8.8.2006   

SL

Uradni list Evropske unije

C 185/20


Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o predlogu Direktive Evropskega parlamenta in Sveta o določitvi okvira Skupnosti za ukrepe na področju politike morskega okolja (Direktiva o morski strategiji)

KOM(2005) 505 končno — 2005/0211 (COD)

(2006/C 185/04)

Svet je 29. novembra 2005 sklenil, da v skladu s členom 175 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosi za mnenje o zgoraj omenjenem dokumentu.

Strokovna skupina za kmetijstvo, razvoj podeželja in okolje, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 21. marca 2006. Poročevalka je bila ga. SÁNCHEZ MIGUEL.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 426. plenarnem zasedanju 20. in 21. aprila 2006 (seja z dne 20. aprila) z 137 glasovi za in 3 vzdržanimi glasovi.

1.   Sklepi in priporočila

1.1

EESO pozdravlja predlog direktive, ki sodi v okvir tematske strategije za varstvo in ohranitev morskega okolja, ker omogoča vključitev in uskladitev nekaterih že obstoječih pravnih instrumentov, zlasti na področju metodologije ukrepov v morskem okolju, ki je podobna metodologiji, opredeljeni v okvirni direktivi o vodah.

1.2

Vendar pa EESO s kritičnega stališča meni, da je predlog direktive sicer potreben, a ni dovolj. Stanje naših morij in oceanov je namreč tako slabo, da bi bili potrebni strožji ukrepi za zagotovitev in nadzor izvajanja že obstoječih ukrepov. Poleg tega predlog le delno obravnava stanje morskega okolja, zato menimo, da bi cilje lažje dosegali z okvirno direktivo, saj bi ta pozneje lahko vključila in dodatno razvila vidike, ki jih trenutni predlog ne vključuje.

1.3

Uporaba obstoječih pravnih instrumentov ter instrumentov za upravljanje namesto ustvarjanja novih bo državam prihranila dodatne stroške in predvsem preprečila večanje birokracije. Tako bo obenem omogočena tudi vključitev predvidenih mehanizmov za udeležbo javnosti in zainteresiranih strani ter posvetovanje z njimi, kar je ključnega pomena za zagotovitev sodelovanja državljanov pri varstvu okolja.

1.4

EESO želi podati nekaj priporočil, za katere meni, da so potrebna za izboljšanje vsebine predloga direktive. Komisija naj naš prispevek oceni kot prispevek dela civilne družbe, na katerega se predlog nanaša.

1.4.1

Najprej je treba pojasniti in okrepiti funkcijo Komisije pri usklajevanju in nadzoru regionalnih skupnosti, zadolženih za ocenjevanje in določanje ciljev ter ukrepov na področju morskega okolja, ki je v njihovi pristojnosti, s ciljem zagotoviti, da bodo ukrepi usklajeni in uravnoteženi v vseh obalnih območjih, saj ne smemo prezreti čeznacionalne narave morij in oceanov. Centralizirano usklajevanje bi omogočilo tudi sprejemanje ukrepov v tretjih državah, v katerih je ukrepe Skupnosti mogoče izvajati, zlasti v tistih, s katerimi nas vežejo mednarodni sporazumi.

1.4.2

V obstoječe opredelitve, zlasti v opredelitev dobrega stanja okolja na podlagi splošnih indikatorjev kakovosti, je treba vključiti tudi kvantitativne indikatorje, tako kot v primeru kontinentalnih voda v okvirni direktivi o vodah, saj je dobro stanje morskih voda v veliki meri odvisno od količine. Kot poudarjamo v točki 5.5, bi morali okoljski cilji biti vsaj enaki tistim, ki jih navaja sporočilo, saj bi preveč splošna oblika, v kateri so podani v predlogu direktive, lahko ogrozila njihovo učinkovitost.

1.4.3

Določitev posebnih območij, ki so posebna zato, ker v njih ni mogoče doseči okoljskih ciljev, je dvoumna in lahko v praksi pripelje do zlorab. Zato je razloge za poseben status takih regij, kakor tudi postopke za njegovo potrditev v Komisiji, treba določiti zelo jasno in strogo.

1.5

Končno želimo opozoriti na dve točki, ki sta velikega pomena za učinkovito izvajanje ukrepov iz predloga direktive. Prva se nanaša na takojšnje izvajanje vseh do sedaj določenih ukrepov na področju morskega okolja, kot so ukrepi iz paketov ERIKA I, II in III, zlasti tistih, ki se nanašajo na sprejemna pristanišča, čezevropsko mrežo za spremljanje pomorskega prometa, vzpostavitev sistema nadzora registracije plovil v državah članicah, preučevanje in popisovanje v morje odvrženih odpadkov (vključno z bombami, kontejnerji z radioaktivnimi snovmi) itd.

1.5.1

Druga točka, na katero opozarjamo in ki jo je treba upoštevati, so raziskave morskega okolja. Vse širše in bolj poglobljeno znanje bo omogočilo določitev jasnih ciljev ter programov ukrepov za ponovno vzpostavitev dobrega stanja okolja. Zato pa je potrebno večje vključevanje v evropske okvirne programe raziskav.

2.   Obrazložitev

2.1

Predlog direktive temelji na sporočilu Komisije iz leta 2002 (1) in določa strategijo za varstvo in ohranitev morskega okolja z okoljevarstvenega vidika, z namenom spodbujati trajnostno rabo morij in ohranitev morskih ekosistemov. V Šestem akcijskem programu za okolje je že bila omenjena potreba po določitvi ukrepov za zaščito in ohranitev morskega okolja. Program poudarja, da cilja trajnostne rabe morij in oceanov ne bo možno doseči z individualnimi politikami. Hitro ukrepanje je postalo nuja, saj so se uresničile številne nevarnosti, na katere je opozoril Šesti program, in to v obsegu, ki ga niso predvidele niti najbolj pesimistične napovedi (2).

2.2

Izhodiščna točka strategije, ki jo predlaga sporočilo, je stanje evropskega morskega okolja, ki se zelo slabša in na katerega vplivajo podnebne spremembe, onesnaževanje morij z nevarnimi snovmi, komercialni ribolov, evtrofikacija morij ter dodatna nevarnost: uvajanje eksogenih vrst. Če k temu prištejemo še ovire institucionalne narave, kot so izključna pristojnost držav članic na področju njihovih teritorialnih voda, mednarodne konvencije z vplivi tudi na tretje države ter številni sporazumi na globalni ravni (3), ki jih je težko izvajati in nadzorovati, potem vidimo, kako pomembno je, da strategijo kljub dobro znanim oviram dobro oblikujemo.

2.3

Sočasno s predlogom direktive je Komisija predstavila še eno sporočilo (4), v zvezi s katerim EESO ni bil zaprošen za pripravo mnenja in v katerem je Komisija napovedala, da bo kmalu pripravila zeleno knjigo o strategiji za morsko okolje. Menimo, da bi Komisija morala upoštevati vsebino in ugotovitve naših mnenj. To bi najlaže dosegli z novim posvetovanjem, v okviru katerega bi uporabili naša znanja ter mnenja s področja politik, ki vplivajo na morsko okolje (ribolov, promet, hidrokarbonati itd.). EESO želi kot predstavnik civilne družbe izraziti svoje stališče o tej tematiki.

3.   Povzetek predlogov

3.1

Predlog direktive vsebuje instrument za izvajanje strategije za varstvo in ohranitev morskega okolja. Poleg tega upošteva mednarodne konvencije, zlasti tiste, ki so jih Komisija in države članice sklenile v okviru Organizacije združenih narodov (5), ter regionalne sporazume (6), katerih cilje naj bi direktiva pomagala izpolnjevati.

3.2

Predlog direktive ima pet poglavij. Prvo vsebuje splošne določbe, v katerih so opredeljeni predmet (člen 1), področje uporabe (člen 2), morske regije in podregije (člen 3), morske strategije (člen 4), pravila za usklajevanje in sodelovanje med državami članicami (člen 5) ter pristojne organe (člen 6).

3.3

V zvezi s prvim delom je treba poudariti vsebino člena 4 o morskih strategijah, ki bi jih morale oblikovati države članice za vsako morsko regijo. Strategije bi morale vsebovati vsaj naslednje:

začetno oceno ekološkega stanja voda ter vpliv človeških dejavnosti na okolje;

opredelitev pojma dobro ekološko stanje teh voda;

opredelitev okoljskih ciljev;

oblikovanje in izvajanje programa za nadzor zastavljenih ciljev.

Poleg strategij je treba najkasneje do leta 2016 izdelati program ukrepov s ciljem doseči dobro ekološko stanje morij in oceanov.

3.4

V drugem in tretjem poglavju so predstavljene morske strategije. Drugo poglavje vsebuje standarde za pripravo teh strategij, tretje pa programe ukrepov.

3.4.1

V ukrepih za pripravo morskih strategij je izhodišče zahteva, da morajo države članice izdelati začetno presojo stanja morskih voda (člen 7). Ta mora vključevati različne elemente, zlasti gospodarsko in socialno analizo uporabe voda ter stroške, ki jih povzroča poslabšanje njihovega stanja. Nato se opredelijo dobro okoljsko stanje (člen 8 in priloga II) ter okoljski cilji (člen 9 in priloga III), nazadnje pa se določita način priprave programov za nadzor (člen 10 in prilogi II in IV) ter metoda, ki se uporablja za odobritev (člen 11).

3.4.2

Tretje poglavje ureja programe ukrepov, ki jih morajo izvesti države članice za vsako od morskih območij, ki jim pripadajo (člen 12 in priloga V), s ciljem doseči dobro ekološko stanje. Glede na začetno presojo morajo države članice programe ukrepov poslati Komisiji v odobritev (člen 15). Predvideni so ad hoc ukrepi za posebna območja (člen 13).

3.5

Četrto poglavje vsebuje določbe o posodabljanju strategij za posamezna morska območja (člen 16) kot tudi zahtevo po pripravi vmesnih poročil vsake tri leta (člen 17). Posebej je treba izpostaviti vsebino člena 18, ki vsebuje določbe o posvetovanju z javnostjo in o obveščanju javnosti, v skladu z Direktivo 2003/35/ES. V tem poglavju je določena tudi obveznost Komisije, da pripravi ocenjevalna poročila o izvajanju direktive (člen 19) ter da vsebino direktive pregleda po petnajstih letih od začetka njene veljavnosti.

3.6

Zadnje, peto poglavje, predvideva tehnične določbe, ki jih spremljajo napotila na priloge k direktivi (člen 21), ter „odbor“, ki bo Komisiji pomagal pri delu (člen 22).

4.   Ugotovitve

4.1

Predlog direktive je treba obravnavati v povezavi z že omenjenim sporočilom Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu — Tematski strategiji za varstvo in ohranitev morskega okolja naproti (za podrobnejše informacije glej mnenje EESO/578/2003 o tem sporočilu). Njegove najpomembnejše točke so:

posamezni ukrepi držav članic ne zadostujejo za izboljšavo morskega okolja. Stanje morij Skupnosti je čedalje slabše;

države stanja morij ne spremljajo učinkovito;

znanstveno poznavanje morskega okolja je pomanjkljivo, zato so potrebna večja prizadevanja na področju raziskav;

opredelitev elementov in ciljev, povezanih s potrebo po strategiji za varstvo in ohranitev morskega okolja, je zadovoljiva. Predlaganih je 23 možnih ukrepov.

4.2

EESO v svojem mnenju izraža naslednja stališča:

a)

sporočilo je korak naprej pri oblikovanju ukrepov za zaščito in ohranitev morskega okolja;

b)

vendar manjka jasna in učinkovita metodologija za izvajanje ukrepov, ki mora biti podobna metodologiji okvirne direktive o vodah;

c)

metodologija, ki temelji na ekosistemih, bi morala vključevati opredelitev „dobrega stanja voda“, predvideti razvrstitev območij v morskem okolju ter določiti merila in mehanizme za usklajevanje med oblastmi itd.

4.3

S tega vidika direktiva vključuje pomembne elemente mnenja EESO, ki jih razlaga na svoj način, in določa metodologijo za izvajanje ukrepov, ki je podobna metodologiji okvirne direktive o vodah. Vendar pa so med njima bistvene razlike, zlasti pri vlogi Komisije in držav članic ter pri razčlenitvi različnih elementov. Razlogi za razlike ali njihov namen niso jasno razloženi, predvsem pa je nasprotij zelo veliko, npr.:

a)

sporočilo poudarja neučinkovitost individualnih politik in okvira Skupnosti, kljub temu pa tak način ukrepanja ohranja v predlogu direktive;

b)

sporočilo podaja izčrpne opredelitve elementov, ciljev in ukrepov, ki pa jih predlog direktive le delno upošteva.

4.4

EESO meni, da je predlog direktive:

a)

potreben, vendar sam po sebi ne zadostuje za zašito in ohranitev morskega okolja, ki je v interesu Evropske unije in ki sega preko teritorialnih voda držav članic;

b)

dobra izhodiščna točka, ki jo je treba na pomembnih mestih dopolniti;

c)

pristranski, zato je treba razviti dodatne elemente ter jih vključiti v predlog, da bo direktiva resnična okvirna direktiva z ustrezno širino in globino.

4.5

Izvajanje direktive skoraj v celoti pripada državam članicam. Komisija pa usmerja ukrepe ter sprejme ali zavrže opredelitve ekološkega stanja, okoljskih ciljev in indikatorjev, načrta za nadzor in programa ukrepov za posebna območja, mutatis mutandi.

4.6

Direktiva ne uvaja novih zakonodajnih instrumentov ali instrumentov upravljanja, ampak poziva k uporabi obstoječih instrumentov Skupnosti in tistih, ki izhajajo iz mednarodnih sporazumov, ki jih je sklenila Evropska unija.

4.7

Direktiva pojasnjuje način sodelovanja javnosti in zainteresiranih strani v okviru držav članic.

5.   Posebne ugotovitve

5.1

Izkušnje z izvajanjem najbolj daljnosežnih evropskih ukrepov v državah članicah (okvirna direktiva o vodah, direktiva o celovitem preprečevanju in nadzoru onesnaževanja — direktiva IPPC) kažejo na to, da mora Komisija igrati dejavno vlogo ne le pri nadzoru, ampak tudi pri usklajevanju in centralizaciji ukrepov podpore državam članicam, pri čemer je treba upoštevati načelo subsidiarnosti. S tem namenom bi morala Komisija organizirati in voditi forum pristojnih oblasti vseh morskih območij ali podobmočij, ki bi se ga udeležile zainteresirane strani s preverjenimi izkušnjami na tem področju ter pristojne oblasti s področja ribiške politike in radionukleidov.

5.2

Predlog direktive bi poleg opredelitev potrebe po informiranju in odobritvi predloga za začetno presojo, dobrega ekološkega stanja, okoljskih ciljev, programa nadzora in programov ukrepov (vključno z ukrepi ad hoc za posebna območja), moral določiti tudi postopek za izvajanje in rok za obravnavo morebitnih zavrnitev. Postopek bi moral predvideti udeležbo zainteresiranih strani in javnosti na splošno ter vsebovati zadostne spodbude.

5.3

Vsebina začetne presoje je opisana v prilogi II. V preglednici, ki zajema „pritiske in vplive“, bi bilo koristno določiti (v skladu z merilom iz sporočila, ki je bilo objavljeno pred oblikovanjem predloga Komisije) antropogene razloge ter njihovo povezavo s pritiski in vplivi ter elementi in cilji zaščite morskega okolja, da se zagotovi ustrezna povezava z ukrepi in politikami strategije.

5.4

Opredelitev „dobrega stanja okolja“ in „ekološkega stanja morskega okolja“ temelji na „splošnih kakovostnih indikatorjih, merilih in standardih“. Treba bi bilo vključiti tudi količinske indikatorje, saj so ti potrebni za spremljanje nekaterih spremenljivk, ki se nanašajo tako na začetno oceno kot na dobro ekološko stanje. Za spremljanje spremenljivk v programih nadzora so prav tako potrebne količinske reference (npr. gostota rastlinskega planktona).

5.5

Merila za okoljske cilje, določene v členu 9 in prilogi III, so preveč splošna. Treba bi bilo določiti minimalna merila in cilje, pri čemer bi bilo treba upoštevati vsaj naslednje elemente sporočila iz leta 2002:

poslabšanje biotske raznovrstnosti in propadanje habitatov,

nevarne snovi,

evtrofikacija,

radionukleidi,

stalno onesnaževanje z nafto,

ostanki in odpadki,

pomorski promet,

zdravje in okolje,

podnebne spremembe.

5.6

Program ukrepov (člen 12, priloga IV) mora vključevati najmanj ukrepe, ki so obvezni po evropski zakonodaji, zlasti tiste, ki veljajo za obalne vode. Z akcijskim načrtom na področju slednjih se skuša preprečiti škoda, ki nastaja zaradi različnih vzrokov onesnaževanja, navedenih v prejšnji točki. Poleg tega bi bilo v program treba vključiti obvezne ukrepe, ki izhajajo iz mednarodnih konvencij in sporazumov, ter ad hoc ukrepe, namenjene ublažitvi poslabšanja morskega okolja v posebnih območjih. Prednost tako oblikovanega programa bi bila, da bi združil vse ukrepe in pobude, ki so sedaj razpršene v različnih določbah in pravnih predpisih, ter tako olajšal njihovo izvajanje.

5.6.1

Vendar pa je treba zagotoviti, da programi ukrepov ne bodo omejeni le na to. Kot smo že poudarili, minimalne zahteve niso zadostovale za preprečitev poslabšanja okolja, zato še toliko manj lahko zadostujejo za dosego cilja dobrega ekološkega stanja morskega okolja. V tem smislu bi bilo koristno poskrbeti za redno razširjanje dobrih praks na področju ekotehnologije (ekološka stranišča, detergenti brez fosfatov, tamponska območja, omejitve za obalna območja itd.) med obalnimi državami.

5.7

Predlog direktive državam članicam omogoča, da določijo posebna območja, v katerih okoljskih ciljev ni mogoče doseči zaradi:

ukrepov ali odsotnosti ukrepov druge države članice EU ali tretje države;

naravnih vzrokov ali višje sile;

sprememb fizikalnih značilnosti kot posledice „sprejetih ukrepov zaradi nujnih vzrokov splošnega interesa“.

5.7.1

To besedilo je oblikovano dvoumno in lahko povzroči zlorabe pri uporabi, zato je treba:

1.

zelo jasno in strogo določiti te vzroke s pomočjo:

priprave poročila o ukrepih ali odsotnosti ukrepov druge države, ki lahko ogrozi doseganje okoljskih ciljev;

opredelitve pojavov, ki štejejo kot naravni vzroki, ter določitve meril za opredelitev pojma „višja sila“;

določitve meril za opredelitev pojma „splošni interes“;

2.

določiti postopke za odobritev izjem v Komisiji v sodelovanju z zainteresiranimi stranmi ter s širšo javnostjo.

5.8

Pri usklajevanju in sodelovanju je treba upoštevati tretje države, ki mejijo na morja in oceane EU, in sicer ne le tistih, s katerimi nas vežejo mednarodni sporazumi. Te države je treba spodbuditi k sodelovanju, da bomo skupaj lahko dosegali čim boljše rezultate na področju varstva okolja.

5.9

Predlog direktive usmerja udeležbo zainteresiranih strani in javnosti v okviru obstoječih državnih sistemov, ki pa so v številnih državah dvomljivega značaja, ponekod zaradi pomanjkanja preglednosti, drugod zaradi zamud pri reševanju prošenj ali pa zaradi nejasne opredelitve organizacij „zainteresiranih strani“. Zato bi morala Komisija določiti praktičen in učinkovit postopek za zbiranje in upravljanje pritožb zainteresiranih strani ter javnosti. Ta postopek bi moral javnosti zagotavljati pravico do informacij, posvetovanja in udeležbe. V skladu s tem in kot smo že omenili, bi bilo iz postopka za odobritev treba izključiti merilo mutatis mutandis.

V Bruslju, 20. aprila 2006.

Predsednica

Evropskega ekonomsko-socialnega odbora

Anne-Marie SIGMUND


(1)  KOM(2002) 539 končno Sporočilo Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu - Tematski strategiji za varstvo in ohranitev morskega okolja naproti.

(2)  Za podrobnejše informacije glej UL C 133 z dne 6.6.2003 o sporočilu Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu – Tematski strategiji za varstvo in ohranitev morskega okolja naproti, poročevalka: SÁNCHEZ MIGUEL.

(3)  Poglavja I-IV sklepov Vrhu v Johanesburgu (26. avgust – 4. september 2002) vsebujejo sporazume o oceanih in morjih, ribolovu, onesnaževanju morja in raziskavah. Glej UL C 133 z dne 6.6.2003.

(4)  KOM(2005) 505 končno z dne 14. oktobra 2005.

(5)  Konvencija ZN o mednarodnem pomorskem pravu (UNCLOS), sprejeta s sklepom Sveta 98/392/ES z dne 23. marca 1998.

(6)  Konvencija o varstvu morskega okolja na področju Baltskega morja, sklep 94/157/ES, Konvencija o varstvu morskega okolja severovzhodnega Atlantika, sklep 98/249/ES, Konvencija o varstvu Sredozemskega morja pred onesnaževanjem, sklep 77/585/ESS, spremenjen v letu 1995.