1.

V zadnjih dveh desetletjih je prišlo na področju radiodifuzije do pomembnih sprememb. Odprava monopolov, pojav novih akterjev in hiter tehnološki razvoj so bistveno spremenili konkurenčno okolje. Televizijska radiodifuzija je bila po tradiciji dejavnost omejene konkurence. Že od samega začetka so jo večinoma monopolno izvajala javna podjetja, kar je bila predvsem posledica omejene razpoložljivosti radiodifuznih frekvenc in visokih ovir za vstop.

2.

V sedemdesetih letih prejšnjega stoletja pa je začel gospodarski in tehnološki razvoj državam EFTE vedno bolj omogočati, da so v radiodifuzno dejavnost spuščale tudi druge operaterje. Zato so se države EFTE odločile, da bodo na trg vpeljale konkurenco. To je povečalo izbiro za uporabnike, saj so dobili na voljo mnoge dodatne kanale in nove storitve, poleg tega pa je ugodno vplivalo na pojav in rast močnih evropskih operaterjev, razvoj novih tehnologij in večji pluralizem v sektorju. Ob odpiranju trga konkurenci so države EFTE menile, da bi bilo treba javno radiodifuzijo ohraniti, saj bi tako zagotovili pokritje številnih območij in zadovoljitev potreb, ki jih zasebni operaterji verjetno ne bi mogli optimalno zadovoljiti.

3.

Večja konkurenca je ob navzočnosti državno financiranih operaterjev pripeljala tudi do vedno večje zaskrbljenosti glede enakih pogojev delovanja, na katero so Nadzorni organ opozorili zasebni operaterji. Pritožbe zadevajo kršitve člena 61 Sporazuma EGP v zvezi s programi javnega financiranja, uvedenimi v korist javnim radiodifuznim organizacijam.

4.

Te smernice določajo načela, ki jih mora upoštevati Nadzorni organ pri uporabi členov 61 in 59(2) Sporazuma EGP za državno financiranje javne radiodifuzije. Tako bo politika Nadzornega organa na tem področju kar najbolj pregledna.

1.

Kakor navaja Resolucija Sveta ES in predstavnikov vlad držav članic ES z dne 1. januarja 1999 v zvezi z javno radiodifuzijo (v nadaljnjem besedilu „Resolucija o javni radiodifuziji“) (2), „je javna radiodifuzija glede na svojo kulturno, socialno in demokratično funkcijo, ki jo prispeva k skupnemu dobremu, bistvenega pomena za zagotavljanje demokracije, pluralizma, socialne kohezije ter kulturne in jezikovne raznolikosti“.

2.

Kljub njenemu očitnemu gospodarskemu pomenu pa javne difuzije ni mogoče primerjati z javno storitvijo v katerem koli drugem gospodarskem sektorju. Nobena druga storitev ni takšna, da bi sočasno imela dostop do tako širokega sektorja prebivalstva, mu zagotavljala toliko informacij in vsebine ter s tem oblikovala mnenje posameznikov in javno mnenje ter vplivala nanj.

3.

Javna radiodifuzija mora imeti pomembno vlogo pri demokratičnem in brezplačnem spodbujanju kulturne raznolikosti v vsaki državi, pripravi izobraževalnih programskih vsebin, objektivnem obveščanju javnosti, zagotavljanju pluralizma in ponudbi kakovostnega razvedrila (3).

4.

Poleg tega velja radiodifuzija na splošno za zelo zanesljiv vir informacij in je glavni vir informacij precejšnjemu deležu prebivalstva. Tako bogati javno razpravo in zagotavlja, da vsi državljani dovolj sodelujejo v javnem življenju.

5.

Vloga javne storitve (4) na splošno je priznana v Sporazumu EGP. Ključna določba v zvezi s tem je člen 59(2) Sporazuma EGP, ki se glasi: „Podjetja, pooblaščena za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, oziroma podjetja, ki imajo značaj dohodkovnega monopola, ravnajo po pravilih iz tega sporazuma, zlasti po pravilih o konkurenci, kolikor uporaba takšnih pravil pravno ali dejansko ne ovira izvajanja posebnih nalog, ki so jim dodeljene. Razvoj trgovine ne sme biti prizadet v obsegu, ki bi bil v nasprotju z interesi pogodbenic.“

6.

Sodišče Evropskih skupnosti je v dveh primerih potrdilo, da je radiodifuzijo televizijskih storitev mogoče obravnavati kot „storitve splošnega gospodarskega pomena“ v skladu s členom 86(2) Pogodbe ES (5). Sodišče Evropskih skupnosti je poudarilo, da za te storitve veljajo določbe o konkurenci, razen če ni ugotovljeno, da bi bila uporaba navedenih pravil nezdružljiva z izvajanjem njihovih nalog (6).

7.

Resolucija o javni radiodifuziji je, upoštevajoč posebno naravo radiodifuznega sektorja, navedla načela in pogoje, v skladu s katerimi naj bi se za ta sektor uporabljale določbe Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti:

„Določbe Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti ne posegajo v pristojnost držav članic glede financiranja javne radiodifuzije, če je takšno financiranje odobreno radiodifuznim organizacijam za izpolnjevanje odgovornosti javne storitve, kakor jo naloži, opredeli in organizira vsaka država članica, in če ne vpliva toliko na trgovinske pogoje in konkurenco v Skupnosti, da bi bilo to v nasprotju s skupnimi interesi, pri čemer je treba upoštevati uresničevanje odgovornosti te javne storitve.“

Ker je resolucija vključena v Sporazum EGP kot akt, s katerim se seznanijo pogodbenice (7), se načela, podobna navedenim, uporabljajo v EGP.

8.

Resolucija o javni radiodifuziji je še potrdila pomen javne radiodifuzije za socialno, demokratično in kulturno življenje. „Dostop širše javnosti, brez razlikovanja in na podlagi enakih možnosti, do različnih kanalov in storitev je nujen pogoj za izpolnjevanje posebne obveznosti javne radiodifuzije.“ Poleg tega mora javna radiodifuzija „izkoristiti tehnološki napredek“, zagotoviti „javnosti koristi, ki jih prinašajo nove avdiovizualne in informacijske storitve ter nove tehnologije,“ in poskrbeti za „razvoj in diverzifikacijo dejavnosti v digitalni dobi“. Ne nazadnje „mora biti javna radiodifuzija zmožna še naprej zagotavljati širok razpon programskih vsebin v skladu s svojo odgovornostjo, kakor je opredeljena v državah članicah, da bi se obračala na družbo kot na celoto; v tem okviru javna radiodifuzija legitimno poskuša doseči širše občinstvo“.

9.

Glede na te značilnosti, ki so lastne radiodifuznemu sektorju, je mandat javne storitve, ki vsebuje „širok razpon programskih vsebin v skladu z njeno odgovornostjo“, kakor je navedeno v Resoluciji o javni radiodifuziji, načeloma mogoče obravnavati kot legitimen, saj je usmerjen v uravnotežene in raznolike programske vsebine, zmožne ohranjanja določene ravni občinstva za javne radiodifuzne organizacije in tako zagotavljanja uresničevanja mandata, tj. izpolnjevanja demokratičnih, socialnih in kulturnih potreb družbe ter zagotavljanja pluralizma.

10.

Omeniti je treba, da imajo tudi komercialne radiodifuzne hiše, med katerimi jih je kar nekaj takšnih, da zanje veljajo zahteve za javne storitve, tolikšno vlogo pri doseganju ciljev Resolucije o javni radiodifuziji, da prispevajo k pluralizmu, bogatijo kulturno in politično razpravo ter širijo izbiro programov.

1.

Pri uporabi pravil o državni pomoči za javno radiodifuzijo je treba upoštevati številne različne elemente. Sporazum EGP vključuje člen 61 o državni pomoči in člen 59(2) o uporabi pravil Sporazuma EGP in pravil o konkurenci, zlasti za storitve splošnega gospodarskega pomena. Protokol 3 k Sporazumu o Nadzornem organu in Sodišču določa pravila postopka v primerih državne pomoči.

2.

Za Evropske skupnosti je Amsterdamska pogodba uvedla posebno določbo (člen 16 Pogodbe ES) o storitvah splošnega gospodarskega pomena in razlagalni protokol o sistemu javne radiodifuzije. Maastrichtska pogodba je že uvedla člen, ki opredeljuje vlogo skupnosti na področju kulture (člen 151 Pogodbe ES) in določilo o možni združljivosti za državno pomoč, namenjeno promociji kulture (člen 87(3)(d) Pogodbe ES). Sporazum EGP ne vsebuje „kulturne izjeme“, podobne členu 87(3)(d) Pogodbe ES. Vendar to ne pomeni, da izvzetje za takšne ukrepe ni dopuščeno. Kakor je v prejšnjih primerih sprejel nadzorni organ, se takšni podporni ukrepi lahko odobrijo zaradi kulturnih razlogov na podlagi člena 61(3)(c) Sporazuma EGP (8).

3.

Direktiva 89/552/EGS z dne 3. Oktobra 1989 o usklajevanju nekaterih zakonov in drugih predpisov držav članic o opravljanju dejavnosti razširjanja televizijskih programov (9), kakor je bila spremenjena z Direktivo 97/36/ES Evropskega parlamenta in Sveta (10), je bila vključena v Prilogo X k Sporazumu EGP (11). Direktiva 80/723/EGS z dne 25. junija 1980 o preglednosti finančnih odnosov med državami članicami in javnimi podjetji ter finančni preglednosti v nekaterih podjetjih (12), kakor je bila spremenjena z Direktivo Komisije 2000/52/ES z dne 26. julija 2000 (13), je bila vključena v pravni okvir Sporazuma EGP z odločitvijo Skupnega odbora EGP št. 6/2001 (14). Za ta pravila velja razlaga Sodišča EFTE znotraj „stebra EFTE“ ter Sodišča Evropskih skupnosti in Evropskega sodišča prve stopnje znotraj „stebra Skupnosti“. Nadzorni organ je sprejel tudi več smernic o uporabi pravil o državni pomoči, ki ustrezajo podobnim sporočilom, ki jih je izdala Evropska komisija.

1.

Člen 61(1) Sporazuma EGP navaja: „Razen če ta sporazum ne določa drugače, je vsaka pomoč, ki jo dodelijo države članice ES ali države EFTE, oziroma kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva z delovanjem tega sporazuma, če škodi trgovini med pogodbenicami.“

2.

Pri vsaki oceni obsega državne pomoči v skladu s členom 61(1) Sporazuma EGP je odločilni element učinek državnega posega in ne njegov namen. Državno financiranje javnih radiodifuznih organizacij se navadno obravnava kot državna pomoč, če izpolnjuje zgornja merila. Javne radiodifuzne organizacije so navadno financirane iz državnega proračuna ali iz dajatve, ki jo plačujejo imetniki televizijskih sprejemnikov. V nekaterih posebnih okoliščinah država zagotovi kapitalske injekcije ali prekliče dolgove v korist javnih radiodifuznih organizacij. Te finančne ukrepe je običajno mogoče pripisati javnim oblastem, vključujejo pa prenos državnih sredstev. Če ti ukrepi ne prestanejo tržno-gospodarskega preskusa investitorja v skladu s poglavjem 19 Smernic Nadzornega organa o državni pomoči glede matičnih družb javnih oblasti in poglavja 20 o uporabi določb o državni pomoči za javna podjetja v proizvodnem sektorju (15), dajejo javne oblasti večinoma prednost zgolj nekaterim radiodifuznim organizacijam in lahko s tem izkrivljajo konkurenco. Seveda bo treba obstoj državne pomoči oceniti po posamičnih primerih, odvisen pa je tudi od posebne narave financiranja (16).

3.

Sodišče Evropskih skupnosti je izjavilo: „Kadar pomoč, dodeljena s strani države ali prek državnih virov, okrepi položaj podjetja v primerjavi z drugimi podjetji, ki tekmujejo v prometu znotraj Skupnosti, za zadnja velja, da so zaradi te pomoči prizadeta.“ (17) Tako za državno financiranje javnih radiodifuznih organizacij lahko na splošno velja, da vpliva na trgovino med pogodbenicami. Takšno je očitno stanje glede pridobivanja in prodaje programskih pravic, kar se pogosto dogaja na mednarodni ravni. Pri javnih radiodifuznih organizacijah, ki jim je dovoljeno prodajati oglaševalski prostor, ima tudi oglaševanje čezmejni učinek, zlasti na homogena jezikovna območja prek nacionalnih meja. Poleg tega se lastniška struktura komercialnih radiodifuznih organizacij lahko razteza na več kot eno državo EGP.

4.

V skladu s sodno prakso Sodišča Evropskih skupnosti in Sodišča prve stopnje (18) je treba na splošno vsak prenos državnih virov v določeno podjetje obravnavati kot državno pomoč (če so izpolnjeni vsi pogoji za uporabo člena 87(1) Pogodbe ES). Vendar pa je Sodišče Evropskih skupnosti v svoji sodbi glede Altmark Trans GmbH  (19) (v nadaljnjem besedilu „sodba Altmark“) odločilo, da „kadar je treba ukrep države obravnavati kot kompenzacijo za storitve, ki so jih opravila podjetja, ki so prejela pomoč, da bi izpolnila obveznosti iz opravljanja javnih storitev, tako da ta podjetja niso deležna dejanske finančne prednosti in jih ukrep posledično ne postavlja v ugodnejši konkurenčni položaj v primerjavi s konkurenčnimi podjetji, takšen ukrep ni zajet v členu 92(1) [sedaj člen 87(1) Pogodbe ES]“.

5.

V skladu s sodbo Altmark Sodišča Evropskih skupnosti morajo biti izpolnjeni spodnji štirje pogoji, da se takšna kompenzacija ne uvrsti med državne pomoči:

6.

Nadzorni organ bo upošteval to razlago Sodišča Evropskih skupnosti, ko bo ocenjeval plačila kompenzacij za javne storitve po členu 61(1) Sporazuma EGP. Državna podpora, ki izpolnjuje zgoraj navedena merila, torej ni državna pomoč v smislu člena 61(1) Sporazuma EGP in je ni treba prijaviti Nadzornemu organu.

1.

Programi financiranja, ki se trenutno uporabljajo v večini držav EFTE, so bili uvedeni že pred časom. Zato je prvi korak Nadzornega organa, da določi, ali naj se ti programi obravnavajo kot „obstoječa pomoč“ v smislu člena 1(1) iz Dela I Protokola 3 k Sporazumu o Nadzornem organu in Sodišču (20).

2.

Obstoječo pomoč ureja člen 1(1) iz dela I Protokola 3 k Sporazumu o Nadzornem organu in Sodišču, ki navaja: „Nadzorni organ EFTA v sodelovanju z državami EFTE stalno pregleduje vse sisteme pomoči, ki obstajajo v teh državah. Tem državam predlaga vse ustrezne ukrepe, ki so potrebni zaradi postopnega razvoja ali delovanja Sporazuma EGP.“

3.

V skladu s členom 1(b)(i) iz dela II Protokola 3 k Sporazumu o Nadzornem organu in Sodišču, obstoječa pomoč vključuje „vso pomoč, ki je v zadevnih državah EFTE obstajala pred začetkom veljavnosti Sporazuma EGP, to je programe pomoči in individualno pomoč, ki so začeli veljati pred začetkom veljavnosti Sporazuma EGP in se uporabljajo tudi po začetku njegove veljave“.

4.

V skladu s členom 1(b)(v) iz dela II Protokola 3 k Sporazumu o Nadzornem organu in Sodišču obstoječa pomoč vključuje tudi „pomoč, ki šteje za obstoječo pomoč, ker je mogoče ugotoviti, da v času, ko je začela veljati, ni pomenila pomoči in je posledično postala pomoč zaradi razvoja Evropskega gospodarskega prostora in ne da bi jo država EFTE spremenila […]“.

5.

V skladu s Protokolom 3 k Sporazumu o Nadzornem organu in Sodišču ter sodno prakso Sodišča Evropskih skupnosti (21) mora Nadzorni organ preveriti, ali se je pravni okvir, po katerem se dodeljuje pomoč, od njene uvedbe spremenil ali ne. Nadzorni organ mora upoštevati vse pravne in ekonomske elemente, ki so povezani z radiodifuznim sistemom določene države EFTE. Čeprav pravni in ekonomski elementi, ki so pomembni za takšno oceno, predstavljajo skupne značilnosti v vseh državah EGP, Nadzorni odbor meni, da je najbolj ustrezen pristop po posamičnih primerih.

1.

Nadzorni organ mora preveriti državno pomoč javnim radiodifuznim organizacijam, da ugotovi, ali je skladna z delovanjem Sporazuma EGP. Uporabiti je mogoče odstopanja, navedena v členu 61(2) in (3) Sporazuma EGP.

2.

Sporazum EGP ne vsebuje določbe, ustrezne členu 151(4) Pogodbe ES, ki Komisijo ES zavezuje, da v svojih ukrepih v skladu z drugimi določbami upošteva kulturne vidike, prav tako pa tudi ne vsebuje kulturne izjeme, podobne členu 87(3)(d) Pogodbe ES. Vendar pa to ne pomeni, da uporaba pravil o državni pomoči ne pušča nobenega prostora za upoštevanje kulturnih vidikov. V zvezi s tem je treba opomniti, da je Nadzorni organ v odločbi glede državne pomoči za filmsko produkcijo in s filmom povezane dejavnosti na Norveškem določil, da je zaradi kulturnih razlogov mogoče odobriti ukrepe v podporo filmu v skladu z uporabo člena 61(3)(c) Sporazuma EGP, če ta pristop dovolj upošteva merila, ki jih je razvila Komisija ES, in če ta pristop ne odstopa od prakse Komisije ES pred sprejetjem člena 87(3)(d) Pogodbe ES. Drugič, kot je treba omeniti, je Komisija ES v svojih odločbah NN 49/97 in N 357/99 glede podpornega paketa za irsko filmsko in televizijsko produkcijo izrecno poudarila, da uvedba členov 151(1) in 87(3)(d) Pogodbe ES ni nujno odrazila spremembe v politiki Komisije ES glede kulturnega sektorja. Tretjič, Resolucija o javni radiodifuziji glede radiodifuzije priznava, da javna radiodifuzija uresničuje kulturno funkcijo in da bi morala uporaba pravil o konkurenci upoštevati uresničevanje odgovornosti javne storitve.

3.

Nadzorni organ je tisti, ki odloča o dejanski uporabi kakršne koli določbe o izvzetju v členu 61(3) Sporazuma EGP in o tem, kako naj bi se upoštevali kulturni vidiki. Velja opomniti, da je treba določbe, ki dopuščajo izvzetje iz prepovedi državne pomoči, strogo uporabljati. Zato je treba po mnenju Komisije ES omejevalno razlagati tudi pojem „kulture“ za namen izvzetja pomoči iz prepovedi državne pomoči v smislu člena 87(3)(d) Pogodbe ES. Isto velja tudi takrat, kadar Nadzorni organ preučuje, ali je ukrep mogoče izvzeti zaradi kulturnih razlogov v skladu s členom 61(3)(c) Sporazuma EGP. Kakor je navedla Komisija ES v svoji odločbi o Kinderkanalu in Phoenixu, je treba izobraževalne in demokratične potrebe države članice obravnavati ločeno od promocije kulture (22). Glede tega je treba omeniti, da obstaja razlika med kulturnimi, socialnimi in demokratičnimi potrebami vsake družbe. Izobraževanje seveda lahko ima kulturni vidik.

4.

Državna pomoč javnim radiodifuznim organizacijam pogosto ne razlikuje med temi tremi potrebami. Zato takšne pomoči ni mogoče na splošno odobriti na tej podlagi, razen če država EFTE ne predvidi ločene opredelitve in financiranja državne pomoči izključno za promocijo kulture. To pomoč je navadno mogoče oceniti na podlagi člena 59(2) Sporazuma EGP o storitvah splošnega gospodarskega pomena. Ne glede na pravno podlago za oceno skladnosti pa Nadzorni organ vsekakor opravi vsebinsko analizo na podlagi enakih meril, to je tistih, ki so določena v teh smernicah.

1.

Sodišče Evropskih skupnosti dosledno meni, da člen 86 Pogodbe ES (23) predvideva odstopanje in ga je treba zato razlagati omejevalno. Sodišče Evropskih skupnosti je pojasnilo, da ima ukrep lahko korist od takšnega odstopanja, če so izpolnjeni vsi naslednji pogoji:

2.

Nadzorni organ oceni, ali so ta merila izpolnjena, ko uporabi ustrezen člen 59(2) Sporazuma EGP v zvezi z državami EFTE.

3.

V posebnem primeru javne radiodifuzije je treba zgornji pristop prilagoditi glede na Resolucijo o javni radiodifuziji, ki se sklicuje na „odgovornost javne storitve, kakor jo naloži, opredeli in organizira vsaka država članica“ (opredelitev in pooblastilo) in predvideva odstopanje od pravil Pogodbe pri financiranju javne radiodifuzije, „če je takšno financiranje odobreno radiodifuznim organizacijam za izpolnjevanje odgovornosti javne storitve … in … ne vpliva toliko na trgovinske pogoje in konkurenco v Skupnosti, da bi bilo to v nasprotju s skupnim interesom, pri čemer je treba upoštevati uresničevanje odgovornosti te javne storitve“ (sorazmernost).

4.

Glede na najnovejšo sodno prakso Komisije ES bo treba ukrep, ki ne izpolnjuje vseh meril po Altmarku, še vedno analizirati v skladu s členom 86(2) Pogodbe ES oziroma členom 59(2) Sporazuma EGP (24).

1.

Zaradi izpolnitve pogojev, navedenih v 24C.6(1) za uporabo člena 59(2) Sporazuma EGP, je treba določiti uradno opredelitev mandata javne storitve. Šele takrat lahko Nadzorni organ z zadostno pravno gotovostjo oceni, ali se lahko uporablja odstopanje v skladu s členom 59(2) Sporazuma EGP.

2.

Za opredelitev mandata javne storitve so odgovorne države EFTE, ki lahko sprejmejo odločitev na nacionalni, regionalni ali lokalni ravni. Na splošno je treba pri uresničevanju te pristojnosti upoštevati koncept „storitev splošnega gospodarskega pomena“. Glede na posebno naravo radiodifuznega sektorja lahko „široka“ opredelitev, ki dodeljuje določeni radiodifuzni organizaciji nalogo, da zagotavlja uravnotežene in raznolike programske vsebine v skladu z odgovornostjo, ob ohranjanju določene ravni občinstva, velja za legitimno v skladu s členom 59(2) Sporazuma EGP. Takšna opredelitev bi bila skladna s ciljem izpolnjevanja demokratičnih, socialnih in kulturnih potreb določene družbe in zagotavljanja pluralizma, vključno s kulturno in jezikovno raznolikostjo.

3.

Podobno lahko odgovornost javne storitve vključuje določene storitve, ki niso „programi“ v tradicionalnem smislu, kot so spletne informacijske storitve, do take mere, da upoštevajoč razvoj in diverzifikacijo dejavnosti digitalne dobe, obravnavajo enake demokratične, socialne in kulturne potrebe zadevne družbe.

4.

Kadar se obseg odgovornosti javne storitve razširi na nove storitve, se primerno spremenita opredelitev in pooblastilo v mejah člena 59(2) Sporazuma EGP.

5.

Naloga Nadzornega organa je preverjanje, ali države EFTE upoštevajo določbe Sporazuma EGP. Glede opredelitve javne storitve v radiodifuznem sektorju je vloga Nadzornega organa omejena na preverjanje očitne napake. Nadzorni organ ne odloča, ali se bo program zagotavljal kot storitev splošnega gospodarskega pomena, prav tako ne odloča o vprašanju narave ali kakovosti določenega izdelka. Opredelitev odgovornosti javne storitve bi vsekakor bila očitno napačna, če bi vključevala dejavnosti, za katere ni mogoče upravičeno reči, da uresničujejo „demokratične, socialne in kulturne potrebe vsake družbe“. Tako bi bilo običajno na primer pri e-poslovanju. V tem smislu je treba opomniti, da odgovornost javne storitve opisuje storitve, ponujene javnosti v splošnem interesu. Vprašanja opredelitve odgovornosti javne storitve se ne sme zamenjati z vprašanjem izbranega finančnega mehanizma za zagotavljanje teh storitev. Medtem ko javne radiodifuzne organizacije lahko izvajajo komercialne dejavnosti, kot je prodaja oglaševalskega prostora zaradi pridobitve prihodka, takšnih dejavnosti običajno ni mogoče obravnavati kot dela odgovornosti javne storitve.

6.

Opredelitev naloge javne storitve mora biti čim bolj natančna. Ne bi smela puščati nobenega dvoma, ali namerava država EFTE določeno dejavnost, ki jo izvaja pooblaščeni operater, vključiti v odgovornost javne storitve ali ne. Brez jasne in natančne opredelitve obveznosti, naloženih javni radiodifuzni organizaciji, Nadzorni organ ne bi mogel opraviti svojih nalog v skladu s členom 59(2) Sporazuma EGP in zato ne bi mogel dodeliti nobenega izvzetja v skladu z navedeno določbo.

7.

Jasna identifikacija dejavnosti, ki jih zajema odgovornost javne storitve, je pomembna tudi za nejavne operaterje, da lahko načrtujejo svoje dejavnosti.

8.

Poleg tega morajo biti določbe odgovornosti javne storitve natančno določene, da lahko organi držav EFTE učinkovito nadzorujejo skladnost, kakor je opisano v naslednjem poglavju.

1.

Da bi imeli korist od izvzetja v skladu s členom 59(2) Sporazuma EGP, je treba odgovornost javne storitve zaupati enemu ali več podjetjem z uradnim aktom (na primer z zakonodajo, pogodbo ali pravilnikom).

2.

Vendar pa ni dovolj, da se javni radiodifuzni organizaciji uradno zaupa izvajanje dobro opredeljene javne storitve. Javno storitev je treba tudi dejansko zagotoviti, kakor je predvideno v uradnem sporazumu med državo in pooblaščenim podjetjem. Zato je zaželeno, da ustrezna oblast ali imenovani organ nadzira njegovo uporabo. Potreba po takšni ustrezni oblasti ali organu za nadzor je očitna pri standardih kakovosti, naloženih pooblaščenemu operaterju. Nadzorni organ ni odgovoren za presojo doseganja standardov kakovosti: omogočeno mu mora biti, da se zanese na ustrezen nadzor, ki ga izvajajo države EFTE.

3.

Država EFTE je pristojna za izbiro mehanizma za zagotovitev učinkovitega nadzora izpolnjevanja obveznosti javne storitve. Vloga takšnega organa bi bila učinkovita le, če je neodvisen od pooblaščenega podjetja.

4.

Brez zadostnih in zanesljivih navedb, da se javna storitev dejansko zagotavlja, kakor je bila naročena, Nadzorni organ ne bi mogel opraviti svojih nalog v skladu s členom 59(2) Sporazuma EGP in zato ne bi mogel dodeliti nobenega izvzetja v skladu z navedeno določbo.

1.

Naloge javne storitve so lahko kvantitativne, kvalitativne ali oboje. Ne glede na svojo obliko so lahko upravičene do kompenzacije, dokler vključujejo dodatne stroške, ki jih radiodifuzna organizacija običajno ne bi imela.

2.

Programe financiranja je mogoče razdeliti na dve široki kategoriji: „enojno financiranje“ in „dvojno financiranje“. Kategorija „enojnega financiranja“ zajema sisteme, v katerih je javna radiodifuzija financirana izključno z javnimi sredstvi, v kakršni koli obliki. Sistemi „dvojnega financiranja“ zajemajo širok razpon programov, kjer je javna radiodifuzija financirana z različnimi kombinacijami državnih sredstev in prihodkov iz komercialnih dejavnosti, kot je prodaja oglaševalskega prostora ali programov.

3.

Kakor je navedeno v Resoluciji o javni radiodifuziji: „Določbe Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti ne posegajo v pristojnost držav članic, da predvidijo financiranje javne radiodifuzije …“ To bo vključevalo tudi izbiro programa financiranja. Dokler učinek na konkurenco na ustreznih trgih (npr. oglaševanje, pridobivanje in/ali prodaja programov) ni tolikšen, da bi bil v nasprotju s skupnim interesom, načeloma ni mogoče oporekati izbiri programa dvojnega financiranja (kombinaciji javnih sredstev in prihodkov iz oglaševanja) pred izbiro programa enojnega financiranja (izključno javna sredstva).

4.

Medtem ko lahko države EFTE prosto izberejo načine financiranja javne radiodifuzije, mora Nadzorni organ v skladu s členom 59(2) Sporazuma EGP preveriti, da odstopanje od običajne uporabe pravil o konkurenci za izvajanje storitev splošnega gospodarskega pomena ne vpliva nesorazmerno na konkurenco v Evropskem gospodarskem prostoru. Preskus je „negativne“ narave: preverja, ali je sprejeti ukrep nesorazmeren. Pomoč tudi ne bi smela toliko vplivati na razvoj trgovine, da bi bilo to v nasprotju s skupnimi interesi.

5.

Resolucija za javno radiodifuzijo potrjuje ta pristop tudi za javno radiodifuzijo, saj navaja, da financiranje ne sme „toliko učinkovati na trgovinske pogoje in konkurenco v Skupnosti, da bi bilo to v nasprotju s skupnim interesom, pri čemer je treba upoštevati uresničevanje odgovornosti te javne storitve“.

1.

Zgoraj navedena ocena, ki jo opravi Nadzorni organ, zahteva jasno in natančno opredelitev odgovornosti javne storitve ter jasno in ustrezno ločevanje med dejavnostmi javne storitve in dejavnostmi nejavne storitve. Ločevanje računov med tema dvema področjema se običajno zahteva že na nacionalni ravni, da se zagotovi preglednost in odgovornost pri uporabi javnih sredstev. Račune je treba ločevati, da se Nazornemu organu omogoči izvedba preskusa sorazmernosti. To bo Nadzornemu organu zagotovilo orodje za preučitev domnevnega navzkrižnega subvencioniranja in zagovarjanje utemeljenih kompenzacijskih plačil za naloge splošnega gospodarskega pomena. Samo na podlagi točne razmejitve stroškov in prihodkov je mogoče ugotoviti, ali so javna sredstva dejansko omejena na neto stroške področja odgovornosti javne storitve in tako sprejemljiva v skladu s členom 59(2) Sporazuma EGP.

2.

Zahteve po preglednosti finančnih odnosov med javnimi oblastmi in javnimi podjetji ter v podjetjih, ki so jim bile podeljene posebne ali ekskluzivne pravice ali ki jim je bilo zaupano delovanje storitve splošnega gospodarskega pomena, so navedene v Direktivi 80/723/EGS (25).

3.

Direktiva 80/723/EGS zahteva od držav EFTE, da sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev (pri podjetju, ki so mu bile podeljene posebne ali ekskluzivne pravice oziroma ki mu je bilo zaupano delovanje storitve splošnega gospodarskega pomena in ki prejema državno pomoč v kakršni koli obliki in ki izvaja druge dejavnosti, to je dejavnosti nejavne storitve), da: (a) ima ločene notranje račune, ki ustrezajo različnim dejavnostim, tj. dejavnostim javnih storitev in nejavnih storitev; (b) se vsi stroški in prihodki pravilno navedejo ali razmejijo na podlagi dosledno uporabljanih in objektivno opravičljivih načel stroškovnega knjigovodstva in (c) se jasno določijo načela stroškovnega knjigovodstva, po katerih se vodijo ločeni računi.

4.

Splošne zahteve po preglednosti se uporabljajo tudi za radiodifuzne organizacije, kakor je navedeno v peti uvodni izjavi Direktive 2000/52/ES (26). Nove zahteve veljajo za javne radiodifuzne organizacije, če so prejemnice državne pomoči in če jim je zaupano delovanje storitve splošnega gospodarskega pomena, za katero ni bila določena državna pomoč za ustrezno obdobje po odprtem, preglednem in nerazlikovalnem postopku. Obveznost ločevanja računov ne velja za javne radiodifuzne organizacije, katerih dejavnosti so omejene na izvajanje storitev splošnega gospodarskega pomena in ki ne izvajajo dejavnosti zunaj obsega navedenih storitev.

5.

V radiodifuznem sektorju ločevanje računov na strani prihodkov ni posebna težava, na strani stroškov pa takšno ločevanje morda ne bo enostavno ali celo ne bo izvedljivo. Države EFTE namreč lahko v radiodifuznem sektorju celotne programske vsebine radiodifuznih hiš obravnavajo kot del, zajet v odgovornost javne storitve, medtem ko lahko hkrati dovolijo njihovo komercialno izkoriščanje. Povedano drugače, različne dejavnosti si v veliki meri delijo isti vložek.

6.

Zato Nadzorni organ meni, da bi morale radiodifuzne organizacije na strani prihodkov podrobno upoštevati vire in znesek celotnega dohodka, nastalega iz izvajanja dejavnosti nejavnih storitev.

7.

Na strani odhodkov je treba jasno opredeliti stroške, ki so značilni za dejavnost nejavne storitve. Poleg tega je treba, kadar se za izvajanje nalog javne in nejavne storitve uporabljajo isti viri (osebje, oprema, fiksna napeljava itd.), njihove stroške razmejiti na podlagi razlike v skupnih stroških podjetja z dejavnostmi nejavne storitve in brez njih (27).

8.

Iz zgornjega izhaja, da, v nasprotju s splošno sprejetim pristopom v drugih sektorjih javnih služb, stroškov, ki jih je mogoče v celoti pripisati dejavnostim javne storitve, ob koristih tudi iz drugih komercialnih dejavnosti, ni treba razdeliti med obe dejavnosti in jih je mogoče v celoti pripisati javni storitvi. Zgled tega bi lahko bili na primer produkcijski stroški programa, ki je prikazan kot del odgovornosti javne storitve, a se prodaja tudi drugim radiodifuznim organizacijam. Glavni primer pa je vsekakor število gledalcev, ki se ustvari tako zaradi uresničevanja odgovornosti javne storitve kot zaradi prodaje oglaševalskega prostora. Prevladuje mnenje, da je celotna razdelitev teh stroškov med obe dejavnosti lahko že na meji samovolje in nesmisla. Kljub temu pa razporeditve stroškov z vidika preglednosti računov ne bi smeli zamenjevati s pokrivanjem stroškov pri opredelitvi cenovnih politik. Slednje vprašanje je obravnavano v spodnjem oddelku 24C.6.3.3(2).

1.

Pri izvedbi preskusa sorazmernosti izhaja Nadzorni organ iz predpostavke, da država običajno financira podjetje za opravljanje njegovih nalog iz javne storitve. Vendar za izpolnitev zahtev tega preskusa državna pomoč ne sme preseči neto stroškov poslanstva javne storitve, ob hkratnem upoštevanju drugih neposrednih ali posrednih prihodkov, ki izhajajo iz poslanstva javne storitve. Zato bo pri oceni sorazmernosti pomoči upoštevan neto prejemek, ki ga imajo dejavnosti nejavne storitve iz dejavnosti javne storitve.

2.

Po drugi strani lahko pride do izkrivljanj trga, ki niso potrebna za izpolnitev poslanstva javne storitve. Če nižje prihodke na primer pokriva državna pomoč, bi javno radiodifuzno organizacijo morda zamikalo, da zniža cene oglaševanja ali drugih dejavnosti nejavne storitve na trgu, da bi zmanjšala dohodek tekmecev. Morebitnega takšnega ravnanja ne bi bilo mogoče obravnavati kot značilnega za poslanstvo javne storitve, pripisane radiodifuzni organizaciji. Kadar javna radiodifuzna organizacija zniža cene dejavnosti nejavne storitve pod mejo, potrebno za povračilo neodvisnih stroškov, ki bi si jih običajno moral povrniti učinkovit komercialni operater v podobnem položaju, bi to pomenilo navzočnost presežne kompenzacije za obveznosti javne storitve. To bi vsekakor toliko vplivalo na trgovinske pogoje in konkurenco v Evropskem gospodarskem prostoru, da bi bilo v nasprotju s skupnim interesom.

3.

Temu primerno bo Nadzorni organ pri izvajanju preskusa sorazmernosti preučil, ali je kakršno koli izkrivljanje konkurence, ki izhaja iz pomoči, mogoče opravičiti s potrebo po izvajanju javne storitve, kakor je opredeljena v državi EFTE, in z zagotovitvijo njenega financiranja. Po potrebi bo Nadzorni organ ukrepal tudi glede na druge določbe Sporazuma EGP.

4.

Analiza učinkov državne pomoči na konkurenco in razvoj trgovine bo morala nujno temeljiti na posebnih značilnostih posamičnega položaja. V tem sporočilu ni mogoče opisati dejanske konkurenčne strukture in drugih značilnosti posameznih trgov, saj se na splošno med seboj precej razlikujejo. Zato tudi te smernice ne morejo predhodno določiti pogojev, v katerih so cene javnih radiodifuznih organizacij skladne z načeli, razloženimi v oddelku 24.C.6.3.3(2). Zato se dokončna ocena v skladu s členom 59(2) Sporazuma EGP o skladnosti državne pomoči za javne radiodifuzne organizacije lahko izdela samo za posamične primere, v skladu s prakso Nadzornega organa.

5.

Nadzorni organ bo v svoji oceni upošteval, da lahko do obsega, v katerem je državna pomoč potrebna za uresničevanje obveznosti javne storitve, sistem kot celota tudi pozitivno vpliva na ohranjanje alternativnega vira ponudbe na nekaterih pomembnih trgih (28). Vendar pa je treba ta učinek ohranjati v ravnotežju z možnimi negativnimi učinki pomoči, kot je preprečevanje drugim operaterjem, da bi vstopili na te trge, s čimer bi se omogočila bolj oligopolna struktura trga, ali povzročanje morebitnega protikonkurenčnega vedenja javnih operaterjev na ustreznih trgih.

6.

Nadzorni organ bo upošteval tudi težavo, ki jo bodo nekatere države EFTE morda imele pri zbiranju potrebnih sredstev, če bodo stroški javne storitve na prebivalca v sicer nespremenjenem položaju višji (29).