(1)

Unija in njene države članice so pogodbenice Konvencije Ekonomske komisije Združenih narodov za Evropo (UN/ECE) o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (v nadaljnjem besedilu: Aarhuška konvencija) (3), pri čemer ima vsaka svoje lastne pa tudi skupne odgovornosti in obveznosti na podlagi navedene konvencije.

(2)

Uredba (ES) št. 1367/2006 Evropskega parlamenta in Sveta (4) je bila sprejeta, da bi prispevala k izvajanju obveznosti, ki izhajajo iz Aarhuške konvencije, z določitvijo pravil o njeni uporabi v institucijah in organih Unije.

(3)

Komisija se je v svojem sporočilu z dne 11. decembra 2019 o evropskem zelenem dogovoru zavezala, da bo proučila, ali bi bilo treba revidirati Uredbo (ES) št. 1367/2006, da bi se izboljšal dostop do upravnega in sodnega nadzora na ravni Unije za državljane in okoljske nevladne organizacije, ki imajo določene pomisleke glede združljivosti upravnih aktov, ki vplivajo na okolje, z okoljskim pravom. Komisija se je prav tako zavezala, da bo sprejela ukrepe za izboljšanje dostopa državljanov in nevladnih organizacij do pravnega varstva pred nacionalnimi sodišči v vseh državah članicah. V ta namen je 14. oktobra 2020 objavila sporočilo o izboljšanju dostopa do pravnega varstva v okoljskih zadevah v EU in njenih državah članicah, v katerem je potrdila, da je „dostop do pravnega varstva v okoljskih zadevah, tako prek Sodišča Evropske unije kot tudi nacionalnih sodišč kot rednih sodišč EU, pomemben podporni ukrep za pomoč pri zagotavljanju prehoda na podlagi evropskega zelenega dogovora in način za krepitev vloge, ki jo civilna družba lahko ima kot varuh v demokratičnem prostoru“.

(4)

Brez poseganja v pristojnost Sodišča Evropske unije (v nadaljnjem besedilu: Sodišče) za porazdelitev stroškov sodni postopki na podlagi Uredbe (ES) št. 1367/2006, v skladu s členom 9(4) Aarhuške konvencije, ne smejo biti pretirano dragi. V skladu s tem si bodo institucije in organi Unije prizadevali, da bodo stroški, ki bodo v teh postopkih nastali in bodo posledično zanje zahtevali povračilo, razumni.

(5)

Ob upoštevanju določb člena 9(3) in (4) Aarhuške konvencije ter ugotovitev in mnenja Odbora za skladnost z Aarhuško konvencijo v zadevi ACCC/C/2008/32 bi bilo treba pravo Unije uskladiti z določbami Aarhuške konvencije o dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah na način, ki je združljiv s temeljnimi načeli prava Unije in njenim sistemom sodne revizije.

(6)

Svet je s Sklepom (EU) 2018/881 (5) zahteval študijo o možnostih Unije za obravnavanje ugotovitev Odbora za skladnost z Aarhuško konvencijo v zadevi ACCC/C/2008/32, študiji pa naj bi, če bo to ustrezno, sledil še predlog za spremembo Uredbe (ES) št. 1367/2006. Poleg tega je Evropski parlament zahteval spremembo Uredbe (ES) št. 1367/2006 v svojih resolucijah z dne 15. novembra 2017 o akcijskem načrtu EU za naravo, ljudi in gospodarstvo (6) in z dne 16. novembra 2017 o pregledu izvajanja okoljske politike EU (7) ter z dne 15. januarja 2020 o Evropskem zelenem dogovoru (8).

(7)

Člen 9(3) Aarhuške konvencije določa, da mora vsaka pogodbenica v okviru svojega nacionalnega prava zagotoviti, da imajo člani javnosti, kadar izpolnjujejo merila iz nacionalnega prava, dostop do sodnih ali drugih revizijskih postopkov za izpodbijanje materialne in postopkovne zakonitosti katere koli odločitve, akta ali opustitve, ki je v nasprotju z določbami njenega nacionalnega prava v zvezi z okoljem. Postopek upravne revizije, določene v Uredbi (ES) št. 1367/2006, dopolnjuje splošni sistem Unije sodnih revizij, ta pa članom javnosti omogoča, da upravne akte preverja z neposrednim sodnim izpodbijanjem na ravni Unije, in sicer na podlagi člena 263, četrti odstavek, Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU), v skladu s členom 267 PDEU pa tudi prek nacionalnih sodišč. Bistven element navedenega sistema je pravica in obveznost nacionalnih sodišč, da na podlagi člena 267 PDEU pri Sodišču vložijo zahtevo za predhodno odločanje. Na podlagi člena 267 PDEU, kot ga razlaga Sodišče, so nacionalna sodišča držav članic kot redna sodišča po pravu EU bistven sestavni del sistema sodnega varstva Unije (9).

(8)

Omejitev notranje revizije, določene v Uredbi (ES) št. 1367/2006, na posamične upravne akte je glavni razlog za nedopustnost zahtev okoljskih nevladnih organizacij za notranjo revizijo na podlagi člena 10 navedene uredbe vključno glede upravnih aktov s širšim področjem uporabe. Zato je treba področje uporabe postopka notranje revizije iz navedene uredbe razširiti, da bo vključevalo tudi splošne nezakonodajne akte.

(9)

Področje uporabe Uredbe (ES) št. 1367/2006 zajema akte, sprejete na podlagi okoljskega prava. Nasprotno pa člen 9(3) Aarhuške konvencije zajema izpodbijanje aktov ali opustitev, ki so „v nasprotju“ s pravom v zvezi z okoljem. Zato je treba pojasniti, da bi bilo treba izvesti notranjo revizijo in preveriti, ali je upravni akt v nasprotju z okoljskim pravom.

(10)

Pri ocenjevanju, ali upravni akt vsebuje določbe, ki bi lahko bile zaradi svojih učinkov v nasprotju z okoljskim pravom, je treba proučiti, ali bi lahko te določbe negativno vplivale na uresničevanje ciljev okoljske politike Unije iz člena 191 PDEU. Kadar je tako, bi moral postopek notranje revizije zajeti tudi akte, ki so bili sprejeti pri izvajanju drugih politik poleg okoljske politike Unije.

(11)

Na podlagi člena 263 PDEU, kot ga razlaga Sodišče, se šteje, da ima akt zunanje učinke in je zato lahko predmet zahteve za revizijo, če je njegov namen doseči pravni učinek za tretje osebe. Pripravljalnih aktov, priporočil, mnenj in drugih nezavezujočih aktov, ki v skladu s sodno prakso Sodišča nimajo pravnega učinka za tretje osebe in zato zanje ne velja, da imajo zunanje učinke, zato ne bi smeli šteti za upravne akte na podlagi Uredbe (ES) št. 1367/2006 (10).

(12)

Za zagotovitev pravne doslednosti se šteje, da ima akt pravne učinke in je zato lahko predmet zahteve za revizijo v skladu s členom 263 PDEU, kot ga razlaga Sodišče (11). Če se šteje, da ima akt pravne učinke, pomeni, da se lahko zanj zahteva revizija ne glede na obliko, saj se njegova narava obravnava z vidika njegovih učinkov, cilja in njegove vsebine (12).

(13)

Da bi bilo dovolj časa za izvedbo ustreznega postopka revizije, je primerno podaljšati roke, določene v Uredbi (ES) št. 1367/2006, za zahtevo upravne revizije in roke, ki jih imajo institucije in organi Unije za odgovor na tovrstne zahteve.

(14)

V skladu s sodno prakso Sodišča (13) morajo okoljske nevladne organizacije ali drugi člani javnosti, ki zahtevajo notranjo revizijo upravnega akta, za pojasnitev razlogov za zahtevo za revizijo navesti dejanske elemente ali tehtne pravne trditve, na podlagi katerih bi bil mogoč verjeten, in sicer resen dvom.

(15)

Področje uporabe revizijskih postopkov na podlagi Uredbe (ES) št. 1367/2006 bi moralo zajemati tako materialno kot postopkovno zakonitost izpodbijanega akta. V skladu s sodno prakso Sodišča postopki na podlagi člena 263, četrti odstavek, PDEU in člena 12 Uredbe (ES) št. 1367/2006 ne morejo temeljiti na razlogih ali na dokazih, ki niso navedeni v zahtevi za revizijo, saj bi bil v nasprotnem primeru odveč namen zahteve iz člena 10(1) Uredbe (ES) št. 1367/2006 glede navedbe razlogov za revizijo v zahtevi, spremenil pa bi se tudi predmet postopka, sproženega z zahtevo (14).

(16)

Akti, ki jih sprejmejo javni organi držav članic, vključno z nacionalnimi izvedbenimi ukrepi, sprejetimi na ravni držav članic, ki jih zahtevajo nezakonodajni akti, sprejeti na podlagi prava Unije, v skladu s Pogodbama in načelom avtonomije nacionalnih sodišč ne spadajo na področje uporabe Uredbe (ES) št. 1367/2006.

(17)

V skladu s pogoji iz Uredbe (ES) št. 1367/2006, kakor je spremenjena s to uredbo, bi okoljske nevladne organizacije in drugi člani javnosti morali imeti pravico zahtevati notranjo revizijo upravnih aktov in opustitev s strani institucij in organov Unije.

(18)

Kadar dokazujejo poseg v njihove pravice, bi morali člani javnosti dokazati, da so bile te kršene. To lahko vključuje neupravičeno omejevanje ali oviranje uveljavljanja teh pravic.

(19)

Članom javnosti ni treba dokazovati, da se v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU, kot ga razlaga Sodišče (15), akt neposredno in posamično nanaša nanje. Da pa se prepreči, da bi člani javnosti imeli neomejeno pravico zahtevati notranjo revizijo („actio popularis“) – kar se na podlagi Aarhuške konvencije ne zahteva –, bi morali dokazati, da so neposredno prizadeti v primerjavi s širšo javnostjo, na primer zaradi neposredne nevarnosti za njihovo zdravje in varnost ali v primeru, da se posega v pravico, do katere so upravičeni na podlagi zakonodaje Unije, in je do tega prišlo zaradi domnevne kršitve okoljskega prava, v skladu s sodno prakso Sodišča (16).

(20)

Pri dokazovanju zadostnega javnega interesa bi morali člani javnosti skupaj dokazati, da obstaja javni interes za ohranjanje, varstvo in izboljšanje kakovosti okolja, varovanje zdravja ljudi, preudarno in razumno rabo naravnih virov ali za boj proti podnebnim spremembam ter da njihovo zahtevo za revizijo podpira zadostno število fizičnih ali pravnih oseb po vsej Uniji, in sicer s fizičnim ali digitalnim zbiranjem podpisov.

(21)

Da bi bili postopki notranje revizije učinkoviti in zlasti da bi zahteve za revizijo izpolnjevale, kjer je to ustrezno, merila iz Uredbe (ES) št. 1367/2006 ter da bi bili v njih navedena dejstva ali pravni argumenti dovolj tehtni, da bi lahko povzročili resne dvome glede ocene, ki jo je izvedla institucija ali organ Unije (17), bi morala člane javnosti zastopati bodisi okoljska nevladna organizacija, ki izpolnjuje merila iz Uredbe (ES) št. 1367/2006, kakor je spremenjena s to uredbo, bodisi odvetnik, ki je pooblaščen za zastopanje pred sodiščem države članice.

(22)

Če institucija ali organ Unije prejme več zahtev za revizijo istega akta ali opustitve ter te zahteve združi, da bi jih ocenil v enem samem postopku, bi morala institucija ali organ Unije v svojem odgovoru vsako zahtevo obravnavati ločeno. Zlasti če se katera od teh zahtev iz postopkovnih razlogov šteje za nedopustno ali če je iz materialnih razlogov zavrnjena, to ne bi smelo vplivati na obravnavo drugih zahtev za revizijo, ki se obravnavajo v istem postopku.

(23)

Da bi zagotovili, da se zadeve obravnavajo učinkovito, bi si institucije in organi Unije morali prizadevati za dosledno uporabo meril iz člena 11 Uredbe (ES) št. 1367/2006.

(24)

Da bi zagotovili pregledno in učinkovito obravnavo zadev, bi bilo treba institucijam in organom Unije omogočiti, da vzpostavijo spletne sisteme za prejemanje zahtev za notranjo revizijo.

(25)

Ker cilja te uredbe, in sicer določitve podrobnih pravil o uporabi določb Aarhuške konvencije za institucije in organe Unije, države članice ne morejo zadovoljivo doseči, temveč se lažje dosežejo na ravni Unije, lahko Unija sprejme ukrepe v skladu z načelom subsidiarnosti iz člena 5 Pogodbe o Evropski uniji (PEU). V skladu z načelom sorazmernosti iz navedenega člena ta uredba ne presega tistega, kar je potrebno za doseganje navedenega cilja.

(26)

S to uredbo se spoštujejo temeljne pravice ter upoštevajo načela, ki jih priznava Listina Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljnjem besedilu: Listina), zlasti to, da je treba v politike Unije vključiti visoko raven varstva okolja (člen 37), pravico do dobrega upravljanja (člen 41) ter pravico do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodišča (člen 47). Ta uredba prispeva k učinkovitosti sistema Unije za upravno in sodno revizijo ter posledično krepi uporabo členov 37, 41 in 47 Listine in tako prispeva k pravni državi, zapisani v členu 2 PEU.

(27)

Uredbo (ES) št. 1367/2006 bi bilo zato treba ustrezno spremeniti –