18.2.2005   

SL

Uradni list Evropske unije

C 43/18


Mnenje Odbora regij o „Predlogu direktive Evropskega parlamenta in Sveta o storitvah na notranjem trgu“

(2005/C 43/06)

ODBOR REGIJ JE

NA PODLAGI „Predloga direktive Evropskega parlamenta in Sveta o storitvah v notranjem trgu“ (COM(2004) 2 final – 2004/0001 (COD));

NA PODLAGI sklepa Sveta z dne 20. februarja 2004, da se ga v skladu s členom 265 in členoma 71 ter 80 Pogodbe ES prosi za mnenje o tej temi;

NA PODLAGI sklepa njegovega predsednika z dne 5. aprila 2004, da se strokovno skupino za gospodarsko in socialno politiko zadolži za oblikovanje mnenja o tej temi;

NA PODLAGI sporočila Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu „Strategija notranjega trga za storitveni sektor“ (COM(2000) 888 final);

NA PODLAGI njegovega mnenja o sporočilu Komisije „Strategija notranjega trga za storitveni sektor“, CdR 134/2001 final z dne 13.6.2001 (1);

NA PODLAGI poročila Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu „Stanje notranjega trga storitev“ (COM(2002) 441 final);

NA PODLAGI dejstva, da imajo storitve ključno vlogo za gospodarstvo Evropske unije;

na svojem 56. plenarnem zasedanju dne 29. in 30. september 2004 (seja z dne 30. septembra) sprejel naslednje mnenje:

Opombe in priporočila Odbora regij

1.   Mnenje Odbora regij

ODBOR REGIJ

1.1

pozdravlja predlog Komisije za direktivo Evropskega parlamenta in Sveta o storitvah na notranjem trgu, katerega namen je odstraniti ovire, ki so trenutno še na poti resničnemu notranjemu trgu storitev v EU;

1.2

poudarja, da je za doseganje ciljev, ki si jih je Evropski svet zastavil na Lizbonskem vrhu, namreč do leta 2010 spremeniti EU v najbolj konkurenčno in najbolj dinamično ter na znanju temelječe gospodarstvo na svetu, nujno potrebna vzpostavitev pristnega notranjega trga storitev;

1.3

opozarja na poročilo „Stanje notranjega trga storitev“, v katerem se ugotavlja, da se deset let po tem, ko bi moral biti notranji trg vzpostavljen, vizija o Evropski uniji z združenim gospodarstvom in resničnost, ki jo evropski državljani in ponudniki storitev vsak dan doživljajo, močno razhajata;

1.4

podpira cilj ustvariti pravni okvir, s katerim bi se odstranilo trenutno še obstoječe ovire za pravico do ustanavljanja za ponudnike storitev in za prost pretok storitev med državami članicami. Ponudnikom storitev naj se tako kot prejemnikom storitev zagotovi potrebno pravno varnost, ki jo potrebujejo za učinkovito uresničevanje obeh osnovnih svoboščin, pravice do ustanavljanja ter prostega pretoka storitev;

1.5

meni, da je pravilno, da direktiva načelno temelji na načelu države izvora. To pomeni, da so ponudniki storitev sprva podvrženi le pravnim predpisom tiste države članice, v kateri imajo sedež. To načelo izhaja iz primerljive ravni zaščite v posameznih državah članicah, torej iz tega, da so zdravstvene in potrošniške pravne ureditve ter drugi varnostni standardi splošno primerljivi. V bistvu se s tem načelo medsebojnega priznavanja, ki je pri prostem pretoku blaga nosilni steber notranjega trga, prenese na področje storitev;

1.6

meni, da je pomembno, da se ponudnikom storitev tako ponudi možnost, da pod pogoji, ki so jim znani, vstopijo tudi na trge drugih držav članic;

1.7

vendarle želi opozoriti, da osnutek direktive ne označuje jasno niti pomena načela države izvora niti njegovega področja uporabe. Izvajanje tega načela bi lahko povzročalo težave, predvsem na področju socialnih in zdravstvenih storitev. V skladu z zakonodajo zadevne države članice bo potrebno takoj začeti z izvajanjem stalnega nadzora.

1.8

meni, da so predlogi za poenostavitev administracije načeloma smiselni. Predvidena poenostavitev postopkov in elektronsko vodenje postopkov sta ukrepa, ki sta nujno potrebna za ustvaritev prostega trga storitev;

1.9

meni, da je izjemno pomembno, da direktiva predvidi medsebojno obveščanje in sporočanje, da bi po eni strani ponudnikom storitev dejansko odprli dostop do skupnega trga in po drugi strani prejemnikom storitev omogočili, da bi lahko brez tveganja koristili storitve v celotni Skupnosti;

1.10

pozdravlja, da predlog direktive gradi na medsebojnem zaupanju in podpori držav članic in v ta namen med drugim predvideva skupno preverjanje obstoječih ureditev glede združljivosti s postavljenimi cilji prostega trga na področju storitev.

2.   Priporočila Odbora regij

ODBOR REGIJ

2.1

podpira horizontalno zasnovo te okvirne direktive, kar bi omogočilo, da bi se izognili določitvi podrobnejših ureditev oz. usklajevanju vseh zadevnih predpisov v državah članicah;

2.2

vendar poudarja, da ta horizontalna zasnova v sebi skriva nevarnost prekrivanja z že obstoječimi ureditvami Skupnosti, ki so specifične za posamezne sektorje;

2.3

zato pozdravlja, da direktiva predvideva nekaj splošnih izjem od njenega področja uporabe z namenom preprečiti taka prekrivanja. Te izjeme zadevajo finančne storitve, storitve in mreže elektronske komunikacije, ki so povezane s „Telekom-paketom“, ter storitve na področju prometa. Izrecno izključeno je tudi davčno področje ter vsa področja, ki so povezana z izvajanjem javne oblasti;

2.4

vendar opozarja, da je po drugi strani namen direktive, da se uporablja kumulativno, skupaj z drugimi že obstoječimi pravnimi akti Skupnosti;

2.5

se zato boji, da bi bile s tem lahko spodkopane predvsem obstoječe ureditve, specifične za posamezne sektorje. Kajti praktično bi predlagana direktiva lahko veljala vedno takrat, ko posebni predpisi ne bi vsebovali izrecnih ureditev. V dvomu je treba izhajati iz tega, da obstoječe ureditve, specifične za posamezne sektorje, že dokončno urejajo zadevna področja oz. da za posamezne razmere zavestno niso bili ustvarjeni natančni predpisi;

2.6

zato zahteva, da se kumulativno uporabnost direktive izrecno izključi za področja, kjer že obstajajo dokončne ureditve s posebnimi zakoni in specifične za posamezne sektorje. Treba je izključiti možnost, da direktiva tam ustvari nove dopolnilne ureditve;

2.7

priznava, da naj bi se s predvidenimi splošnimi izjemami od načela države izvora zagotovila medsebojna povezanost z obstoječimi pravnimi akti. Iz uporabe načela države izvora se izključi vsa področja storitev, ki so že predmet ureditev, specifičnih za posamezne sektorje, oz. pri katerih se to načrtuje. Na primer: poštne storitve, storitve oskrbe z elektriko, plinom in vodo, napotitve delojemalcev, prevoz odpadkov, priznavanje poklicnih kvalifikacij ali ureditev dovoljenj v zvezi z odobritvijo stroškov bolnišnične oskrbe;

2.8

opozarja, da lahko načelo države izvora škoduje poštenim podjetjem ali potrošnikom, saj omogoča, da se zaobidejo nacionalne norme, oblikovane na področju poklicnih kvalifikacij ali kakovosti storitev. Potrebno se je torej izogibati temu, da ne bi načela države izvora uporabljali samo za neupoštevanje nacionalnih predpisov za gospodarske dejavnosti.

2.9

Poleg tega opozarja na dejstvo, da se osnutek direktive niti v namanjši meri ne sklicuje na direktivo, ki je trenutno v obravnavi, o pogojih dela začasnih delavcev. (COM 2002/149).

2.10

vendar ugotavlja, da direktiva v tej meri sicer izključuje uporabnost, hkrati pa predvideva za ta področja delno dopolnilne ureditve, ki s tem postanejo konkurenčne. To zadeva predvsem naslednja področja: priznanje poklicnih kvalifikacij z ureditvijo obveznega poklicnega zavarovanja ter komercialno komunikacijo, napotitve delojemalcev z dodatnimi predpisi, ki presegajo ureditev golega upravnega postopka, ter odobritev stroškov zdravljenja z dodatnimi predpisi;

2.11

se boji, da bi to lahko vodilo do obilice konkurenčnih predpisov in pomanjkljive preglednosti;

2.12

zato zahteva, da se ureditve direktive, ki bi se jih lahko vključilo v že obstoječe ali predvidene predpise posebnih zakonov, v te predpise posebnih zakonov tudi vključi. S tem se bo tudi pri nadaljnjih posvetovanjih preprečilo potrebo po razpravi, ki jo je pravzaprav treba voditi specifično za posamezne sektorje, tudi v povezavi s to direktivo. Kot so dosedanje razprave o slednji pokazale, ta nevarnost pri določenih vprašanjih že obstaja;

2.13

vidi to vprašanje konkurence z ureditvami v posebnih zakonih predvsem v povezavi s predlaganimi določbami o napotitvi delojemalcev;

2.14

ugotavlja, da direktiva v zvezi s tem, poleg urejanja postopkov in pristojnosti – odstopajoče od načela države izvora se določa za pristojno država članica pošiljateljica – izvaja tudi druge vsebinske ureditve, ki se navezujejo na veljavno „Direktivo o napotitvi delojemalcev v okviru opravljanja storitev“ in jo s tem dopolnjujejo oz. ji konkurirajo. Direktiva predpisuje oz. omejuje ukrepe posameznih držav članic, ki so dovoljeni za izvedbo nadzora in preverjanje; čeprav člen 17(5) predloga direktive v prvem obdobju predvideva odstopanje od načela države izvora za direktivo o napotitvi delavcev, je Odbor kljub vsemu prepričan, da zaradi prepovedi do nalaganja kakršnihkoli obveznosti iz člena 24 predloga direktive odstopanje iz člena 17(5) izgubi svoj smisel. Tako ne reši vprašanja, kako se državo izvora, članico EU, lahko obvesti o morebitnih prekrških v državi napotitve, katera pa tudi ne more izvajati nobenega nadzora niti naložiti sankcij. Pa četudi bo bilo to mogoče, se hkrati sprašujemo, kako bi država izvora lahko posredovala na tujem ozemlju, kjer nima nobene suverenosti;

2.15

opozarja, da v tem delno vidi nevarnost, da bi efektivnost učinkovite kontrole lahko trpela in da bi tako ureditve predlagane direktive povsem neposredno vplivale na področje ureditve „Direktive o napotitvi delojemalcev v okviru opravljanja storitev“;

2.16

zato se mu zdi primerno, da bi v direktivo vključili tudi ustrezne ureditve v povezavi z izvedbo preverjanja in nadzora v skladu z „Direktivo o napotitvi delojemalcev v okviru opravljanja storitev“, če so te dejansko potrebne;

2.17

je mnenja, da iz direktive ne izhaja dovolj jasno, v kakšni meri naj se jo uporabi na posebno občutljivem področju storitev splošnega gospodarskega interesa. Priznano je, da je v pristojnosti pristojnih nacionalnih, regionalnih oz. lokalnih organov, da opredelijo, organizirajo, financirajo in nadzirajo storitve splošnega interesa;

2.18

opaža, da bi razširitev uporabe direktive na storitve splošnega gospodarskega interesa in s tem doseganje cilja nadaljnega razvoja skupnega trga, ki bi zagotavljal območje brez notranjih meja tudi za storitve splošnega gospodarskega interesa, bistveno zmanjšalo svobodo delovanja pristojnih nacionalnih, regionalnih ali lokalnih organov;

2.19

zato izrecno pozdravlja, da je Komisija v dosedanjih razgovorih o direktivi v zvezi s tem obrazložila, da direktiva na noben način ne meri na posebnosti splošnega interesa in da njen namen nista niti liberalizacija niti ukinitev monopolov;

2.20

vendar ugotavlja, da te izjave v sami direktivi doslej še niso bile izražene;

2.21

zato zahteva, da se le-to nadoknadi in se splošni interes načeloma izključi iz področja uporabe direktive (in ne le delno, tj. iz področja veljavnosti načela države izvora), da bi preprečili vsakršno možno razpravo pri kasnejšem prenosu in da bi se izognili prisilni kratkoročni uskladitvi tega področja z ureditvami, veljavnimi na področju cele Skupnosti. To bi potem ustrezalo tudi stališču Komisije, kot prihaja do izraza v pred nedavnim predloženi beli knjigi o storitvah splošnega interesa;

2.22

poudarja, da je treba v zvezi s tem posebno pozornost posvetiti tudi občutljivim področjem, kot sta zdravstvo in socialna varnost;

2.23

predlaga, da se tudi to področje storitev splošnega interesa izrecno izključi iz področja uporabe direktive. To bi ustrezalo tudi namenu, ki ga je Komisija izrazila v pred nedavnim predloženi beli knjigi o storitvah splošnega interesa, da bi se spričo posebnega pomena in posebnosti socialnih in zdravstvenih storitev v letu 2005 predložilo sporočilo, ki se bo ukvarjalo posebej s temi storitvami;

2.24

ugotavlja, da predlog direktive predvideva nove ureditve, ki so konkurenčne že obstoječim;

2.25

zato predlaga, da se potrebne pravne prilagoditve, če se dejansko zdijo potrebne za izvajanje sodne prakse Sodišča ES, uredi v ustreznih predpisih posebnih zakonov; iz tega razloga je treba črtati določbe člena 23 besedila direktive o storitvah;

2.26

zato meni, da je zaželeno, da se za boljšo čitljivost direktive na mestih, kjer se slednja navezuje na druge predpise, vseskozi izrecno navaja tudi naslov posameznega predpisa;

2.27

poudarja poseben pomen, ki ga bodo imeli lokalni in regionalni organi oblasti v okviru prenosa predlagane direktive. Od njih se bo precej zahtevalo;

2.28

je mnenja, da učinki, ki jih bo imel prenos direktive na lokalne in regionalne skupnosti, doslej niso bili v zadostni meri upoštevani. Direktiva se sicer obrača na posamezne države članice, vendar se dotika predvsem regionalnih in lokalnih služb, ki bodo v okviru upravnih postopkov uredbo morale praktično izvajati;

2.29

opozarja, da bi se lahko v zvezi s tem najprej pokazale pravne težave glede pristojnosti tam, kjer prenos direktive na regionalno in lokalno raven predpostavlja nove strukture, enoten upravni postopek ali razširjeno sodelovanje; tako so predpisi, ki določajo, da „mora dovoljenje omogočati izvajalcu, da ima dostop do storitvenih dejavnosti ali do izvajanja storitev na celotnem nacionalnem ozemlju“ (člen 10(4)) ali predpisi o namestitvi „enotnih vstopnih točk“, kjer lahko izvajalec storitev izvede celotni skupek postopkov in formalnosti, ki so obvezne za dostop do storitvenih dejavnosti (člen 6), protiustavne v državah z zvezno strukturo. Odbor opozarja, da je Unija v skladu z ustavno pogodbo obvezana, da spoštuje nacionalno identiteto svojih držav članic, ki je lastna njihovi osnovni politični in ustavni strukturi;

2.30

izraža bojazen, da področje izvajanja direktive ne zajema celotne nacionalne procedure avtorizacije in da jih moramo za njihov obstoj ponovno preučiti, prilagoditi ali v najslabšem primeru črtati, v vsakem primeru pa poenostaviti. Tako globoki posegi v proceduralne pravice držav članic so pretirani. Takoj je treba natančno določiti, da sami postopki avtorizacije, ki zadevajo neposredno prvi stik z neko gospodarsko dejavnostjo, spadajo v področje izvajanja direktive. Vse procedure izven področja gospodarskih dejavnosti, ki so bile predvidene s pravnim redom, da bi zadovoljile neizogibne potrebe splošnega interesa, morajo biti izključene iz področja izvajanja;

2.31

se boji, da bo izvajanje direktive na regionalni in lokalni ravni škodovalo zasnovam deregulacije in trudu za zmanjšanje administracije;

2.32

opozarja, da bo izvajanje direktive na regionalni in lokalni ravni povezano tudi z nepredvidljivim številom dodatnih kadrov in nenazadnje s finančnimi izdatki. To velja predvsem za čezmejno sodelovanje, elektronsko izmenjavo informacij, določitev in koordinacijo enotnih kontaktnih oseb, preverjanje obstoječih zakonskih ureditev glede združljivosti s cilji direktive ter tudi kasnejše medsebojno ovrednotenje izvedenih ukrepov, ki zajema več držav;

2.33

ugotavlja, da se Komisija ni izrekla o dodatnih izdatkih, predvsem finančnih. Do sedaj so bili ocenjeni zgolj finančni učinki za Komisijo (okoli 3,4 milijone evrov);

2.34

zahteva, da se izvedejo ustrezni izračuni tudi v zvezi z učinki na posamezne države članice;

2.35

meni, da je nujno potrebno, da se za predhodno obdobje predvidi podporo oz. nadomestilo. Le s tovrstno pomočjo regionalnim in lokalnim ravnem bo možno hitro izvesti nameravano poenostavitev čeznacionalnih postopkov. Vsekakor je treba preprečiti, da bi dejansko prišlo do preobremenitve regionalnih in lokalnih služb;

2.36

vidi tudi težave čisto vsakdanje narave, ki bi se lahko v zvezi s tem pojavile pri regionalnih in lokalnih skupnostih in organih oblasti. Na primer jezikovne prepreke pri komunikaciji z organi oblasti oz. ponudniki storitev iz drugih držav članic ali pri priznavanju spričeval, potrdil in drugih dokumentov, ki so bili ponudnikom storitev izstavljeni v drugi državi članici, torej v tujem jeziku. To velja tudi za elektronsko vodenje postopkov;

2.37

zato meni, da je potrebno, da se upoštevajo tudi te vrste vprašanja praktične narave, vsaj v prehodnem obdobju. Na primer tako, da se ne zahteva overjenih prevodov;

2.38

meni, da je možno predvideti, da bodo nastopile tudi težave v povezavi s predvidenimi ukrepi za zagotavljanje kakovosti storitev in predvsem nadzora in preverjanja ponudnikov storitev. Zaradi načela države izvora obstaja bojazen, da bodo možnosti ukrepanja proti problematičnim ponudnikom storitev, ki so se nastanili v drugi državi članici, omejene na medsebojno čezmejno uradniško pomoč. To v sebi skriva nevarnost pretiranih upočasnitev;

2.39

pozdravlja, da direktiva za soočanje z opisanimi nevarnostmi odreja obsežne ureditve za medsebojno podporo;

2.40

poziva Komisijo, naj skupaj z odborom, ki ga bo treba ustanoviti, pri odredbi dopolnilnih ukrepov, potrebnih za nadzor, v zadostni meri upošteva tudi interese regionalnih in lokalnih skupnosti. Če bi se pri kasnejšem izvajanju direktive v povezavi z izvajanjem nadzora pojavila nova težavna področja, ki se jih v tem trenutku še ne da predvideti, je treba tudi te rešiti ustrezno in na izvedljiv način;

2.41

opozarja, da se bodo lahko tudi stanovske organizacije znašle pred podobnimi težavami kot državne uradne službe. To zadeva predvsem nadzor ponudnikov storitev, ki imajo sedež na njihovem območju, dejavni pa so v drugi državi članici. Če stanovske organizacije opravljajo državne naloge, se lahko možne težave, ki bi se lahko pokazale pri prenosu predlagane direktive za organe držav članic, prenesejo tudi nanje;

2.42

poudarja nujnost, da se pri izvajanju direktive zagotovi, da bodo stanovske organizacije lahko tudi v prihodnje neomejeno opravljale svoje naloge. Obstoječa obvezna članstva trenutno vodijo do tega, da se morajo ponudniki storitev v primeru nameravanega ustanavljanja sedeža v drugi državi članici, obrniti neposredno na tam pristojne stanovske organizacije. V povezavi z uvedbo in določanjem enotnih kontaktnih oseb je zato pomembno, da se upošteva trenutno obstoječe pristojnosti in dodelitve nalog;

2.43

vidi v zvezi s tem tudi nove izzive in naloge, ki čakajo stanovske organizacije, predvsem tudi kot možne enotne kontaktne osebe ali pri izdelavi novih kodeksov vedenja na ravni Skupnosti;

2.44

zato poziva, da se države članice, regionalne in lokalne skupnosti ter vsi drugi prizadeti pravočasno pripravijo na izzive, ki jih bo prinesla direktiva;

2.45

se zavzema za to, da se ne bi pustili voditi refleksom zavračanja, temveč da bi izkoristili priložnosti, ki se ponujajo za ponudnike storitev in državljane v posameznih državah članicah ter za celoten notranji trg.

Bruselj, 30. september 2004.

Predsednik

Odbora regij

Peter STRAUB


(1)  UL C 357 z dne 14.12.2000, str. 65.