–

za Fremoluc NV P. de Bandt, J. Dewispelaere in R. Van Heddeghem, advocaten,

–

za Vlaamse Regering E. Cloots, T. Roes in S. Sottiaux, advocaten,

–

za nizozemsko vlado J. M. Hoogveld in J. Langer, agenta,

–

za Evropsko komisijo A. Bouquet in L. Flynn, agenta,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 107(1) in člena 108(3) PDEU ter načel varstva legitimnih pričakovanj in pravne varnosti.

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Fremoluc NV in Association de Promotion des Droits Humains et des Minorités ASBL na eni strani ter Vlaamse Regering (flamska vlada, Belgija) na drugi glede določb Vlaams Gewest (flamska regija, Belgija), ki nekaterim občinam dovoljujejo uporabo posebnih pogojev za prenos zemljišč ali stanovanj in določajo finančno podporo teh občin v korist kupcev.

3

Člen 1, od (c) do (e), Uredbe Sveta (EU) 2015/1589 z dne 13. julija 2015 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 [PDEU] (UL 2015, L 248, str. 9) določa:

„V tej uredbi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:

[…]

4

Člen 2(1) te uredbe določa:

„Razen če v uredbah, sprejetih na podlagi člena 109 PDEU ali z drugimi ustreznimi določbami PDEU, ni drugače določeno, mora zadevna država članica vsak načrt za dodeljevanje nove pomoči pravočasno uradno priglasiti [Evropski k]omisiji. Komisija to državo članico takoj obvesti o prejemu uradne priglasitve.“

5

Decreet van de Vlaamse Overheid over wonen in eigen streek (dekret flamske regije o bivanju v svoji regiji) z dne 23. junija 2023 (Belgisch Staatblad, 4. avgust 2023, str. 65489, v nadaljevanju: dekret WIES) v členu 2 določa:

„V tem dekretu se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:

[…]

6. občina WIES: občina s seznama, sestavljenega v skladu s členom 3, prvi odstavek;

7. zemljišče WIES: posebna kvalifikacija zemljišča, določenega v skladu s členom 4(3), tretji pododstavek;

8. kupec WIES: oseba iz člena 5;

9. stanovanje WIES: posebna kvalifikacija stanovanja, določenega v skladu s členom 4(3), tretji pododstavek“.

6

Člen 3 tega dekreta določa:

„Flamska vlada z odlokom vsakih šest let in prvič leta 2023 sestavi seznam občin, ki spadajo na področje uporabe tega dekreta. Flamska vlada ta seznam sestavi na podlagi najvišje cene nepremičnin.

Občine, navedene na seznamu iz prvega pododstavka, lahko z občinskim odlokom določijo, da za prenos nepremičnin iz člena 4(1) veljajo posebni pogoji.“

7

Člen 4 navedenega dekreta določa:

„(1)   V občinah iz člena 3, ki so sprejele odlok v skladu s členom 3, drugi odstavek, se lahko za prenos zemljišč in stanovanj, ki so predmet enega od naslednjih projektov, uporabljajo posebni pogoji:

1. projekt, za katerega se zahteva okoljsko dovoljenje za parceliranje zemljišč, s katerim se ustvari vsaj pet parcel, namenjenih za gradnjo stanovanj;

2. projekt, za katerega se zahteva okoljsko dovoljenje za urbanistične akte za skupinske stanovanjske projekte in stanovanjske stavbe, ki obsegajo vsaj pet stanovanj;

3. projekt, ki sam po sebi ne izpolnjuje pogojev iz točke 1 ali 2, vendar skupaj z okoljskimi dovoljenji, izdanimi v zadnjih petih letih pred vložitvijo vloge iz točke 1 ali 2 za stanovanjske parcele, za gradnjo skupinskih stanovanj ali stanovanjskih stavb, ki se nanašajo na parcele, ki mejijo na zemljišče projekta, dejansko izpolnjuje pogoje iz točke 1 ali 2. […]

[…]

(3)   Občinski svet občine WIES v občinskem odloku določi, da lahko občinski izvršni svet za projekte iz odstavka 1, ki niso izključeni na podlagi odstavka 2, določi pogoje za prenos, kot so določeni v členu 5 tega dekreta, za:

1. najmanj 40 % števila stanovanj, ki jih je treba zgraditi, ali parcel, namenjenih za gradnjo stanovanj, zmanjšanega za odstotek za izvedbo ponudbe socialnih stanovanj ali najemnih stanovanj z omejeno najemnino, za zemljišča, ki so v lasti subjektov iz člena I.3 dekreta o upravljanju z dne 7. decembra 2018;

2. najmanj 20 % in največ 40 % števila stanovanj, ki jih je treba zgraditi, ali parcel, namenjenih za gradnjo stanovanj, zmanjšanega za odstotek za izvedbo ponudbe socialnih stanovanj ali najemnih stanovanj z omejeno najemnino, za zemljišča, ki so v lasti fizičnih ali pravnih oseb, ki niso navedene v členu I.3 dekreta o upravljanju z dne 7. decembra 2018.

Občinski svet občine WIES v občinskem odloku določi merila, na podlagi katerih se lahko občinski izvršni svet odloči, da bo za projekte iz tega člena določil pogoje za prenos. Ta merila se nanašajo na cilje tega dekreta in na finančno sposobnost občine.

Občinski svet občine WIES v občinskem odloku določi končni odstotek, za katerega se uporabljajo pogoji za prenos iz člena 5. Odstotek, naveden v odloku, je najnižji odstotek, ki ga uporablja občina WIES, za katero veljajo pogoji za prenos iz člena 5.

Prosilec za izdajo okoljskega dovoljenja iz odstavka 1 v svoji vlogi navede zemljišča ali stanovanja, ki so predvidena za izpolnitev končnega odstotka, ki ga je določil občinski svet občine WIES v skladu s tretjim pododstavkom. Določena zemljišča in stanovanja so zemljišča WIES in stanovanja WIES.

Za uporabo četrtega pododstavka lahko občinski svet občine WIES v občinskem odloku določi dodatne pogoje.

[…]“

8

Člen 5 istega dekreta določa:

„Zemljišča WIES in stanovanja WIES se lahko prenesejo le na osebe, ki izpolnjujejo vse te pogoje:

1. oseba je v obdobju desetih let pred datumom prenosa vsaj pet let neprekinjeno vpisana v registre prebivalstva […] občine WIES ali v sosednji občini v flamski regiji;

2. oseba izpolnjuje pogoje v zvezi z nepremičninami in dohodkom, ki izkazujejo manj ugoden položaj, ki jih je določila flamska vlada;

3. oseba je vpisana v registre prebivalstva […]

Zakonci, zakoniti ali zunajzakonski partnerji osebe, na katero je preneseno zemljišče WIES ali stanovanje WIES, ki bodo skupaj s to osebo uporabljali zemljišče WIES ali stanovanje WIES, prav tako izpolnjujejo pogoje iz prvega, drugega in tretjega odstavka.

Za uporabo prvega odstavka lahko občinski svet občine WIES v občinskem odloku določi strožje pogoje. Občinski svet občine WIES lahko na primer uporabo odstavka 1, točka 1, omeji na osebe, ki so bile v obdobju desetih let pred datumom prenosa vsaj pet let neprekinjeno vpisane v register prebivalstva svoje občine.“

9

Člen 10(1) dekreta WIES določa:

„Če kupec WIES kupi zemljišče WIES ali stanovanje WIES na podlagi člena 5 in veljavne občinskega odloka, občina WIES zagotovi finančni ukrep v korist kupca WIES, ki temelji na ocenjeni ceni deležev zemljišča, ki jih kupec WIES pridobi v last. Ta finančni poseg znaša vsaj 50 % ocenjene cene deležev zemljišča.

Občina WIES plača znesek finančnega ukrepa iz prvega odstavka na blokiran račun pri uradniku, ki izvaja postopek, ki ga določi kupec WIES. Znesek se po sklenitvi pogodbe sprosti v korist prodajalca in je del kupnine, ki jo plača kupec WIES.

[…]“

10

Flamska regija je 23. junija 2023 sprejela dekret WIES. S tem dekretom je občinam, v katerih so cene nepremičnin posebej visoke, dovoljeno, da za devet mesecev pridržijo nakup nekaterih zemljišč ali nekaterih stanovanj za kupce, katerih dohodki so nižji od določenih pragov in ki lahko utemeljijo vezi z zadevno občino. Določa, da občine, ki se odločijo za uporabo takih omejitev, v imenu kupca prodajalcu zagotovijo plačilo dela cene nepremičnine.

11

Družba Fremoluc in združenje Association de Promotion des Droits Humains et des Minorités sta s tožbama z dne 31. januarja in 1. februarja 2024 predlagali odpravo dekreta WIES pri Grondwettelijk Hof (ustavno sodišče, Belgija), ki je predložitveno sodišče.

12

V utemeljitev teh tožb v bistvu navajata tožbene razloge, ki se nanašajo na kršitev več določb belgijske ustave v povezavi z določbami prava Unije o prostem pretoku na eni strani ter členom 107(1) in členom 108(3) PDEU na drugi strani.

13

Na prvem mestu, predložitveno sodišče meni, da je treba dekret WIES delno odpraviti kot neustaven, ker občinam, ki so se odločile uporabiti mehanizem, ki ga določa, omogoča, da upoštevajo obdobje, v katerem je bil potencialni kupec vpisan v registre prebivalstva sosednje občine le, kadar je ta občina v Flandriji, ne pa, če je v drugi regiji.

14

Na drugem mestu, navedeno sodišče meni, da ni mogoče razumno dvomiti o združljivosti dekreta WIES s členi 21, 45, 49, 56 in 63 PDEU ter členoma 22 in 24 Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EEC (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 46).

15

Na tretjem mestu, predložitveno sodišče šteje, da je treba ugotoviti, ali bi moral biti načrt, na podlagi katerega je bila sprejet dekret WIES, v skladu s členom 108(3) PDEU priglašen Komisiji, ker naj bi se z njim uvedla shema državnih pomoči.

16

V zvezi s tem se najprej sprašuje, ali je treba za finančni ukrep iz člena 10 tega dekreta šteti, da daje prednost podjetju, zlasti ob upoštevanju meril, določenih v sodbi z dne 24. julija 2003, Altmark Trans in Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415), v zvezi z nadomestilom za obveznosti javne službe.

17

Navedeno sodišče se nato sprašuje, ali začetek veljavnosti dekreta WIES glede na sodno prakso Sodišča v zvezi s členoma 107 in 108 PDEU zadostuje za dodelitev finančne ugodnosti ali pa je treba, nasprotno, šteti, da je za tako dodelitev potrebno predhodno sprejetje nadaljnjih izvedbenih ukrepov. V zvezi s tem poudarja, da mora občinski svet, da bi občina lahko izvedla plačilo, določeno s tem dekretom, v ta namen sprejeti občinski odlok. Ta občinski odlok mora, ne da bi presegal omejitve, določene z navedenim odlokom, določiti odstotek zemljišč ali stanovanj, ki jih je treba rezervirati za kupca WIES, in določiti merila, na podlagi katerih se lahko za projekte določijo pogoji prenosa. Z navedenim občinskim odlokom se lahko tudi poostrijo pogoji za prenos stanovanj in se lahko določi, da bo z občinskim finančnim ukrepom krit večji del cene zadevne nepremičnine.

18

Nazadnje, navedeno sodišče meni, da mora ugotoviti, ali so pragovi de minimis v zvezi s priglasitvijo državnih pomoči v obravnavanem primeru preseženi.

19

Na četrtem mestu, za primer, da bi bilo treba za odlok WIES šteti, da je njegov namen uvedba sheme državnih pomoči, se predložitveno sodišče sprašuje o možnosti dokončne ohranitve učinkov tega odloka, da bi se preprečilo, da bi bili kršeni načeli varstva legitimnih pričakovanj zadevnih posameznikov ali pravne varnosti.

20

V teh okoliščinah je Grondwettelijk Hof (ustavno sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:

21

Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 107(1) in člen 108(3) PDEU razlagati tako, da je treba za nacionalno ureditev, ki občinam, v katerih je cena nepremičnin posebej visoka, dovoljuje uvedbo mehanizma, ki določa, da se prodajalcem določenih zemljišč ali določenih stanovanj plača del kupnine zadevnih zemljišč v imenu kupca, ki izpolnjuje pogoje v zvezi z njegovim socialnim položajem in povezavo z zadevno občino, šteti, da se z njo uvaja sistem državnih pomoči, ki ga je treba priglasiti Komisiji, kadar ta ureditev na eni strani vsaki občini prepušča izbiro, ali bo uvedla tak mehanizem, in ji na drugi strani daje polje proste presoje pri določitvi pogojev za upravičenost projektov in dela cene zadevnih zemljišč, ki se krije na podlagi tega mehanizma.

22

Člen 108(3) PDEU določa, da mora biti Komisija obveščena o načrtih za dodelitev ali spremembo državnih pomoči dovolj zgodaj, da lahko predloži pripombe.

23

Člen 2(1) Uredbe 2015/1589 določa, da če v uredbah, sprejetih na podlagi člena 109 PDEU ali z drugimi ustreznimi določbami PDEU, ni drugače določeno, mora zadevna država članica vsak načrt za dodeljevanje nove pomoči pravočasno uradno priglasiti Komisiji.

24

V členu 1(c) te uredbe je pojem „nova pomoč“ opredeljen kot „vs[a] pomoč, to je sheme pomoči in individualn[a] pomoč, ki ni veljavna [obstoječa] pomoč, vključno s spremembami veljavne [obstoječe] pomoči“.

25

V zvezi s tem, na prvem mestu, člen 1(d) navedene uredbe določa, da „shema pomoči“ pomeni „vsak akt, na podlagi katerega je mogoče brez nadaljnjih izvedbenih ukrepov dodeliti individualno pomoč podjetjem, opredeljenim v aktu na splošen in abstrakten način, in kateri koli akt, na podlagi katerega je mogoče dodeliti pomoč, ki ni povezana z določenim projektom, enemu ali več podjetjem za nedoločen čas in/ali v nedoločenem znesku“.

26

Ker se v obravnavanem primeru ukrep, kot je ta iz postopka v glavni stvari, nanaša na občinske finančne ukrepe, povezane s posebnimi projekti, je treba ugotoviti, kako je treba tak ukrep opredeliti le glede na prvi del te opredelitve, in sicer glede na določbe, na podlagi katerih je mogoče, ne da bi bili potrebni nadaljnji izvedbeni ukrepi, dodeliti individualno pomoč podjetjem, opredeljenim na splošen in abstrakten način.

27

V skladu s prvim delom navedene opredelitve morajo biti za opredelitev državnega ukrepa kot sheme pomoči izpolnjeni trije kumulativni pogoji. Prvič, pomoči je mogoče dodeliti posamično podjetjem na podlagi akta. Drugič, za dodelitev teh pomoči se ne zahteva noben nadaljnji izvedbeni ukrep. Tretjič, podjetja, ki se jim lahko dodelijo individualne pomoči, morajo biti opredeljena „na splošen in abstrakten način“ (sodbi z dne 16. septembra 2021, Komisija/Belgija in Magnetrol International, C‑337/19 P, EU:C:2021:741, točka 60, in z dne 6. junija 2024, Ryanair/Komisija, C‑441/21 P, EU:C:2024:477, točka 106).

28

V zvezi z drugim od teh pogojev, ki se nanaša na neobstoj nadaljnjih izvedbenih ukrepov, iz sodne prakse Sodišča izhaja, da je ta pogoj izpolnjen, če so podjetja lahko upravičena do prednosti, ki pomeni individualno pomoč, zgolj na podlagi zadevne določbe ali če se jim taka pomoč dodeli zgolj na podlagi te določbe (glej v tem smislu sodbe z dne 4. marca 2021, Komisija/Fútbol Club Barcelona, C‑362/19 P, EU:C:2021:169, točka 69; z dne 16. septembra 2021, Komisija/Belgija in Magnetrol International, C‑337/19 P, EU:C:2021:741, točka 106, in z dne 6. junija 2024, Ryanair/Komisija, C‑441/21 P, EU:C:2024:477, točki 108 in 109).

29

V zvezi s tem je treba opozoriti, da zgolj tehnična uporaba določbe, ki določa dodelitev pomoči, ne pomeni „nadaljnjega izvedbenega ukrepa“ v smislu člena 1(d) Uredbe (EU) 2015/1589. Tak „nadaljnji izvedbeni ukrep“ namreč predpostavlja izvajanje diskrecijske pravice s strani organa, pristojnega za uporabo zadevne določbe, ki temu organu omogoča, da vpliva na znesek pomoči, njene značilnosti ali pogoje, pod katerimi se ta pomoč dodeli (glej v tem smislu sodbo z dne 16. septembra 2021, Komisija/Belgija in Magnetrol International, C‑337/19 P, EU:C:2021:741, točka 105).

30

Vprašanje, ali so za dodelitev finančne podpore, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, potrebni nadaljnji izvedbeni ukrepi v smislu drugega pogoja iz točke 27 te sodbe, je treba presojati glede na to, da se predlog za sprejetje predhodne odločbe nanaša na nacionalno ureditev, ki opredeljuje splošni okvir, v katerem se lahko nekatere občine odločijo za uvedbo shem finančne podpore, ne da bi ta ureditev sama neposredno uvedla take mehanizme ali opredelila vsa podrobna pravila za njihovo izvajanje.

31

Natančneje, iz predložitvene odločbe na eni strani izhaja, da lahko le občine, ki so se odločile sprejeti občinski odlok, ki določa podrobna pravila za uporabo splošnega okvira, določenega z dekretom WIES, na svojem ozemlju, finančno podprejo nakup zemljišč ali stanovanj na tem ozemlju, pri čemer pa ta dekret upravičenih občin nikakor ne zavezuje k sprejetju takega odloka, s čimer jim pušča možnost, da navedenega dekreta ne izvajajo.

32

Na drugi strani je iz navedb v zvezi z belgijskim pravom, ki jih je podalo predložitveno sodišče, razvidno, da mora zadevna občina ob sprejetju občinskega odloka, namenjenega izvajanju dekreta WIES, pojasniti različne bistvene vidike pravil, ki na svojem ozemlju urejajo dodelitev finančne podpore iz tega naslova. Med drugim mora določiti odstotek zemljišč in stanovanj, za katera velja mehanizem, dovoljen s tem dekretom, in del cene zadevne nepremičnine, ki se bo kril, ne da bi prekoračil meje, določene z navedenim dekretom. Zadevna občina lahko k pogojem, ki so že določeni z istim dekretom, doda tudi dodatne pogoje v zvezi z izbiro upravičenih kupcev in nepremičnin.

33

Glede na drugi pogoj iz točke 27 te sodbe je treba šteti, da je s tako ureditvijo zadevnim občinam podeljena diskrecijska pravica, ki se nanaša tako na načelo uporabe mehanizma finančne podpore na njihovem ozemlju kot na bistvene elemente tega mehanizma, zlasti pogoje za upravičenost nepremičninskih transakcij in obseg finančne podpore, ki jo je mogoče dodeliti.

34

Iz tega izhaja, da taka ureditev zadevnim občinam ne omogoča dodelitve finančne podpore zgolj na podlagi njenih določb, ampak, nasprotno, predpostavlja, da te občine sprejmejo nadaljnje izvedbene ukrepe v smislu člena 1(d) Uredbe 2015/1589. Zato je treba, ne da bi bilo treba preučiti, ali taka podpora izpolnjuje vse pogoje, ki se zahtevajo za opredelitev kot državna pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, ugotoviti, da za to ureditev ni mogoče šteti, da se z njo vzpostavlja shema pomoči, ki jo je treba priglasiti Komisiji v skladu s členom 108(3) PDEU in členom 2(1) te uredbe.

35

Drugič, v členu 1(e) navedene uredbe je „individualna pomoč“ opredeljena kot „pomoč, ki ni dodeljena na podlagi sheme pomoči, in pomoč, ki jo je treba uradno prijaviti, dodeljen[a] na podlagi sheme pomoči“.

36

Ker pa iz navedenega izhaja, da ureditev, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, dopušča morebitno dodelitev finančne podpore šele po sprejetju nadaljnjih izvedbenih ukrepov, za to ureditev nikakor ni mogoče šteti, da sama dodeljuje individualno pomoč.

37

Glede na vse te elemente je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 107(1) in člen 108(3) PDEU v povezavi s členom 1, od (c) do (e), ter členom 2(1) Uredbe 2015/1589 razlagati tako, da za nacionalno ureditev, ki občinam, v katerih je cena nepremičnin posebej visoka, dovoljuje uvedbo mehanizma, ki določa, da se prodajalcem določenih zemljišč ali določenih stanovanj plača del kupnine zadevnih zemljišč v imenu kupca, ki izpolnjuje pogoje v zvezi z njegovim socialnim položajem in povezavo z zadevno občino, ni mogoče šteti, da se z njo uvaja sistem državnih pomoči, ki ga je treba priglasiti Komisiji, kadar ta ureditev na eni strani vsaki občini prepušča izbiro, ali bo uvedla tak mehanizem, in ji na drugi strani daje polje proste presoje pri določitvi pogojev za upravičenost projektov in dela cene zadevnih zemljišč, ki se krije na podlagi tega mehanizma.

38

Iz predložitvene odločbe je razvidno, da je drugo vprašanje postavljeno le za primer, da je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen. Zato glede na nikalni odgovor na prvo vprašanje na drugo vprašanje ni treba odgovoriti.

39

Ker je ta postopek za stranke iz postopka v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (osmi senat) razsodilo:

Člen 107(1) in člen 108(3) PDEU v povezavi s členom 1, od (c) do (e), in členom 2(1) Uredbe Sveta (EU) 2015/1589 z dne 13. julija 2015 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 [PDEU]

je treba razlagati tako, da

za nacionalno ureditev, ki občinam, v katerih je cena nepremičnin posebej visoka, dovoljuje uvedbo mehanizma, ki določa, da se prodajalcem določenih zemljišč ali določenih stanovanj plača del kupnine zadevnih zemljišč v imenu kupca, ki izpolnjuje pogoje v zvezi z njegovim socialnim položajem in povezavo z zadevno občino, ni mogoče šteti, da se z njo uvaja sistem državnih pomoči, ki ga je treba priglasiti Evropski komisiji, kadar ta ureditev na eni strani vsaki občini prepušča izbiro, ali bo uvedla tak mehanizem, in ji na drugi strani daje polje proste presoje pri določitvi pogojev za upravičenost projektov in dela cene zadevnih zemljišč, ki se krije na podlagi tega mehanizma.