–

za Ypourgos Anaptyxis kai Ependyseon in Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon E. Leftheriotou in A. Vasilopoulou, agentki,

–

za grško vlado E. Leftheriotou in A. Vasilopoulou, agentki,

–

za Evropsko komisijo T. Adamopoulos, M. Konstantinidis in C. Valero, agenti,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 3 Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95 z dne 18. decembra 1995 o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 1, str. 340) in načela pravne varnosti.

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Emporiki Serron AE – Emporias kai Diathesis Agrotikon Proionton (v nadaljevanju: družba Emporiki Serron) na eni strani ter Ypourgos Anaptyxis kai Ependyseon (minister za razvoj in naložbe, Grčija) in Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon (minister za razvoj podeželja in prehrano, Grčija) na drugi strani zaradi vračila finančne pomoči, ki jo je ta družba prejela za nakup in odzrnjevanje bombaža.

3

V uvodni izjavi 3 Uredbe št. 2988/95 je navedeno:

„[…] je treba na vseh področjih preprečevati dejanja, ki škodujejo finančnim interesom [Evropske unije]“.

4

Člen 1 te uredbe določa:

„1.   Za zaščito finančnih interesov [Unije] se sprejmejo splošna pravila za enotne preglede ter upravne ukrepe in kazni v zvezi z nepravilnostmi, ki se nanašajo na zakonodajo [Unije].

2.   ‚Nepravilnost‘ pomeni vsako kršenje določb zakonodaje [Unije], ki je posledica dejanja ali opustitve s strani gospodarskega subjekta, ki je ali bi lahko škodljivo vplivalo na proračun [Unije] ali proračunska sredstva, ki jih upravlja[…], bodisi z zmanjšanjem ali izgubo prihodkov iz lastnih sredstev, ki se zbirajo neposredno v imenu [Unije], bodisi z neupravičenimi izdatki.“

5

Člen 3 navedene uredbe določa:

„1.   Pregon zastara v štirih letih od storitve nepravilnosti iz člena 1(1). Sektorski predpisi pa lahko določijo krajši zastaralni rok, ki ne sme biti krajši od treh let.

V primeru nadaljevanja ali ponavljanja nepravilnosti teče zastaranje od dneva, ko so nepravilnosti prenehale. Pri večletnih programih zastaralni rok v vsakem primeru teče do zaključka programa.

Katero koli dejanje pristojnega organa v zvezi s preiskavo ali sodnim postopkom, ki se nanaša na nepravilnost in o katerem je organ obvestil zadevno osebo, pretrga zastaranje. Po vsakem dejanju, ki pomeni pretrganje zastaranja, začne zastaralni rok teči znova.

Če pristojni organ ni izrekel kazni, zadeva zastara najpozneje na dan, ko poteče rok, ki je dvakrat daljši od zastaralnega roka, razen če je bil upravni postopek prekinjen v skladu s členom 6(1).

2.   Rok za izvršitev odločbe o upravni kazni je tri leta. Rok začne teči na dan, ko postane odločba pravnomočna.

Primere pretrganja in prekinitve urejajo ustrezne določbe nacionalne zakonodaje.

3.   Države članice lahko določijo daljši zastaralni rok od tistega iz odstavkov 1 in 2.“

6

Člen 102 Nómos 2362/1995 peri Dimosiou Logistikou, eleghou ton dapanon tou kratous kai alles diatakseis (zakon št. 2362/1995 o pravilih na področju javnega računovodstva, nadzora državnih izdatkov in drugih predpisov) (FEK Α’ 247/27.11.1995), naslovljen „Vračilo neupravičenih izplačanih zneskov“, določa:

„Financiranje, pomoč ali subvencije, ki se izplačajo fizičnim ali pravnim osebam in organom v okviru politik [Unije] iz nacionalnih sredstev ali sredstev [Unije], se vrnejo državi, če pristojni organi ugotovijo, da je bilo njihovo izplačilo neupravičeno ali nezakonito.

Te določbe se uporabljajo tudi za zneske, izplačane do začetka veljavnosti tega zakona.

Zneski, vrnjeni iz tega naslova, se štejejo za prihodke iz državnega proračuna in se izterjajo v skladu z določbami veljavnega zakonika o izterjavi javnih prihodkov.

V tem primeru se uporabljajo tudi veljavne določbe o sprejetju upravnih, prisilnih in sodnih ukrepov za izterjavo državnih prihodkov.“

7

Člen 103 tega zakona, naslovljen „Zastaranje javnopravnih terjatev“, določa:

„Za vrnitev zneskov iz prejšnjega člena velja zastaralni rok petih let, ki začne teči z dnem, ko je bilo ugotovljeno, da je bil znesek neupravičeno ali nezakonito prejet, razen če zakonodaja [Unije] ne določa drugače.

Za zneske, ki se vrnejo, velja zastaralni rok dvajsetih let, razen če določbe prava [Unije] ne določajo drugače.

Določbe o zadržanju, pretrganju in posledicah zastaranja iz tega zakona, ki veljajo za terjatve države, se smiselno uporabljajo za terjatve iz tega člena, razen če zakonodaja [Unije] ne določa drugače.“

8

Družba Emporiki Serron je leta 2001 prejela finančno pomoč iz Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS) za nakup in odzrnjevanje bombažnih semen za obdobje 2000–2001. Ta družba je junija 2001 prenehala poslovati, zoper njo pa je bil začet postopek likvidacije.

9

Pregled je bil opravljen na sedežu družbe Emporiki Serron 4. in 5. julija 2006 ter od 31. oktobra do 2. novembra 2006. Ta pregled je pokazal, da družba Emporiki Serron ni evidentirala prodaje 3618 bal odzrnjenega bombaža, kar ustreza več kot 750.000 kilogramom odzrnjenega bombaža.

10

Minister za razvoj podeželja in prehrano je 14. julija 2009 sprejel odločbo o vrnitvi pomoči, izplačane družbi Emporiki Serron, v znesku 322.568,90 EUR skupaj z obrestmi, kar ustreza zgorajnavedenim 3618 balam odzrnjenega bombaža.

11

Trimeles Dioikitiko Protodikeio Athinon (upravno sodišče v sestavi treh sodnikov, Atene, Grčija), pri katerem je ta družba vložila tožbo zoper to odločbo, je to odločbo odpravilo, ker ni bil upoštevan štiriletni zastaralni rok iz člena 3(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 2988/95. Navedeno sodišče je namreč menilo, da je člen 103 zakona št. 2362/1995 v delu, v katerem je kot začetek teka zastaralnega roka določen dan, ko je bila nepravilnost ugotovljena, in ne dan, ko je bila nepravilnost storjena, kot to določa člen 3 Uredbe št. 2988/95, v nasprotju z zadnjenavedenim členom. Navedeno sodišče je zato zavrnilo uporabo člena 103 zakona št. 2362/1995.

12

Trimeles Dioikitiko Efeteio Athinon (višje upravno sodišče v sestavi treh sodnikov, Atene, Grčija), pri katerem je grška država vložila pritožbo, je razveljavilo prvostopenjsko sodbo. Navedeno sodišče je namreč menilo, da člen 3(3) Uredbe št. 2988/95 omogoča sprejetje določbe, kakršen je člen 103 zakona št. 2362/1995. Navedeno sodišče je ugotovilo, da je v skladu z zadnjenavedenim členom zastaralni rok začel teči 29. novembra 2006, to je na dan, ko je inšpektor ministrstva za razvoj podeželja in prehrano pripravil poročilo. Iz tega je navedeno sodišče sklepalo, da se na dan izdaje odločbe o vrnitvi pomoči, to je 14. julija 2009, petletni zastaralni rok, ki se uporablja na podlagi nacionalnega prava, ni iztekel. Zato je navedeno sodišče ugotovilo, da je bila finančna pomoč izplačana neupravičeno.

13

Družba Emporiki Serron je pri Symvoulio Tis Epikrateias (državni svet, Grčija), ki je predložitveno sodišče, vložila kasacijsko pritožbo zoper sodbo Dioikitiko Efeteio (višje upravno sodišče), pri čemer je trdila, da je Elegktiko Synedrio (računsko sodišče, Grčija) v zadevi, v kateri se je izpodbijala zakonitost finančnega popravka, sprejelo rešitev, ki je v nasprotju z rešitvijo iz navedene sodbe.

14

Predložitveno sodišče navaja, da je nato Elegktiko Synedrio (računsko sodišče) na občni seji razsodilo, da je člen 103 zakona št. 2362/1995 v skladu s členom 3 Uredbe št. 2988/95 ter načeloma sorazmernosti in pravne varnosti, ker je celotno obdobje, ki je preteklo od storitve nepravilnosti do konca upravnega postopka izterjave v zvezi s to nepravilnostjo, razumno in ker to trajanje ne presega absolutnega zastaralnega roka iz člena 3(1), četrti pododstavek, te uredbe.

15

Predložitveno sodišče pojasnjuje, da je do zadevne nepravilnosti v sporu, o katerem odloča, prišlo najpozneje 20. ali 30. junija 2001, tako da je ob prvem pregledu, opravljenem julija 2006, štiriletni zastaralni rok iz člena 3(1) Uredbe št. 2988/95, če bi se uporabljal, že potekel.

16

V teh okoliščinah je Symvoulio Tis Epikrateias (državni svet) prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil ta vprašanja:

17

Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 3(1) in (3) Uredbe št. 2988/95 v povezavi z načelom pravne varnosti razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki določa petletni zastaralni rok, ki začne teči na dan, ko so nacionalni organi ugotovili nepravilnost v zvezi z določbami te uredbe.

18

Uvodoma je treba opozoriti, da se, kot izhaja iz sodne prakse Sodišča, zastaralni rok iz člena 3(1) Uredbe št. 2988/95 uporabi za nepravilnosti, ki so pripeljale do naložitve upravne kazni v smislu člena 5 te uredbe, in za nepravilnosti, kakršne so te v postopku v glavni stvari, ki so predmet upravnega ukrepa odvzema neupravičeno pridobljene koristi v skladu s členom 4 navedene uredbe (sodba z dne 2. marca 2017, Glencore Céréales, C‑584/15, EU:C:2017:160, točka 26 in navedena sodna praksa).

19

V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je treba pri določitvi obsega določb prava Unije, v obravnavani zadevi člena 3(1) in (3) Uredbe št. 2988/95 v povezavi z načelom pravne varnosti, upoštevati hkrati njihovo besedilo, njihov kontekst in njihove cilje (sodba z dne 6. oktobra 2015, Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, C‑59/14, EU:C:2015:660, točka 22 in navedena sodna praksa).

20

Glede besedila, uporabljenega v tem členu 3, je treba navesti, da ta v odstavku 1, prvi in drugi pododstavek, določa štiriletni zastaralni rok za sodni postopek od storitve nepravilnosti ali v primeru nadaljevanja ali ponavljanja nepravilnosti od dneva, ko so te nepravilnosti prenehale, pri čemer je pojasnjeno, da lahko sektorski predpisi določijo krajši zastaralni rok, ki ne sme biti krajši od treh let.

21

Poleg tega je treba opozoriti, da člen 1(2) Uredbe št. 2988/95 pojem „nepravilnost“ opredeljuje kot vsako kršenje določb zakonodaje Unije, ki je posledica dejanja ali opustitve s strani gospodarskega subjekta, ki je ali bi lahko škodljivo vplivalo na proračun Unije ali proračunska sredstva, ki jih upravlja.

22

Člen 3(3) Uredbe št. 2988/95 pa določa, da „[d]ržave članice lahko določijo daljši zastaralni rok od tistega iz odstavkov 1 in 2“ tega člena 3. Iz sodne prakse Sodišča izhaja, da lahko tak rok izhaja iz uporabe nacionalnih določb, ki so že veljale pred sprejetjem navedene uredbe, ali novih nacionalnih določb, ki so začele veljati po sprejetju navedene uredbe (glej v tem smislu sodbo z dne 2. marca 2017, Glencore Céréales, C‑584/15, EU:C:2017:160, točka 65 in navedena sodna praksa).

23

V skladu s tem členom 3(3) imajo države članice široko polje proste presoje glede trajanja daljših zastaralnih rokov, ki jih nameravajo po potrebi uporabiti, ob upoštevanju splošnih načel prava Unije, med katere spada načelo sorazmernosti (glej v tem smislu sodbo z dne 2. marca 2017, Glencore Céréales, C‑584/15, EU:C:2017:160, točki 64 in 72 ter navedena sodna praksa).

24

Spoštovanje tega načela konkretno pomeni, da uporaba daljšega nacionalnega zastaralnega roka na podlagi člena 3(3) Uredbe št. 2988/95 očitno ne presega tega, kar je nujno za doseganje cilja zaščite finančnih interesov Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 2. marca 2017, Glencore Céréales, C‑584/15, EU:C:2017:160, točka 74 in navedena sodna praksa).

25

Tako je Sodišče iz razlogov, ki jih je mogoče uporabiti v obravnavani zadevi, že sprejelo, da petletni zastaralni rok, kakršen je ta iz postopka v glavni stvari, očitno ne presega tistega, kar je potrebno, da lahko nacionalni organi preganjajo nepravilnosti, ki škodujejo proračunu Unije, saj je ta rok samo eno leto daljši od roka iz člena 3(1) Uredbe št. 2988/95, iz česar je sklepalo, da je tak rok v skladu z načelom sorazmernosti (glej v tem smislu sodbo z dne 2. marca 2017, Glencore Céréales, C‑584/15, EU:C:2017:160, točka 74).

26

Sodišče pa se do zdaj ni izreklo o vprašanju, ali člen 3(3) Uredbe št. 2988/95 državam članicam dovoljuje, da odstopajo od začetka teka zastaralnega roka iz člena 3(1), prvi in drugi pododstavek, te uredbe s tem, da določijo, da ta rok začne teči na dan, ko nacionalni organi ugotovijo obstoj kršitve določb navedene uredbe.

27

V zvezi s tem je iz samega besedila člena 3(1) in (3) Uredbe št. 2988/95, na katero je bilo opozorjeno v točkah 20 in 22 te sodbe, razvidno, da je zakonodajalec Unije s sprejetjem te določbe želel le državam članicam omogočiti, da podaljšajo trajanje zastaralnega roka v primerjavi z rokom iz člena 3(1) Uredbe št. 2988/95, pri čemer je izključil možnost, da se spremeni začetek teka tega roka.

28

Ta razlaga, ki temelji na besedilu zadevnih določb, je v skladu s kontekstom, v katerega so te določbe umeščene, in s cilji, ki se z njimi uresničujejo.

29

V zvezi s tem je treba opozoriti, da v skladu s členom 1 Uredbe št. 2988/95 in kot je razvidno iz tretje uvodne izjave te uredbe, ta uvaja „splošna pravila za enotne preglede ter upravne ukrepe in kazni v zvezi z nepravilnostmi, ki se nanašajo na zakonodajo [Unije]“, da se „na vseh področjih preprečijo dejanja, ki škodujejo finančnim interesom [Unije]“ (sodba z dne 2. marca 2017, Glencore Céréales, C‑584/15, EU:C:2017:160, točka 23 in navedena sodna praksa).

30

V tem okviru je Sodišče že razsodilo, da imajo nacionalni organi splošno obveznost skrbnega ravnanja pri preverjanju pravilnosti plačil, ki jih opravijo in ki bremenijo proračun Unije, kar zajema to, da morajo hitro sprejemati ukrepe za odpravo morebitnih nepravilnosti (glej po analogiji sodbo z dne 11. junija 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, točka 67).

31

Priznanje, da rok, določen v členu 3(1), prvi in drugi pododstavek, Uredbe št. 2988/95, začne teči šele od takrat, ko je uprava ugotovila te nepravilnosti, pa bi lahko na neki način povzročilo nedejavnost nacionalnih organov glede pregona navedenih nepravilnosti, gospodarski subjekti pa bi bili izpostavljeni na eni strani dolgemu obdobju pravne negotovosti in na drugi strani tveganju, da ne bodo več mogli dokazati pravilnosti zadevnih transakcij (glej po analogiji sodbo z dne 11. junija 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, točka 68 in navedena sodna praksa).

32

Še pomembneje, opozoriti je treba, da načelo pravne varnosti načeloma nasprotuje temu, da bi javni organi v nedogled uporabljali svoja pooblastila za odpravo nezakonitega položaja (glej v tem smislu sodbo z dne 27. januarja 2022, Komisija/Španija (Obveznost posredovanja podatkov na področju obdavčenja), C‑788/19, EU:C:2022:55, točka 39 in navedena sodna praksa). Določitev začetka teka zastaralnega roka na dan, ko nacionalni organi ugotovijo nepravilnost, pa bi bila v nasprotju s ciljem, ki mu sledi uvedba mehanizma zastaranja za kršitve Uredbe št. 2988/95. Takšna možnost bi namreč tem organom omogočila, da ukrepajo brez časovne omejitve glede na dan, ko je bila nepravilnost storjena, ali glede na dan, ko je prenehala, kar bi v praksi pomenilo tveganje, da bi se zastaranje onemogočilo.

33

Okoliščina, da pravo Unije, natančneje člen 3(1), četrti pododstavek, Uredbe št. 2988/95, poleg tega omejuje ukrepanje nacionalnih organov v absolutnem zastaralnem roku, ki je dvakrat daljši od zastaralnega roka iz člena 3(1), prvi pododstavek, te uredbe, državam članicam ne more omogočiti, da se izognejo spoštovanju zadnjenavedenega zastaralnega roka s tem, da sprejmejo začetek teka, ki bi mu odvzel ves pomen.

34

Iz tega sledi, da člen 3(3) Uredbe št. 2988/95 v povezavi z načelom pravne varnosti nasprotuje temu, da države članice odstopijo od začetka teka zastaralnega roka iz člena 3(1), prvi in drugi pododstavek, te uredbe, pri čemer ta začetek na podlagi zadnjenavedenih določb ostane v vseh primerih določen na dan storitve nepravilnosti ali – v primeru ponavljanja ali nadaljevanja nepravilnosti – na dan, ko je ta nepravilnost prenehala. Datum, ko so nacionalni organi izvedeli za nepravilnost ali jo ugotovili, zato ne vpliva na začetek teka tega zastaralnega roka (glej po analogiji sodbo z dne 11. junija 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, točka 67).

35

Predložitveno sodišče bo moralo ob upoštevanju besedila nacionalnih določb iz postopka v glavni stvari ugotoviti, ali je spoštovanje zahteve, navedene v prejšnji točki, mogoče zagotoviti v okviru razlage nacionalnega prava, ki je v skladu s pravom Unije, ali pa, če takšne možnosti ni, ali je treba zavrniti uporabo vseh ali dela teh določb.

36

V zvezi s tem je treba opozoriti, da obveznost skladne razlage vključuje obveznost nacionalnih sodišč, vključno s sodišči, ki odločajo na zadnji stopnji, da po potrebi spremenijo ustaljeno sodno prakso, če ta temelji na razlagi nacionalnega prava, ki ni združljiva s pravom Unije. Zato nacionalno sodišče ne more utemeljeno trditi, da nacionalne določbe ne more razlagati v skladu s pravom Unije zgolj zato, ker se je ta določba razlagala v smislu, ki ni v skladu s tem pravom, oziroma jo tako uporabljajo pristojni nacionalni organi (sodba z dne 7. aprila 2022, Avio Lucos, C-116/20, EU:C:2022:273, točka 97 in navedena sodna praksa).

37

Iz navedenega izhaja, da je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 3(1) in (3) Uredbe št. 2988/95 v povezavi z načelom pravne varnosti razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, ki določa daljši zastaralni rok od tistega iz tega člena 3(1), pri čemer je treba spoštovati načelo sorazmernosti. Ti določbi pa nasprotujeta nacionalni ureditvi, ki določa, da ta zastaralni rok začne teči na dan, ko so nacionalni organi ugotovili nepravilnost v zvezi z določbami te uredbe.

38

Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 3(1), četrti pododstavek, Uredbe št. 2988/95 razlagati tako, da če je država članica uporabila možnost iz člena 3(3) te uredbe, da določi daljši zastaralni rok od tistega iz člena 3(1), prvi pododstavek, navedene uredbe, je treba absolutni zastaralni rok, določen v tem členu 3(1), četrti pododstavek, izračunati glede na ta daljši zastaralni rok ali zastaralni rok iz člena 3(1), prvi pododstavek, te uredbe.

39

Člen 3(1), četrti pododstavek, Uredbe št. 2988/95 določa absolutno mejo, ki se uporablja za zastaranje sodnih postopkov, ki se nanaša na nepravilnost, pri čemer to zastaranje nastopi najpozneje na dan, ko poteče rok, ki je dvakrat daljši od tistega iz tega člena 3(1), prvi pododstavek, ne da bi pristojni organ izrekel kazen, razen če se postopek prekine v skladu s členom 6(1) te uredbe (sodba z dne 11. junija 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, točka 63).

40

Ta absolutni zastaralni rok prispeva k pravni varnosti gospodarskih subjektov s tem, da prepreči, da bi se lahko s ponavljajočimi se dejanji, ki pretrgajo zastaranje, zastaranje sodnih postopkov, ki se nanašajo na nepravilnost, odložilo za nedoločen čas (glej v tem smislu sodbo z dne 11. junija 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, točka 64).

41

Iz sodne prakse Sodišča izhaja, da če se v skladu s členom 3(3) Uredbe št. 2988/95 uporabi daljši nacionalni zastaralni rok, absolutni zastaralni rok iz člena 3(1), četrti pododstavek, te uredbe vsekakor nastopi na dan, ko poteče rok, ki je dvakrat daljši od tega daljšega zastaralnega roka (glej v tem smislu sodbo z dne 2. marca 2017, Glencore Céréales, C‑584/15, EU:C:2017:160, točka 71).

42

Iz navedenega izhaja, da je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 3(1), četrti pododstavek, Uredbe št. 2988/95 razlagati tako, da če je država članica uporabila možnost iz člena 3(3) te uredbe, da določi daljši zastaralni rok od štiriletnega zastaralnega roka iz člena 3(1), prvi pododstavek, navedene uredbe, je treba absolutni zastaralni rok, določen v tem členu 3(1), četrti pododstavek, izračunati glede na ta daljši zastaralni rok.

43

Ob upoštevanju odgovorov na prvo in drugo vprašanje ni treba odgovoriti na tretje vprašanje.

44

Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (šesti senat) razsodilo: