30.8.2008   

SL

Uradni list Evropske unije

C 224/57


Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o kodeksu poslovanja računalniških sistemov rezervacij

COM(2007)709 konč. – 2007/0243 (COD)

(2008/C 224/12)

Svet je 5. decembra 2007 sklenil, da v skladu s členoma 71 in 80(2) Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosi za mnenje o naslednjem dokumentu:

Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o kodeksu poslovanja računalniških sistemov rezervacij

Strokovna skupina za promet, energijo, infrastrukturo in informacijsko družbo, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 8. maja 2008. Poročevalec je bil g. McDonogh.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je na 445. plenarnem zasedanju 28. in 29. maja 2008 (seja z dne 29. maja) s 75 glasovi za in 1 vzdržanimi glasom sprejel naslednje mnenje.

1.   Priporočila

EESO se strinja in podpira priporočila Komisije, vendar priporoča, da se doda naslednje:

1.1

Sprejeti je treba zakonodajo o popolni odprodaji lastniškega deleža matičnih prevoznikov v računalniških sistemih rezervacij v EU ter ukrepe za preprečevanje prihodnjih posrednih ali neposrednih naložb prevoznikov v računalniške sisteme rezervacij.

1.2

Ohraniti je treba predpise za matične prevoznike, dokler te letalske družbe ne odprodajo celotnega lastniškega deleža v računalniških sistemih rezervacij.

1.3

Odpraviti je treba določbe o nevtralnem prikazu podatkov. Ohranitev glavnega prikaza zaradi želja ali politik vsakega posameznika ali poslovnega potnika ni praktična, pravila o nepristranskosti v spletnem potovalnem okolju pa so redko upoštevana ali pa niso določena v kodeksu poslovanja.

1.4

Prikaz voznin mora na vsakem koraku vključevati vse davke, pristojbine, dodatke in stroške računalniškega sistema rezervacij. Zagotoviti je treba preglednost informacij o poletih, zlasti na področju zavajajočega ravnanja, kot je uporaba skupnih oznak, na katerih morajo biti jasno navedeni prevozniki.

1.5

Agencijam in letalskim družbam je treba omogočiti, da se z računalniškimi sistemi rezervacij svobodno pogajajo o pogojih za uporabo in nakup podatkov iz podatkovnih trakov s tržnimi informacijami (MIDT – Market Information Data Tapes).

1.6

V evidenci imen potnikov je treba okrepiti predpise o varstvu podatkov vseh oseb, ne samo potnikov.

1.7

Veljavnost določb iz razdelka kodeksa o varstvu podatkov, zlasti prenos osebnih podatkov, ki jih pridobijo letalske družbe, v tretje države (komercialne in vladne organizacije), mora zagotoviti EU, priznana pa mora biti v obliki dvostranskih pogodb z vlado tretje države, in ne na podlagi dogovorov, ki niso pravno zavezujoči.

1.8

Sprejeti je treba nove predpise, s katerimi bi bili vsi podatki iz evidenc imen potnikov, ki jih zagotovijo naročniki računalniškega sistema rezervacij, brez izjeme zavarovani s členi kodeksa o varstvu podatkov, vključno z letalskimi družbami, ki zaupajo svojo evidenco imen potnikov ponudnikom računalniškega sistema rezervacij, ter s potovalnimi agencijami, organizatorji potovanj in družbami.

1.9

Odpraviti je treba določbo, da lahko naročniki prekinejo pogodbo s ponudnikom računalniškega sistema rezervacij z odpovednim rokom treh mesecev.

1.10

Računalniške sisteme rezervacij je treba formalno priznati kot nadzornike podatkov, vendar ne samo podatkov, pridobljenih v letalskem in železniškem prometu, ampak tudi podatkov, pridobljenih v zvezi s hoteli, avtomobilskim prevozom, prevozom s trajekti ali v zvezi z zavarovanjem, ter drugih podatkov v njihovih sistemih.

1.11

Spodbujati je treba nove ponudnike računalniškega sistema rezervacij, s čimer bi se povečala konkurenca med prodajalci sistema. Naročniki in potrošniki bodo bolj zadovoljni, če bodo storitve in tehnologija boljše in cene konkurenčne.

1.12

Spodbujati je treba ponudnike železniškega prevoza, da svojo ponudbo distribuirajo prek računalniških sistemov rezervacij, ter promovirati take okolju prijaznejše načine potovanja v EU.

2.   Uvod

2.1

Komisija je 15. novembra 2007 predlagala pregled Uredbe Sveta (EGS) št. 2299/89 o kodeksu poslovanja računalniških sistemov rezervacij. Uredba je služila preprečevanju protikonkurenčnega ravnanja na enotnem trgu, za katerega splošna pravila o konkurenci ne bi zadostovala. Takrat so bili računalniški sistemi rezervacij edino sredstvo, ki so ga potrošniki lahko uporabljali za dostop do informacij o potovanju, treba pa je poudariti, da so bili v lasti in pod nadzorom letalskih družb.

2.2

Računalniški sistem rezervacij je računalniški sistem za shranjevanje, priklic, prodajo in rezervacijo potovalne ponudbe.

2.2.1

Danes obstajajo štirje računalniški sistemi rezervacij: SABRE, Galileo, Worldspan in Amadeus. Vsi so v ameriški lasti, razen Amadeusa, ki je v evropski lasti. Galileo in Worldspan sta se leta 2007 združila, vendar še vedno delujeta kot dve ločeni enoti.

2.3

Razmere za računalniške sisteme rezervacij so se temeljito spremenile:

2.3.1

Večina letalskih družb je prodala svoje deleže računalniških sistemov rezervacij, najpomembnejše izjeme pa so Air France, Lufthansa in Iberia  (1).

2.3.2

Po nastanku interneta računalniški sistem rezervacij ni več edini način, ki je na voljo za rezervacijo letalskih vozovnic. Z vedno lažjim dostopom do interneta v vseh državah EU (2) in z izboljšanjem tehnologije za urejanje potovanj na spletu se bo zmanjševala izključna odvisnost od računalniških sistemov rezervacij za dostop do potovalnih informacij.

2.4

Trg računalniških sistemov rezervacij je od leta 2004 v ZDA v postopku deregulacije, ki je bila odobrena na podlagi popolne odprodaje deleža matičnih prevoznikov pri računalniških sistemih rezervacij. V tem obdobju so se pristojbine za rezervacijo zmanjšale za 20–30 %. Prevozniki iz EU težko tekmujejo s prevozniki iz ZDA, ker ne morejo skleniti ugodnejših pogodb s ponudniki računalniškega sistema rezervacij.

2.5

Zaradi kodeksa poslovanja ostaja trg računalniškega sistema rezervacij v EU pod nadzorom oligopola, pogajalske možnosti glavnih akterjev pa so neenakomerno porazdeljene. Računalniški sistemi rezervacij imajo zagotovljen trg in imajo v odnosih s potovalnimi agencijami premoč, letalske družbe pa so z razvojem zmogljivosti za spletno prodajo izboljšale svoj pogajalski položaj.

2.6

Če pustimo ob strani pravilo o matičnih prevoznikih, lahko predpostavljamo, da bi splošna zakonodaja o konkurenci v EU zadostovala za preprečitev zlorab, kot je določanje cen v primerih, ko ni posebnih sektorskih predpisov.

3.   Ugotovitve

3.1   Matični prevozniki

3.1.1

Letalske družbe, ki imajo lastniški delež pri računalniškem sistemu rezervacij, so znane kot „matični prevozniki“. Odpravljanje predpisov o matičnih prevoznikih bi bilo tvegano, saj imajo tri največje evropske letalske družbe (Iberia, Lufthansa, Air France) precejšnje deleže pri Amadeusu. Nevarnost, da bo prišlo do protikonkurenčnega ravnanja, je prevelika, dominantnost na domačem trgu pa ostaja resnična grožnja za druge računalniške sisteme rezervacij in prevoznike brez lastniškega deleža.

3.1.2

EU bi morala popolnoma prepovedati lastništvo ali lastniški delež letalskih družb (sedanji ali prihodnji) pri računalniških sistemih rezervacij.

3.1.3

Popolna ločitev lastništva računalniških sistemov rezervacij in letalskih družb ali drugih ponudnikov prevoza bo na koncu odpravila možnost tajnih dogovorov ali nepoštene konkurence med matičnimi prevozniki. V tem primeru se lahko kodeks poslovanja še dodatno poenostavi z odstranitvijo številnih zaščitnih ukrepov, ki jih predlog Komisije (COM(2007) 709) predvideva za matične prevoznike. Potovalnemu trgu kot celoti bi to koristilo, saj bi računalniški sistemi rezervacij in letalski prevozniki tekmovali na enaki osnovi ter brez nezaupanja ali strahu pred zlorabo.

3.1.4

Do izpolnitve teh pogojev je treba ohraniti posebne določbe o matičnih družbah v členu 10, da bi preprečili protikonkurenčno ravnanje.

3.2   Nevtralni prikazi za spletne in tradicionalne potovalne agencije

3.2.1

Kodeks zagotavlja, da so vsi prikazi poletov v računalniških sistemih rezervacij nevtralni in razvrščeni nepristransko in nediskriminatorno. Potovalni agent mora obveščati svoje stranke o možnih poletih v zaporedju, glede na skupni čas poleta, začenši z najkrajšim (direktni let brez vmesnega pristanka, ki mu sledijo direktni leti in leti s presedanjem). Vendar morajo imeti potrošniki možnost prikaza, ki je prilagojen njihovim individualnim potrebam.

3.2.2

Ohranitev nevtralnosti prikaza je na današnjem trgu neučinkovita, zlasti glede na to, da ni določb o nevtralnosti za spletne prodajne poti, kot so spletne strani letalskih družb in orodja potovalnih agencij za samorezervacijo.

3.2.3

Tržno povpraševanje zagotavlja, da bo potrošnik imel dostop do vseh prevoznikov, tudi v primeru spletnih agencij v lasti računalniških sistemov rezervacij, kot sta Lastminute.com in ebookers, vsi poleti, ki se lahko rezervirajo, pa so običajno na voljo, tudi če je razporeditev pristranska.

3.2.4

Spletne strani za primerjavo potovalne ponudbe (3) omogočajo prevoznikom ali potovalnim agencijam, da so proti ustreznemu plačilu navedeni na prvem mestu v iskalnih rezultatih ne glede na ceno ali vozni red. Potrošnik lahko razvrsti polete glede na celo vrsto meril, kot je na primer skupna cena, čas odhoda, prevoznik ali skupno trajanje poleta. Zato potrošniku ni zavrnjen dostop do nevtralnih informacij, saj so mu informacije še vedno na voljo. Potrošnik bo na koncu izbral možnost, ki mu najbolj ustreza.

3.2.5

Prikazi poletov za poslovne potnike se običajno ravnajo v skladu s potovalno politiko njihovega podjetja ter glede na vozovnice in prevoznike, in niso nevtralni.

3.2.6

Odprava nevtralnosti prikazov bi omogočila prevoznikom, da plačajo za „prvo“ mesto na prikazih računalniških sistemov rezervacij. Vendar ni verjetno, da bodo manjše družbe izgubile opazen tržni delež – zaradi razlogov, ki smo jih že navedli: potrošnik bo izbral glede na potrebe, in ne glede na razvrstitev na prikazu. To lahko primerjamo z iskalnimi rezultati na Googlu, kjer so informacije na voljo brezplačno, vendar nekateri ponudniki lahko plačajo za določeno postavitev v iskalnih rezultatih. Ni potrebe, da bi bila potovalna industrija drugačna.

3.2.7

Glede na to je priporočljivo razveljaviti člen 5 o prikazih. Informacij ni treba pravno urejati, saj bodo tržne sile in potrošnikova izbira zagotovile primerno predstavitev razpoložljivih potovalnih informacij.

3.2.8

Zagotovitev maksimalne preglednosti voznin s predstavitvijo vseh davkov, pristojbin in taks, vključno s pristojbino računalniškega sistema rezervacij, že od začetka prikaza, je v potrošnikovem interesu. To bo preprečilo pristranske prikaze letalskih družb, ki dodatne stroške prikažejo šele v poznejših fazah nakupa.

3.3   Predpisi o MIDT

3.3.1

Podatki MIDT vsebujejo podrobne informacije o dejavnostih potovalnih agencij in letalskih družb v zvezi z rezervacijo vozovnic. Te informacije zbirajo računalniški sistemi rezervacij in jih prodajajo letalskim družbam. MIDT zagotavlja letalskim družbam dragocene konkurenčne informacije, vključno z rezervacijami potovalnih agencij, njihovim prihodkom in vzorci načrtovanja potovanj.

3.3.2

Za ravnotežje med letalskimi družbami in potovalnimi agencijami ter v interesu potrošnikov je treba neposredno ali posredno zakriti identifikacijo potovalnih agencij, kar bi koristilo celotnemu trgu. Vendar priznanje, da se lahko podatki MIDT pridobijo iz drugih virov, kot je IATA, pomeni, da bi moralo biti za preprečitev prevelikega razvrednotenja teh informacij naročnikom dovoljeno, da se brez predpisov pogajajo z računalniškim sistemom rezervacij o tem, kako bodo podatki uporabljeni.

3.3.3

K členu 7 je treba dodati določbo, ki bo letalskim prevoznikom in naročnikom omogočila svobodna pogajanja z računalniškimi sistemi rezervacij o nakupu podatkov MIDT.

3.4   Predpisi o naročnikih računalniških sistemov rezervacij

3.4.1

Sedanji predpisi poskušajo varovati potovalne agencije tako, da jim omogočajo prekinitev pogodbe z računalniškim sistemom rezervacij z odpovednim rokom treh mesecev.

3.4.2

Odbor priporoča razveljavitev člena 6(2), saj bi tako brez uvajanja predpisov omogočili svobodna pogajanja med strankami.

3.5   Sporazumi o sprejemu in odpravi

3.5.1

Sprejem in odpravo je treba tudi v prihodnje ločevati od pogodb z računalniškimi sistemi rezervacij, da bi odpravili prednostno obravnavo gostujočih letalskih družb, zlasti matičnih prevoznikov. Če matični prevozniki odprodajo svoje deleže pri računalniških sistemih rezervacij, se lahko ta predpis razveljavi.

3.6   Varstvo podatkov

3.6.1

Evidenca imen potnikov je dokument, ki ga ustvarijo računalniški sistemi rezervacij, ko potnik rezervira letalsko ali železniško vozovnico, hotelsko sobo, najemno vozilo, zavarovanje in katero koli drugo vsebino, povezano s potovanjem. Informacije v tem dokumentu so zelo občutljive in bi zato morale biti v skladu s strogo zakonodajo o varovanju zasebnosti. Informacije v evidenci imen potnikov med drugim vsebujejo: potnikovo ime, kontaktne podatke, datum rojstva, druge osebne podatke, ki lahko razkrivajo versko pripadnost (npr. zahteva po košer hrani), podrobnosti o plačniku vozovnice, podatke o kreditni kartici, prijateljih, družinskih članih ali sodelavcih na skupaj rezerviranem potovanju, ime in kontaktne podatke potovalne agencije ter v primeru poslovnih potnikov oznake, ki se pogosto dodajo evidenci imen potnikov in razkrivajo, kateri oddelek ali stranka plačuje potovanje ali članstvo potnika v sindikatu. Izdelati je mogoče zelo podroben profil tako potnikov kot drugih oseb, povezanih z rezervacijo; EU mora zagotoviti varstvo teh osebnih podatkov, kakor je določeno v kodeksu.

3.6.2

Računalniški sistemi rezervacij sistematično kršijo določbe o zasebnosti iz kodeksa poslovanja, če:

a)

če podatke pošiljajo iz EU v tretjo državo;

b)

če osebne podatke obdelujejo brez privolitve zadevne osebe;

c)

informacij, ki jih nadzira računalniški sistem rezervacij, ne obdelujejo za rezervacijo, ampak za druge namene.

3.6.3

Tudi Direktiva 95/46/ES (ki dopolnjuje določbe o zasebnosti v kodeksu poslovanja) se krši, saj navaja, da mora računalniški sistem rezervacij kot nadzornik podatkov pridobiti privolitev zadevne osebe za razkritje osebnih podatkov in da se ti podatki ne smejo pošiljati iz EU, če ta država ne zagotavlja podobne ravni varstva teh podatkov. V ZDA ni nobenega zakona, ki bi varoval osebne podatke, zato jih lahko uporablja administracija ZDA ali poslovni subjekti v ZDA pri ustvarjanju profilov s potovalnimi podatki, ki so po izvoru iz EU; te podatke lahko hranijo za vedno. Primer je program ZDA, imenovan APIS (Advanced Passenger Informations), ki zahteva, da administracija ZDA pregleda podatke o potnikih pri odobritvi vstopa v državo.

3.6.4

V evidenci imen potnikov je treba okrepiti predpise o varstvu podatkov vseh oseb, ne samo potnikov.

3.6.5

Uveljavitev določb iz razdelka kodeksa o zasebnosti podatkov, zlasti osebnih podatkov, ki jih iz evidence imen potnikov pošiljajo računalniški sistemi rezervacij v tretje države, mora zagotoviti EU, priznati pa jih je treba v obliki dvostranskih pogodb z vlado tretje države. Sporazumi med ZDA in EU so „dogovori“, ki so neizvršljivi in pravno nezavezujoči.

3.6.6

Sprejeti je treba novo določbo, s katero bi bili vsi podatki iz evidenc imen potnikov, ki jih zagotovijo naročniki računalniškega sistema rezervacij, brez izjeme zavarovani s členi kodeksa o varstvu podatkov, vključno z letalskimi družbami, ki zaupajo svojo evidenco imen potnikov ponudnikom računalniškega sistema rezervacij, ter s potovalnimi agencijami, organizatorji potovanj, družbami in vsemi drugimi viri rezervacij, povezanimi z računalniškim sistemom rezervacij.

4.   Sklepne ugotovitve – naslednji koraki

4.1

Namen poenostavitve kodeksa poslovanja je ustvariti bolj naravno gospodarsko okolje, v katerem bi konkurenca med računalniškimi sistemi rezervacij temeljila na cenah in kakovosti storitev, hkrati pa zagotoviti, da imajo interesi potrošnika najvišjo prednost.

4.2

Stopnjo konsolidacije ponudbe (kot so novi železniški ponudniki ali nizkocenovni letalski prevozniki) zaradi svobode pri določanju cen je treba pozorno spremljati. Vključitev železniških in nizkocenovnih prevoznikov v računalniški sistem rezervacij bo za krajše ali srednje razdalje potrošniku zagotovila nižje cene (in več potovalnih možnosti). Na podlagi tega lahko nastanejo mreže prevoznikov, ki bi imele konkurenčne cene in bi srednje- do dolgoročno zmanjšale cene letalskih vozovnic. To bi precej koristilo tistim, ki se za potovalne informacije zanašajo na ponudnike računalniškega sistema rezervacij.

4.3

Spodbujati je treba vključitev železniške ponudbe v prikaz računalniškega sistema rezervacij, saj je ključni dejavnik zmanjšanja vpliva letalskega prevoza na okolje in spodbuja okolju prijaznejše načine potovanja.

4.4

Spremljati je treba vpliv odpravljanja nevtralnosti prikaza. Tržne sile bi morale preprečiti možnost protikonkurenčnega ravnanja, tudi matičnih družb. Uveljavitev enotnega, konsolidiranega in nevtralnega vira informacij prek računalniškega sistema rezervacij ne bi smel biti regulacijski cilj kodeksa, saj je to zaradi spreminjajočih se tržnih razmer, zlasti interneta, vedno bolj nepomembno.

4.5

Socialni in ekonomski vpliv predlaganih sprememb kodeksa bi se moral osredotočiti tudi na mala in srednje velika podjetja, vključno s prevozniki in potovalnimi agencijami, ki bi lahko bili ranljivi zaradi nove prilagodljivosti, omogočene na trgu računalniških sistemov rezervacij.

4.6

EU mora ozavestiti javnost o uporabi osebnih podatkov iz kartotek o rezervaciji. Velik del javnosti sploh ne ve niti za obstoj računalniških sistemov rezervacij niti tega, kaj se dogaja z osebnimi podatki, ki jih ti sistemi obdelujejo. Brez zavesti o tem pravica zadevnih oseb do dostopa do podatkov, ki se nanašajo nanje, kakor jo predlaga kodeks, nima pravega pomena. Potnik verjetno ne bi od računalniškega sistema rezervacij nikoli zahteval kartoteke s svojimi osebnimi podatki, saj niti ne ve, kaj se z njimi dogaja, če pa bi vedel, ne bi privolili v njihovo uporabo.

4.7

V posvetovalnem procesu je treba povečati zastopanost skupin, ki niso neposredni del sistema distribucije potovanj, kot so potrošniške organizacije in strokovnjaki za zasebnost podatkov. To bo omogočilo bolj uravnotežen vpogled v stanje trga računalniških sistemov rezervacij v EU.

4.8

Preveriti je treba napredek tehnologije za urejanje potovanj na spletu. Zelo je pomembno izboljšanje razpoložljivosti, postopka rezervacije in funkcionalnosti po rezervaciji, ki so jih razvili računalniški sistemi rezervacij in druga podjetja za potovalno tehnologijo. Te izboljšave spletne tehnologije bodo dale potrošniku več moči in bodo verjetno zahtevale dodatne regulativne spremembe.

4.9

Letalski prevozniki v ZDA so se glede na dodatne tehnološke izboljšave neposredno povezali s potovalnimi agencijami (in obšli računalniške sisteme rezervacij), kar dodatno spreminja razmere v zvezi z računalniškimi sistemi rezervacij. Vse manjša je odvisnost od ponudnikov računalniškega sistema rezervacij, medtem ko je položaj potrošnika, potovalne agencije in letalskega prevoznika vedno boljši.

4.10

Spodbujati je treba nove udeležence na trgu. Krepitev konkurence znotraj oligopola v EU bo spodbudila trg računalniških sistemov rezervacij. V ZDA se je po deregulaciji pojavila nova generacija ponudnikov računalniških sistemov (4) rezervacij, ki lahko letalskim prevoznikom zaradi svoje nove tehnologije ponujajo zelo privlačne storitve po nižji ceni.

4.11

Oceniti je treba vpliv nižjih stroškov distribucije tako na notranji trg kot na mednarodne trge v smislu cene letalskih vozovnic in izboljšanja konkurenčnega položaja glede na prevoznike iz ZDA.

4.12

Po dveh ali treh letih je treba pregledati kodeks poslovanja, da bi ocenili položaj matičnih prevoznikov, uveljavljanje varstva osebnih podatkov in tržne razmere, ter se pred obravnavo nove spremembe posvetovati tudi z drugimi interesnimi skupinami.

V Bruslju, 29. maja 2008

Predsednik

Evropskega ekonomsko-socialnega odbora

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  Kolektivno lastništvo, ki znaša 46,4 % Amadeusa.

(2)  Gostota je zdaj 50-odstotna v vseh državah članicah.

(3)  Npr. Kelkoo (http://www.kelkoo.fr).

(4)  Na primer G2 Switchworks in Farelogix, ki sta znana kot GNE – GDS New Entrants (novi udeleženci na trgu v okviru sistemov centraliziranega rezerviranja).