SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU Novi okvir EU za krepitev načela pravne države /* COM/2014/0158 final */
KAZALO SPOROČILO
KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU – Novi okvir EU za krepitev načela
pravne države 1........... Uvod............................................................................................................................. 2 2........... Zakaj je načelo pravne države
bistvenega pomena za EU?.......................................... 3 3........... Zakaj je potreben nov okvir EU za
krepitev načela pravne države?............................. 5 4........... Kako bo deloval novi okvir EU za
krepitev načela pravne države?............................. 6 4.1........ V katerih primerih se bo uporabil
novi okvir EU za krepitev načela pravne države?... 6 4.2........ Novi okvir EU za krepitev
načela pravne države kot trifazni postopek ...................... 7 5........... Zaključek...................................................................................................................... 9
1.
Uvod
Načelo
pravne države je steber vsake sodobne ustavne demokracije. Je eno od temeljnih
načel, ki izvira iz skupne ustavne tradicije vseh držav članic EU, in
kot tako ena glavnih vrednot, na katerih temelji Unija. To je določeno v
členu 2 Pogodbe o Evropski uniji (PEU) ter v preambulah k Pogodbi in
Listini EU o temeljnih pravicah. To je tudi razlog, da je v skladu s
členom 49 PEU spoštovanje načela pravne države predpogoj za
članstvo v EU. Načelo pravne države je skupaj z demokracijo in
človekovimi pravicami tudi eden od treh stebrov Sveta Evrope in je
sprejeto v preambuli k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in
temeljnih svoboščin (EKČP)[1] . Medsebojno
zaupanje med državami članicami EU in njihovimi pravnimi sistemi je temelj
Unije. Način, na katerega se načelo pravne države izvaja na
nacionalni ravni je tu ključnega pomena. Zaupanje vseh državljanov EU in
nacionalnih organov v delovanje načela pravne države je še posebej
pomembno za nadaljnji razvoj EU v „območje svobode, varnosti in pravice
brez notranjih meja“[2]. To zaupanje bo zgrajeno in ohranjeno
le, če načelo pravne države spoštujejo vse države članice. Različni
ustavni in pravosodni sistemi držav članic EU so načeloma dobro
zasnovani in opremljeni za zaščito državljanov pred kakršno koli nevarnostjo
za pravno državo. Vendar pa so nedavni dogodki v nekaterih državah
članicah pokazali, da nespoštovanje načela pravne države in
posledično tudi temeljnih vrednot, ki jih načelo pravne države
ščiti, lahko postane zelo zaskrbljujoče. Med temi dogodki je širša
javnost jasno zahtevala, naj EU in zlasti Komisija ukrepa. Želeni učinek
je bil dosežen. Vendar pa sta morali Komisija in EU poiskati ad hoc
rešitve, ker mehanizmi in postopki, ki so na voljo EU, niso bili vedno ustrezni
za zagotavljanje učinkovitega in pravočasnega odziva na ogrožanje
načela pravne države. Komisija
je varuh pogodb in je odgovorna za zagotavljanje spoštovanja vrednot, na
katerih temelji EU, in za zaščito splošnih interesov Unije. Zato mora
imeti pri tem aktivno vlogo[3]. Septembra 2012 je predsednik
Evropske komisije José Manuel Barroso v nagovoru pred Evropskim parlamentom o
stanju v Uniji dejal: „Razpolagati moramo z bolj izpopolnjenim izborom
instrumentov, ne le z izbiro med „mehko močjo“ političnega
prepričevanja in „osnovno možnostjo“ iz člena 7 Pogodbe“. V
naslednjem letu je v nagovoru povedal, da „so izkušnje potrdile koristnost
Komisije kot neodvisnega in objektivnega sodnika. To izkušnjo moramo utrditi
prek bolj splošnega okvira […]. Komisija bo pripravila sporočilo o tej
temi. Verjamem, da je ta razprava ključna za našo vizijo Evrope.“[4]
Junija
2013 je Svet za pravosodje in notranje zadeve poudaril, da je „spoštovanje
načela pravne države pogoj za varstvo temeljnih pravic“ ter pozval
Komisijo, naj „v skladu s Pogodbami nadaljuje razpravo o morebitni potrebi po
metodi sodelovanja in sistematične obravnave teh vprašanj ter o njuni
obliki“. Aprila 2013 je v Svetu za splošne zadeve potekala obsežna razprava o
tej temi.[5] Julija
2013 je Evropski parlament zahteval, naj „se redno ocenjuje, ali države
članice stalno spoštujejo temeljne vrednote Unije in zahteve v zvezi z
demokracijo in pravno državo“[6]. To
sporočilo je odgovor na navedene pozive. Na podlagi izkušenj Komisije,
medinstitucionalne razprave in obsežnih posvetovanj[7],
Sporočilo določa nov okvir za zagotovitev učinkovitega in
skladnega varovanja načela pravne države v vseh državah članicah. Je
okvir za obravnavanje in reševanje primerov, v katerih obstaja sistemska
nevarnost za načelo pravne države[8]. Okvir
je namenjen reševanju prihodnjih nevarnosti za načelo pravne države v
državah članicah, preden so izpolnjeni pogoji za uporabo mehanizmov iz
člena 7 PEU. Njegov namen je torej zapolnitev vrzeli. Ni alternativa
mehanizmom iz člena 7 PEU, temveč se uporabi pred njimi in jih dopolnjuje.
Prav tako ne vpliva na pooblastila Komisije, da obravnava posebne primere, ki
spadajo na področje uporabe prava EU, s pomočjo postopkov za
ugotavljanje kršitev v skladu s členom 258 Pogodbe o delovanju
Evropske unije (PDEU). S
širše evropske perspektive naj bi okvir prispeval k doseganju ciljev Sveta
Evrope, med drugim tudi na podlagi mnenj Evropske komisije za demokracijo skozi
pravo (Beneška komisija)[9].
2.
Zakaj je načelo pravne
države bistvenega pomena za EU?
Načelo
pravne države je postopoma postalo prevladujoč organizacijski model
sodobnega ustavnega prava in mednarodnih organizacij (vključno z
Združenimi narodi in Svetom Evrope) za urejanje izvrševanja pooblastil javnih
organov. To načelo zagotavlja, da vsi javni organi delujejo v mejah omejitev,
določenih z zakonom, v skladu z vrednotami demokracije in temeljnimi
pravicami ter pod nadzorom neodvisnega in nepristranskega sodišča. Natančna
vsebina načel in standardov, ki izhajajo iz načela pravne države, se
na nacionalni ravni lahko razlikuje, in sicer odvisno od ustavnega sistema
posamezne države članice. Vendar pa sodna praksa Sodišča Evropske
unije (Sodišče) in Evropskega sodišča za človekove pravice ter
dokumenti Sveta Evrope, oblikovani predvsem na podlagi strokovnega mnenja
Beneške komisije, zagotavljajo neizčrpen seznam navedenih načel in
tako opredeljujejo bistveni pomen načela pravne države kot skupne vrednote
EU, v skladu s členom 2 PEU. Ta
načela so zakonitost, ki vključuje pregleden, odgovoren,
demokratičen in pluralističen postopek sprejemanja zakonov, pravna
varnost, prepoved samovoljnega ravnanja izvršilnih oblasti, neodvisno
in nepristransko sodišče, učinkovito sodno varstvo, vključno s
spoštovanjem temeljnih pravic in enakost pred zakonom[10].
Sodišče
in Evropsko sodišče za človekove pravice sta potrdili, da ta
načela niso zgolj formalne in postopkovne zahteve. So instrument za
zagotavljanje skladnosti z demokracijo in človekovimi pravicami ter za
njihovo spoštovanje. Načelo pravne države je torej ustavno načelo, ki
vsebuje formalne in substančne prvine[11]. To
pomeni, da je spoštovanje načela pravne države neločljivo povezano s
spoštovanjem demokracije in temeljnih pravic. Brez spoštovanja enega ni
spoštovanja drugega ter obratno. Temeljne pravice so učinkovite le,
če jih je mogoče uveljavljati v postopkih pred sodišči.
Demokracija je varovana, če sodišča, vključno z ustavnimi
sodišči, pri opravljanju svoje temeljne funkcije lahko zagotovijo svobodo
izražanja, svobodo združevanja in spoštovanje pravil, ki urejajo politični
in volilni proces. Znotraj
EU je načelo pravne države bistvenega pomena. Spoštovanje načela
pravne države ni zgolj predpogoj za varstvo vseh temeljnih vrednot iz
člena 2 PEU. Prav tako je predpogoj za ohranjanje vseh pravic in
obveznosti, ki izhajajo iz pogodb in mednarodnega prava. Zaupanje vseh
državljanov EU in nacionalnih organov v pravne sisteme vseh drugih držav
članic je še posebej pomembno za delovanje celotne EU kot „območja
svobode, varnosti in pravice brez notranjih meja“. Danes morajo biti sodne
odločbe nacionalnih sodišč ene države članice v civilnih in
gospodarskih zadevah avtomatično priznane in izvršljive v drugi državi
članici, evropski nalog za prijetje zoper domnevne storilce kaznivih
dejanj, izdan v eni državi članici, pa mora biti izvršljiv v drugi državi
članici[12]. Navedeni primeri jasno kažejo,
zakaj bi morale biti vse države članice zaskrbljene, če se
načelo pravne države v eni državi članici ne spoštuje v celoti. Zato
ima EU velik interes, da se načelo pravne države varuje in krepi po vsej Uniji.
3.
Zakaj je potreben nov okvir EU
za krepitev načela pravne države?
V
primerih, ko mehanizmi, ki so na nacionalni ravni vzpostavljeni za varstvo
načela pravne države, ne delujejo učinkovito, obstaja sistemska
nevarnost za načelo pravne države in posledično za delovanje EU kot
območja svobode, varnosti in pravice brez notranjih meja. V takih
okoliščinah mora Evropska unija ukrepati, da bi zaščitila načelo
pravne države kot skupno vrednoto Unije. Vendar
so izkušnje pokazale, da sistemske nevarnosti za načelo pravne države v
državah članicah v vseh okoliščinah ni mogoče učinkovito
obravnavati z instrumenti, ki trenutno obstajajo na ravni Unije. Ukrepanje
Komisije z začetkom postopkov za ugotavljanje kršitev na podlagi člena
258 PDEU se je izkazalo za pomemben instrument obravnavanja težav v zvezi z
načelom pravne države[13]. Vendar lahko Komisija postopek za
ugotavljanje kršitev začne le, če navedene težave pomenijo kršitev
določene določbe prava EU[14]. Obstajajo
pa tudi primeri, ki ne spadajo na področje uporabe prava EU in jih zato ni
mogoče obravnavati kot kršitev obveznosti iz Pogodb, vendar pa še vedno
pomenijo sistemsko nevarnost za načelo pravne države. Za te primere se
lahko uporabijo preventivni mehanizmi in mehanizmi sankcioniranja iz
člena 7 PEU. Komisija je ena od akterjev, ki jih Pogodba
pooblašča za izdajo obrazloženega predloga, na podlagi katerega se
navedeni mehanizmi uporabijo. Cilj člena 7 PEU je zagotoviti, da vse
države članice izpolnjujejo skupne vrednote EU, vključno z
načelom pravne države. Njegovo področje uporabe ni omejeno na
področja prava Unije, ampak EU pooblašča za posredovanje z namenom
varstva načela pravne države tudi na področjih v pristojnosti
avtonomnega delovanja držav članic. Kot je obrazloženo v sporočilu
Komisije o členu 7 PEU, je to utemeljeno z dejstvom, da „če
država članica krši temeljne vrednote dovolj hudo, da se zanjo uporabi
člen 7, je to verjetno ogrozilo sam temelj EU in zaupanje med njenimi
članicami ne glede na področje, na katerem pride do kršitve[15]“.
Kljub
temu se preventivni mehanizem iz člena 7(1) PEU lahko sproži le v primeru
"očitnega tveganja hujše kršitve", mehanizem sankcioniranja iz
člena 7(2) PEU pa le v primeru "če država članica huje in
vztrajno krši" vrednote iz člena 2. Pragovi za uporabo obeh mehanizmov
iz člena 7 PEU so zelo visoki in poudarjajo naravo navedenih
mehanizmov kot skrajnih ukrepov. Nedavni
dogodki v nekaterih državah članicah so pokazali, da navedeni mehanizmi
niso vedno ustrezni za hitro odzivanje na ogrožanje načela pravne države v
državi članici. Zato
obstajajo primeri, v katerih nevarnosti v zvezi z načelom pravne države,
ni mogoče učinkovito obravnavati z obstoječimi instrumenti[16].
Novi okvir EU za krepitev načela pravne države kot ključne
skupne vrednote EU je torej potreben poleg postopka za ugotavljanje kršitev in
mehanizmov iz člena 7 PEU. Okvir bo dopolnjeval vse obstoječe
mehanizme, ki so za varstvo načela pravne države že vzpostavljeni na ravni
Sveta Evrope[17]. Okvir izraža cilje EU v zvezi z
varstvom temeljnih vrednot in doseganjem nadaljnje stopnje medsebojnega
zaupanja in vključevanja v območje svobode, varnosti in pravice brez
notranjih meja. Z
vzpostavitvijo novega okvira za krepitev načela pravne države si Komisija
prizadeva za večjo jasnost in povečanje predvidljivosti glede
ukrepov, ki jih bo morda morala sprejeti v prihodnosti, hkrati pa zagotoviti,
da se vse države članice obravnavajo enako. Na podlagi tega sporočila
je Komisija pripravljena sodelovati pri nadaljnjih razpravah o teh vprašanjih z
državami članicami, Svetom in Evropskim parlamentom.
4.
Kako bo deloval novi okvir EU
za krepitev načela pravne države?
Namen
okvira je Komisiji omogočiti, da z zadevno državo članico poišče
rešitev, da se preprečijo nove sistemske nevarnosti za načelo pravne
države v tej državi članici, ki bi lahko privedle do „očitnega
tveganja hujše kršitve“, v smislu člena 7 PEU, kar bi lahko privedlo do
uporabe mehanizmov iz navedenega člena. Da se
zagotovi enakost držav članic, se bo okvir uporabljal na enak način
za vse države članice in bo deloval na podlagi istih meril za
določanje, ali gre za sistemsko nevarnost za načelo pravne države ali
ne.
4.1.
V katerih primerih se bo
uporabil novi okvir?
Okvir
se bo uporabil v primerih, ko organi države članice sprejmejo ukrepe ali
dopuščajo okoliščine, ki lahko sistematično in negativno
vplivajo na celovitost, stabilnost ali pravilno delovanje institucij in
zaščitnih mehanizmov, vzpostavljenih na nacionalni ravni za varstvo
načela pravne države. Novi
okvir EU za krepitev načela pravne države ni oblikovan tako, da se uporabi
zaradi posameznih kršitev temeljnih pravic ali sodnih zmot. Navedene primere bi
bilo treba obravnavati v okviru nacionalnih pravosodnih sistemov in nadzornih
mehanizmov, vzpostavljenih z Evropsko konvencijo o človekovih pravicah, ki
so jo ratificirale vse države članice EU. Glavni
cilj okvira je obravnavanje nevarnosti za načelo pravne države (kot
je določeno v oddelku 2), ki so sistemske narave[18].
Politični, institucionalni in/ali pravni red države članice, njena
ustavna ureditev, delitev oblasti, neodvisnost ali nepristranskost sodstva ali
njen sistem sodnega varstva, vključno
z ustavnim sodstvom, če obstaja, morajo biti ogroženi, na primer zaradi
sprejetja novih ukrepov ali široko razširjene prakse javnih organov in
pomanjkanja domačih pravnih sredstev. Okvir se bo uporabil v primeru,
če nacionalni „zaščitni ukrepi za varstvo načela pravne države“
takšnih nevarnosti ne obravnavajo učinkovito. Okvir
Komisiji ne bo preprečil, da uporabi svoja pooblastila na podlagi
člena 258 PDEU v primerih, ki spadajo na področje uporabe prava
EU. Okvir ne bo preprečil niti, da bi se mehanizmi iz člena 7
PEU neposredno uporabili, če bi nenadno poslabšanja stanja v eni od držav
članic zahtevalo močnejši odziv EU[19].
4.2.
Okvir kot trifazni postopek
Če
obstajajo očitni znaki sistemske nevarnosti za načelo pravne države v
državi članici, bo Komisija začela strukturirano izmenjavo s to
državo članico. Postopek temelji na naslednjih načelih: – osredotočanju na iskanje rešitve v dialogu z
zadevno državo članico, – zagotavljanju objektivne in temeljite ocene
zadevne situacije, – spoštovanju načela enakega
obravnavanja držav članic, – določitvi hitrih in konkretnih
ukrepov, ki bi lahko bili sprejeti za obravnavanje sistemske nevarnosti, s
čimer bi se izognili uporabi mehanizmov iz člena 7 PEU. Postopek
je praviloma sestavljen iz treh faz; ocene Komisije, priporočila Komisije
in iz nadaljnjega spremljanja izvajanja tega priporočila. Ocena
Komisije Komisija
bo zbrala in preučila vse pomembne informacije ter ocenila, ali obstajajo
očitni znaki sistemske nevarnosti za načelo pravne države, kot je
opisano zgoraj. Ta ocena lahko temelji na ugotovitvah iz drugih razpoložljivih
virov in ugotovitvah priznanih institucij, vključno z organi Sveta Evrope
in Agencijo Evropske unije za temeljne pravice[20]. Če
bo na podlagi predhodne ocene Komisija menila, da obstaja sistemska nevarnost
za načelo pravne države, bo začela dialog z zadevno državo
članico, in sicer tako, da ji bo poslala „mnenje v zvezi z načelom
pravne države“, utemeljila razloge za svoje pomisleke ter dala zadevni državi
članici možnost odgovora. Mnenje je lahko rezultat izmenjave dopisov in
srečanj z zadevnimi organi, ki jim po potrebi sledijo nadaljnje izmenjave.
Komisija
pričakuje, da bo zadevna država članica sodelovala v celotnem
postopku in da se bo vzdržala sprejetja kakršnih koli trajnih ukrepov v zvezi s
spornimi vprašanji, na katere opozarja Komisija, vse do njihove ocene, v skladu
z dolžnostjo lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PEU. Pri
oceni resnosti nevarnosti se bo upoštevalo ali država članica sodeluje v
tem postopku oziroma ga ne ovira. V tej
fazi postopka bo Komisija objavila informacijo o začetku ocene in o tem,
da je bilo mnenje poslano, medtem ko bo vsebina izmenjave z zadevno državo
članico praviloma ostala zaupna, da bi se dosegla hitrejša rešitev. Priporočilo
Komisije V
drugi fazi postopka, če zadeva še ni bila zadovoljivo rešena, bo Komisija
izdala „priporočilo v zvezi z načelom pravne države“, naslovljeno na
zadevno državo članico, če bo ugotovila, da obstajajo objektivni
dokazi za sistemsko nevarnost in da pristojni organi te države članice
niso sprejeli ustreznih ukrepov za njeno odpravo. V
svojem priporočilu bo Komisija jasno navedla razloge za svoje pomisleke in
priporočila, naj država članica reši težave, ugotovljene v
določenem časovnem obdobju, in Komisijo obvesti o ukrepih, sprejetih
v ta namen. Kjer je to primerno, lahko priporočilo vključuje posebne
navedbe o načinih in ukrepih za rešitev težav. Ocena
in zaključki Komisije bodo temeljili na dialogu z zadevno državo
članico in na vseh dodatnih dokazih, o katerih bi se morala država
članica prav tako predhodno izreči. Komisija
bo objavila informacijo o tem, da je bilo priporočilo poslano, ter njegovo
glavno vsebino. Spremljanje
izvajanja priporočila V
tretji fazi bo Komisija spremljala ukrepe, ki so jih sprejele zadevne države
članice na podlagi priporočila, ki ga je nanje naslovila Komisija. To
spremljanje lahko temelji na nadaljnjih izmenjavah z zadevno državo
članico in bi se lahko na primer osredotočilo na to, ali se
določene sporne prakse še vedno pojavljajo, ali na to, kako država
članica izvršuje ukrepe, ki jih je medtem sprejela za odpravo težav. Če
država članica v določenem roku ni zadovoljivo ukrepala na podlagi
priporočila, bo Komisija ocenila možnost za uporabo enega od mehanizmov iz
člena 7 PEU[21]. Institucionalno
sodelovanje Evropski
parlament in Svet bosta redno in natančno obveščena o napredku v
vsaki od faz postopka. Uporaba
strokovnega mnenja tretjih oseb Da bi
Komisija pridobila strokovno mnenje glede posameznih vprašanj v zvezi z
načelom pravne države v državah članicah, lahko zlasti v fazi
ocenjevanja, zaprosi za pomoč zunanje strokovnjake, vključno s
strokovnjaki Agencije EU za temeljne pravice[22]. Strokovna pomoč zunanjih
strokovnjakov bi lahko zlasti omogočila zagotoviti primerjalno analizo o
obstoječih predpisih in praksah v drugih državah članicah, da bi se
zagotovilo enako obravnavanje držav članic, na podlagi skupnega
razumevanja načela pravne države v EU. Komisija
se lahko glede na okoliščine odloči, da bo za mnenje in pomoč
zaprosila člane pravosodnih mrež v EU, kot so mreža predsednikov vrhovnih
sodišč EU[23], združenje državnih svetov in
vrhovnih upravnih organov EU[24] ali mreža sodnih svetov[25].
Komisija bo skupaj z navedenimi mrežami preučila, kako bi bila lahko v
primeru potreb takšna pomoč zagotovljena čim hitreje in ali je v ta
namen potrebna posebna ureditev. Komisija
bo praviloma in v ustreznih primerih za mnenje zaprosila Svet Evrope in/ali
Beneško komisijo ter z njima uskladila svojo analizo vedno, kadar zadevo
obravnavata in analizirata tudi navedeni instituciji.
5.
ZaključEk
To
sporočilo določa nov okvir EU za načelo pravne države kot
prispevek Komisije h krepitvi zmožnosti EU, da zagotovi učinkovito in enako
varstvo načela pravne države v vseh državah članicah. Sporočilo
torej pomeni odgovor na zahteve Evropskega parlamenta in Sveta. Čeprav
Sporočilo ne izključuje prihodnjega razvoja Pogodb na tem
področju, kar bi bilo treba obravnavati kot del širše razprave o
prihodnosti Evrope, temelji na pristojnosti Komisije v skladu z
obstoječimi pogodbami. Poleg ukrepov Komisije bo za krepitev prizadevanj
EU, da bi zagotovila spoštovanje načela pravne države, ključnega
pomena tudi vloga Evropskega parlamenta in Sveta. [1] Glej preambulo EKČP in 3. člen Statuta Sveta
Evrope. (http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/001.htm). [2] Glej člen 3(2) PEU in člen 67 PDEU. [3] Glej govor podpredsednice in evropske komisarke za
pravosodje Viviane Reding „The EU and the Rule of Law – What next?“ (EU in
načelo pravne države – kako naprej?)(http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-677_en.htm). [4] Glej http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-12-596_sl.htm
inhttp://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-684_sl.htm. [5] Marca 2013 so zunanji ministri Danske, Finske,
Nemčije in Nizozemske pozvali k več evropskim zaščitnim ukrepom
za zagotovitev skladnosti s temeljnimi vrednotami Unije v državah
članicah. Glede razprave v Svetu za splošne zadeve, glej http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/genaff/136915.pdf.
Glede sklepnih ugotovitev Sveta za pravosodje in notranje zadeve, glej http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/jha/137404.pdf. [6] Glej resolucijo Evropskega parlamenta, ki vsebuje
različna priporočila za institucije EU, kako okrepiti varstvo iz
člena 2 PEU (poročilo Ruia Tavaresa iz leta 2013, poročili
Louisa Michela in Kinge Göncz iz leta 2014 – http://www.europarl.europa.eu/committees/sl/libe/reports.html). [7] Na konferenci na visoki ravni
Assises de la Justice o prihodnosti pravosodja v EU, katere se je novembra 2013
udeležilo več kot 600 deležnikov in zainteresiranih strani, je bilo eno od
srečanj posebej namenjeno temi z naslovom „Na poti do novega mehanizma,
namenjenega varstvu načela pravne države“. Pred konferenco in po njej je
Komisija pozvala k predložitvi prispevkov in predloženi so bili številni pisni
prispevki (glej http://ec.europa.eu/justice/events/assises-justice-2013/contributions_en.htm). [8] Kot je poudaril predsednik
Barroso v nagovoru o stanju v Uniji iz septembra 2013, „mora [okvir] temeljiti
na načelu enakosti držav članic in se uporabiti le v primerih, kadar
obstaja resno sistemsko tveganje za pravno državo, sproži pa se lahko na
podlagi vnaprej določenih meril“ (glej http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-684_sl.htm). [9] Beneška komisija, uradno imenovana Evropska komisija za
demokracijo skozi pravo, je svetovalni organ Sveta Evrope za ustavne zadeve
(glej http://www.venice.coe.int/WebForms/pages/?p=01_Presentation). [10] Za pregled ustrezne sodne prakse v zvezi z načelom
pravne države in načeli, ki izhajajo iz načela pravne države, glej
Prilogo I. [11] Sodišče se ne sklicuje na načelo pravne države
kot zgolj na formalno in postopkovno zahtevo, temveč poudarja njegovo
substančno vrednost tako, da določa, da „Unija, ki temelji na
načelu pravne države“ pomeni, da za njene institucije ne velja le nadzor
združljivosti njihovih aktov s Pogodbo, ampak tudi s „splošnimi načeli
prava, katerih del so tudi temeljne pravice“ (glej prej navedeno sodno prakso
ter sodbo z dne 25. julija 2002 v zadevi Unión de Pequeños Agricultores (C-50/00
P, Recueil, str. I- 06677, točki 38 in 39) ter sodbo z dne 3. septembra 2008
v zadevi Kadi (C-402/05 P in C-415/05 P, ZOdl., str. I- 06351, točka 316).
To je potrdilo tudi Evropsko sodišče za človekove pravice, ki
načelu pravne države daje substančno naravo, in sicer z ugotovitvijo,
da gre za koncept, ki ga vsebujejo vsi členi EKČP (glej npr.
ESČP, Stafford proti Združenemu kraljestvu, sodba z dne 28. maja 2001,
točka 63). Poudariti je treba, da v francoski različici sodišče
ne uporabi zgolj izraza „vladavina prava“ („pre-eminence du droit“), ampak tudi
izraz „pravna država“ („Etat de droit“). [12] Glej sodbo z dne 30. maja 2013 v zadevi Jeremy F proti
Premier Ministre (C-168/13, še neobjavljena, točki 35 in 36). [13] Glej na primer sodbo z dne 6. novembra 2012 v zadevi
Komisija proti Madžarski (C-286/12, še neobjavljena) (enako obravnavanje glede
prisilne razrešitve sodnikov in državnih tožilcev)), sodbo z dne 9. marca 2010
v zadevi Komisija proti Nemčiji (C-518/07, ZOdl., str. I-01885 in sodbo z
dne 16. oktobra 2012 v zadevi Komisija proti Avstriji (C-614/10, še neobjavljena
(neodvisnost organov za varstvo podatkov)). [14] Ukrepanje Komisije za zagotavljanje skladnosti z Listino
temeljnih pravic ponazarja to pravno omejitev, ki izhaja iz same Pogodbe. Kot je razloženo v sporočilu „Strategija za
učinkovito izvajanje Listine o temeljnih pravicah v Evropski uniji“ z dne 19.
oktobra 2010 (COM(2010) 573 final) je Komisija odločena uporabiti vsa
sredstva, ki jih ima na voljo, da zagotovi, da države članice v celoti
spoštujejo Listino. To zadeva zlasti člen 47 Listine, ki določa,
da ima vsakdo, čigar pravice, zajamčene s pravom EU, so kršene,
pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred neodvisnim sodiščem.
Vendar pa lahko Komisija ukrepa zoper države članice „samo, ko izvajajo
pravo Unije“, kakor je izrecno določeno v členu 51 Listine.
Glej na primer sodbo z dne 8. maja 2013 v zadevi Kreshnik Ymeraga in drugi
proti Ministre du Travail, de l'Emploi et de l'Immigration (C-87/12, še
neobjavljena), sodbo z dne 27. novembra 2012 v zadevi Thomas Pringle proti
Governement of Ireland, Ireland and The Attorney General (C-370/12, še
neobjavljena) in sodbo z dne 26. februarja 2013 v zadevi Åklagaren proti Hans
Åkerberg Fransson (C-617/10, še neobjavljena). [15] Sporočilo Komisije z dne 15. oktobra 2003:
Spoštovanje in spodbujanje vrednot, na katerih temelji Unija, COM(2003) 606
final. [16] V nekaterih primerih je
sistemske pomanjkljivosti, povezane z načelom pravne države, mogoče
odpraviti z uporabo mehanizmov sodelovanja in preverjanja, ki temeljijo na Aktu
o pristopu Romunije in Bolgarije. Vendar pa ti mehanizmi, ki temeljijo
neposredno na primarnem pravu EU, obravnavajo primere, ki so nastali pred
pristopom in so zato tranzicijske narave. Zato niso primerni za obravnavanje
nevarnosti za načelo pravne države v vseh državah članicah
EU. [17] 8. člen Statuta Sveta Evrope določa, da se
lahko državi članici, ki „huje krši“ načelo pravne države in
človekove pravice, začasno odvzame pravica do predstavništva ali se
jo celo izključi iz Sveta Evrope. Tako kot mehanizmi iz člena 7
PEU, ta mehanizem še ni bil uporabljen. [18] Kar zadeva pojem „sistemske pomanjkljivosti“ pri
spoštovanju temeljnih pravic, ko države članice delujejo na področju
prava EU, glej na primer sodbo z dne 21. decembra 2012 v zadevi N.S. (C-411/10
in 493/10, še neobjavljena, točki 94 in 106) in sodbo z dne 14. novembra 2013
v zadevi Nemčija proti Kaveh Puid (C-4/11, še neobjavljena, točka 36).
Kar zadeva pojem „sistemsko“ ali „strukturno“ v okviru Evropske konvencije o
človekovih pravicah, glej tudi vlogo Evropskega sodišča za
človekove pravice pri ugotavljanju glavnih sistemskih težav, kot je
opredeljena v Resoluciji Res(2004)3 Odbora ministrov z dne 12. maja 2004 o
sodnih odločbah, ki ugotavljajo glavne sistemske težave, (https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=743257&Lang=fr). [19] Glej tudi Sporočilo Komisije z dne 15. oktobra 2003
(opomba 15). [20] Glej zlasti člen 4(1)(a) Uredbe Sveta (ES)
št. 168/2007 o ustanovitvi Agencije Evropske unije za temeljne pravice (UL
L 53, str. 1). [21] Glej tudi Sporočilo Komisije z dne 15. oktobra 2003
(opomba 15). [22] Agencija za temeljne pravice lahko daje strokovna mnenja v
okviru svojih nalog, kakor so opredeljene v Uredbi Sveta (ES) št. 168/2007
(glej opombo 20). [23] Mreža predsednikov vrhovnih sodišč Evropske unije
(glej http://www.networkpresidents.eu/). [24] Združenje državnih svetov in vrhovnega upravnega sodstva
Evropske unije (glej http://www.aca-europe.eu/index.php/en/). [25] Evropska mreža sodnih svetov (glej http://www.encj.eu). Priloga I: Načelo pravne države kot temeljno načelo Unije Načelo
pravne države in pravni sistem Unije Načelo
pravne države je pravno zavezujoče ustavno načelo. Soglasno je
priznano kot eno od temeljnih načel vseh ustavnih sistemov držav
članic EU in Sveta Evrope. Dolgo
pred izrecnim sklicevanjem na načelo pravne države v pogodbah EU[1], je
Sodišče v sodbi „Les Verts“ iz leta 1986 poudarilo, da EU „temelji na
pravu, saj se ne države članice ne institucije ne morejo izogniti nadzoru
skladnosti svojih aktov s temeljno ustavno listino, Pogodbo“[2]. V
svoji sodni praksi Sodišče navaja, da je načelo pravne države temelj
vseh načel, ki se jih lahko uveljavlja v postopkih pred sodišči, ki
se uporabljajo v pravnem sistemu EU. Sodišče prav tako poudarja, da so navedena
načela splošna pravna načela, ki izvirajo iz skupne ustavne tradicije
vseh držav članic. Pomembna so naslednja načela: (a)
Načelo zakonitosti, ki vsebinsko vključuje pregleden, odgovoren, demokratičen
in pluralističen postopek sprejemanja zakonov.
Sodišče je potrdilo, da je načelo zakonitosti temeljno načelo
Unije, in sicer z navedbo, da „[...] mora biti v skupnosti, ki jo ureja
načelo pravne države, spoštovanje zakonitosti ustrezno zagotovljeno“[3]. (b)
Načelo
pravne varnosti, ki med drugim zahteva, da so pravna
pravila jasna in predvidljiva ter jih ni mogoče retroaktivno spremeniti. Sodišče je poudarilo pomembnost pravne
varnosti z navedbo, da mora biti na podlagi načel pravne varnosti in
varstva zaupanja v pravo, „[...] učinek zakonodaje [Unije] jasen in predvidljiv
za tiste, na katere se zakonodaja nanaša [...]“. Sodišče je tudi navedlo,
da „[...] načelo pravne varnosti preprečuje, da akt [Unije]
začne učinkovati v času pred njegovo objavo in da je nasprotno
možno le izjemoma, če je to potrebno, da se doseže njegov namen in če
je zaupanje v pravo zadevnih oseb ustrezno upoštevano“[4]. (c)
Prepoved
samovoljnega ravnanja izvršilnih oblasti, v zvezi s katero je Sodišče navedlo:
„Res pa je, da morajo imeti v vseh pravnih sistemih posameznih držav
članic posegi javnih oblasti v sfero zasebnih dejavnosti vseh
fizičnih ali pravnih oseb pravno podlago in morajo biti upravičeni z
razlogi, določenimi v zakonu, in da ti sistemi, čeprav ob
različnih pogojih, zagotavljajo zaščito pred morebitnimi samovoljnimi
ali nesorazmernimi posegi. Zahtevo po taki zaščiti je torej treba priznati
kot splošno načelo prava [Unije]. […]“[5]. (d)
Neodvisno in
učinkovito sodno varstvo, vključno s spoštovanjem temeljnih pravic, v zvezi s čimer je Sodišče
ponovno poudarilo, da Unija temelji na načelu pravne države in da se v
njej preverja združljivost aktov institucij, zlasti s Pogodbami, splošnimi
načeli prava in temeljnimi pravicami. Sodišče je pojasnilo, da to
zlasti pomeni, da „so posamezniki upravičeni do učinkovitega sodnega
varstva pravic, ki izhajajo iz pravnega reda Unije“. Sodišče je jasno
obrazložilo, da je pravica do takega varstva „eno temeljnih pravnih načel,
ki izvira iz skupne ustavne tradicije držav članic, ki je določena v 6.
in 13. členu Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih
svoboščin“[6]. (e)
Poleg tega je v
zvezi s povezavo med pravico do poštenega sojenja in delitvijo oblasti
Sodišče izrecno navedlo, da „[...] iz 6. člena EKČP
izhajajoče splošno načelo prava [Unije], po katerem ima vsaka
posameznik pravico do poštenega sojenja [...], vključuje tudi pravico do
sodišča, ki je neodvisno zlasti od izvršne oblasti [...]“[7].
Načelo delitve oblasti je seveda pomemben element za zagotavljanje
skladnosti z načelom pravne države. Kljub temu pa ima lahko to načelo
različne oblike, in sicer glede na različne vrste parlamentarne
ureditve in različne stopnje njegove uporabe na nacionalni ravni. V zvezi
s tem se Sodišče sklicuje na operativno ločitev oblasti, ki
predpostavlja neodvisno in učinkovito sodno varstvo, pri čemer je
poudarilo, da „[...] pravo Unije ne nasprotuje temu, da bi država članica
hkrati imela zakonodajno, izvršilno in sodno oblast, če se te funkcije
izvajajo ob upoštevanju načela delitve oblati, ki zaznamuje delovanje
pravne države“[8]. (f)
Enakost pred
zakonom, v zvezi s
katero je Sodišče poudarilo vlogo enakega obravnavanja kot splošnega
načela prava EU z navedbo, da „je treba spomniti, da je načelo
enakega obravnavanja splošno načelo prava Unije, ki je opredeljeno v
členih 20 in 21 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah“[9].
Načelo
pravne države in Svet Evrope Navedeni
vidiki načela pravne države kot skupnega imenovalca Unije, so v celoti
razvidni tudi na ravni Sveta Evrope. Čeprav Statut Sveta Evrope in
Evropska konvencija o človekovih pravicah[10] ne vsebujeta opredelitve načela
pravne države, različna načela, standardi in vrednote, ki izhajajo iz
tega načela, pa se na nacionalni ravni lahko razlikujejo, je Beneška
komisija v svojem poročilu iz leta 2011 opredelila načelo pravne
države kot „temeljni in skupni evropski standard, ki vodi in omejuje
uresničevanje demokratične oblasti“ in kot „neločljiv del vsake
demokratične družbe“, ki „zahteva, da vsi nosilci odločanja vse osebe
obravnavajo dostojanstveno, enakopravno in razumsko ter v skladu z zakonom in
da imajo navedene osebe možnost izpodbijati odločitve pred neodvisnim in
nepristranskim sodiščem“[11].
Beneška komisija je na podlagi ustrezne sodne prakse Evropskega sodišča za
človekove pravice v svojem poročilu opredelila naslednje pomembne
skupne značilnosti načela pravne države, ki niso izčrpne: (a)
zakonitost, vključno s
preglednim, odgovornim in demokratičnim postopkom sprejemanja zakonodaje; (b)
pravna varnost; (c)
prepoved
samovoljnega ravnanja; (d)
dostop do pravnega
varstva pred neodvisnim in nepristranskim sodiščem; (e)
spoštovanje
človekovih pravic; nediskriminacija in enakost pred zakonom. Načelo
pravne države na nacionalni ravni Čeprav
nacionalne ustave ali sodišča načela pravne države ne opredeljujejo
natančno in izčrpno ter ni vedno jasno in enotno zapisano v ustavah,
je to načelo skupni imenovalec sodobnih evropskih ustavnih tradicij.
Nacionalna sodišča se v mnogih primerih nanj sklicujejo, da bi z njim
usmerjala razlago svojega nacionalnega prava, ali ga uporabljajo kot vir za
razvoj načel, ki se jih lahko uveljavlja v postopkih pred sodišči. Priloga II: [1] Prvič je bilo načelo pravne države omenjeno v
preambuli Maastrichtske pogodbe leta 1992. Amsterdamska pogodba se v
členu 6(1) sklicuje na načelo pravne države na zelo podoben
način kot sedanji člen 2 PEU. [2] Sodba z dne 23. aprila 1986 v zadevi Les Verts proti
Evropskemu parlamentu (C-294/83, Recueil, str. 01339, točka 23). [3] Sodba z dne 29. aprila 2004 v zadevi Komisija proti CAS
Succhi di Frutta (C-496/99 P, Recueil, str. I- 03801, točka 63. [4] Sodba z dne 12. novembra 81 v združeni zadevi
Amministrazione delle finanze dello Stato proti Salumi (212/80–217/80, Recueil,
str. 2735, točka 10). [5] Sodba z dne 21. septembra 1989 v združeni zadevi Hoechst
proti Komisiji (46/87 in 227/88, Recueil, str. 02859, točka 19). [6] Sodba z dne 3. oktobra 2013 v zadevi Inuit Tapiriit
Kanatami in drugi proti Parlamentu in Svetu (C-583/11 P, še neobjavljena,
točka 91); sodba z dne 29. junija 2010 v zadevi E in F (C-550/09, ZOdl.,
str. I-06213, točka 44); sodba z dne 25. julija 2002 v zadevi Unión de
Pequeños Agricultores (C-50/00 P, Recueil, str. I-06677, točki 38 in 39). [7] Sodba z dne 11. januarja 2000 v združeni zadevi
Kraljevina Nizozemska in Van der Wal proti Komisiji (C-174/98 P in C-189/98 P,
Recueil, str. I-00001, točka 17). [8] Sodba z dne 22. decembra 2010 v zadevi DEB (C-279/09,
ZOdl., str. I- 13849, točka 58). [9] Sodba z dne 14. septembra 2010 v zadevi Akzo Nobel
Chemicals in Akcros Chemicals proti Komisiji (C-550/07 P, ZOdl. str. I- 08301,
točka 54). [10] Sklic na načelo pravne države, ki ni opredelitev,
vsebuje tudi preambula k Splošni deklaraciji Organizacije združenih narodov o
človekovih pravicah (1948). [11] Glej poročilo Beneške komisije z dne 4. aprila 2011,
študija št. 512/2009 (CDL-AD(2011) 003rev).