–

za Naturvårdsverket Y. Lindén in L. Vogel, miljöjurister,

–

za Evropski parlament A. Ahlvin, W. D. Kuzmienko in A. Neergaard, agenti,

–

za Svet Evropske unije J. Himmanen in A. Maceroni, agentki,

–

za Evropsko komisijo M. Björkland in T. S. Bohr, agenta,

1

Predloga za sprejetje predhodne odločbe se nanašata na razlago člena 24(2), prvi pododstavek, točki (c) in (d), Uredbe (ES) št. 1013/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. junija 2006 o pošiljkah odpadkov (UL 2006, L 190, str. 1) in na veljavnost tega člena 24(2), prvi pododstavek, točka (c), glede na lastninsko pravico, zagotovljeno s členom 17(1) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).

2

Ta predloga sta bila vložena v okviru dveh sporov med Naturvårdsverket (agencija za varstvo okolja, Švedska) (v nadaljevanju: agencija) in UQ (zadeva C‑221/24) ter IC (zadeva C‑222/24), ker je agencija prevzela odpadke v zabojnikih, ki sta jih poslala UQ in IC.

3

V preambuli Konvencije o nadzoru prehoda nevarnih odpadkov preko meja in njihovega odstranjevanja, podpisane 22. marca 1989 v Baslu, ki je bila v imenu Evropske skupnosti potrjena s Sklepom Sveta 93/98/EGS z dne 1. februarja 1993 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 18, str. 301, v nadaljevanju: Baselska konvencija), je navedeno, da bi moral biti prehod nevarnih odpadkov in drugih odpadkov prek meja dovoljen samo, kadar sta prevoz in končno odstranjevanje takšnih odpadkov varna za okolje.

4

Člen 9 Baselske konvencije, naslovljen „Nezakonit promet“, v odstavku 2 določa:

„Pri prehodu nevarnih ali drugih odpadkov prek meje, ki se šteje kot nezakonit promet zaradi ravnanja izvoznika ali povzročitelja odpadkov, država izvoznica zagotovi, da zadevne odpadke:

v 30 dneh od dneva, ko je bila država izvoznica obveščena o nezakonitem prometu ali v takšnem časovnem obdobju, o katerem bi se državi, ki ju to zadeva, utegnili dogovoriti. V ta namen pogodbenice, ki jih to zadeva, ne smejo nasprotovati, ovirati ali preprečevati vrnitev navedenih odpadkov v državo izvoznico.“

5

Člen 17 Listine, naslovljen „Lastninska pravica“, v odstavku 1 določa:

„Vsakdo ima pravico imeti v posesti svojo zakonito pridobljeno lastnino, jo uporabljati, z njo razpolagati in jo komu zapustiti. Lastnina se nikomur ne sme odvzeti, razen v javno korist v primerih in pod pogoji, ki jih določa zakon, vendar le proti pravični in pravočasni odškodnini za njeno izgubo. Uživanje lastnine se lahko uredi z zakonom, kolikor je to potrebno zaradi splošnega interesa.“

6

Člen 52 Listine, naslovljen „Obseg pravic in načel ter njihova razlaga“, v odstavku 1 določa:

„Kakršno koli omejevanje uresničevanja pravic in svoboščin, ki jih priznava ta listina, mora biti predpisano z zakonom in spoštovati bistveno vsebino teh pravic in svoboščin. Ob upoštevanju načela sorazmernosti so omejitve dovoljene samo, če so potrebne in če dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali če so potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih.“

7

Direktiva 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv (UL 2008, L 312, str. 3, v nadaljevanju: Direktiva 2008/98), na katero napotuje Uredba št. 1013/2006, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 660/2014 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. maja 2014 (UL 2014, L 189, str. 135), vzpostavlja pravni okvir za obdelavo odpadkov v Uniji.

8

Kot je razvidno iz uvodne izjave 6 Direktive 2008/98, bi „prvi cilj vsake politike ravnanja z odpadki […] moral biti zmanjšanje škodljivih vplivov nastajanja odpadkov in ravnanja z njimi na zdravje ljudi in okolje“.

9

Člen 3 te direktive, naslovljen „Opredelitev pojmov“, določa:

„V tej direktivi imajo naslednji izrazi naslednji pomen:

[…].“

10

Člen 15 navedene direktive, naslovljen „Odgovornost za ravnanje z odpadki“, v odstavkih 1 in 2 določa:

„1.   Države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da v skladu s členoma 4 in 13 vsak izvirni povzročitelj ali drug imetnik odpadkov sam obdela odpadke ali zagotovi, da zanj obdelavo uredi trgovec ali ustanova ali podjetje, ki obdeluje odpadke, ali da zanj obdelavo uredi zasebni ali javni zbiralec odpadkov.

2.   Kadar se odpadki prenesejo od izvirnega povzročitelja ali imetnika odpadkov na eno od fizičnih ali pravnih oseb iz odstavka 1 za namene predhodne obdelave, se odgovornost za izvedbo celotne predelave ali odstranjevanja na splošno ne opusti.

[…]“

11

V skladu s členom 16(1) te direktive „[d]ržave članice sprejmejo […] ustrezne ukrepe za vzpostavitev integriranega in ustreznega omrežja naprav za odstranjevanje odpadkov […].“

12

Kot je razvidno iz uvodne izjave 1 Uredbe št. 1013/2006, sta temeljni in poglavitni cilj ter sestavina te uredbe varovanje okolja. Poleg tega je v uvodnih izjavah 3, 7 in 8 te uredbe navedeno:

[…]

13

Člen 1 te uredbe, naslovljen „Področje uporabe“, v odstavku 1 določa:

„Ta uredba določa postopke in ureditev kontrole pošiljanja odpadkov […].“

14

Člen 2 navedene uredbe v točki 34 v bistvu opredeljuje pojem „pošiljka“ kot „prevoz odpadkov, namenjenih odstranjevanju ali predelavi“, med več državami ali znotraj iste države.

15

Člen 3 iste uredbe določa „[s]plošni postopek“ za te pošiljke, pri čemer med drugim določa postopek prijave navedenih pošiljk, katere obseg je določen v členu 4, drugi odstavek, točka 6, te uredbe, in sicer tako, da zajema „pošiljko odpadkov od njenega začetnega kraja odpreme ter vključuje njeno […] predelavo ali odstranjevanje“.

16

Člen 24 Uredbe 1013/2006, naslovljen „Prevzem odpadkov nazaj, če je pošiljka nezakonita“, v odstavkih 1 in 2 določa:

„1.   Kadar pristojni organ odkrije pošiljko, za katero meni, da je nezakonita, o tem takoj obvesti druge zadevne pristojne organe.

2.   Če je za nezakonito pošiljko odgovoren prijavitelj, pristojni organ države odpreme zagotovi, da zadevne odpadke:

Prevzem nazaj, odstranjevanje ali predelava se opravi v 30 dneh ali v roku, o katerem se dogovorijo zadevni pristojni organi, potem ko je pristojni organ države odpreme izvedel ali so ga pristojni organi ciljne države ali tranzitne države pisno obvestili o nezakoniti pošiljki in razlogu(-ih) zanjo. Tako obvestilo lahko izhaja iz informacij, ki so jih pristojnim organom namembnega kraja ali tranzita med drugim predložili drugi pristojni organi.

V primerih, ko se odpadki prevzamejo nazaj kakor je navedeno v (a), (b) in (c), se predloži nova prijava, razen če se zadevni pristojni organi strinjajo, da zadostuje primerno obrazložena zahteva začetnega pristojnega organa države odpreme.

Novo prijavo predloži oseba ali organ iz (a), (b) ali (c), v skladu s tem vrstnim redom.

Noben pristojni organ ne nasprotuje ali ugovarja vrnitvi odpadkov iz nezakonite pošiljke. […]“

17

Člen 25 te uredbe, naslovljen „Stroški prevzema odpadkov nazaj, če je pošiljka nezakonita“, v odstavku 1 določa:

„Stroški, ki nastanejo zaradi prevzema odpadkov iz nezakonite pošiljke nazaj, vključno s stroški prevoza, odstranjevanja ali predelave na podlagi člena 24(2) in stroški skladiščenja na podlagi člena 24(7) od dneva, ko je pristojni organ države odpreme izvedel, da je pošiljka nezakonita, se zaračunajo:

18

Agencija, ki je pristojni organ za izvajanje Uredbe št. 1013/2006 na Švedskem, je 26. avgusta 2022 belgijske organe obvestila, da je zabojnik, namenjen v Kamerun, za katerega se je domnevalo, da vsebuje odpadke, med drugim dve vozili, pnevmatike in elektronske izdelke, prek Belgije zapustil Švedsko, in jih pozvala, naj ta zabojnik ustavijo.

19

Agencija je 17. oktobra 2022 pošiljatelja UQ obvestila, da je treba zabojnik prevzeti nazaj na Švedsko, ker je vseboval odpadke, in ga vprašala, ali namerava zabojnik sam prevzeti nazaj ali naj za to poskrbi agencija na stroške UQ. Ta pošiljatelj je izpodbijal dejstvo, da zabojnik vsebuje odpadke, in agencijo prosil, naj organizira prevzem zabojnika nazaj na Švedsko, pri čemer je navedel, da ni prepričan, ali lahko sam izpolni zahteve za prevzem zabojnika nazaj.

20

Agencija se je 14. decembra 2022 odločila organizirati prevzem zabojnika nazaj na Švedsko. Ta odločba je bila obrazložena s tem, da je po mnenju agencije zabojnik vseboval odpadke, vključno z nevarnimi odpadki. Agencija je v odločbi pojasnila tudi, da ni mogoče, da bi UQ lahko prevzel nazaj odpadke ali jih obdelal, ker UQ ni izkoristil možnosti, ki mu je bila dana, da prevzame nazaj vsebino zabojnika, in ni predložil dokazov, da bi jo lahko obdelal okoljsko primerno.

21

Agencija je pred prevzemom zabojnika nazaj na Švedsko v skladu s členom 24(2), tretji pododstavek, Uredbe št. 1013/2006 predložila prijavo, v kateri je bila navedena kot prijaviteljica in oseba, odgovorna za pošiljko. Za prejemnika odpadkov je bil določen obrat za prevzem odpadkov, ki je imel dovoljenje na Švedskem, pri čemer je bilo pojasnjeno, da se odpadki pošiljajo v predelavo. Prijavo je odobril pristojni organ v Belgiji.

22

Vsebina zabojnika je bila nato poslana nazaj na Švedsko, kjer jo je prevzel obrat, naveden v prijavi, pri katerem je bila nato shranjena. To vsebino je pregledal tudi Länsstyrelsen i Norrbottens län (okrožni upravni odbor Norrbotten, Švedska), ki je ugotovil, da je sestavljena iz mešanih odpadkov, med katerimi so tudi nevarni odpadki. Okrožni upravni odbor Norrbotten se je strinjal z oceno belgijskih organov in agencije, da je šlo za nezakonito pošiljko odpadkov, ki jih je bilo treba prevzeti okoljsko primerno.

23

UQ je zoper odločbo agencije vložil tožbo pri Nacka tingsrätt, mark- och miljödomstolen (sodišče prve stopnje v Nacki, oddelek za nepremičninske in okoljske zadeve, Švedska), ki jo je odpravilo v delu, v katerem je bilo določeno, da vsebino zabojnika obdela agencija. Navedeno sodišče je menilo, da je mogoče odločbo agencije razumeti le tako, da bo premoženje, ki pripada UQ, tej osebi odvzeto in predelano, ter ugotovilo, da ta odločba v delu, v katerem se nanaša na predelavo navedenega premoženja, posega v temeljno pravico do varstva lastninske pravice, med drugim na podlagi Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane 4. novembra 1950 v Rimu (v nadaljevanju: EKČP), in da je zato za tako ravnanje potrebna jasna pravna podlaga. Nič v besedilu določb Uredbe št. 1013/2006 pa naj agenciji ne bi omogočalo odločitve, da je treba premoženje, ki pripada UQ in ki ga je agencija opredelila kot „odpadke“, po prevzemu nazaj na Švedsko proti njegovi volji predelati.

24

Agencija je zoper to sodbo vložila pritožbo pri Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen (višje sodišče v Stockholmu, oddelek za nepremičninske in okoljske zadeve, Švedska), ki je predložitveno sodišče v zadevi C‑221/24.

25

Okvir in nacionalni sodni postopek v tej zadevi sta zelo podobna okviru in postopku v zadevi C‑221/24.

26

Nemški organi so 25. novembra 2021 pregledali vsebino zabojnika, ki je bil s Švedske namenjen v Kongo. Po mnenju nemških organov je zabojnik vseboval odpadke, med drugim vozilo, pohištvo, oblačila in igrače.

27

Nemški organi so začasno ustavili odpremo tega zabojnika zaradi suma, da gre za nezakonito pošiljko odpadkov. Poleg tega so agencijo kot pristojni organ na Švedskem pozvali, naj zagotovi, da bo vsebina zabojnika prevzeta nazaj na Švedsko in obdelana okoljsko primerno.

28

Agencija se je strinjala z analizo nemških organov, zato je stopila v stik s pošiljateljem, in sicer IC, in mu ponudila, da vsebino zabojnika sam prevzame nazaj na Švedsko. IC je agenciji sporočil, da nima sredstev, da bi financiral pošiljko vsebine zabojnika iz Nemčije na Švedsko, in da za pomoč pri pošiljanju prosi agencijo.

29

Ker je agencija poleg tega menila, da nameni IC v zvezi z vsebino zabojnika niso jasni, je odločila, da je treba to vsebino prevzeti nazaj na Švedsko, da se zagotovi njena okoljsko primerna obdelava.

30

IC je zoper odločbo agencije vložil tožbo pri Nacka tingsrätt, mark- och miljödomstolen (sodišče prve stopnje v Nacki, oddelek za nepremičninske in okoljske zadeve), ki jo je v delu, v katerem je bila določena predelava vsebine zabojnika, odpravilo iz istih razlogov, kot so v točki 23 te sodbe navedeni glede zadeve C‑221/24.

31

Agencija je zoper to sodbo vložila pritožbo pri Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen (višje sodišče v Stockholmu, oddelek za nepremičninske in okoljske zadeve), ki je predložitveno sodišče tudi v zadevi C‑222/24.

32

Agencija v utemeljitev tožbe v obeh zadevah, ki ju je sprožila pri predložitvenem sodišču, trdi, da bi bil, če bi bilo treba člen 24(2), prvi pododstavek, točka (c), Uredbe št. 1013/2006 razlagati tako, da organu države odpreme ne omogoča predelave odpadkov v državi odpreme, kadar se šteje, da izvoznik odpadkov po njihovem prevzemu nazaj ne more ustrezno obdelati, ustrezna pravna podlaga za to člen 24(2), prvi pododstavek, točka (d), te uredbe. UQ in IC izpodbijata opredelitev vsebine zabojnikov kot „odpadkov“. UQ dodaja, da ni nikoli dal soglasja za predelavo zadevnih odpadkov. IC nasprotuje potrebi po predelavi odpadkov in jih želi prevzeti, da bi jih ponovno odposlal v Afriko v humanitarne namene.

33

Predložitveno sodišče v obeh zadevah dvomi o tem, kako je treba razlagati člen 24(2), prvi pododstavek, Uredbe št. 1013/2006 v položaju, v katerem je pristojni organ države odpreme, prvič, na podlagi točke (c) te določbe prevzel nazaj odpadke, ki so predmet nezakonite pošiljke, in drugič, predložil prijavo, ki mora biti v skladu s tretjim in četrtim pododstavkom tega odstavka 2 predložena pred tem prevzemom nazaj. Navedeno sodišče tako meni, da se postavlja vprašanje, ali je v takem položaju ta organ mogoče šteti za „imetnika odpadkov“ in ali lahko ali mora na podlagi te uredbe odpadke predelati ali odstraniti, čeprav prvotni pošiljatelj temu nasprotuje. Poleg tega želi navedeno sodišče v primeru pritrdilnega odgovora izvedeti, ali je taka razlaga navedene določbe, ki ne določa možnosti, da se lastniku odpadkov po navedenem prevzemu odvzame lastninska pravica, združljiva z varstvom te pravice, določene v členu 17 Listine.

34

V teh okoliščinah je Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen (višje sodišče v Stockholmu, pritožbeno sodišče za prostorske in okoljske zadeve) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja, ki so v zadevah C‑221/24 in C‑222/24 enaka:

35

Predložitveno sodišče s prvim in drugim vprašanjem, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 24(2), prvi pododstavek, Uredbe št. 1013/2006 razlagati tako, da se na eni strani točki (c) in (d) te določbe uporabljata alternativno ter da na drugi strani točka (c) navedene določbe pristojnemu organu države odpreme nalaga, da kadar odkrije pošiljko, ki jo šteje za nezakonito, odpadke, prevzete nazaj po taki pošiljki, predela ali odstrani.

36

Člen 24 Uredbe št. 1013/2006, kot je razvidno iz njegovega naslova „Prevzem odpadkov nazaj, če je pošiljka nezakonita“, ureja prevzem odpadkov nazaj, ki so predmet nezakonite pošiljke na podlagi te uredbe. Nanaša se zlasti na primer iz sporov o glavni stvari, v katerem je bila pošiljka opravljena v nasprotju s členom 36 navedene uredbe, ki prepoveduje izvoz nekaterih odpadkov v tretje države, kot sta Kamerun in Kongo, ter brez prijave vsem zadevnim pristojnim organom.

37

Člen 24(2), prvi pododstavek, Uredbe št. 1013/2006 v skladu s prednostnim vrstnim redom, določenim v točkah od (a) do (c) tega člena, določa organe in fizične ali pravne osebe, ki so zaporedoma zavezane prevzeti odpadke nazaj v primeru nezakonite pošiljke, in sicer so to, najprej, oseba, ki je predložila prijavo pošiljke, imenovana „dejanski prijavitelj“, nato oseba, ki bi morala opraviti to prijavo, vendar tega ni storila, imenovana „zakoniti prijavitelj“, in nazadnje, pristojni organ države odpreme ali njegov zastopnik. Ta vrstni red izhaja iz povezovalnih izrazov iz točk (a) in (b) člena 24(2), prvi pododstavek, Uredbe št. 1013/2006, in sicer „ali, če prijava ni bila predložena“, in „ali, če je to neizvedljivo“ (glej po analogiji sodbo z dne 16. februarja 2006, Pedersen, C‑215/04, EU:C:2006:108, točka 16). Navedeni vrstni red je potrjen s členom 24(2), tretji in četrti pododstavek, iste uredbe, ki določa, da se v primeru prevzema nazaj v smislu njegovega prvega pododstavka, točke od (a) do (c), predloži nova prijava, in sicer po vrstnem redu, ki je določen v teh določbah.

38

Ker se povezovalni izraz „ali, če je to neizvedljivo“ pojavi tudi na koncu člena 24(2), prvi pododstavek, točka (c), Uredbe št. 1013/2006, iz tega izhaja, da lahko do predelave ali odstranjevanja zadevnih odpadkov, kot sta določena v točki (d) tega člena 24(2), prvi pododstavek, pride le, če organ države odpreme odpadkov ne prevzame nazaj v skladu s točko (c) iste določbe.

39

Kot je namreč generalna pravobranilka v bistvu navedla v točkah 36 in 37 sklepnih predlogov, se na eni strani točke od (a) do (c) ter na drugi točki (d) in (e) člena 24(2), prvi pododstavek, Uredbe št. 1013/2006 nanašajo na različne položaje. Te točke od (a) do (c) se tako nanašajo na položaje, v katerih so zadevni odpadki zapustili državo odpreme, kar pomeni „prevzem nazaj“ ali „vrnitev“ v to državo. Nasprotno pa se navedeni točki (d) in (e) nanašata na položaje, v katerih odpadki nikoli niso zapustili države odpreme ali so že prispeli v ciljno državo ali pa so v drugi državi, vendar jih ni mogoče preusmeriti v državo odpreme. V teh primerih je treba zadevne odpadke predelati ali odstraniti v državi, v kateri so, ne glede na to, ali gre za državo odpreme, ciljno državo ali drugo državo.

40

Ta ugotovitev je potrjena s členom 24(2), tretji pododstavek, Uredbe št. 1013/2006, ki načeloma nalaga novo prijavo, ki je v skladu s členom 4 te uredbe za vsako pošiljko in s tem za vsak prevoz odpadkov obvezna le v primerih iz točk od (a) do (c) člena 24(2), prvi pododstavek, te uredbe, ne pa tudi v primerih iz točk (d) in (e) zadnjenavedene določbe.

41

Iz navedenega izhaja, prvič, da se točki (c) in (d) člena 24(2), prvi pododstavek, Uredbe št. 1013/2006 lahko uporabljata le alternativno, pri čemer se točka (d) uporablja, če točke (c) ni mogoče uporabiti, in drugič, da se primer iz te točke (d) ujema s primerom, v katerem so zadevni odpadki na ozemlju ciljne države ali države odpreme, in jih torej pristojni organ države odpreme ali subjekt, ki ga je pooblastil za to, tam lahko predela ali odstrani.

42

Iz tega izhaja tudi, da se v položajih, kot so ti v postopku v glavni stvari, v katerih so v skladu z informacijami, ki jih je posredovalo predložitveno sodišče, odpadki zapustili državo odpreme, se nezakonito prevažajo v državi članici in jih njihovi pošiljatelji niso prevzeli nazaj, uporablja člen 24(2), prvi pododstavek, točka (c), Uredbe št. 1013/2006.

43

Predložitveno sodišče poudarja, da zadnjenavedena določba v nasprotju s členom 24(2), prvi pododstavek, točka (d), te uredbe ne določa izrecno, da se odpadki predelajo ali odstranijo, zato se sprašuje o posledicah tega, da agencija na podlagi točke (c) navedene določbe prevzame nazaj odpadke, katerih pošiljka se šteje za nezakonito, in zlasti, ali ta prevzem nazaj nujno vključuje njihovo predelavo ali odstranjevanje.

44

Na prvem mestu, kot je generalna pravobranilka v bistvu navedla v točki 49 sklepnih predlogov, bi bilo mogoče za razliko od, med drugim, španske („valorizados o eliminados de forma alternativa“), francoske („valorisés ou éliminés d’une autre manière“) in italijanske („recuperati o smaltiti in modo alternativo“) različice člena 24(2), prvi pododstavek, točka (d), Uredbe št. 1013/2006 v nemški („auf andere Weise verwertet oder beseitigt werden“) in angleški („alternatively recovered or disposed of“) različici te določbe izraz „na alternativni način“ razumeti tako, da se nanaša na predelavo ali odstranjevanje odpadkov v postopku, ki ne vključuje njihovega predhodnega prevzema nazaj. Navedena določba naj bi tako pomenila, da morata predelava in odstranjevanje vedno potekati po prevzemu nazaj, vendar lahko podredno potekata brez predhodnega prevzema odpadkov nazaj, če se ta prevzem nazaj izkaže za nemogoč.

45

V skladu z ustaljeno sodno prakso pa je treba v primeru razhajanj med različnimi jezikovnimi različicami besedila prava Unije zadevno določbo razlagati glede na splošno sistematiko in namen ureditve, katere del je (sodba z dne 15. aprila 2010, Heinrich Heine, C‑511/08, EU:C:2010:189, točka 51 in navedena sodna praksa).

46

Na drugem mestu, v zvezi s tem je treba opozoriti, da je Skupnost s Sklepom 93/98 postala pogodbenica Baselske konvencije, tako da je ta konvencija od leta 1994 sestavni del pravnega reda Unije (sodba z dne 21. januarja 2025, Conti 11. Container Schiffahrt II, C‑188/23, EU:C:2025:26, točka 45 in navedena sodna praksa).

47

Kot je navedeno v uvodni izjavi 3 Uredbe št. 1013/2006, je zakonodajalec Unije s sprejetjem Uredbe št. 259/93, ki je bila razveljavljena in nadomeščena z Uredbo št. 1013/2006, določil pravila za omejitev in kontrolo pošiljk odpadkov, da bi se obstoječi sistem Skupnosti za nadzorovanje in kontrolo pošiljk odpadkov uskladil z zahtevami Baselske konvencije.

48

V tem okviru člen 9(2) Baselske konvencije v točkah (a) in (b) navaja primer prevzema odpadkov nazaj ali, če to ni izvedljivo, primer njihovega odstranjevanja „drugače“. Iz take formulacije je mogoče sklepati – tako kot iz angleške in nemške različice člena 24(2), prvi pododstavek, točka (d), Uredbe št. 1013/2006 in kot je v bistvu navedeno v odstavkih 101 in 102 Smernic o izvajanju določb Baselske konvencije o nezakonitem prometu (odstavki od 2 do 4 člena 9) – da obveznost prevzema nazaj sama po sebi vključuje odstranjevanje zadevnih odpadkov in da jih je, če to ni izvedljivo, mogoče odstraniti „drugače“. Posledično se zdi, da je odstranjevanje ali predelava cilj, ki ga je treba doseči po ugotovitvi nezakonite pošiljke odpadkov, bodisi po prevzemu odpadkov nazaj bodisi „drugače“, če se ta prevzem nazaj izkaže za nemogoč.

49

Poleg tega v skladu s ciljem varovanja okolja in zdravja ljudi, ki mu sledi Uredba št. 1013/2006, kot je naveden v njenih uvodnih izjavah 1 in 7 (glej v tem smislu sodbi z dne 8. septembra 2009, Komisija/Parlament in Svet, C‑411/06, EU:C:2009:518, točka 62, in z dne 28. maja 2020, Interseroh, C‑654/18, EU:C:2020:398, točka 51), ter okoljsko primernim ravnanjem z odpadki, ki ga vključuje, kot je opredeljeno v členu 2, točka 8, te uredbe, iz člena 2, točka 34, in člena 3 navedene uredbe, ki določata postopkovni okvir za vse pošiljke odpadkov, izhaja, da se pošiljka odpadkov, naj bo zakonita ali nezakonita, opravi le za njihovo predelavo ali odstranjevanje.

50

Tako obrazec za prijavo iz Priloge IA k Uredbi št. 1013/2006, ki je načeloma obvezen, kot je bilo opozorjeno v točki 40 te sodbe, v primeru prevzema odpadkov nazaj na podlagi člena 24(2), prvi pododstavek, točka (c), Uredbe št. 1013/2006, vsebuje rubriko, ki od prijavitelja zahteva, da označi polje „odstranjevanje“ ali „predelava“, kar pomeni, da to odstranjevanje ali predelava nujno sledi temu prevzemu.

51

V istem smislu iz člena 25(1) Uredbe št. 1013/2006, ki se nanaša na stroške prevzema odpadkov nazaj, če je pošiljka nezakonita, izhaja, da ti stroški vključujejo med drugim stroške, povezane z njihovo predelavo ali odstranjevanjem v skladu s členom 24(2) te uredbe, kar pomeni tudi, da prevzem nazaj vključuje predelavo ali odstranjevanje.

52

Ta ugotovitev je poleg tega podprta s členom 15 Direktive 2008/98, na katerega napotuje Uredba št. 1013/2006 in ki določa odgovornost za ravnanje z odpadki in zlasti obveznost povzročitelja ali imetnika odpadkov, da jih obdela ali poskrbi za njihovo obdelavo, to je celotno predelavo ali odstranjevanje. Člen 16 Direktive 2008/98 je poleg tega določil, da države članice vzpostavijo posebne obrate, ki lahko odstranjujejo odpadke, tudi če izvirajo iz tretjih držav ali so namenjeni v tretje države.

53

Na tretjem mestu, taka razlaga člena 24(2), prvi pododstavek, točka (c), Uredbe št. 1013/2006 je potrebna glede na glavni cilj, ki mu sledi ta uredba, in sicer varstvo okolja in zdravja ljudi, ter glede na okoljsko primerno ravnanje z odpadki, ki ga pomeni, kot je bilo opozorjeno v točki 49 te sodbe.

54

Če bi namreč pristojni organ po preusmeritvi nezakonito poslanih odpadkov te odpadke predal njihovemu lastniku, ki jih lahko, kot je razvidno iz zadev v glavni stvari, želi pridobiti nazaj, pri čemer se je odpovedal temu, da bi sam organiziral njihov prevzem nazaj, bi obstajalo tveganje, da bodo ti odpadki ponovno poslani nezakonito in – vsekakor – da ne bodo obdelani, kar bi ogrozilo ta cilj okoljsko primernega ravnanja z odpadki in zahtevo po zmanjšanju njihovega premeščanja na najmanjšo možno mero, ki je skladna z učinkovitim in okoljsko primernim ravnanjem z odpadki, določenim v členu 4(2)(d) Baselske konvencije in navedenim v uvodni izjavi 8 Uredbe št. 1013/2006.

55

Nazadnje, ugotoviti je mogoče, da člen 25 Uredbe (EU) 2024/1157 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. aprila 2024 o pošiljkah odpadkov, spremembi uredb (EU) št. 1257/2013 in (EU) 2020/1056 in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1013/2006 (UL L, 2024/1157), ki bo od 21. maja 2026 nadomestil člen 24 Uredbe št. 1013/2006, zdaj v odstavku 2 izrecno določa, da odpadke prevzame eden od organov ali pravnih ali fizičnih oseb iz točk od (a) do (c) te določbe, „da poskrbi za njihovo odstranjevanje ali predelavo“.

56

Glede na zgornje preudarke je treba na prvo in drugo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 24(2), prvi pododstavek, Uredbe št. 1013/2006 razlagati tako, da se na eni strani točki (c) in (d) te določbe uporabljata alternativno, pri čemer se točka (d) uporablja, če točke (c) ni mogoče uporabiti, in da na drugi strani ta točka (c) pristojnemu organu države odpreme nalaga, da kadar odkrije pošiljko, ki jo šteje za nezakonito, odpadke, prevzete nazaj po taki pošiljki, predela ali odstrani.

57

Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je člen 24(2), prvi pododstavek, točka (c), Uredbe št. 1013/2006 v delu, v katerem predelavo ali odstranjevanje odpadkov, ki jih prevzame nazaj pristojni organ države odpreme, nalaga kljub nasprotovanju prvotnega pošiljatelja, veljaven glede na varstvo lastninske pravice, določeno v členu 17(1) Listine.

58

Člen 52(3) Listine določa, da kolikor ta listina vsebuje pravice, ki ustrezajo pravicam, zagotovljenim z EKČP, sta vsebina in obseg teh pravic enaka kot vsebina in obseg pravic, ki ju določa ta konvencija. Vendar ta določba ne preprečuje širšega varstva po pravu Unije. Iz tega izhaja, da je treba pri razlagi člena 17(1) Listine upoštevati sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice v zvezi s členom 1 Prvega dodatnega protokola k EKČP, ki določa varstvo lastninske pravice (glej v tem smislu sodbo z dne 10. septembra 2024, Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, točka 80 in navedena sodna praksa).

59

Člen 17(1) Listine vsebuje tri različna pravila. S prvim, ki je v prvem stavku te določbe in je splošno, je konkretizirano načelo spoštovanja lastnine. Drugo, ki je v drugem stavku navedene določbe, se nanaša na odvzem lastnine in za ta odvzem določa nekatere pogoje. Tretje pravilo, ki je v tretjem stavku iste določbe, pa državam članicam priznava pristojnost, da uredijo uživanje lastnine, če je to potrebno zaradi splošnega interesa. Vendar ta pravila med seboj niso nepovezana. Drugo in tretje pravilo se namreč nanašata na posebne primere posega v lastninsko pravico in ju je treba razlagati ob upoštevanju načela, določenega v prvem od teh pravil (glej v tem smislu sodbo z dne 10. julija 2025, INTERZERO in drugi, C‑254/23, EU:C:2025:569, točka 144 in navedena sodna praksa).

60

Poleg tega je treba opozoriti, da je pogoj za obstoj odvzema lastnine, da je prišlo do formalnega odvzema lastnine ali razlastitve ali da je sporni položaj pomenil dejansko razlastitev (sodba z dne 5. maja 2022, BPC Lux 2 in drugi, C‑83/20, EU:C:2022:346, točka 44 in navedena sodna praksa).

61

V obravnavanem primeru je iz samega člena 24(2), prvi pododstavek, točka (c), Uredbe št. 1013/2006 razvidno, da se zadevni ukrep, in sicer, da pristojni organ države odpreme zaradi predelave ali odstranjevanja prevzame nazaj odpadke, ki so predmet nezakonite pošiljke, uporablja podredno, pri čemer ta organ posreduje le, če je nezakonito pošiljko odpadkov opravil prijavitelj – ne glede na to, ali je lastnik odpadkov ali pa ga je ta pooblastil za njihovo pošiljko – in če ta ni niti prevzel teh odpadkov niti a fortiori ni dokazal svoje volje ali zmožnosti za okoljsko primerno ravnanje z njimi, ali če bi jih lahko ponovno poskusil poslati nezakonito.

62

V teh okoliščinah glede na subsidiarnost posredovanja pristojnega organa ni mogoče šteti, da prevzem nazaj odpadkov, ki so predmet nezakonite pošiljke, ki ga izvede pristojni organ, pomeni „odvzem lastnine“ v smislu člena 17(1) Listine. Člen 24(2), prvi pododstavek, Uredbe št. 1013/2006 namreč daje prijavitelju prednost pri prevzemu odpadkov nazaj.

63

Vendar pa ostaja dejstvo, da tak ukrep pomeni omejitev uresničevanja lastninske pravice, ki spada na področje ureditve uživanja lastnine v smislu člena 17(1), tretji stavek, Listine, ker morajo biti ti odpadki nujno namenjeni za predelavo ali odstranjevanje.

64

Glede tega je treba opozoriti, da lastninska pravica, ki jo zagotavlja člen 17(1) Listine, ni absolutna pravica in da je njeno uresničevanje pod pogoji iz člena 52(1) Listine lahko predmet omejitev, utemeljenih s cilji splošnega interesa, ki jim sledi Unija (glej v tem smislu sodbo z dne 10. julija 2025, INTERZERO in drugi, C‑254/23, EU:C:2025:569, točka 108 in navedena sodna praksa).

65

Na prvem mestu, treba je ugotoviti, da je v obravnavanem primeru zahteva iz člena 52(1) Listine, v skladu s katero morajo biti omejitve uresničevanja lastninske pravice „predpisane z zakonom“, izpolnjena, ker je iz odgovora na prvi dve vprašanji razvidno, da je treba člen 24(2), prvi pododstavek, točka (c), Uredbe št. 1013/2006 razlagati tako, da pristojnemu organu države odpreme nalaga predelavo ali odstranjevanje odpadkov, prevzetih nazaj, kar lahko omeji lastninsko pravico lastnikov teh odpadkov. Namreč, čeprav mora biti v aktu, ki omogoča poseganje v uresničevanje temeljnih pravic, opredeljen obseg omejitve uresničevanja zadevne pravice, lahko Sodišče po potrebi z razlago pojasni konkretni obseg omejitve tako glede na samo besedilo zadevne ureditve Unije kot glede na njeno splošno sistematiko in cilje, ki se z njo uresničujejo (glej v tem smislu sodbo z dne 21. junija 2022, Ligue des droits humains, C‑817/19, EU:C:2022:491, točka 114 in navedena sodna praksa).

66

Na drugem mestu, iz ustaljene sodne prakse izhaja, da sta varstvo okolja in zdravja ljudi med cilji v splošnem interesu, s katerimi je mogoče upravičiti omejitve lastninske pravice (glej v tem smislu sodbi z dne 9. marca 2010, ERG in drugi, C‑379/08 in C‑380/08, EU:C:2010:127, točka 81 in navedena sodna praksa, in z dne 10. julija 2025, INTERZERO in drugi, C‑254/23, EU:C:2025:569, točka 152). Kot pa je bilo opozorjeno v točki 49 te sodbe, je glavni cilj Uredbe št. 1013/2006 varovanje okolja in zdravja ljudi. Člen 175 ES (postal člen 192 PDEU), ki je pravna podlaga Uredbe št. 1013/2006, namreč napotuje na cilje iz člena 174 ES (postal člen 191 PDEU), ki določa, da okoljska politika Unije prispeva zlasti k ohranjanju, varstvu in izboljšanju kakovosti okolja in k varovanju človekovega zdravja ter da je cilj te politike doseči visoko raven varstva.

67

Na tretjem mestu, kar zadeva sorazmernost posledic prevzema nazaj odpadkov, ki so predmet nezakonite pošiljke, v skladu s členom 24(2), prvi pododstavek, točka (c), Uredbe št. 1013/2006, je treba opozoriti, da se z načelom sorazmernosti zahteva, da so akti institucij Unije primerni za uresničitev legitimnih ciljev zadevne ureditve in ne presežejo meja tistega, kar je primerno in nujno za uresničitev teh ciljev, pri čemer je treba takrat, kadar je mogoče izbirati med več primernimi ukrepi, uporabiti tistega, ki je najmanj omejujoč, povzročene neugodnosti pa ne smejo biti nesorazmerne glede na zastavljene cilje (glej v tem smislu sodbi z dne 6. septembra 2017, Slovaška in Madžarska/Svet, C‑643/15 in C‑647/15, EU:C:2017:631, točka 206 in navedena sodna praksa, ter z dne 10. julija 2025, INTERZERO in drugi, C‑254/23, EU:C:2025:569, točka 109).

68

V zvezi s tem je treba ugotoviti, da prevzem odpadkov nazaj s strani pristojnega organa države odpreme za njihovo predelavo ali odstranjevanje po nezakoniti pošiljki lahko varuje okolje in zdravje ljudi, ker zagotavlja obdelavo teh odpadkov.

69

Nasprotno pa manj omejevalen ukrep, kot je ta, ki je bil naveden na obravnavi in s katerim bi bili odpadki zaupani zakonitim ali dejanskim prijaviteljem po tem, ko jih je organ države odpreme prevzel nazaj, da bi jih ti prijavitelji sami predelali ali odstranili, po potrebi pod nadzorom organa države odpreme, ne bi bil primeren ukrep za ohranjanje okolja in zdravja ljudi. Neobstoj volje prijaviteljev ali njihova nezmožnost, da prevzamejo odpadke nazaj, ki ju je ugotovilo predložitveno sodišče, in nezakonitost zadevnih pošiljk namreč vzbujajo resne dvome glede volje ali zmožnosti prijaviteljev, da te odpadke predelajo ali odstranijo, tako da manj omejevalen ukrep, naveden na tej obravnavi, ne bi zagotovil ohranitve okolja in zdravja ljudi.

70

Poleg tega povzročene nevšečnosti, in sicer v obravnavanem primeru omejitve lastninske pravice, niso nesorazmerne s ciljem varovanja okolja in zdravja ljudi.

71

V zvezi s tem je na eni strani v skladu s sodno prakso Sodišča varovanje zdravja ljudi pomembnejše od ekonomskih razlogov, tako da se lahko z njim upravičijo negativne gospodarske posledice, celo precejšnje, za nekatere subjekte (glej v tem smislu sodbo z dne 16. decembra 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine in drugi, C‑127/07, EU:C:2008:728, točka 59 in navedena sodna praksa). Podobno se v skladu s členom 35 Listine pri opredeljevanju in izvajanju vseh politik in dejavnosti Unije zagotavlja visoka raven varovanja zdravja ljudi, v skladu s členom 37 Listine pa je treba v politike Unije vključiti visoko raven varstva in izboljšanje kakovosti okolja, ki se zagotavljata v skladu z načelom trajnostnega razvoja.

72

Na drugi strani so zadevne omejitve omejene in nadzorovane.

73

Kot je bilo namreč navedeno v točki 62 te sodbe, se s členom 24(2) Uredbe št. 1013/2006 ne zahteva, da lastnik odpadkov, ne glede na to, ali je prijavitelj na podlagi te določbe, izgubi vse pravice v zvezi s temi odpadki, niti mu niso dejansko odvzete v celoti.

74

Poleg tega je treba opozoriti, da je v skladu s pravico do učinkovitega sodnega varstva zoper odločbe o predelavi ali odstranitvi odpadkov, prevzetih nazaj, ki jih sprejme organ države odpreme, mogoče vložiti pravno sredstvo (glej v tem smislu sodbo ESČP, 28. junij 2018, G.I.E.M. S.R. L. in drugi proti Italiji, CE:ECHR:2018:0628JUD000182806, točka 302 in navedena sodna praksa, in sodbo z dne 10. septembra 2024, Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, točki 95 in 96 ter navedena sodna praksa). Zadevi v glavni stvari poleg tega potrjujeta sodni nadzor nad zadevnimi omejitvami lastninske pravice, ki omogoča njihovo izpodbijanje s sklicevanjem, kadar je to primerno, na obstoj nepravilnosti, vključno z opredelitvijo kot „odpadek“, ali na obstoj samovoljnih ali nerazumnih ravnanj. Za namene tega sodnega nadzora morajo biti te odločbe o predelavi ali odstranitvi odpadkov poleg tega obrazložene in v obravnavanem primeru sta bili obrazloženi z nezmožnostjo UQ in IC, da zagotovita prevzem odpadkov nazaj in njihovo obdelavo. Taka obrazložitev pomeni, da se pristojni organ prepriča o dvojni opustitvi prijavitelja, in sicer tako za prevoz kot za obdelavo odpadkov, za kar je potrebna izmenjava z njim, do česar je v postopkih v glavni stvari dejansko prišlo, ki mu lahko glede na okoliščine omogoči, da zadevne odpadke pridobi nazaj, če dokaže, da je zmožen te odpadke predelati.

75

Zato razlaga člena 24(2), prvi pododstavek, Uredbe št. 1013/2006, kot izhaja iz odgovora na prvo in drugo vprašanje, omogoča zagotavljanje visoke ravni varovanja okolja in zdravja ljudi, kar je cilj, ki mu sledi tudi Listina, in je torej v skladu s členom 17(1) Listine.

76

Glede na zgoraj navedeno je treba ugotoviti, da pri preučitvi tretjega vprašanja ni bil ugotovljen noben element, ki bi lahko vplival na veljavnost člena 24(2), prvi pododstavek, točka (c), Uredbe št. 1013/2006.

77

Ker je ta postopek za stranke iz postopkov v glavni stvari ena od stopenj v postopkih pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo: