52006DC0733

sporočilo Komisije Svetu - Krepitev upravljanja južne morske meje Evropske unije /* KOM/2006/0733 končno */


[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 30.11.2006

COM(2006) 733 konč.

SPOROČILO KOMISIJE SVETU

Krepitev upravljanja južne morske meje Evropske unije

SPOROČILO KOMISIJE SVETU

Krepitev upravljanja južne morske meje Evropske unije

1. Od programa iz Tampereja iz leta 1999 je upravljanje zunanjih meja eden od temeljev postopne vzpostavitve Evropske unije kot območja svobode, varnosti in pravice. Sporočilo Komisije „K integriranemu sistemu upravljanja zunanjih meja držav članic Evropske unije“ je določilo prednostne naloge za razvoj integriranega upravljanja zunanjih meja s poudarkom na skupni zakonodaji, operativnem sodelovanju med državami članicami ter solidarnosti med državami članicami in Skupnostjo. Cilji Sporočila iz leta 2002 so bili zdaj z začetkom veljavnosti Zakonika o schengenskih mejah, ustanovitvijo Evropske agencije za upravljanje in operativno sodelovanje na zunanjih mejah držav članic Evropske unije (FRONTEX) in prihodnjim sprejetjem Sklada za zunanje meje, ki bo začel veljati leta 2007, na splošno doseženi.

2. Haaški program iz leta 2004 temelji na programu iz Tampereja in predvideva razvoj ukrepov „druge faze“, namenjenih krepitvi upravljanja zunanjih meja na splošno. Evropski svet je leta 2005 sprejel g lobalni pristop k migracijam , vključno z upravljanjem južne zunanje morske meje in določanjem vrste prednostnih ukrepov, ki bi morali biti izvedeni pred koncem leta 2006.

3. Svet v svojih sklepih z dne 5. oktobra 2006 [1] poziva Komisijo, „naj v sodelovanju s Frontexom in ob upoštevanju odgovornosti držav članic, študije izvedljivosti o vzpostavitvi mreže obalnih patrulj za Sredozemsko morje (MEDSEA) in izkušenj, pridobljenih v skupnih operacijah, Svetu še pred koncem leta 2006 predloži sporočilo, v katerem naj navede nadaljnje operativne ukrepe, ki bi se lahko izvedli kratkoročno, z namenom da Evropska unija pridobi potrebne zmogljivosti za pomoč pri preprečevanju in obvladovanju kriznih razmer, povezanih s priseljevanjem“.

4. Okrepitev upravljanja južne zunanje morske meje je bistvenega pomena za nadaljnji razvoj evropskega modela integriranega upravljanja meja . Med finskim predsedstvom so bila oblikovana številna splošna načela. Upravljanje zunanjih meja Evropske unije temelji zlasti na načelih solidarnosti, vzajemnega zaupanja in deljene odgovornosti med državami članicami, katerih podlaga je popolno spoštovanje človekovih pravic. Poudarjeno je tudi, da bi morale države članice razviti in vzdrževati operativne ter vodilne vire za verodostojen operativni nadzor svojih meja in omogočanje skupnih operacij v sodelovanju z agencijo FRONTEX. Ukrepe v zvezi z morskimi mejami je treba presojati tudi v širšem okviru Zelene knjige o prihodnji pomorski politiki EU glede obsežnejše racionalizacije predobalnih dejavnosti vlad EU in zbliževanja sistemov nadzorovanja[2].

5. Pritisk nezakonitih migracij na države članice Evropske unije v sredozemski in atlantski regiji je v zadnjih dveh letih dosegel obseg brez primere ter zahteval takojšnje in odločno ukrepanje tako na nacionalnih kot na evropski ravni, da bi zaščitili schengenski sistem in preprečili nadaljnje tragedije med nezakonitimi migranti, ki množično umirajo ob poskusih pristanka na obalah Evropske unije.

6. V tem okviru je najpomembneje, da vse države članice Unije še naprej sodelujejo v duhu solidarnosti , nenazadnje zato, da pomagajo tem južnim državam članicam, ki jih nezakonite migracije iz Afrike najbolj zadevajo, vendar ob upoštevanju nujnih ukrepov, ki so že bili sprejeti ali jih je treba sprejeti za soočanje z enako pomembnimi migracijskimi izzivi na vzhodnih in jugovzhodnih mejah Evropske unije.

Statistični podatki o številu prihodov v Španijo (Kanarski otoki), Italijo in na Malto v letu 2006 v primerjavi z letom 2005. Spodnje številke so bile pridobljene v zvezi z operacijama HERA II in NAUTILUS ter so najnovejše razpoložljive. Številke za Grčijo in Ciper niso na voljo.

Vir: FRONTEX[pic]

7. Enakomerno naraščajoč migracijski pritisk iz podsaharske Afrike pomeni, da se pred Evropsko unijo postavlja velik izziv: na eni strani obstaja jasna potreba po sodelovanju s tranzitnimi državami v Afriki in na Srednjem Vzhodu za rešitev vprašanja nezakonitih migrantov; na drugi strani zahtevanih ravni operativnega in političnega sodelovanja s temi državami ni mogoče vzpostaviti čez noč, čeprav se postopno izgrajujejo na podlagi dialoga in sodelovanja glede vprašanj v zvezi z migracijami, izvedenih v okviru evro-sredozemskih pridružitvenih sporazumov ter akcijskih načrtov evropske sosedske politike (ESP).

8. Glede nadzora morskih meja mora zato Evropska unija sprejeti dvojni pristop in opredeliti vrsto dopolnilnih ukrepov, ki se jih lahko izvrši ločeno:

9. operativni ukrepi za boj proti nezakonitemu priseljevanju, za zaščito beguncev in okrepitev kontrole in nadzorovanja zunanje morske meje, ki se jih lahko izvrši takoj, in

10. krepitev obstoječih odnosov in praktičnega sodelovanja, ki že obstaja s tretjimi državami, nadaljevanje ter krepitev našega dialoga in sodelovanja s tretjimi državami glede teh operativnih ukrepov v okviru pridružitvenih sporazumov in akcijskih načrtov ESP ter v okviru Sporazuma iz Cotonouja.

11. To sporočilo se osredotoča na prvi del tega dvostranskega pristopa , določitev glavnih priporočil Komisije za izboljšanje upravljanja južne zunanje morske meje.

12. Ker je nepravilno priseljevanje po morju preko zunanje južne morske meje Evropske unije mešan pojav , ki zajema tako nezakonite priseljence brez posebnih potreb po zaščiti kot begunce, ki potrebujejo mednarodno zaščito, mora biti odgovor Unije ustrezno usmerjen. Pomemben element odgovora mora biti azil, ki mora hkrati pomeniti učinkovito opcijo za osebe, ki zahtevajo mednarodno zaščito. Zato je treba zagotoviti usklajeno in učinkovito izvrševanje obveznosti držav članic na področju zaščite v okviru ukrepov v zvezi s prestrezanjem in reševanjem oseb na morju, ki bi lahko potrebovale mednarodno zaščito, kot tudi v zvezi s takojšnjo identifikacijo oseb, ki potrebujejo zaščito, na sprejemnih mestih po izkrcanju. Treba je poudariti, da veljajo na tem področju seveda enake obveznosti za tretje države.

13. Očitno lahko pri zagotavljanju tehnične pomoči, namenjene krepitvi upravljanja operativnega sodelovanja na zunanjih mejah, FRONTEX igra bistveno vlogo , vedeti pa je treba, da so za kontrolo in nadzorovanje zunanjih meja še vedno odgovorne države članice. Države članice morajo tako na notranji ravni organizirati svoje službe na najučinkovitejši način, vključno z upoštevanjem možnosti, da ustanovijo nacionalne centre za usklajevanje z namenom krepitve sodelovanja med agencijami, kakor je predlagala študija MEDSEA. Treba je upoštevati, da bo Agencija lahko otipljive rezultate dosegla samo, če so države članice odločene, da ji bodo dale na voljo potrebne človeške vire in tehnična sredstva za skupne operacije. Aktivno sodelovanje držav članic v operativnih dejavnostih, ki jih upravlja FRONTEX, je samo po sebi otipljiv ukrep solidarnosti, saj v praksi uveljavlja skupno odgovornost za upravljanje zunanjih meja.

14. Operacije, ki jih usklajuje in upravlja FRONTEX in so že bile izvršene, zlasti HERA II in NAUTILUS, bo Agencija ocenila z vidika izboljšanja učinkovitosti prihodnjih operativnih dejavnosti te vrste ter tako upoštevala pridobljene izkušnje. Že sedaj je jasno, da je FRONTEX opravil koristno delo tako v podpornih operacijah kot pri stikih s tretjimi državami. V tem okviru bo potrebno tudi redno pregledovanje položaja agencije FRONTEX glede osebja in drugih virov, potrebnih za operativno zmogljivost Agencije.

15. Končno je treba upoštevati tudi zdravstveni vidik migracij. Države članice so odgovorne za zagotavljanje preventivnega varstva in zdravstvene oskrbe migrantom. Evropska unija mora zagotoviti, da vse njene politike – vključno z migracijsko politiko – določajo visoko raven zdravstvenega varstva.

Maksimiranje zmogljivosti agencije FRONTEX

16. Analiza tveganja je v središču operativnega sodelovanja na zunanjih mejah in ena od glavnih nalog agencije FRONTEX. Za zagotovitev usklajenega upravljanja zunanjih meja v normalnih razmerah, vendar tudi za učinkovitejše preprečevanje in obvladovanje kriznih razmer, mora imeti Agencija dostop do vseh pomembnih virov informacij zaradi izvrševanja tako usmerjenih kot splošnih analiz tveganja. Trenutno FRONTEX nima neposrednega dostopa do informacij, zbranih v okviru mrež uradnikov za zvezo za priseljevanje držav članic. V skladu s tem in v okviru ocenjevanja mrež uradnikov za zvezo za priseljevanje, ki trenutno poteka pred Svetom, Komisija predlaga spremembo Uredbe (ES) št. 377/2004 o vzpostavitvi mreže uradnikov za zvezo za priseljevanje, da bi zagotovila agenciji FRONTEX dostop do informacij , ki so jih uradniki za zvezo sistematično zbrali, in omogočila, da FRONTEX poleg Komisije sodeluje pri srečanjih, organiziranih v okviru mreže uradnikov za zvezo za priseljevanje. Izvedljivost tega, da bi uradnikom za zvezo, razvrščenim v tretje države, omogočili izvrševanje nalog neposredno za ustrezne institucije in organe, ustanovljene s pogodbami ES/EU, zlasti za Komisijo in agencijo FRONTEX, kot tudi za druge države članice razen za svojo, se zdi nujno potrebna, vendar zahteva dodatno posvetovanje z državami članicami.

17. Da bi olajšala izmenjavo informacij med vsemi ustreznimi subjekti, je Komisija sklenila tudi Memorandum o soglasju z agencijo FRONTEX, da bi ji zagotovila dostop do omrežja ICONet, ter tako Agenciji omogočila, da uporablja in zbira informacije z varnega spletno podprtega informacijskega in usklajevalnega omrežja, namenjenega službam držav članic za migracije[3]. Cilj omrežja ICONet je olajšanje izmenjave informacij o nepravilnih migracijah, nezakonitih vstopih in priseljevanju ter vračanju oseb, ki nezakonito bivajo v državi članici. Razvoj v to smer bi moral znatno prispevati k še učinkovitejšemu pretoku informacij in operativnemu sodelovanju med državami članicami in agencijo FRONTEX.

18. FRONTEX bi moral skupaj z državami članicami sprejeti potrebne ukrepe za aktivacijo člena 7 Uredbe (ES) št. 2007/2004 o ustanovitvi agencije FRONTEX. Ta določba omogoča zbiranje tehnične opreme pod vodstvom agencije FRONTEX in pomeni pomemben solidarnostni ukrep, saj se lahko oprema da začasno na razpolago drugim državam članicam, če to zahtevajo, po tem ko Agencija opravi analizo potreb in tveganja. Vendar sistem, vzpostavljen s členom 7, temelji samo na prostovoljnih prispevkih držav članic ter je tako odvisen od njihove dobre volje in razpoložljivosti zadevne opreme. Svet v svojih sklepih z dne 5. in 6. oktobra 2006 o okrepitvi južne zunanje morske meje poziva FRONTEX, naj nujno aktivira člen 7, in nadalje spodbuja države članice, naj dejavno prispevajo k oblikovanju obsežne osrednje zaloge sredstev in opreme, ki bi bila na razpolago zlasti za operativne potrebe na morski meji do poletja 2007. Da bi odgovorila na ta poziv, Komisija meni, da bi moral FRONTEX redno poročati Svetu in Komisiji o izvajanju člena 7.

19. Kadar za države članice v regiji nastopijo kritične razmere, kot je masovni priliv nezakonitih priseljencev, bi bilo treba okrepiti zmogljivosti mreže obalnih patrulj (glej oddelek 3.1.), da bi se spopadla s položajem. To bi lahko storili v okviru predloga Komisije za ustanovitev skupin za hitro posredovanje na mejah[4] ter z okrepitvijo normalnih patruljnih dejavnosti in izboljšanjem sposobnosti držav članic, da identificirajo osebe in izvedejo začetno oceno njihovega položaja.

20. V ta namen bi morala Agencija na svojem sedežu vzpostaviti potrebne objekte in opremo za sprotno usklajevanje med državami članicami, vključno s komunikacijo s predlaganimi regionalnimi poveljniškimi centri na južni zunanji morski meji, Komisijo ter ustreznimi organi Evropske unije in Skupnosti, kakor tudi morebitnimi zunanjimi partnerji, kot sta Visoki komisar Združenih narodov za begunce (UNHCR) in Mednarodna organizacija za migracije (IOM). FRONTEX se spodbuja, naj začne tehnično sodelovanje z ustreznimi agencijami in organi, tako na evropski kot na ravni Skupnosti, vključno z uradom EUROPOL, Satelitskim centrom Evropske unije (EUSC), Evropsko obrambno agencijo (EDA), Evropsko agencijo za pomorsko varnost (EMSA), Evropsko vesoljsko agencijo (ESA) in Evropskim centrom za obvladovanje bolezni (ECDC), ob upoštevanju pravil, ki se zanje uporabljajo.

21. Okvir za sodelovanje med agencijo FRONTEX in zgoraj omenjenimi mednarodnimi organizacijami bi lahko bil opredeljen z delovnim dogovorom, kakor je določeno v členu 13 Uredbe (ES) št. 2007/2004 o ustanovitvi agencije FRONTEX. V primeru UNHCR in IOM bi lahko le-ti v takšnih dogovorih določili kontaktne točke za Agencijo, dogovori pa bi morali zlasti opredeliti pogoje in načine ter področja sodelovanja in naloge, dodeljene tem kontaktnim točkam, ob popolnem zagotavljanju zaupnosti informacij, sporočenih ali deljenih z UNHCR in IOM.

22. Kar zadeva skupne operacije, bi moral FRONTEX raziskati izvedljivost nepretrganega izvajanja operacij kontrole in nadzorovanja na južni zunanji morski meji, zlasti v obdobju od pomladi do pozne jeseni leta 2007, saj bi tako zajel sezono, ko poskuša največ nezakonitih priseljencev pripluti iz Afrike v Evropsko unijo. Poleg tega, da bodo nepretrgane operativne dejavnosti zagotovile prestrezanje večjega števila čolnov z nezakonitimi priseljenci in prispevale k reševanju življenj na morju, bodo delovale tudi kot svarilo ter tako zmanjšale pritisk na ta del zunanje meje in preprečile, da bi se morebitne kritične razmere stopnjevale do ravni, zabeleženih to leto.

23. To bi morali storiti ob upoštevanju tveganj, povezanih s preusmeritvijo tokov in prenosom migracijskega pritiska na druge države članice ali na tretje države, ki na to ne bi bile pripravljene. Izkušnje kažejo, da bo stalen pritisk nezakonitega priseljevanja privedel do učinkov selitve ob zunanjih mejah: takoj ko je bila ena pot nezakonitega priseljevanja zaprta, tihotapske mreže poskušajo odpreti nove poti ali uporabiti nove načine in tehnike. Zato je prav tako treba okrepiti kontrolo in nadzorovanje drugih delov zunanje meje Unije. Iz tega razloga je delo uradnikov za zvezo za priseljevanje (glej odstavek 13 zgoraj) bistvenega pomena pri zagotavljanju najnovejših informacij o migracijskih poteh državam članicam, Komisiji in agenciji FRONTEX.

Nova orodja za naslednjo generacijo integriranega upravljanja meja

Mreža obalnih patrulj

24. Študija izvedljivosti z naslovom „MEDSEA“, ki jo je 14. julija 2006 predstavil FRONTEX kot del izvajanja globalnega pristopa k migracijam, izpostavlja potrebo po stalni mreži obalnih patrulj za južno zunanjo morsko mejo. Komisija verjame, da bi ta mreža patrulj pomenila resnično dodano vrednost, saj bi državam članicam omogočila, da usklajujejo svoje časovne razporeditve patrulj, zberejo svoja civilna in vojaška sredstva ter sproti izmenjajo strateške in taktične podatke. Mrežo bi moral čim prej ustanoviti in upravljati FRONTEX skupaj z državami članicami regije. Čeprav bi lahko to šteli kot morebitnega predhodnika polnopravne Evropske obalne straže, bo potreben dodaten premislek, Komisija pa v širšem okviru trenutno proučuje izvedljivost ustanovitve takšne službe (Zelena knjiga o prihodnji pomorski politiki, ki jo je Komisija sprejela 6. junija 2006).

25. V ta namen je treba resno premisliti o izvedljivosti ustanovitve več regionalnih poveljniških centrov na južni zunanji morski meji, za katere bi osebje in opremo zagotovile države članice, usklajeval pa bi jih FRONTEX. V praksi bi bila južna zunanja morska meja razdeljena v številna patruljna območja, ki bi zajemala Kanarske otoke, zahodno, osrednje in vzhodno Sredozemsko morje. V teh območjih bi patruljirale države članice, nalogo usklajevanja pa bi opravljal regionalni poveljniški center. Agencija lahko na dolgi rok premisli tudi o vzpostavitvi specializiranega oddelka za morsko mejo v regiji, ki bi upravljal s temi poveljniškimi centri. Struktura regionalnega centra bi bila večinoma uporabljena za vsakodnevne patrulje, njena vloga pa bi bila lahko pomembna tudi pri izvajanju skupnih pomorskih operacij, s katerimi upravlja FRONTEX. Kjer in kadar je to primerno, bi k sodelovanju v mreži patrulj povabili sosednje tretje države v regiji. Ta model je dejansko že bil predlagan v študiji izvedljivosti, ki jo je leta 2003 pripravil Svet CIVIPOL za Komisijo glede nadzora morske meje Evropske unije[5], in bi ga lahko smiselno uporabili ob upoštevanju zlasti širitve Unije leta 2004 in 2007 ter ustanovitve agencije FRONTEX.

Prikaz predlagane strukture mreže obalnih patrulj:

[pic]

Evropski sistem nadzorovanja

26. Za nadaljnje izboljšanje nadzorovanja južne zunanje morske meje je treba oblikovati skupni evropski sistem nadzorovanja meja (EUROSUR) , zlasti na podlagi priporočil študije izvedljivosti „BORTEC“, ki jo bo FRONTEX predstavil pred koncem leta 2006. Na prvi stopnji bi se EUROSUR lahko osredotočil na sinergije, ki bi nastale s povezovanjem obstoječih nacionalnih sistemov nadzorovanja, ki se trenutno uporabljajo na južni zunanji morski meji. Na drugi stopnji pa bi moral postopno nadomestiti nacionalne sisteme nadzorovanja na kopenskih in morskih mejah z zagotovitvijo stroškovno učinkovite rešitve, vključno z npr. kombinacijo radarskega in satelitskega nadzorovanja na evropski ravni, ob upoštevanju trenutnega razvoja, ki poteka v okviru GMES (globalno nadzorovanje okolja in varnosti). EUROSUR bo uporabil izkušnje na nacionalni in evropski ravni glede podobnih sistemov nadzorovanja; treba bi bilo proučiti tudi morebitne sinergije z obstoječimi evropskimi sistemi nadzorovanja za druge namene. Na pomorskem področju se skupaj z državami članicami trenutno razvija sistem spremljanja plovil SafeSeaNet. Cilj sistema je zagotavljanje podatkov o premikih ladij in njihovem tovoru. EUROSUR bi lahko povečal učinkovitost omrežja SafeSeaNet, če bi se sistema prepoznavala in sodelovala. Nazadnje je treba premisliti o možnosti za sodelovanje sosednjih tretjih držav v sistemu EUROSUR.

Izboljšanje zmogljivosti za spopadanje z mešanimi tokovi

27. Eden večjih izzivov učinkovitega upravljanja velikih mešanih migracijskih tokov je takojšnja začetna ocena posameznih primerov na točkah prihoda, vključno z identifikacijo oseb, ki bi lahko potrebovale mednarodno zaščito ali ki bi jih lahko vrnili v njihove države izvora ali tranzita, ter kasnejšim učinkovitim obravnavanjem posameznih primerov, vključno z oceno zdravstvenega stanja priseljencev in beguncev ter vsemi povezanimi epidemiološkimi razmerami. . Takšno obravnavanje bi moralo organom prav tako omogočiti, da rešujejo poseben položaj mladoletnikov brez spremstva.

28. Državam članicam, ki se spopadajo s posebnimi pritiski na svoje zmogljivosti za izvajanje te začetne ocene, bi moralo biti omogočeno, da uporabijo strokovno znanje in delovno silo, ki trenutno obstaja v drugih državah članicah. V ta namen je treba oblikovati mehanizem, ki bo omogočil učinkovito delitev razpoložljivih virov, ki so trenutno omejeni. Takšen mehanizem, ki bi temeljil na prostovoljnem zbiranju virov, bi pomenil dodatni, otipljiv izraz solidarnosti med državami članicami[6].

29. V ta namen bi lahko proučili zagotavljanje hitre in dobro usmerjene operativne pomoči zadevnim državam članicam preko ustanovitve in upravljanja zbira strokovnjakov iz uprav držav članic , ki so lahko na voljo za napotitev v kratkem času. Skupine strokovnjakov za azil, ki bi jih oblikovali iz tega zbira, bi bile pozvane za začasno pomoč državi članici prosilki pri izvajanju tega začetnega opredeljevanja, zlasti z zagotavljanjem storitev tolmačenja, dela na primerih in strokovnih izkušenj države izvora.

30. Sestava zbira strokovnjakov bi morala biti prožna in temeljiti na širokem izboru usposobljenosti in strokovnega znanja, da bi lahko učinkovito obravnavala potrebe držav članic prosilk. Lahko bi predvideli tudi sodelovanje uradnikov ustreznih mednarodnih organizacij (npr. UNHCR) v tem zbiru strokovnjakov. To strokovno znanje bi moralo zajeti zdravstvena vprašanja. V okviru opredeljevanja vprašanj, povezanih z zdravjem, bi morala biti krepitev mehanizmov sporočanja del predlaganih dejavnosti in mehanizmov sodelovanja. Države članice bi morale v tem okviru izvesti Odločbo 2119/98/ES[7] o spremljanju nalezljivih bolezni in sistemu zgodnjega obveščanja in odzivanja (Early Warning and Response System – EWRS – Odločba št. 2000/57/ES[8]) s podporo ECDC.

31. Kratkoročno Komisija spodbuja države članice ter mednarodne organizacije, naj uporabijo ustrezne instrumente financiranja Skupnosti za organiziranje teh skupin na projektni osnovi . Dobro načrtovani projekti te vrste bi zato lahko igrali pomembno vlogo glede pripravljenosti na krizne razmere. V skladu s tem bi morala biti napotitev skupin strokovnjakov za azil v vsakem primeru usklajena z operativnimi dejavnostmi agencije FRONTEX na južni morski zunanji meji, da bi se zagotovilo učinkovito reševanje kritičnih razmer. V prihodnosti bi morali še naprej proučevati vlogo, ki bi jo lahko imel morebitni evropski urad za podporo vsem oblikam sodelovanja med državami članicami na področju skupnega evropskega azilnega sistema , kakor je opredeljen v Haaškem programu, pri oblikovanju in usklajevanju teh skupin. V prihodnjih mesecih bi morali proučiti tudi možnost uporabe konference generalnih direktorjev služb za priseljevanje (General Directors of Immigration Services Conference – GDISC) za usklajevanje skupin v prehodnem obdobju.

32. V tem okviru je treba proučiti bolj strukturiran prispevek UNHCR k dejavnostim in operacijam, katerih izvajanje usklajuje FRONTEX , da bi se pomagalo zagotoviti, da obveznosti zaščite, ki izvirajo iz pravnega reda EU in mednarodnega prava na področju beguncev in človekovih pravic, predstavljajo ključni element vseh strategij upravljanja meja ter ukrepov, sprejetih v tem okviru. Strukturno pomoč UNHCR bi lahko zagotovili za različne dejavnosti usposabljanja za mejne straže in druge uradnike na področju priseljevanja. Strokovnjake UNHCR bi lahko tudi povabili k sodelovanju v skupinah strokovnjakov za azil, opisanih zgoraj. Treba je določiti posebne smernice za člane takšnih skupin strokovnjakov za azil.

Operativno izvajanje mednarodnega prava morja

33. Kot del spremljanja globalnega pristopa bo Komisija objavila študijo o mednarodnem pravu morja s posebnim poudarkom na Sredozemlju. Študija je v bistvu analiza vrzeli in opredeljuje vprašanja, ki bi jih lahko nadalje proučili. Jasno je, da okvir mednarodnega prava ne dovoljuje ad hoc ali kratkoročnih pregledov zaradi zapletenosti ter števila zadevnih držav in zainteresiranih strani na globalni ravni. Vendar Komisija predlaga obravnavanje naslednjih ključnih vprašanj:

34. Bistvenega pomena je, da morajo tiste države članice, ki tega še niso storile, ter afriške države ratificirati Protokol iz Palerma proti tihotapljenju migrantov po kopnem, morju in zraku, ki dopolnjuje Konvencijo Združenih narodov proti mednarodnemu organiziranemu kriminalu . Na podlagi tega protokola je treba proučiti področje uporabe dvostranskih in regionalnih sporazumov, ki omogočajo operativne dogovore glede boja proti nezakoniti trgovini z migranti.

35. Če bi jasneje določili pravilni način delovanja za namen prestrezanja plovil , s katerimi plujejo ali glede katerih obstaja sum, da z njimi plujejo nezakoniti priseljenci, namenjeni v Evropsko unijo, bi to izboljšalo zelo potrebno učinkovitost skupnih operacij za preprečevanje in odvračanje nezakonitega priseljevanja po morju, v katere so vključene sile različnih držav članic, ki pa niso vedno istega mnenja, kako in kdaj je treba izvesti prestrezanja. Pri izvajanju skupnih operacij sta ključ do uspeha skupinsko delo in sinergije med državami članicami. V tem okviru bi lahko regionalni sporazumi opredelili pravico nadzorovanja in prestrezanja plovil v teritorialnih vodah ustreznih držav izvora in tranzita ter tako olajšali izvajanje skupnih operacij s strani agencije FRONTEX, saj bi se izognili potrebi po ad hoc sporazumih za vsako posamezno operacijo.

Vprašanje, ki bi ga morali dodatno razdelati in pojasniti, je določitev najprimernejšega pristanišča za izkrcanje po reševanju na morju ali prestrezanju ter s tem tesno povezano vprašanje dodelitve odgovornosti za zaščito med državami, ki sodelujejo pri operacijah prestrezanja, iskanja in reševanja, za prestrežene ali rešene osebe, ki prosijo za mednarodno zaščito. Pravzaprav določitev najprimernejšega mesta za izkrcanje v praksi pogosto napelje odgovornost zadevne države za proučitev potreb po zaščiti iskalcev azila med rešenimi ali prestreženimi osebami.

36. Drugo vprašanje, ki zasluži posebno pozornost, je obseg obveznosti zaščite na strani držav, ki izvirajo iz spoštovanja načela nevračanja, v mnogih različnih položajih, ko državna plovila izvajajo prestrezanje ali ukrepe iskanja in reševanja . Bolj podrobno, treba bi bilo analizirati okoliščine, v katerih bi lahko bila država primorana, da sprejme odgovornost za proučevanje prošnje za azil zaradi uporabe mednarodnega prava na področju beguncev, zlasti kadar je vpletena v skupne operacije ali v operacije, ki potekajo v teritorialnih vodah druge države ali na odprtem morju.

Za vprašanja, ki ne bodo predmet dvostranskih ali regionalnih sporazumov, bi lahko bila rešitev priprava praktičnih smernic , da bi vnesli več jasnosti in določeno stopnjo predvidljivosti glede izpolnjevanja obveznosti držav članic po mednarodnem pravu. Priprava teh smernic bi tako morala potekati v tesnem sodelovanju z Mednarodno pomorsko organizacijo (IMO) in UNHCR ter zajeti širok obseg strokovnega znanja. Ob sestavljanju smernic bi morali upoštevati delo, opravljeno v okviru ustreznih odborov IMO, ki se med drugim ukvarja z izvajanjem obveznosti iskanja in reševanja po mednarodnem pravu.

37. Komisija bo uporabila vse primerne ad hoc forume za začetek razprav o zgornjih vprašanjih, da bi ta proces podprla in nadaljevala z dialogom v mejah svojih pristojnosti.

Maksimiranje uporabe finančnih sredstev Evropske skupnosti

38. Proračun agencije FRONTEX bo uporabljen za financiranje skupnih operacij in pilotnih projektov z državami članicami na zunanjih mejah, vključno z ustanovitvijo mreže obalnih patrulj, regionalnih poveljniških centrov ter, če se tako odloči upravni odbor Agencije, ustanovitvijo in stroški delovanja specializiranega oddelka za morsko mejo v regiji. Stroške, povezane z napotitvijo skupin za hitro posredovanje na mejah, prav tako krije Agencija. Skupni proračun agencije FRONTEX za leto 2007 bo ob upoštevanju sprememb Evropskega parlamenta 33,98 mio EUR (znesek bo potrjen s končnim sprejetjem proračuna za leto 2007).

39. Učinkovita in hitra raba sredstev, ki jih bo zagotovil novi Sklad za zunanje meje , bo bistvenega pomena za izvajanje predvidenih ukrepov. Ta sklad predvideva, če bo to s končno odločitvijo potrdil proračunski organ, skupaj 1,82 milijarde EUR za obdobje 2007–2013, od katerih bo približno 170 mio EUR na voljo v letu 2007 (bo še potrjeno s končnim sprejetjem proračuna za leto 2007). Medtem ko je jasno, da bodo plačila v okviru Sklada, kar zadeva deljeno upravljanje, izvedena v najboljšem primeru na začetku leta 2008, so lahko upravičeni stroški ukrepov, izvedenih že leta 2007.

40. Strateške smernice tega sklada bodo spodbudile države članice, da oblikujejo svoje nacionalno programiranje v podporo izvajanja skupne strategije integriranega upravljanja meja in da razvijejo bolj dolgoročen pristop do izgradnje zmogljivosti na nacionalni ravni, kar je v interesu vseh. Delitev znanja o prednostnih nalogah programiranja bo ustvarila sinergije med državami članicami ter spodbudila zbliževanje v nacionalnih izbirah glede posebne narave ukrepov, ki naj bi jih sofinanciral Sklad. To bi med drugim moralo privesti/lahko privedlo do usklajene uporabe sredstev, dodeljenih različnim državam članicam, da bi se zagotovilo financiranje različnih elementov sistema EUROSUR.

41. Možnost sofinanciranja podpornih storitev preko Sklada za zunanje meje za določene države članice v primeru popolnoma utemeljenih nujnih razmer , ki zahtevajo takojšnje ukrepanje na njihovih zunanjih mejah, je treba upoštevati za celotno strategijo integriranega upravljanja meja in zlasti za operacije kriznega upravljanja, ki vključujejo zlasti podrobno načrtovanje, kako bi ta sredstva uporabili v primeru kriznih razmer, ki presegajo zmogljivost rednih operacij in nadzorovanja v ustreznih regijah. Še več, določena bo letna rezerva v višini 10 mio EUR, da bi se omogočilo financiranje ukrepov s strani posameznih držav članic, ki bi bili namenjeni šibkostim na strateških mejnih točkah, kakor jih je v analizi tveganja opredelila Agencija. Vir bo Skupnosti omogočil, da pomaga posameznim državam članicam predvideti/preprečiti morebitne prihodnje nujne razmere, in tako dopolnil delo Agencije ter prizadevanja držav članic, da bi okrepile zmogljivosti, v okviru nacionalnih programov iz Sklada za zunanje meje.

42. Dolgoročno gledano Komisija v svojem 7. okvirnem programu za raziskave in tehnološki razvoj predvideva tudi raziskave za izboljšane zmogljivosti pri izvajanju integriranega sistema za upravljanje meje, ki bi podprle prizadevanja agencije FRONTEX in nacionalnih organov.

43. Na podlagi predhodnega predloga proračuna za leto 2007 je Evropski parlament odobril pripravljalni ukrep v letu 2007 za „Upravljanje migracij/solidarnost v ukrepanju“ , katerega cilj je pomoč državam članicam pri spopadanju s sprejemanjem nezakonitih migrantov, ki pridejo po morju. Proračun, dodeljen temu ukrepu skupaj s povratnimi projekti in informacijami o pogojih priseljevanja v EU, znaša 15 mio EUR (znesek bo potrjen s končnim sprejetjem proračuna za leto 2007). Vnaprejšnje načrtovanje s strani držav članic bi lahko bilo kritičnega pomena za najučinkovitejšo uporabo tega ukrepa.

44. Ukrepi Skupnosti v okviru Evropskega sklada za begunce (ERF) lahko krijejo stroške projektov za vzpostavitev skupin strokovnjakov za azil, kakor je poudarjeno v tem sporočilu. Z ERF III bo od januarja 2008 možnost napotitve takšnih skupin strokovnjakov zaradi nepredvidenih nujnih razmer večja.

45. Prav tako bo v ERF III predviden mehanizem, ki bo državam članicam, ki se spopadajo z razmerami posebnega pritiska, omogočil hiter in lahek dostop do nujne finančne pomoči iz Sklada. To bi lahko povečalo njihovo zmožnost, da zagotovijo ustrezne pogoje sprejema ter izvedejo poštene in učinkovite azilne postopke v skladu z normami in standardi, določenimi v pravu Skupnosti. Dejavnosti, kakršne bodo na poziv opravljale skupine strokovnjakov za azil, spadajo v področje uporabe ukrepov, upravičenih do takšne finančne podpore.

Sklepna ugotovitev

46. Obstaja jasna potreba po okrepitvi upravljanja južne zunanje morske meje z vidika izboljšanja zmogljivosti Skupnosti in njenih držav članic, da se soočajo s kritičnimi razmerami, kot je masovni priliv nezakonitih priseljencev. Rešitve, izpostavljene v tem sporočilu, so predvsem praktične in odražajo potrebo po nujnem ukrepanju na južni zunanji morski meji. Vendar se nekateri od zgornjih predlogov lahko uporabijo tudi za druge vrste zunanjih meja in v drugih regijah Evropske unije.

47. Sodelovanje s tretjimi državami , zlasti glede identifikacije oseb in vračanja nezakonitih priseljencev, vendar tudi glede operativnega sodelovanja in naporov za preprečevanje nezakonitega priseljevanja, je največjega pomena za pravilno obvladovanje kritičnih razmer na zunanjih mejah. Takšno sodelovanje na primer že obstaja v okviru pridružitvenih sporazumov in akcijskih načrtov ESP, vendar ga je treba še ohranjati, okrepiti in razširiti.

48. V okviru politike zunanjih odnosov Evropske unije bi tako moral FRONTEX na podlagi svojih analiz tveganja zagotoviti tehnično pomoč pri ugotavljanju tretjih držav, ki so najpomembnejše za sodelovanje glede upravljanja južne zunanje morske meje, ter sam na tehnični ravni izvesti pogajanja s temi državami o delovnih dogovorih, kakor je določeno v členu 14 Uredbe (ES) št. 2007/2004 o ustanovitvi Agencije.

49. Operativne dejavnosti , zamišljene za boj proti nezakonitemu priseljevanju, zaščito beguncev in zagotovitev enotne uporabe schengenskega pravnega reda na zunanjih mejah, ne morejo obstajati same. Zato je treba to sporočilo brati v širšem okviru izčrpnega pristopa k migraciji , v katerega so vključeni vsi vidiki, povezani z upravljanjem migracij. Odnos s tretjimi državami tranzita in izvora ter najboljši način za obravnavanje temeljnih vzrokov nezakonitega priseljevanja sta predmet Sporočila Komisije z naslovom „Globalni pristop k migracijam leto kasneje – proti celoviti evropski migracijski politiki“.

[1] Dok. 13559/06 JAI 489 MIGR 149 FRONT 199 COMIX 801 z dne 4. oktobra 2006.

[2] COM(2006) 275 konč.

[3] UL L 83, 1.4.2005, str. 48.

[4] COM(2006) 401 konč. z dne 19. julija 2006.

[5] Étude de faisabilité relative au contrôle des frontičres maritimes de l'Union européenne, rapport final 1er

septembre 2003.

[6] Primerjaj Sporočilo Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu o krepitvi sodelovanja v praksi. Nove strukture, novi pristopi: izboljšanje kakovosti odločanja na področju skupnega evropskega azilnega sistema, COM(2006) 67 konč. z dne 17. februarja 2006.

[7] UL L 268, 3.10.1998, str. 1–7.

[8] UL L 21, 26.1.2000, str. 32–35.