11.4.2006   

SL

Uradni list Evropske unije

C 88/15

1.1

Sporočilo, ki ustanavlja okvirni program „Solidarnost in upravljanje migracijskih tokov“, je del niza predlogov (1), ki določajo oblikovanje programa za izvajanje finančne perspektive (2) za obdobje 2007–2013 in ukrepe, opredeljene v sporočilu o političnih izzivih in proračunskih sredstvih razširjene Unije 2007/2013 (3)(glej mnenje EESO, poročevalec g. DASSIS (4)). Sporočilo predlaga, da se evropskemu območju svobode, varnosti in pravice leta 2006 namenijo sredstva (postavka 3, državljanstvo, svoboda, varnost in pravica) v višini 1.381 milijona EUR; ta znesek bo do leta 2013 postopoma dosegel 3.620 milijona EUR.

1.2

Na splošno bi si predlogi morali prizadevati za podobno intenzivno spodbujanje treh ciljev: svobode, varnosti in pravice v okviru uravnoteženega pristopa, ki temelji na teoriji demokratičnega načela, spoštovanja temeljnih pravic in svoboščin.

1.3

Od celotnega, prvotno predlaganega proračuna (9.500 milijonov EUR) je bil skupni znesek za okvirni program „Solidarnost in upravljanje migracijskih tokov“ 5.866 milijonov EUR za obdobje 2007–2013, od tega je 1.184 milijonov EUR predvidenih za azil; 759 milijonov EUR za Sklad za vračanje; 1.771 milijona EUR za vključevanje državljanov tretjih držav in 2.152 milijona EUR za upravljanje zunanjih mej. Zneske, ki so dodeljeni državam članicam in neposrednim dejavnostim Skupnosti (nevladne organizacije in projekti), ni mogoče prenašati iz enega sklada v drugega.

1.4

Okvirni program za solidarnost ne vključuje agencij in drugih instrumentov Skupnosti s področja svobode, varnosti in pravice, kot so: Evropska agencija za upravljanje in operativno sodelovanje na zunanjih mejah, ki je dejavna v okviru predlaganega okvirnega programa in nove finančne perspektive; sistem Eurodac (za primerjavo digitalnih prstnih odtisov), vizumski informacijski sistem in informacijski sistem Schengen II. Ti informacijski sistemi predstavljajo dolgoročne obveznosti in zakonodajni akti, na katerih temeljijo, ne vsebujejo določb, ki bi časovno omejevale njihovo trajanje.

1.5

Navedeni okvirni program si prizadeva predvsem zagotoviti potrebno skladnost med ustreznimi posegi na vsakem področju ukrepanja ter jasno povezuje politične cilje in razpoložljive vire za njihovo podporo. Komisija namerava poenostaviti in racionalizirati obstoječo finančno podporo. Okvirni program si prav tako prizadeva izboljšati transparentnost in povečati prožnost pri določitvi prednostnih nalog.

1.6

V skladu z dokumentom Komisije bi morala biti finančna solidarnost Evropske unije sposobna prispevati k štirim stebrom celostnega in uravnoteženega pristopa migracijskih tokov:

1.7

Predlog Komisije je obravnavala presoja vpliva (6), ki je v prilogi predloga.

2.1

Čeprav se program sklicuje na skladnost, zagotovljeno na vrhu v Tampereju in v haaškem programu, in je v skladu s členoma 62 in 63 Pogodbe, okvir programa le v manjši meri temelji na usklajeni zakonodaji, in sicer kljub prizadevanjem Sveta za sprejetje nekaterim skupnih ukrepov v okviru programa iz Tampereja (7). Zato je Evropski svet 4. in 5. novembra 2004 sprejel drugi večletni program za vzpostavitev skupnega območja svobode, varnosti in pravice, ki je znan kot haaški program.

2.2

Odbor opaža, da kljub haaškemu programu še vedno ne obstaja resnično zadovoljiv skupni politični pristop. Odbor je svoje stališče o akcijskem načrtu Komisije v zvezi z haaškim programom podrobno izrazil v mnenju o sporočilu Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu — Haaški program: Deset prednostnih nalog za naslednjih pet let — Partnerstvo za evropsko prenovo na področju svobode, varnosti in pravice  (8). Države članice izvajajo različne prakse glede na svoj geografski položaj. Zato so med njimi razlike v političnih smernicah in odgovornosti do državljanov Skupnosti ali državljanov tretjih držav, kar se kaže pri primerjavi politik v Skupnosti, ki so včasih različne ali si nasprotujejo glede na to, ali države so ali niso podpisnice Schengenskega sporazuma (I in II), Dublinskega sporazuma I in II (9) ali drugih programov Skupnosti, ki na primer ponujajo trajne rešitve za preselitev beguncev (10). Izkušnje kažejo, da za vodenje politik, ki omogočajo izboljšanje praks, uravnoteženost in vključevanje odgovornosti za dosego skupnega cilja, ne zadošča le ustanovitev skladov in finančnih instrumentov.

2.3

Na področju azilne ali humanitarne politike je priprava seznama „varnih“ tretjih držav še vedno sporno vprašanje, zlasti za priznane nevladne organizacije, ki delujejo na področju človekovih pravic in humanitarne pomoči. Odbor meni, da ni primerno obravnavati azila in priseljevanja v istem okviru, ker obstajajo opazne razlike med ukrepi in obsegom dejavnosti.

2.4

Čeprav se Odbor zaveda globalnega in celostnega cilja programa, je zadržan glede načina obravnave zaščite mej in vključevanja migrantov v isti pobudi. Vendar meni, da je treba te sklade upravljati usklajeno in povezano zaradi:

Poleg tega, in sicer še vedno ob upoštevanju globalnega cilja, Odbor poudarja, da morata biti ta dva programa dovolj jasno opredeljena za preprečitev zmot, ki bi lahko nastale.

3.1

Odbor poudarja, da sporočilo Komisije, ne more biti enako, glede na to ali bo ustavna pogodba ratificirana ali ne, in ali bo Listina o temeljnih pravicah vključena v Pogodbo.

3.2

Odbor odobrava ustanovitev Sklada za solidarnost, vendar poziva Komisijo, da ga prilagodi v skladu s haaškim programom in ob upoštevanju mnenja EESO (11).

4.1.1

Azil, priseljevanje, vključevanje, večrazsežnostni vidik, verodostojni odziv, trajna rešitev so samo nekateri od navedenih ciljev. Vendar bi za dopolnitev ekonomskega pristopa Komisije v zeleni knjigi o pristopu Skupnosti pri upravljanju migracij (12) sporočilo moralo poglobiti vidike osebnih in splošnih pravic na področju migracij, in sicer s pomočjo oblikovanja povezav s splošnim programom „Temeljne pravice in pravosodje“, ter se nanašati na Mednarodno konvencijo o zaščiti migrantov in njihovih družin (13).

Odbor prav tako spodbuja Komisijo, da več pozornosti posveti poročilu o oceni, ki ga vsake štiri leta pripravi neodvisni odbor pravnih strokovnjakov in ga predloži mednarodnemu odboru, ki izvaja institucionalni nadzor nad skladnostjo v zvezi z revidirano Evropsko socialno listino Sveta Evrope in to upošteva pri dodatnih predlogih.

Odbor opaža, da so za upravljanje teh strukturnih skladov večinoma pooblaščene države članice v okviru svojih odgovornosti v skladu z načeli subsidiarnosti. Glede načela sorazmernosti Odbor, kot je že poudaril v svojem mnenju o oceni haaškega programa in akcijskega načrta, meni, da „haaški program za prednostno nalogo določa ureditev za ocenjevanje obstoječih politik. Pred sprejetjem teh pobud je treba izvesti podrobno neodvisno študijo o njihovi učinkovitosti, dodani vrednosti in legitimnosti (usklajenost s človekovimi pravicami in svoboščinami)“ (14).

Odbor je prav tako zaskrbljen zaradi dogodkov, ki bodo sledili posvetovanju nevladnih organizacij in združenj organizirane civilne družbe in socialnih partnerjev, v zvezi z navedeno zeleno knjigo, ki je potekalo 14. junija 2005 in na katerem so številne organizacije nasprotovale prednosti gospodarskega pristopa pred človekovimi pravicami in menile, da je treba razumeti vse razsežnosti človeških, kulturnih, socialnih in pravnih posledic za vse begunce in gostujoče države.

4.1.2

Odbor bi rad, da pobuda Komisije vključuje predloge, ki jih je navedel v svojih prejšnjih mnenjih.

4.1.3

Odbor poudarja, da vprašanja v zvezi z migracijami oseb ne bi smeli že vnaprej obravnavati kot problem. Danes ima priseljevanje v primerjavi z nekdanjimi razmerami glede priseljevanja novo politično, gospodarsko in socialno realnost, ki jo družba kot celota mora obravnavati ob upoštevanju pravice oseb, da izberejo svojo usodo v mednarodnem, evropskem in nacionalnem pravnem okviru, ki so ga sprejele države članice in ki jih povezuje (15).

4.1.4

Vračanje, ki ga Komisija opredeljuje kot „rešitev“ ne bi smelo pomeniti nasprotja med pravicami do „zakonitosti“ in „nezakonitosti“ bivanja državljanov tretjih držav. Nepravilnost ni stalno stanje, ki je bilo namerno izbrano za domnevno izkoriščanje hipotetičnega statusa. Obstaja več različnih vzrokov za nepravilnost. Odbor je pripravil več mnenj, v katerih je poskušal evropskim institucijam predstaviti realnost gospodarskih razmer in položaj žrtev (16). Vsaka politika vračanja mora spoštovati človekove pravice in temeljne svoboščine.

4.1.5

Upravljanje mej in vizumov ne sme imeti prednost pred humanitarnimi, socialnimi, političnimi in pravnimi vidiki.

Ponavljajoči se vzroki, kot je na primer suša v podsaharski Afriki, zahtevajo še druga sredstva za razvoj, sodelovanje in boj proti globalnemu segrevanju, kot je 750 milijona EUR, namenjenih prisilnemu vračanju in 2,15 milijarde EUR za upravljanje zunanjih mej na konzularnem področju. Potrebna je politična ocena in trdna zavezanost k dolgoročnemu ukrepanju. Ker boj proti lakoti in suši, žal, ni eden izmed ciljev tisočletja, Odbor poziva Komisijo in Svet, da se dejavno ukvarjata s tem vprašanjem in:

Odbor meni, da prenos odgovornosti glede vračanja na tranzitne države ni ustrezna ali sprejemljiva rešitev. Po njegovem mnenju je treba izboljšati koordinacijo med institucijami Evropske unije in oblastmi tretjih držav, iz katerih prihajajo priseljenci. Vprašanje priseljevanja bi moralo prav tako biti del zunanjih odnosov Unije.

4.1.6

Prosto gibanje oseb se ne sme „upravljati“ (če si izposodimo izraz iz sporočila) na enak način kot finančna sredstva ali storitve.

4.1.7

Štirje finančni instrumenti, ki jih predlaga Komisija za pomoč dejavnostim držav članic na področju priseljevanja, bi se morali uporabljati skupaj z usklajeno politiko na tem področju, ki poleg tega vključuje ustrezno upravljanje migracijskih tokov, vključevanje državljanov tretjih držav, ki legalno prebivajo v državah članicah, in sicer pod enakimi pogoji kot veljajo za državljane EU.

Odbor želi na tem mestu izkoristi priložnost in opozarja na socialni damping, ki ga lahko povzroči opravljanje čezmejnih storitev, ker predstavlja glavni kanal zakonitega priseljevanja. Ta problem se zaradi prehodnih predpisov nanaša tudi na delavce iz novih držav članic Evropske unije.

Delo socialnih partnerjev in organizacij organizirane civilne družbe ima pri tem ključno vlogo, ki jo je treba podpreti in priznati.

„Dodatni nepravilni premiki“: zaradi zelo strogih predpisov in kot poudarja Odbor, direktive „Sprejem“, ki je Svet leta 2002 ni sprejel (kljub podpori Odbora in Evropskega parlamenta), so „dodatni“ pravilni premiki v skladu z zakonodajo in se nanašajo na osebe, ki prebivajo več kot 5 let v eni državi članici in ki vložijo prošnjo za prebivališče v drugi državi članici ali osebe, ki prebivajo manj kot 5 let eni državi članici in vložijo prošnjo za krajše bivanje v drugi državi članici. Odbor predvideva, da Komisija v sporočilu z „dodatnimi pravilnimi premiki“ misli na gibanje oseb, ki so nezakoniti priseljenci in iskalci azila, katerih prošnje so bile zavrnjene že v prvi državi gostiteljici. Take osebe nimajo samo pravice, da vložijo prošnjo, kar jim ni vedno dovoljeno v vseh državah članicah, temveč imajo tudi pravico do individualnega pregleda in suspenzivne pravice do pritožbe. V nekaterih državah članicah take pritožbe ne obstajajo, so nemogoče ali niso suspenzivne. Odbor razume, da mora biti možna uporaba finančnega instrumenta za izvajanje sporazumov Dublin in Dublin II, o čemer je izrazil svoje stališče. V tem okviru in kljub temu, da bi morala Komisija zagotoviti pravično razdelitev skladov in prispevati k pravični delitvi odgovornosti, bi morala posebno pozornost nameniti tudi državam članicam, ki najbolj občutijo migracijski pritisk in pri tem upoštevati ne samo njihov položaj držav ob meji, temveč tudi njihovo velikost (na primer Ciper, Malta) in njihovo splošno zmogljivost sprejema (azil, ponovna nastanitev, priseljevanje) ter najboljše prakse v skladu z njihovimi obveznostmi. Sporočilo ne določa dovolj natančnih smernic za pravično razdelitev odgovornosti. Finančne pomoči ne bi smele prejeti države, ki zapirajo ali zmanjšujejo zmogljivost svojih sprejemnih centrov.

4.1.8

„Integrirano upravljanje“ vračanja: Odbor v svojem strogo posvetovalnem pristopu kot skupščina, ki predstavlja civilno družbo, poudarja, da gre za človeška bitja in posameznike. Bolj primerno bi bilo razviti trajno sodelovanje, ki bi spoštovalo mirovne cilje in opredelilo uporabo meril za določitev stopnje prostovoljnega vračanja.

4.1.9

Odbor je presenečen ob branju predlaganega besedila, da bi v okviru posebnih ciljev, opredeljenih za Evropski sklad za vračanje, dejavnosti lahko: zagotavljale posebno pomoč kategorijam ranljivih oseb, kot so otroci in osebe, ki so bile izpostavljene mučenju, posilstvu ali drugim resnim oblikam psihološkega, fizičnega ali spolnega nasilja. Treba je opozoriti na to, da Ženevska konvencija določa postopke, posamezne ocene in pritožbe, do katerih so te osebe upravičene. Ker je evropska zakonodaja sprejela direktivo „priznanje statusa“ (17) in ker so države članice podpisale Evropsko konvencijo o človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah, si Odbor težko predstavlja, da bi osebe v takem položaju lahko sodile na področje „prostovoljnega vračanja“.

4.1.10

Komisija bi morala razmisliti o merilih za uspeh projekta prostovoljnega vračanja. Odbor razume, da tukaj ne gre za sodelovanje niti za razvoj osebnih načrtov za posameznike, temveč za vračanje po sodnem ali upravnem odloku in sklepu o vračanju in odstranitvi. Odbor zagovarja potrebo po upoštevanju in podpori Evropski konvenciji o človekovih pravicah in Listini o temeljnih pravicah ter skladnost z načeli, ki se lahko uporabijo: nobena oseba ne bi smela biti prisiljena v vračanje, če le-to ogroža njeno življenje. S tem v zvezi bi bilo treba poudariti sredstva za dostop do sodišča. Pritožbe bi morale biti vedno suspenzivne. Poleg tega bi se lahko pritožbe vložile samo na izjemni osnovi skladno s pristopom Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin Sveta Evrope. To pa ni tisto, kar bi morda lahko razumeli iz nekaterih izrazov v predlogu (na primer izkaz stanja, točka 5.1.3).

Komisija bi morala predlagati podrobnejše določbe o izvajanju, ki zagotavljajo nasvet, materialno pomoč in druge ustrezne oblike podpore za vračanje. Prav tako bi morala predlagati določbe, ki vključujejo načine spremljanja in neodvisnega nadzora ter verodostojnost na področju zaščite, varnosti in dobrega počutja za povratnike.

—

podpira predlog za ustanovitev Evropskega sklada za vključevanje državljanov tretjih držav za obdobje 2007–2013, Evropskega sklada za begunce, ki je podaljšanje obstoječega sklada in Sklada za zunanje meje;

—

poziva Svet, da skupaj pregleda in sprejme predlog sporočila, ki opredeljuje okvir splošnega programa „Solidarnost in upravljanje migracijskih tokov“ in sklepe o oblikovanju posebnega sklada za izvajanje splošnega programa;

—

poziva Komisijo, da v svojem akcijskem načrtu v zvezi s haaškim programom upošteva priporočila EESO;

—

priporoča Svetu in Komisiji, da zagotovita preglednost delovanja novih strukturnih skladov z jasno povezavo med haaškim programom in obravnavanim sporočilom;

—

priporoča vključitev konkretnih določb v odločbe o ustanovitvi različnih skladov, da so nedržavni nosilci čim bolj zgodaj povezani z letnim in večletnim okvirom smernic, ki jih opredelijo države članice in Komisija.