položaja, ko to
koristi mladoletnim otrokom, razmerja, ki je nastalo pred vstopom, in kadar
partnerja živita skupaj že dlje časa, zaradi humanitarnih razlogov itd. Ti
primeri niso izčrpni in so vedno odvisni od posameznega primera. [32] Po analogiji z zadevo C-508/10, Evropska komisija proti
Kraljevini Nizozemski, 26. april 2012, točke 62, 64–65. [33] Po analogiji z zadevo C-508/10, Evropska komisija proti
Kraljevini Nizozemski, 26. april 2012, točke 69–70, 74 in
79. [34] Po analogiji z zadevo C-508/10, Evropska komisija proti
Kraljevini Nizozemski, 26. april 2012, točka 77. [35] Po analogiji z zadevo C-578/08, Chakroun,
4. marec 2010, točka 43. [36] Glej člen 18. [37] Čeprav okvir, namen in pravni režim Direktive 2004/38/ES
niso enaki, lahko DČ in nacionalna sodišča kot osnovo smiselno
uporabljajo sodno prakso iz oddelka 3 smernic za uporabo direktive o
prostem gibanju iz leta 2009 (COM(2009) 313 final,
str. 10–14).. [38] Člen 18 Direktive Sveta 2003/109/ES z dne
25. novembra 2003 o statusu državljanov tretjih držav, ki so
rezidenti za daljši čas. [39] Zadeva C-578/08, Chakroun, 4. marec 2010,
točka 43; zadevi C-356/11 in C-357/11, O. & S.,
6. december 2012, točka 74. [40] Zadevi C-356/11 in C-357/11, O. & S.,
6. december 2012, točka 82. [41] Zadeva C-578/08, Chakroun, 4. marec 2010,
točka 46; po analogiji glej zadevo C-140/12, Brey,
19. september 2013, točka 61. [42] Zadeva C-578/08, Chakroun, 4. marec 2010,
točka 45. [43] Zadeva C-578/08, Chakroun, 4. marec 2010,
točka 49. [44] Zadevi C-356/11 in C-357/11, O. & S.,
6. december 2012, točka 73; zadeva C-578/08, Chakroun,
4. marec 2010, točka 52. [45] Zadeva C-578/08, Chakroun, 4. marec 2010,
točki 43 in 47. [46] Zadeva C-578/08, Chakroun, 4. marec 2010,
točka 48. [47] Zadevi C-356/11 in C-357/11, O. & S.,
6. december 2012, točka 72. [48] Vendar člen 16(1)(a) pri podaljšanju dovoljenja za
prebivanje od DČ zahteva, da upošteva prispevke družinskih članov k
dohodku gospodinjstva, če sponzor nima zadostnih sredstev brez pomoči
socialnega sistema. Ker ne obstaja nobena izrecna določba, ki bi DČ
to prepovedovala, lahko DČ pri predložitvi prošnje za prvo dovoljenje za
prebivanje upoštevajo prispevke družinskih članov. [49] Zadeva C-578/08, Chakroun, 4. marec 2010, točke 64–66. [50] V zvezi z vključevanjem glej Skupna osnovna načela
politike vključevanja priseljencev v Evropsko unijo, Svet Evropske unije,
2618. seja Sveta za pravosodje in notranje zadeve z dne
19. novembra 2004, 14615/04 (Presse 321), ter Sporočilo
Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru
in Odboru regij z dne 20. julija 2011 „Evropski program za
vključevanje državljanov tretjih držav“, COM(2011) 455 final. [51] Zadeva C-578/08, Chakroun, 4. marec 2010,
točka 43. [52] Namen te klavzule mirovanja je odraziti sposobnost otrok za
vključevanje v zgodnji starosti (uvodna izjava 12). [53] Zakonitost takega razlikovanja med različnimi skupinami ljudi
je bila potrjena v zadevi C-540/03, Evropski parlament proti Svetu
Evropske unije, 27. junij 2006, točka 75. [54] Statistika in kvalitativne ocene učinka politike lahko
pokažejo, da nekatera merila pomenijo dejanske ovire za združitev družine. [55] Samodejna zavrnitev združitve družine na podlagi neuspešno
opravljenega izpita za vključevanje bi lahko pomenila kršitev
člena 17, člena 5(5) in člena 8 EKČP. [56] Edini položaj, ko težave z vključevanjem lahko
povzročijo zavrnitev, je omogočen z zadnjim pododstavkom
člena 4(1), če je DČ preverila, da pogoj za
vključevanje ni izpolnjen. [57] Člen 17 in člen 5(5). [58] Zadeva C-540/03, Evropski parlament proti Svetu Evropske
unije, 27. junij 2006, točke 99–101. [59] Zadeva C-540/03, Evropski parlament proti Svetu Evropske
unije, 27. junij 2006, točki 97–98. [60] „Čakalna doba“ je neobvezna zahteva za
uveljavljanje pravice do združitve družine, „obdobje obravnavanja“ pa
časovni okvir, v katerem DČ obdelajo in obravnavajo prošnje. [61] Člen 3(1). [62] Zadeva C-578/08, Chakroun, 4. marec 2010,
točke 59–64. [63] Po analogiji z zadevo C-508/10,
Evropska komisija proti Kraljevini Nizozemski, 26. april 2012,
točki 69 in 79. [64] Glej uvodno izjavo 15. [65] Po analogiji z zadevo C-540/03,
Evropski parlament proti Svetu Evropske unije, 27. junij 2006,
točka 60. [66] Po analogiji z zadevo C-578/08, Chakroun,
4. marec 2010, točka 43. [67] Uvodna izjava 8. [68] Težave, kot so pogosto dolgotrajen postopek iskanja družinskih
članov, predložitev dokumentacije in pridobitev uradnih dokumentov, stik s
(potencialno sovražnimi) organi v njihovi državi izvora itd., v omejenem
časovnem okviru. [69] V zvezi s prošnjami, ki zadevajo člane primarne družine iz
člena 4(1). [70] Po analogiji z zadevama C-356/11 in C-357/11,
O. & S., 6. december 2012, točka 81;
zadevo C-540/03, Evropski parlament proti Svetu Evropske unije,
27. junij 2006, točke 62–64. [71] Po analogiji z zadevo C-540/03,
Evropski parlament proti Svetu Evropske unije, 27. junij 2006,
točke 66, 88, 99 in 100. [72] Treba bi bilo upoštevati, da
testiranje DNA ne more dokazati zakonske zveze ter članov razširjene
družine ali vzdrževanih družinskih članov, zlasti v primerih posvojitve,
ni vedno cenovno dostopno ali na voljo na lokacijah, ki so dostopne beguncem
ali njihovim družinskim članom, ter lahko v nekaterih primerih
povzroči znatne zamude. [73] Visoki komisar OZN za begunce (UNHCR),
Sporočilo UNHCR o testiranju DNA za določitev družinskih
razmerij v okviru begunstva, junij 2008, na voljo na spletnem mestu: http://www.refworld.org/docid/48620c2d2.html. [74] Po analogiji z zadevo C-508/10, Evropska komisija proti
Kraljevini Nizozemski, 26. april 2012, točki 69 in 79. [75] Ko država na kakršen koli način vrne posameznika na ozemlje
druge države, v kateri bi ga lahko preganjali zaradi rase, vere, narodnosti,
članstva v določeni družbeni skupini ali političnega prepričanja,
ali kadar obstaja resno tveganje, da bi ga obsodili na smrt, ga mučili ali
z njim kako drugače nečloveško ali ponižujoče ravnali ali ga
kaznovali. [76] Glej člen 17. [77] V skladu s členom 28 Konvencije
o statusu beguncev iz leta 1951. [78] V skladu z Direktivo Sveta 2001/55/ES imajo upravičenci
do začasne zaščite izrecno pravico do ponovne združitve s svojimi
družinskimi člani. [79] Direktiva 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne
13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati
državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do
mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb,
upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite,
UL L 337, 20.12.2011, str. 9. [80] Skupni evropski azilni sistem. [81] Zadeva C-256/11, Dereci, 15. november 2011,
točka 72; zadeva C-127/08, Metock, 25. julij 2008,
točka 79. [82] Uvodna izjava 13. [83] Na portalu EU o priseljevanju, ki ga ureja Komisija, in na
nacionalnih spletnih mestih DČ. [84] Člen 24(2) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah. [85] Člen 7 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah. [86] Člen 24(2) in (3) Listine Evropske unije o temeljnih
pravicah. [87] Zadevi C-356/11 in C-357/11, O. & S.,
6. december 2012, točka 80. [88] Zadeva C-540/03, Evropski parlament proti Svetu Evropske
unije, 27. junij 2006, točka 57. [89] Šesta uvodna izjava preambule Konvencije o otrokovih pravicah. [90] Člen 9(1) Konvencije o otrokovih pravicah. [91] Člen 10(1) Konvencije o
otrokovih pravicah. [92] Zadeva C-540/03, Evropski parlament proti Svetu Evropske
unije, 27. junij 2006, točka 58. [93] Člen 24(2) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah. [94] Člen 24(3) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah. [95] Sporočilo Komisije Evropskemu
parlamentu in Svetu z dne 2. julija 2009 o smernicah za boljši prenos
Direktive 2004/38/ES o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih
članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic ter
njeno učinkovitejšo uporabo, COM(2009) 313 final,
str. 15–17. [96] Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu
ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij z dne 25. novembra 2013
„Prosto gibanje državljanov EU in njihovih družinskih članov: pet
konkretnih ukrepov“, COM(2013) 837 final. [97] Izvajanje političnega cikla EU za organizirani kriminal
in hude oblike mednarodne kriminalitete: večletni strateški načrt v
zvezi s prednostnim področjem EU v boju proti kriminalu „nezakonito
priseljevanje“. [98] Zadevi C-356/11 in C-357/11, O. & S.,
6. december 2012, točka 81. [99] Zadeva C-540/03, Evropski parlament
proti Svetu Evropske unije, 27. junij 2006, točke 66, 87,
88, 99 in 100. [100] Tretji pododstavek člena 5(4). [101] Zadevi C-356/11 in C-357/11, O. & S.,
6. december 2012, točka 82. [102] Člen 51(1) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah;
zadeva C-540/03, Evropski parlament proti Svetu Evropske unije,
27. junij 2006, točka 105; glej tudi
zadevi C-402/05 P in C-415/05 P, Kadi in Al Barakaat,
3. september 2008; Poročilo Komisije Evropskemu parlamentu in
Svetu o uporabi Direktive 2003/86/ES o pravici do združitve družine,
COM(2008) 610 final. [103] Zavrnitev prošnje za združitev družine,
zavrnitev podaljšanja dovoljenja za prebivanje, umik dovoljenja za prebivanje
in nalog za odstranitev z območja DČ. [104] Člen 14(2). [105] Člen 15. [106] Drugi stavek tretjega pododstavka člena 5(4).