DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

POVZETEK OCENE UČINKA

Spremni dokument

k predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Uredbe (ES) št. 1370/2007 v zvezi z odprtjem trga za domače storitve železniškega potniškega prevoza ter predlogu direktive Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Direktive 2012/34/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. novembra 2012 o vzpostavitvi enotnega evropskega železniškega območja glede odprtja trga notranjih storitev železniškega potniškega prometa in upravljanja železniške infrastrukture

Pristojni GD: MOVE

1.           Opredelitev problema

V primerjavi z drugimi načini prevoza potnikov uspešnost železniškega sektorja ni ustrezna. Modalni delež železniškega prevoza v EU v višini 6 % je od sredine devetdesetih let ostal precej stabilen ter se močno razlikuje od deleža osebnih avtomobilov (75 %), avtobusov (8 %) in letalskega prevoza (8 %). Nekatere države so odprle svoj domači trg potniškega prevoza, medtem ko na trgih drugih držav članic prevladujejo prvotni prevozniki v železniškem prometu.

Ta vprašanja temeljijo na dveh glavnih problemih. Prvič, povsod po EU se pogosto opaža nizka kakovost storitev v železniškem potniškem prevozu. Z anketo iz leta 2012 je bilo ugotovljeno, da je le 46 % Evropejcev zadovoljnih s svojim nacionalnim in regionalnim železniškim sistemom. Drugič, v zelo različnih nacionalnih modelih v Evropi so ugotovljene vrzeli v operativni učinkovitosti železniških podjetij. Kljub visokim subvencijam za železnice številna železniška podjetja v EU več let ustvarjajo izgube in so jih v nekaterih primerih večkrat morali reševati davkoplačevalci.

Obstaja vse več dokazov, da ti problemi nastajajo zaradi pomanjkanja konkurenčnega pritiska in različnih pravil za dostop do trga v EU, ki ovirajo utrditev enotnega evropskega železniškega območja. V 16 od 25 držav članic (DČ), ki imajo železniške sisteme, tržni delež prvotnih prevoznikov še vedno presega 90 %. V takšnih razmerah ni mogoče zagotoviti niti konkuriranja za trg (več prevoznikov, ki se potegujejo za izključno pravico na določeni progi – pogodba o izvajanju javne službe (public service contract – PSC)) niti konkurence na trgu (več prevoznikov, ki prevažajo na isti progi – prosti dostop). Od leta 1990 se je povečala tudi vrzel v učinkovitosti med najboljšimi in najslabšimi izvajalci na železnicah EU, ki odkriva razhajajoče se razvojne trende.

Poglavitni vzroki za te probleme so lahko odsotnost konkurence za pogodbe o izvajanju javne službe, izkrivljanje trga, ki ga povzroča omejen dostop do potrebnih sredstev (kot so na primer železniški vozni park in povezani sistemi za izdajo vozovnic), ter nacionalne omejitve svobodnega opravljanja storitev domačega železniškega potniškega prevoza. Danes se 42 % celotnega domačega trga potniških prevozov v EU upravlja v okviru neposredno sklenjenih pogodb o izvajanju javne službe. Poleg tega se zdi, da v vsaj devetih DČ prvotni prevoznik še naprej uživa monopolni položaj na področju storitev domačega potniškega prevoza, ki je določen v nacionalni zakonodaji.

Ti problemi in ukrepi, ki jih je treba predlagati za obravnavo teh problemov, bodo vplivali na veliko število udeležencev na trgu storitev v železniškem prometu in zunaj njega. Nanašajo se predvsem na železniška podjetja, potnike in železniško predelovalno industrijo. Še bolj bistveno je, da bodo ti ukrepi vplivali tudi na način, ki ga organi uporabljajo za upravljanje javnega financiranja železniškega sektorja.

2.           Subsidiarnost

Členi 58, 90 in 100 Pogodbe razširjajo cilje resničnega notranjega trga v smislu skupne prometne politike EU na železnice.

Ukrepi, ki jih izvajajo le DČ, ne morejo zagotoviti skladnosti trga železniških storitev v EU in obravnavati različne razlage zakonodaje ob upoštevanju vztrajnosti nacionalnih pravil in podoptimalnega delovanja nacionalnih institucij, ki delujejo kot ovire notranjemu trgu. Namen ukrepanja na ravni EU je zagotoviti skladno izvajanje železniškega pravnega reda, ki bi moralo privesti do oblikovanja enotnega evropskega železniškega območja (Single European Railway Area – SERA) brez nepotrebnih tehničnih in upravnih ovir. Obenem se skladnost z načelom subsidiarnosti skrbno ocenjuje pri ukrepih za odprtje trga, povezanega s pogodbami o izvajanju javne službe, ki so usmerjeni na zagotavljanje čim največje prilagodljivosti DČ.

3.           Cilji

Splošni cilj:

Izboljšati kakovost storitev v železniškem potniškem prevozu in povečati njihovo operativno učinkovitost, s tem izboljšati konkurenčnost in privlačnost železniškega sektorja v primerjavi z drugimi vrstami prevoza ter še naprej razvijati SERA.

Posebna cilja:

1.           Okrepiti konkurenčni pritisk na domačih trgih železniških storitev

2.           Ustvariti enotnejše pogoje poslovanja

Operativni cilji:

1.           Olajšati čezmejni vstop na domače trge železniškega potniškega prevoza

2.           Odpraviti pravne monopole

3.           Odpreti trg pogodb o izvajanju javne službe konkurenci

4.           Določiti skupni pristop za nadzor opredeljevanja pogodb o izvajanju javne službe in opredeliti pogodbe o izvajanju javne službe

5.           Olajšati zagotavljanje enakih pogojev za dostop do izdaje vozovnic

6.           Olajšati zagotavljanje enakih pogojev za dostop do železniškega voznega parka

Pregled gonilnih sil, poglavitnih vzrokov in posledic:

4.           Možnosti politike

Ob upoštevanju posvetovanja z zainteresiranimi stranmi in analize problemov je možno opredeliti štiri obsežne sklope ukrepov, kot je podrobno navedeno v naslednji preglednici:

Poglavitni vzroki || Ustrezna kategorija možnosti || Obravnavane možnosti politike || Obdržana?

Omejitve izvajanja storitev domačega železniškega potniškega prevoza || Možnosti A: prosti dostop || Možnost A0: osnovni scenarij – v okviru prava EU pravice prostega dostopa do domačega železniškega trga niso določene || √

Možnost A1: prosti dostop z možnostjo omejitve dostopa, kadar je ogrožena ekonomska učinkovitost PSC || √

Možnost A2: prosti dostop omejen na proge, ki so poslovno privlačne ||

Možnost A3: prosti dostop omejen na proge, ki niso vključene v PSC || √

Možnost A4: neomejen prosti dostop ||

Odsotnost konkurence za PSC || Možnosti B: za konkurenco odprti razpisi za PSC || Možnost B0: osnovni scenarij – pristojni organi lahko izbirajo med neposrednim sklepanjem pogodb in za konkurenco odprtimi razpisi || √

Možnost B1: obvezni razpisi s prilagodljivostjo, področje PSC je pod nazorom nacionalnega regulatornega organa || √

Možnost B2: obvezni razpisi s prilagodljivostjo, področje PSC je pod nazorom Komisije ||

Diskriminatorni dostop do sistemov za izdajo vozovnic || Možnosti T: povezava sistemov za izdajo vozovnic || Možnost T0: osnovni scenarij – izvajanje uredbe o pravicah potnikov in prenova prvega železniškega svežnja || √

Možnost T1: prostovoljni nacionalni povezani sistemi za izdajo vozovnic || √

Možnost T2: obvezni nacionalni povezani sistemi za izdajo vozovnic || √

Možnost T3:povezani sistem izdaje vozovnic v EU ||

Omejen dostop do železniškega voznega parka || Možnosti RS: dostop do železniškega voznega parka || Možnost RS0: osnovni scenarij – brez posebnih zahtev EU || √

Možnost RS1: obvezno oblikovanje ROSCO ||

Možnost RS2: pristojni organi so obvezno lastniki železniškega voznega parka ||

Možnost RS3: prejšnji upravičenec PSC obvezno proda železniški vozni park ali ga da v najem || √

Možnost RS4: pristojni organ obvezno prevzame finančna tveganja || √

Možnost RS5: smernice o dobrih praksah glede železniškega voznega parka ||

Možnosti A in B sta ključna ukrepa pobude in njuna kombinacija določa prizadevanja za odprtje trga. Oceniti je treba naslednje kombinirane ključne možnosti:

Možnost 0 (A0, B0) || – || Osnovni scenarij

Možnost 1 (A1, B0) || – || Odprtje trga na podlagi „splošnega prostega dostopa“, brez ukrepov glede za konkurenco odprtih razpisov za PSC

Možnost 2 (A3, B0) || – || Odprtje trga na podlagi „omejenega prostega dostopa“, brez ukrepov glede za konkurenco odprtih razpisov za PSC

Možnost 3 (A0, B1) || – || Odprtje trga temelji izključno na za konkurenco odprtih razpisih za PSC

Možnost 4 (A1, B1) || – || Odprtje trga na podlagi „splošnega prostega dostopa“ in za konkurenco odprtih razpisov za PSC

Možnost 5 (A3, B1) || – || Odprtje trga na podlagi „omejenega prostega dostopa“ in za konkurenco odprtih razpisov za PSC

Bistvo upoštevanja možnosti izdaje vozovnic in železniškega voznega parka je ustvariti okvirne pogoje, ki so potrebni za učinkovitejše izvajanje ključnih možnosti politik A in B.

Ključne možnosti, kombinirane s prednostnimi možnostmi T in RS:

5.           Ocena učinkov

Čeprav bi pravila EU ustvarila potrebne pogoje za učinkovitejše in enotnejše delovanje trga storitev v železniškem prometu, pa so učinkovitost izvajanja in poznejši učinki odvisni predvsem od razmer v posamezni DČ ter od „razpoloženja“ pri prenosu in izvrševanju. Zato analiza učinkov različnih možnosti temelji predvsem na kvalitativni oceni, z delno kvantifikacijo, kadar je možna.

Neposredni gospodarski, družbeni in okoljski učinki, ki so bili opredeljeni kot potencialno najpomembnejši za ukrepe politike, so podrobno prikazani v preglednicah v nadaljevanju.

Ocena neposrednih gospodarskih in družbenih učinkov

|| Možnost 0 osnovni scenarij || Možnost 1 samo splošen prosti dostop || Možnost 2 samo omejen prosti dostop || Možnost 3 samo za konkurenco odprti razpisi || Možnost 4 splošen prosti dostop in za konkurenco odprti razpisi || Možnost 5 omejen prosti dostop in za konkurenco odprti razpisi

Neposredni gospodarski učinki

Konkurenca || 0 || +/++ || + || ++ || ++++ || +++

Povpraševanje po prevozih || 0 || + || + || + || ++ || ++

Prihodki in stroški sektorja || 0 || + || + || ++ || +++ || +++

Javno financiranje || 0 || + || 0/+ || ++ || ++ || +++

Naložbe v železnico || 0 || + || + || + || ++ || ++

Upravni stroški prevoznikov || 0 || 0/+ || 0/+ || -- || - || --

Upravni stroški javnih organov || 0 || 0 || 0 || -- || - || --

Večnacionalne železniške dejavnosti || 0 || + || + || +++ || ++++ || ++++

Mala in srednje velika podjetja || 0 || 0/+ || 0/+ || + || + || +

Neposredni družbeni učinki

Voznine za potnike || 0 || + || 0/+ || 0 || + || 0/+

Kakovost storitev || 0 || + || 0/+ || + || ++ || ++

Zaposlovanje – železniška podjetja || 0 || 0 || 0 || -/+ || -/+ || -/+

Zaposlovanje – sektorji, povezani z železnico || 0 || + || + || + || ++ || ++

Delovni pogoji || 0 || - || - || -- || -- || --

Varnost železniškega prometa || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0

Učinki možnosti glede izdaje vozovnic

Učinki možnosti glede izdaje vozovnic || T0 osnovni scenarij || T1 prostovoljno povezovanje || T2 obvezno povezovanje

Gospodarski učinki

Konkurenca in drugi učinki na podlagi konkurence || 0 || ++ || +

Prihodki in stroški sektorja || 0 || 0 || -

Povpraševanje po prevozih, večnacionalne železniške dejavnosti || 0 || 0 || 0

Upravni stroški javnih organov || 0 || 0 || -

Inovacije || 0 || + || 0

Družbeni učinki

Voznine za potnike || 0 || 0/+ || 0/-

Kakovost storitev || 0 || + || 0/+

Učinki možnosti železniškega voznega parka

|| RS1 osnovni scenarij || RS3 obvezni prenos || RS4 tveganje za naročnika

Gospodarski učinki

Konkurenca in drugi učinki na podlagi konkurence || 0 || + || ++

Javno financiranje || 0 || - || --

Večnacionalne železniške dejavnosti || 0 || + || +

Lastninske pravice || 0 || - || 0

Prihodki in stroški sektorja || 0 || 0 || +

Inovacije || 0 || 0/- || 0/-

Družbeni učinki

Varnost || 0 || 0 || 0

6.           Primerjava možnosti

V naslednji preglednici je prikazana primerjava možnosti glede učinkovitosti, uspešnosti in usklajenosti.

Primerjava možnosti odprtja trga || Uspešnost [1] || Učinkovitost || Usklajenost || Utemeljitev

PC1: okrepiti konkurenčni pritisk na domačih trgih železniških storitev || PC2: ustvariti enotnejše pogoje poslovanja || Operativna učinkovitost železniških podjetij || Voznine za potnike || Upravna bremena za prevoznike || Upravna bremena za javne organe || Zaposlovanje in delovni pogoji (železnica) || Zaposlovanje (sektorji, povezani z železnico) || Socialna vključenost, učinki na potrošnike || Trajnostno ravnanje z okoljem

Možnost 0 osnovni scenarij || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || Na za konkurenco odprtih razpisih ne bi bilo novih ponudnikov, učinkovitost javnih izdatkov za železnico se ne bi izboljšala. Neskladnost tržnih struktur v DČ ostaja.

Možnost 1 samo splošen prosti dostop || +/++ || + || + || + || 0/+ || 0 || 0 || + || + || 0/+ || Pozitivni učinki na konkurenčnost trga železniških storitev. Vendar ukrep ne bi privedel do večjega prestrukturiranja železniškega sektorja ter bi zagotovil le omejena izboljšanja učinkovitosti in upravne koristi.

Možnost 2 samo omejen prosti dostop || + || + || + || 0/+ || 0/+ || 0 || 0 || + || + || 0/+ || Učinki so podobni učinkom možnosti 1, vendar so še bolj omejeni. Pogodbe o izvajanju javne službe bodo še naprej zaščitene pred konkurenco prevoznikov s prostim dostopom, zato prihranki javnih sredstev niso predvideni.

Možnost 3 samo za konkurenco odprti razpisi || ++ || +++ || ++ || 0 || -- || -- || -/+ || + || ++ || + || Možnost obravnava le uporabo pogodb o izvajanju javne službe in zato le delno izboljšuje pravice vstopa. Pričakuje se, da bodo za konkurenco odprti razpisi privedli do izboljšanja učinkovitosti, kar bodo zlasti občutili prvotni prevozniki. Voznine za potnike se ne bodo spremenile, upravno breme se lahko poveča. Socialna vključenost in trajnostno ravnanje z okoljem sta povezana s predvidenim majhnim povečanjem izvajanja železniških storitev.

Možnost 4 splošen prosti dostop in za konkurenco odprti razpisi || ++++ || ++++ || +++ || + || - || - || -/+ || ++ || ++ || +/++ || Najambicioznejša možnost, ki obravnava PSC in prosti dostop in je z vidika posebnih ciljev najuspešnejša. Spodbudila bo odpravo monopolnih dobičkov in ustvarila možnosti za vstopanje novih prevoznikov. Reinvestiranje prihranjenega denarja v železniški sektor lahko zagotovi dodatne storitve. Učinki na zaposlovanje so povezani z razvojem prihodkov sektorja.

Možnost 5 omejen prosti dostop in za konkurenco odprti razpisi || +++ || ++++ || ++/+++ || 0/+ || -- || -- || -/+ || ++ || ++ || +/++ || Možnost 5 je podobna možnosti 4, vendar dopušča konkurenco med pravicami prostega dostopa in pogodbami o izvajanju javne službe. Pričakujejo se manjše koristi v obliki javnih prihrankov in operativne učinkovitosti. Učinki na zaposlovanje so v glavnem enaki učinkom v okviru možnosti 3.

Primerjava možnosti glede izdaje vozovnic || Uspešnost || Učinkovitost || Usklajenost || Utemeljitev

PC1: okrepiti konkurenčni pritisk na domačih trgih železniških storitev || PC2: ustvariti enotnejše pogoje poslovanja || Operativna učinkovitost železniških podjetij || Voznine za potnike || Upravna bremena za javne organe || Kakovost storitev

T0 osnovni scenarij || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || Izvajanje uredbe o pravicah potnikov in prenova prvega železniškega svežnja bi pomenila le manjše izboljšanje.

T1 prostovoljno povezovanje || ++ || 0 || + || 0/+ || 0 || +/- || T1 bi dosegla manj usklajevanja pristopov, vendar bi zagotovila več možnosti za konkurenco. Prostovoljna možnost bi ohranila razdrobljenost trga in ovirala „nemotena potovanja“.

T2 obvezno povezovanje || + || 0 || 0 || 0/- || - || 0/+ || Obvezni sistemi izdaje vozovnic bi zagotovili možnosti za „nemotena potovanja“, vendar bi lahko zmanjšali meje za konkuriranje cen. Lahko ovirajo možnosti prevoznikov s prostim dostopom pri razvoju njihovih poslovnih strategij. Obvezni sistemi lahko povzročijo nesorazmerne stroške.

Primerjava možnosti železniškega voznega parka || Uspešnost || Učinkovitost || Usklajenost || Utemeljitev

PC1: okrepiti konkurenčni pritisk na domačih trgih železniških storitev || PC2: ustvariti enotnejše pogoje poslovanja || Operativna učinkovitost železniških podjetij || Javno financiranje || Varnost || Lastninske pravice || Inovacije

RS0 osnovni scenarij || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || Dostop do železniškega voznega parka ostaja v številnih državah glavna ovira, ki ovira konkurenco.

RS3 obvezni prenos || + || + || 0/- || - || 0 || - || 0/- || Možnosti RS3 in RS4 zagotavljata enake pogoje glede dostopa do železniškega voznega parka, povečujeta potencialno število ponudnikov in usklajujeta pogoje poslovanja. Izboljšave so predvidene v učinkovitosti javnega financiranja. Možnost RS3 povečuje stroške prevoznikov in vključuje odvzem lastništva železniškega voznega parka obstoječim prvotnim prevoznikom, kar lahko povzroči možne spore.

RS4 tveganje za naročnika || ++ || + || 0/- || -- || 0 || 0 || 0/- || Ta možnost bi dostop do železniškega voznega parka poenostavila bolj, kakor možnost RS3, vendar bo zaradi obstoja finančnega tveganja pritisk na javna finančna sredstva večji. Organi, ki sklepajo pogodbe, bi lahko zaradi zmanjšanja stroškov dajali prednost uporabi starega železniškega parka, to pa bi oviralo inovacije.

Sklepna ugotovitev

Analiza kaže, da so najuspešnejše naslednje možnosti:

· možnost 4 – odprtje trga na podlagi „prostega dostopa“ in za konkurenco odprtih razpisov za pogodbe o izvajanju javne službe

· T1 – prostovoljni nacionalni povezani sistemi za izdajo vozovnic

· RS3 – obvezni prenos železniškega voznega parka ali RS4 – obveznost pristojnega organa, da prevzame finančna tveganja, povezana z železniškim voznim parkom.

Kot je že bilo pojasnjeno, obstaja pri oceni učinkov nekaterih možnosti določena stopnja negotovosti, saj so dokazi včasih razmeroma novi (npr. konkurenca na trgu) in dvoumni (dokaze so predložile le določene zainteresirane strani). Odločitev za izvedbo navedene kombinacije torej še naprej ostaja politična odločitev.

Ocene učinkov prednostnega scenarija politik

Analiza scenarijev je v kombinaciji s preskusi občutljivosti omogočila oceno možnih učinkov prednostnega scenarija politik. Poleg tega k dosegi vseh koristi odprtja trga v veliki meri pripomoreta tudi institucionalno ločevanje in usklajevanje upravljanja infrastrukture, kot sta predlagana v drugi pobudi v okviru četrtega železniškega svežnja, kar prinaša naslednje pomembne sinergije:

Učinki politik odprtja trga in upravljanja infrastrukture

Vse spremembe so ocene za ponazoritev || Finančne koristi (NSV, v mrd. EUR) || Povečanje potniških kilometrov (v mrd.)

Scenarij 1 – osredotočenje na prihranke ||

Samo vertikalno ločevanje || 6,6 || 0,8

Samo odprtje trga || 29,4 || 2,0

Kombinacija odprtja trga in vertikalnega ločevanja || 43,4 || 3,8

Scenarij 2 – reinvestiranje (50 % prihrankov reinvestiranih v železnice) ||

Samo vertikalno ločevanje || 4,4 || 1,1

Samo odprtje trga || 21,0 || 8,4

Kombinacija odprtja trga in vertikalnega ločevanja || 33,8 || 16,4

Medtem ko se scenarij 1 osredotoča le na finančne koristi (ki vključujejo predvsem javne prihranke), bi scenarij 2 omogočil zagotovitev dodatnih 16 milijard potniških kilometrov (6-odstotno povečanje potniških kilometrov poleg osnovnega razvoja).

7.           Spremljanje in ocenjevanje

Komisija bo spremljala in ocenjevala izvajanje in uspešnost te zakonodaje s sklopom kazalnikov, ki so večinoma usklajeni s kazalniki, opredeljenimi v Statističnem pregledu državnih pomoči, Uredbi (ES) št. 1370/2007 in sistemu spremljanja trga železniških storitev[2].

Posebni cilj || Kazalnik

PC1: okrepiti konkurenčni pritisk na domačih trgih železniških storitev || · Tržni delež prevoznikov, ki so na novo vstopili na trg* (se nanaša na operativni cilj OC1, OC3) · Storitve v železniškem prometu, zajete v PSC* (se nanaša na OC3 in OC4) · Uporaba pravic dostopa* (se nanaša na OC1, OC2, OC3) · Ovire za učinkovitejše železnice* (se nanaša na vse operativne cilje) · Izdaja licenc* (se nanaša na OC1, OC2)

PC2: ustvariti enotnejše pogoje poslovanja || · Storitve v železniškem prometu, zajete v PSC* · Uporaba pravic dostopa* · Ovire za učinkovitejše železnice*

Drugi parametri ||

Delovni pogoji || · Dinamika zaposlovanja* (npr. povečanje ali zmanjšanje zaposlovanja) · Socialni pogoji*

* Kot je predvideno v členu 15 prenovljenega prvega železniškega svežnja

Načrtovano je, da bo Komisija pet let po končanem prehodnem obdobju za zakonodajne predloge ocenila, ali so bili cilji pobude doseženi.

[1]               Točke za uspešnost so povezane z naslednjimi kategorijami gospodarskih učinkov: konkurenca, uporaba javnih finančnih sredstev, povpraševanje po železniških storitvah/modalni delež železnice in razvoj večnacionalnih železniških dejavnosti.

[2]               Kot je bil revidiran s prenovo prvega železniškega svežnja