Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
ANDREE BIONDIJA,
predstavljeni 11. septembra 2025(1)
Združeni zadevi C-448/24 in C-449/24
British American Tobacco Belgium NV,
Nicoventures Holdings Ltd (C-448/24)
DSE International BV (C-449/24)
proti
Belgische Staat
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Raad van State (državni svet, Belgija))
„ Predhodno odločanje – Raad van State (državni svet, Belgija) – Razlaga členov 7(6) in 20(3)(c) Direktive 2014/40/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 3. aprila 2014 o približevanju zakonov in drugih predpisov držav članic o proizvodnji, predstavitvi in prodaji tobačnih in povezanih izdelkov in razveljavitvi Direktive 2001/37/ES – Proizvodnja, predstavitev in prodaja tobačnih izdelkov – Prepoved dajanja na trg tobačnih izdelkov, ki vsebujejo nekatere dodatke – Dodatki, ki olajšajo vdihavanje ali povečajo vnos nikotina – Uporaba prepovedi za elektronske cigarete “
I. Uvod
1. S tem predlogom za sprejetje predhodne odločbe se postavlja eno samo vprašanje v zvezi z ureditvijo, ki jo za elektronske cigarete in za posebno kategorijo dodatkov določa Direktiva 2014/40.(2) Natančneje, vprašanje, ki ga je postavilo predložitveno sodišče, se nanaša na to, ali morajo države članice v skladu s členom 20(3) Direktive zagotoviti, da tekočina, ki vsebuje nikotin in se uporablja v elektronskih cigaretah, ne vsebuje dodatkov, ki olajšajo vdihavanje ali povečajo vnos nikotina, kot je določeno v členu 7(6) Direktive.
2. To vprašanje ponuja priložnost za razlago upoštevnih določb ob upoštevanju znanstvenih dokazov, ki so bili v preteklih letih predstavljeni v zvezi s škodljivimi učinki elektronskih cigaret.
3. V analizi bom najprej podal nekaj ugotovitev v zvezi z razlago obeh navedenih določb, nato pa se bom osredotočil na škodljive učinke elektronskih cigaret na zdravje ljudi. Na podlagi tega bom lahko ugotovil, da razlaga, ki jo bom podal v zvezi z Direktivo 2014/40, ne temelji več (oziroma, pravilneje, ne temelji le) na previdnostnem načelu, ampak na ureditvi, ki velja za tobačne in povezane izdelke, ter posledično na sorazmernosti odločitev, ki jih je sprejel zakonodajalec Unije.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
4. V uvodnih izjavah 18, 39 in 41 Direktive 2014/40 je navedeno:
„18. Nekateri dodatki se uporabljajo za ustvarjanje vtisa, da so tobačni izdelki koristni za zdravje, predstavljajo zmanjšano tveganje za zdravje ali povečujejo umsko koncentracijo in telesno zmogljivost. Te dodatke in dodatke, ki imajo lastnosti CMR [rakotvornost, mutagenost ali reproduktivna toksičnost] v nezgoreli obliki, bi bilo treba prepovedati, da bi zagotovili enotna pravila po vsej Uniji in visoko raven varovanja zdravja ljudi. Prav tako bi bilo treba prepovedati dodatke, ki povečujejo zasvojljivost in toksičnost.
[…]
39. V skladu s to direktivo bi morale biti dovoljene samo elektronske cigarete, ki enakomerno dovajajo nikotin. Enakomerno dovajanje nikotina pod običajnimi pogoji je potrebno zaradi varovanja zdravja, varnosti in kakovosti, med drugim tudi zato, da bi se izognili tveganjem, povezanim z nenamernim vnosom visokih odmerkov.
[…]
41. Ob upoštevanju dejstva, da je nikotin toksična snov in glede na to, da predstavlja morebitno tveganje za zdravje in varnost, vključno za osebe, ki jim izdelek ni namenjen, bi bilo treba v elektronske cigarete ali posodice za ponovno polnjenje, ki so na trgu, dajati samo takšno tekočino z nikotinom, ki izpolnjuje določene zahteve glede varnosti in kakovosti [bi bilo treba tekočino z nikotinom dajati na trg le v elektronskih cigaretah ali posodicah za ponovno polnjenje, ki izpolnjujejo določene zahteve glede varnosti in kakovosti]. […].“
5. Člen 1 Direktive 2014/40, naslovljen „Predmet urejanja“, določa:
„Cilj te direktive je približevanje zakonov in drugih predpisov držav članic o: […]
(f) dajanju na trg in označevanju nekaterih izdelkov, ki so povezani s tobačnimi izdelki, in sicer elektronskih cigaret […];
da bi olajšali pravilno delovanje notranjega trga s tobačnimi in povezanimi izdelki, ob upoštevanju visoke ravni varovanja zdravja ljudi, zlasti mladih, in da bi izpolnili obveznosti Unije iz Okvirne konvencije SZO za nadzor nad tobakom (v nadaljnjem besedilu: Konvencija FCTC).“
6. Člen 7 te direktive, naslovljen „Predpisi o sestavinah“, v odstavku 6(d) določa: „Države članice prepovejo dajanje na trg tobačnih izdelkov, ki vsebujejo naslednje dodatke:
[…]
(d) pri tobačnih izdelkih za kajenje, dodatke, ki olajšajo vdihavanje ali povečajo vnos nikotina […]“.
7. Člen 20 te direktive, naslovljen „Elektronske cigarete“, v odstavku 1 določa:
„Države članice zagotovijo, da se elektronske cigarete in posodice za ponovno polnjenje dajo na trg le, če so skladne s to direktivo in vso ostalo zadevno zakonodajo Unije.“
8. Člen 20(3)(c) določa:
„Države članice zagotovijo, da:
[…]
(c) tekočina, ki vsebuje nikotin, ne vsebuje dodatkov iz člena 7(6);“.
B. Belgijsko pravo
9. Člen 4 koninklijk besluit van 28 oktober 2016 betreffende het fabriceren en het in de handel brengen van elektronische sigaretten (kraljevi odlok z dne 28. oktobra 2016 o proizvodnji in dajanju na trg elektronskih cigaret, v nadaljevanju: kraljevi odlok z dne 28. oktobra 2016), kakor je bil spremenjen s členom 3 koninklijk besluit van 7 november 2022 tot wijziging van het koninklijk besluit van 28 oktober 2016 betreffende het fabriceren en het in handel brengen van elektronische sigaretten (kraljevi odlok z dne 7. novembra 2022 o spremembi kraljevega odloka z dne 28. oktobra 2016 o proizvodnji in dajanju na trg elektronskih cigaret,(3) v nadaljevanju: kraljevi odlok z dne 7. novembra 2022), naslovljen „Sestava in tehnični standardi“, v odstavku 4, točka 5, določa:
„Tekočina, ki vsebuje nikotin, ne vsebuje naslednjih dodatkov:
[…]
5. dodatkov, ki olajšajo vdihavanje ali povečajo vnos nikotina.“
III. Postopek v glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
10. S kraljevim odlokom z dne 28. oktobra 2016 o proizvodnji in dajanju na trg elektronskih cigaret je bila prenesena ureditev elektronskih cigaret iz Direktive 2014/40.
11. Belgische Staat (Belgija) je 6. julija 2021 Evropsko komisijo v skladu z Direktivo 2015/1535(4) obvestila o osnutku spremembe člena 4 kraljevega odloka z dne 28. oktobra 2016, ki je sprva predvideval vključitev štirih skupin dodatkov, katerih uporaba je v elektronskih cigaretah prepovedana.
12. Vendar je Belgische Staat (Belgija) 7. novembra 2022 sprejela kraljevi odlok, ki v spremenjenem besedilu člena 4 kraljevega odloka iz leta 2016 v nasprotju s prvotnim osnutkom vključuje tudi peto kategorijo prepovedanih dodatkov, in sicer prav tistih dodatkov, ki se nanašajo na vdihavanje ali vnos nikotina.
13. Družbe British American Tobacco (v nadaljevanju: BAT), Nicoventures Holdings Ltd (v nadaljevanju: NH) in DSE International BV (v nadaljevanju: DSE) (v nadaljevanju skupaj: tožeče stranke v postopkih v glavni stvari) so 13. marca 2023 pri Raad van State (državni svet, Belgija) vložile tožbi za razglasitev ničnosti kraljevega odloka z dne 7. novembra 2022, v katerih so navedle dva tožbena razloga, pri čemer je v okviru postopka predhodnega odločanja upošteven le drugi.(5)
14. Natančneje, tožeče stranke z drugim tožbenim razlogom trdijo, da člen 3 kraljevega odloka z dne 7. novembra 2022 „presega področje uporabe ureditve na področju elektronskih cigaret in je v nasprotju z [Direktivo 2014/40]“. Tožeče stranke zlasti menijo, da se člen 7(6)(d) nanaša zgolj na kategorijo „tobačnih izdelkov za kajenje“, ki pa ne zajema elektronskih cigaret, saj te ne vsebujejo tobaka in zato ne povzročajo zgorevanja.
15. Tožeče stranke to stališče utemeljujejo s trditvijo, da je iz opredelitev pojmov „tobačni izdelki za kajenje“ in „elektronska cigareta“ iz člena 2, točka 9, oziroma člena 2, točka 16, Direktive razvidno, da področje uporabe člena 7(6)(d) te direktive zajema le „tobačne izdelke za kajenje“, iz česar je razvidno, da so elektronske cigarete jasno izključene z njegovega področja uporabe.
16. Tožeče stranke poleg tega menijo, da člen 3 kraljevega odloka iz leta 2022 pomeni omejitev, ki je v nasprotju s členom 24 Direktive 2014/40, saj ta določa, da države članice ne smejo prepovedati ali omejiti dajanja na trg tobačnih in povezanih izdelkov, katerih vidiki so harmonizirani s to direktivo.
17. Raad van State (državni svet) je zaradi dvomov, ki jih ima v zvezi s sklicevanjem člena 20(3)(c) Direktive 2014/40 na člen 7(6) te direktive, prekinil odločanje v obeh postopkih v glavni stvari in Sodišču v predhodno odločanje predložil to vprašanje:
„Ali je treba člen 20(3)(c) Direktive (EU) 2014/40 v povezavi s členom 7(6) iste direktive razlagati tako, da je z njim od držav članic v zvezi z dajanjem na trg elektronskih cigaret in posodic za ponovno polnjenje zahtevano, da prepovejo, da bi – tako kot je določeno v členu 7(6)(d) – tekočina, ki vsebuje nikotin, vsebovala dodatke, ki olajšajo vdihavanje ali povečajo vnos nikotina, čeprav elektronska cigareta ne povzroča zgorevanja ali proizvaja dima?“
18. Pisna stališča so predložile tožeče stranke v postopkih v glavni stvari, belgijska, češka, nemška, francoska, avstrijska in portugalska vlada ter Komisija.
IV. Analiza
19. Predložitveno sodišče z vprašanjem za predhodno odločanje v bistvu sprašuje, ali je treba člen 20(3)(c) v povezavi s členom 7(6) Direktive 2014/40 razlagati tako, da prepoveduje trženje elektronskih cigaret in posodic za ponovno polnjenje, v katerih se uporablja tekočina z nikotinom, ki vsebuje tudi dodatke, ki olajšajo vdihavanje ali povečajo vnos nikotina. Belgijska zakonodaja, ki se nanaša posebej na elektronske cigarete, namreč izrecno določa, da tekočina, ki vsebuje nikotin, ne sme vsebovati dodatkov, ki olajšajo vdihavanje ali povečajo vnos nikotina.
20. Iz razlogov, ki jih bom predstavil v nadaljevanju, menim, da je treba na vprašanje predložitvenega sodišča odgovoriti pritrdilno.
21. Že več kot petindvajset let je minilo od prelomne sodbe z dne 5. oktobra 2000, Nemčija/Parlament in Svet, v kateri je Sodišče razsodilo, da se zakonodajalec Unije, tudi če je varstvo zdravja ljudi odločilen dejavnik pri izbiri, lahko opre na določbe o vzpostavitvi notranjega trga, če je sprejeti akt dejansko namenjen izboljšanju pogojev za vzpostavitev in delovanje notranjega trga.(6) Sodišče je tudi pojasnilo, da Pogodba sicer izključuje harmonizacijo zakonov in drugih predpisov držav članic, katerih namen je varovanje in izboljšanje zdravja ljudi, da pa to ne pomeni, da harmonizacijski ukrepi, ki so bili sprejeti na podlagi drugih določb Pogodbe, v tem primeru člena 114 PDEU, ne morejo vplivati na varovanje zdravja ljudi.(7)
22. Sodišče je nato večkrat opozorilo, da imajo harmonizacijski ukrepi, ki jih je Evropska unija sprejela na področju tobačnih in povezanih izdelkov, „dvojni cilj“, in sicer (a) olajšanje pravilnega delovanja notranjega trga s temi izdelki ob (b) upoštevanju visoke ravni varovanja zdravja ljudi, zlasti mladih.(8)
23. Zaradi soodvisnosti med obema ciljema je mogoče ta dvojni cilj doseči le na ravni Unije, da bi se tako izognili razlikam med nacionalnimi ureditvami na tem posebnem področju ter posledično preprečili ovire za prosti pretok in izkrivljanje konkurence.(9)
24. Ker varovanje zdravja ljudi, kakor je določeno v pravnem redu Unije, izhaja iz primarnega prava,(10) mora zakonodajalec Unije pri sprejemanju zakonodajnih aktov upoštevati tako morebitne gospodarske posledice, ki bi lahko nastale za podjetja, ki morajo spoštovati obveznosti in prepovedi, določene v ukrepih za harmonizacijo, kot tudi potrebo po zagotavljanju visoke ravni varovanja zdravja. Sodišče je v zvezi s tem opozorilo, da lahko izpolnjevanje te potrebe „upraviči celo občutne negativne gospodarske posledice“.(11)
25. Na podlagi navedenega nesporno velja, da je uresničevanju tega „dvojnega cilja“ namenjena tudi obravnavana direktiva, kar je razvidno iz člena 1 te direktive. Člen 1 določa, da je njen cilj približevanje predpisov držav članic zaradi olajšanja pravilnega delovanja notranjega trga s tobačnimi in povezanimi izdelki, zagotavljanja visoke ravni varovanja zdravja ljudi ter izpolnjevanja obveznosti Unije iz Okvirne konvencije [Svetovne zdravstvene organizacije (v nadaljevanju: SZO) za nadzor nad tobakom]
26. Do enake ugotovitve je mogoče priti tudi na podlagi analize konkretnih določb, za razlago katerih je zaprosilo predložitveno sodišče.
27. V skladu z ustaljeno sodno prakso velja, da je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi njen kontekst in cilje, ki jim sledi ureditev, katere del je.(12)
28. V zvezi z jezikovno razlago je treba po mojem mnenju najprej opozoriti na to, da se Direktiva v bistvu nanaša na dve vrsti izdelkov. Na eni strani se namreč nanaša na „tobačne izdelke“, ki jih ureja naslov II Direktive in se delijo na tobačne izdelke „za kajenje“ (to je izdelke, pri uporabi katerih poteka postopek zgorevanja) in „brezdimne“ tobačne izdelke (kakršni so tobak za žvečenje, njuhanje in za oralno uporabo).(13) Na drugi strani pa se nanaša na „elektronske cigarete in zeliščne izdelke za kajenje“, ki jih ureja naslov III.
29. Člen 7 je umeščen v poglavje I naslova II, naslovljenega „Tobačni izdelki“. Določbe, ki so del tega naslova, se zato nanašajo zgolj na tobačne izdelke. Tako se člen 7(6)(d) izrecno sklicuje na tobačne izdelke za kajenje, saj je nameraval zakonodajalec Evropske unije prepovedati, da bi se dodatki, ki olajšajo vdihavanje ali povečajo vnos nikotina, uporabljali v posebni kategoriji tobačnih izdelkov, to je tobačnih izdelkih za kajenje. Iz navedenega izhaja, da se člen 7(6) glede na položaj, ki ga ima v besedilu Direktive, ne more izrecno sklicevati tudi na elektronske cigarete.
30. Povedano drugače, splošna trditev, v skladu s katero se lahko člen 7(6) za elektronske cigarete uporablja le, če se izrecno sklicuje oziroma če bi se lahko izrecno skliceval nanje, bi tako pomenila, da sistematika te direktive sploh ne bi bila upoštevana.
31. Člen 20, ki je del naslova III, naslovljenega „Elektronske cigarete in zeliščni izdelki za kajenje“, v odstavku 3(c) določa, da „tekočina, ki vsebuje nikotin, ne vsebuje dodatkov iz člena 7(6)“, pri čemer pa ne vzpostavlja nobene razlike, ki bi se nanašala na tobačne izdelke za kajenje. To pomeni, da se je zakonodajalec nameraval sklicevati na vse dodatke, ki so našteti v členu 7(6), vključno s tistimi, ki olajšajo vdihavanje ali povečajo vnos nikotina.
32. Za ugotovitev, da morajo države članice v skladu s členom 20(3) v povezavi s členom 7(6) zagotoviti, da elektronske cigarete in posodice za ponovno polnjenje ne vsebujejo dodatkov, ki olajšajo vdihavanje ali povečajo vnos nikotina, bi torej lahko zadostovala že jezikovna razlaga.
33. Kljub navedenemu pa se zavedam, da lahko še vedno obstajajo dvomi glede razlage, na kar so opozorile tudi nekatere stranke. Te dvome je mogoče po mojem mnenju v celoti odpraviti z razlago glede na cilje. Pri tem je treba upoštevati zlasti enega od ciljev(14) Direktive, in sicer zagotavljanje visoke ravni varovanja zdravja ljudi, saj znanstveni dokazi kažejo, da je tveganje, ki ga elektronske cigarete pomenijo za zdravje, s kvalitativnega vidika primerljivo s tveganjem, ki ga povzročajo običajne cigarete.
34. V uvodni izjavi 7 Direktive 2014/40 je navedeno, da je „[z]akonodajno ukrepanje na ravni Unije […] potrebno tudi za izvajanje Okvirne konvencije SZO za nadzor nad tobakom (v nadaljnjem besedilu: Konvencija FCTC) iz maja 2003, katere določbe zavezujejo Unijo in njene države članice. […]“.
35. Znanstvena skupnost ugotavlja, da je iz več študij razvidno, da imajo elektronske cigarete škodljive učinke na zdravje ljudi. Ti učinki naj bi bili predvsem posledica različnih snovi, ki nastajajo pri uporabi elektronske cigarete, in nikotina, ki ga vsebuje tekočina v taki cigareti. V zvezi s škodljivimi učinki, ki jih imajo elektronske cigarete na zdravje ljudi, naj bi bilo mogoče šteti, da so primerljivi z učinki običajnih cigaret.
36. V mnenju o elektronskih cigaretah z dne 16. aprila 2021, ki ga je Znanstveni odbor za zdravstvena, okoljska in nastajajoča tveganja (v nadaljevanju: SCHEER) pripravil za Komisijo, je navedeno, da je mogoče vnos nikotina, ki je posledica uporabe tovrstnih naprav, primerjati z vnosom, do katerega pride pri uporabi običajnih cigaret.(15) Ta odbor na primer ugotavlja, da lahko raven nikotina v krvi, ki je posledica uporabe elektronske cigarete ter je odvisna od trajanja uporabe take cigarete in števila „vdihov“, doseže enako raven kot pri kajenju običajne cigarete.(16)
37. Škodljivi učinki elektronskih cigaret na zdravje ljudi so bili potrjeni tudi v tehničnih poročilih SZO. SZO je zato pogodbenice Konvencije pozvala k sprejetju politik za preprečevanje in zmanjšanje zasvojenosti z nikotinom, ki morajo biti del širšega programa za nadzor nad tobakom.(17)
38. V tem posebnem okviru, v katerem so najnovejša znanstvena spoznanja jasna, pa ne gre pretiravati z zagovarjanjem povsem pozitivističnega stališča, je torej mogoče ugotoviti, da obstaja dejansko tveganje za javno zdravje in da je to tveganje zadostno dokazano.(18)
39. Na drugi strani pa je treba opozoriti, da previdnostno načelo, to je merilo, ki ga Sodišče uporablja pri presoji znanstvenih podatkov in morebitnih tveganj za zdravje, dejansko zajema dva koraka, in sicer (a) opredelitev morebitnih negativnih posledic zadevnih snovi ali živil za zdravje in celovito oceno nevarnosti za zdravje, ki temelji na najzanesljivejših razpoložljivih znanstvenih podatkih in najnovejših mednarodnih raziskavah; in (b) le če se izkaže, da zaradi nezadostnih, neprepričljivih ali nenatančnih rezultatov opravljenih študij ni mogoče z gotovostjo ugotoviti obstoja nevarnosti ali njenega obsega, pri čemer pa verjetnost dejanske škode za javno zdravje, če bi se nevarnost izkazala za utemeljeno, obstaja, ter da previdnostno načelo upravičuje sprejetje restriktivnih ukrepov, če niso diskriminatorni in če so objektivni.(19)
40. V primeru obravnavane direktive se glede na razlago, ki se predlaga z vidika varovanja zdravja, zdi, da ni (več) nobenih razlogov za uporabo previdnostnega načela, ampak da obstajajo le še razlogi, ki se nanašajo na pravno ureditev.
41. Zato je mogoče ugotoviti, da na podlagi najnovejših znanstvenih spoznanj in z vidika varovanja zdravja ljudi, ki ga je treba nujno upoštevati, ni mogoče šteti, da elektronske cigarete niso škodljive za zdravje ljudi; vnos nikotina, ki je posledica uporabe teh cigaret, ni bistveno drugačen od vnosa, do katerega pride pri kajenju običajnih cigaret.
42. Če to logiko, na kateri temelji previdnostno načelo, zaenkrat pustim od strani, je treba presojati sorazmernosti odločitev, ki jih je sprejel zakonodajalec – saj se obravnavana zadeva nanaša prav na ta vidik. Člen 114 PDEU zakonodajalcu Unije priznava določeno polje proste presoje pri uresničevanju harmonizacije in mu dovoljuje, da posreduje tako, da sprejme primerne ukrepe, ob tem pa mora upoštevati odstavek 3 navedenega člena(20) ter pravna načela, ki izhajajo iz PDEU in sodne prakse.(21)
43. Tožeče stranke v postopkih v glavni stvari zatrjujejo, da se za elektronske cigarete ne more uporabljati enaka ureditev kot za tobačne izdelke, saj pri uporabi elektronskih cigaret ne prihaja do zgorevanja ali dima. To utemeljujejo s trditvijo, da je treba vprašanje harmonizacije razlagati prav s tega vidika, kar pomeni, da je treba za elektronske cigarete predvideti drugačno ureditev kot za tobačne izdelke, saj se objektivne značilnosti obeh vrst izdelkov razlikujejo. Te trditve niso prepričljive: Sodišče je v prejšnjih sodbah sicer res izrecno priznalo, da „se [elektronske cigarete] od [tobačnih izdelkov] razlikujejo po objektivnih značilnostih ter po tem, da so na zadevnem trgu novost, kar upravičuje, da se zanje uporablja posebna ureditev“.(22)
44. Vendar s tem, da lahko za elektronske cigarete velja posebna ureditev, ni mogoče upravičiti trditve, da je lahko taka ureditev izvzeta iz spoštovanja temeljnega cilja varovanja zdravja, ki se uresničuje z Direktivo.(23)
45. Iz istega razloga menim, da bi trditev, da je treba harmonizacijo doseči z ohranitvijo različnega obravnavanja obeh vrst zadevnih izdelkov, in sicer elektronskih cigaret in tobačnih izdelkov, pomenila, da bi se upošteval le eden od ciljev, to je zagotavljanje pravilnega delovanja notranjega trga, s čimer bi se tako zanemaril drugi cilj, to je zagotavljanje visoke ravni varovanja zdravja ljudi. Pri tem pa je treba poudariti, kot je bilo navedeno v točki 24 teh sklepnih predlogov, da gre za cilj, ki pomeni vodilo za razlago določb, kakršne so te v obravnavani zadevi.
46. S tega vidika se bojim, da bi se, če bi se ugotovilo, da se prepoved uporabe dodatkov, ki olajšajo vdihavanje ali povečajo vnos nikotina, ne uporablja za elektronske cigarete, povečalo tveganje za pojav škodljivih učinkov na zdravje potrošnikov, zlasti pa mladih, ki predstavljajo najštevilčnejšo skupino uporabnikov tovrstnih izdelkov.(24)
47. Če bi namreč zakonodajalec Unije izrecno določil, da prepoved uporabe zadevnih dodatkov ne velja za elektronske cigarete, bi to med drugim pomenilo, da bi elektronske cigarete postale prvi izdelek, ki vodi v zasvojenost z nikotinom, kar bi bilo v očitnem nasprotju z logiko, na kateri temelji uvodna izjava 43 Direktive.(25)
48. V tem primeru bi se torej pojavilo tveganje, ki ga zakonodajalec Unije ob upoštevanju previdnostnega načela (v preteklosti) in načela sorazmernosti (sedaj) in tudi glede na sedanja znanstvena spoznanja ni mogel predvideti. Zakonodajalec Unije ima med drugim že na podlagi previdnostnega načela vso pravico, da v primeru negotovosti glede obstoja ali obsega tveganj za zdravje ljudi, sprejme zaščitne ukrepe, ne da bi moral počakati, da se dokažeta resničnost in resnost teh tveganj.(26)
49. To nedvomno potrjuje tudi uvodna izjava 41 Direktive, v kateri je najprej ugotovljeno, da je nikotin „toksična snov“, ki predstavlja „morebitno tveganje za zdravje […], vključno za osebe, ki jim izdelek ni namenjen“, nato pa navedeno, da bi bilo treba tekočino z nikotinom – to je tekočino, ki se uporablja v elektronskih cigaretah – „v elektronske cigarete ali posodice za ponovno polnjenje, ki so na trgu, dajati samo […], [če] izpolnjuje določene zahteve glede varnosti in kakovosti [dajati na trg le v elektronskih cigaretah ali posodicah za ponovno polnjenje, ki izpolnjujejo določene zahteve glede varnosti in kakovosti]“.
50. Poleg tega bi trditev, da se zadevna prepoved ne uporablja tudi za elektronske cigarete, pomenila, da bi preslišali opozorila, ki jih je v zvezi s tem izdala SZO. Na šestem zasedanju konference pogodbenic Okvirne konvencije, ki je potekalo 18. oktobra 2014, je bilo pogodbenicam priporočeno, naj „ob upoštevanju visoke ravni varovanja zdravja ljudi“ prepovejo oziroma uredijo tudi uporabo elektronskih cigaret.(27) SZO je v nedavni tehnični opombi, izdani leta 2023, prav tako navedla, da elektronske cigarete v skladu z znanstvenimi študijami niso učinkovito sredstvo za opuščanje kajenja, nato pa pogodbenice pozvala k ukrepanju za zmanjšanje tveganj, ki jih povzroča uporaba elektronskih cigaret, zlasti med mladimi.(28)
51. Ugotoviti je torej mogoče, da na podlagi previdnostnega načela in načela sorazmernosti v nasprotju s trditvami, ki so jih v postopkih v glavni stvari navedle tožeče stranke, ni mogoče šteti, da gre pri omejitvi, kakršna je ta, ki jo je uvedla Belgische staat (Belgija), za dodatno omejitev, ki dopolnjuje to, kar je že določeno v Direktivi 2014/40, kar posledično pomeni, da ta omejitev ni v nasprotju s členom 24(1) Direktive 2014/40, naslovljenim „Prosti pretok“.
52. Zato menim, da člen 3 kraljevega odloka Belgische Staat (Belgije) z dne 7. novembra 2022, ki določa, da tekočina, ki vsebuje nikotin, ne sme vsebovati dodatkov, ki olajšajo vdihavanje ali povečajo vnos nikotina, ni v nasprotju z Direktivo 2014/40 kot tako.
53. Iz navedenega izhaja, da je treba to, da se prepoved dodatkov, ki olajšajo vdihavanje ali povečajo vnos nikotina, uporablja tudi za elektronske cigarete, po mojem mnenju razumeti kot ukrep, ki je namenjen uresničevanju cilja zagotavljanja visoke ravni varovanja zdravja ljudi ob spoštovanju upoštevnih določb PDEU in Listine.(29)
V. Predlog
54. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je postavil Raad van State (državni svet, Belgija), odgovori:
Člen 20(3)(c) v povezavi s členom 7(6) Direktive 2014/40/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 3. aprila 2014 o približevanju zakonov in drugih predpisov držav članic o proizvodnji, predstavitvi in prodaji tobačnih in povezanih izdelkov in razveljavitvi Direktive 2001/37/ES je treba razlagati tako, da morajo države članice zagotoviti, da tekočina, ki vsebuje nikotin, ne vsebuje dodatkov, ki olajšajo vdihavanje ali povečajo vnos nikotina, v smislu člena 7(6)(d), čeprav elektronska cigareta ne povzroča zgorevanja ali proizvaja dima.
1 Jezik izvirnika: italijanščina.
2 Direktiva 2014/40/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 3. aprila 2014 o približevanju zakonov in drugih predpisov držav članic o proizvodnji, predstavitvi in prodaji tobačnih in povezanih izdelkov in razveljavitvi Direktive 2001/37/ES (UL 2014, L 127, str. 1).
3 Belgisch Staatsblad, 11. januar 2023, str. 5873.
4 Direktiva (EU) 2015/1535 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. septembra 2015 o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih predpisov in pravil za storitve informacijske družbe (kodificirano besedilo) (UL 2015, L 241, str. 1). Ta direktiva določa, da morajo države članice v skladu z načelom lojalnega sodelovanja Komisijo uradno obvestiti o zakonodajnih predlogih na področju tehničnih predpisov pred njihovim sprejetjem.
5 Predložitveno sodišče, ki je ugotovilo, da lahko o prvem tožbenem razlogu odloči na podlagi odločitve, ki jo bo sprejelo v zvezi z drugim tožbenim razlogom, je prekinilo obravnavo prvega tožbenega razloga in v zvezi z njim ni predložilo nobenega vprašanja za prehodno odločanje. Zaradi celovitosti je treba pojasniti, da stranke s prvim tožbenim razlogom, ki so ga navedle v postopkih v glavni stvari, zatrjujejo kršitev postopkovnih zahtev iz Direktive 2015/1535, ker Belgija Komisije ni ustrezno obvestila o osnutku kraljevega odloka.
6 Sodba z dne 5. oktobra 2000, Nemčija/Parlament in Svet (C-376/98, EU:C:2000:544, točka 88).
7 Sodba z dne 5. oktobra 2000, Nemčija/Parlament in Svet (C-376/98, EU:C:2000:544, točki 77 in 78). Glej nazadnje sodbo z dne 26. junija 2025, PJ Carroll in Nicoventures Trading (C-759/23, EU:C:2025:477, točka 40 in navedena sodna praksa).
8 Glej v tem smislu sodbi z dne 10. decembra 2002, British American Tobacco (Investments) in Imperial Tobacco (C-491/01, EU:C:2002:741, točka 124), in z dne 4. maja 2016, Poljska/Parlament in Svet (C-358/14, EU:C:2016:323, točka 80).
9 Glej v tem smislu sodbi z dne 10. decembra 2002, British American Tobacco (Investments) in Imperial Tobacco (C-491/01, EU:C:2002:741, točki 64 in 179), in z dne 4. maja 2016, Poljska/Parlament in Svet (C-358/14, EU:C:2016:323, točki 117 in 118).
10 V skladu s členom 35, drugi stavek, Listine o temeljnih pravicah ter členi 9 PDEU, 114(3) PDEU in 168(1) PDEU je treba pri opredeljevanju in izvajanju vseh politik in dejavnosti Unije, vključno z izvajanjem harmonizacije, zagotavljati visoko raven varovanja zdravja ljudi, glej nazadnje sodbo z dne 22. junija 2023, Komisija/Madžarska (C-823/21, EU:C:2023:504, točka 55).
11 Glej med drugim sodbo z dne 22. novembra 2018, Swedish Match (C-151/17, EU:C:2018:938, točka 54).
12 Glej nazadnje sodbo z dne 9. januarja 2025, Holding Communal (C-627/23, EU:C:2025:9, točka 28 in navedena sodna praksa).
13 Glej v zvezi s tem člen 2, točke 4, 5 in 13, ter člen 19(4) Direktive 2014/40.
14 Glej sodbo z dne 4. maja 2016, Poljska/Parlament in Svet (C-358/14, EU:C:2016:323, točka 80), v kateri je Sodišče izrecno potrdilo „dvojni cilj [Direktive], in sicer olajšanje pravilnega delovanja notranjega trga s tobačnimi in povezanimi izdelki, ob upoštevanju visoke ravni varovanja zdravja ljudi, zlasti mladih“. Glej tudi sodbe z dne 4. maja 2016, Philip Morris Brands in drugi (C-547/14, EU:C:2016:325, točka 220); z dne 22. februarja 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi (C-160/20, EU:C:2022:101, točka 32), in z dne 15. maja 2025, Bundesminister für Gesundheit (C-717/23, EU:C:2025:351, točka 49). Glej nazadnje sodbo z dne 26. junija 2025, PJ Carroll in Nicoventures Trading (C-759/23, EU:C:2025:477, točki 54 in 55).
15 Scientific Committee on Health, Environmental and Emerging Risks, Evropska komisija, Opinion on electronic cigarettes, 16. april 2021, str. 6.
16 Prav tam, str. 8. Poleg tega je Svet Evropske unije glede na znanstvene dokaze o škodljivih učinkih tako imenovanih „novih“ izdelkov, kakršni so elektronske cigarete (glej točko 2 Priporočila Sveta o okolju brez tobačnega dima in aerosolov, ki nadomešča Priporočilo Sveta 2009/C 296/02 2024/0230 (pravna podlaga, ki jo je predlagala Komisija: člen 168(6) PDEU – Sprejetje (Opomba ST 15059 2024 INIT) – generalnega sekretariata Sveta Evropske unije (NLE) (14. november 2024), sprejel priporočilo, naslovljeno „Priporočilo Sveta o okolju brez tobačnega dima in aerosolov, ki nadomešča Priporočilo Sveta 2009/C 296/02 (UL C C/2024/7425). Za razliko od prejšnjega priporočila, ki je bilo razveljavljeno, se je področje uporabe tega priporočila, ki je bilo sprejeto 3. decembra 2024, razširilo tudi na elektronske cigarete.
17 SZO, Technical Note on Call to action on electronic cigarettes, december 2023, str. 5. Sodišče je med drugim v sodbi z dne 4. maja 2016, Pillbox 38 (C-477/14, EU:C:2016:324, točka 51), v kateri je preučilo veljavnost člena 20 Direktive 2014/40, upoštevalo tudi poročilo SZO z dne 1. septembra 2014, naslovljeno „Elektronski inhalatorji nikotina (Electronic nicotine delivery systems: Poročilo organizacije WHO, (FCTC/COP/6/10 Rev.1), dostopno na: https://iris.who.int/handle/10665/147110). Glej po analogiji sodbo z dne 9. septembra 2003, Monsanto Agricoltura Italia in drugi (C-236/01, EU:C:2003:431, točka 79).
18 Glej po analogiji sodbe z dne 2. decembra 2004, Komisija/Nizozemska (C-41/02, EU:C:2004:762, točka 49); z dne 9. septembra 2003, Monsanto Agricoltura Italia in drugi (C-236/01, EU:C:2003:431, točka 109), in z dne 28. januarja 2010, Komisija/Francija (C-333/08, EU:C:2010:44, točka 87).
19 Glej po analogiji sodbo z dne 19. januarja 2017, Queisser Pharma (C-282/15, EU:C:2017:26, točki 56 in 57).
20 Člen 114(3) PDEU določa: „Komisija ima v svojih predlogih iz odstavka 1, ki zadevajo zdravje, varnost, varstvo okolja in varstvo potrošnikov, za izhodišče visoko raven varstva, pri čemer zlasti upošteva nova dognanja na podlagi znanstvenih dejstev. V okviru svojih pristojnosti si tudi Evropski parlament in Svet prizadevata za doseganje tega cilja.“ Glej tudi nazadnje sodbo z dne 26. junija 2025, PJ Carroll in Nicoventures Trading (C-759/23, EU:C:2025:477, točka 41 in navedena sodna praksa).
21 Glej v tem smislu sodbi z dne 4. maja 2016, Philip Morris Brands in drugi (C-547/14, EU:C:2016:325, točki 62 in 63), in z dne 22. junija 2017, E.ON Biofor Sverige (C-549/15, EU:C:2017:490, točka 49).
22 Glej sodbo z dne 4. maja 2016, Pillbox 38 (C-477/14, EU:C:2016:324, točka 62). Sodišče je nato v točki 63 ugotovilo, da primerjava pravil, ki se uporabljajo za tobačne izdelke, s pravili, ki se nanašajo na elektronske cigarete in posodice za ponovno polnjenje, zaradi razlik med obema kategorijama izdelkov ni upoštevna.
23 V zvezi s tem se strinjam s stališčem Komisije. Komisija trdi, da pristop, na podlagi katerega bi bilo mogoče dodatke, ki olajšajo vdihavanje ali povečajo vnos nikotina, v skladu s členom 20(3)(c) v povezavi s členom 7(6) Direktive izključiti s seznama prepovedanih dodatkov, navedenih v tej direktivi, in sicer zato, ker se pri uporabi elektronskih cigaret sproščajo hlapi, ne bi bil združljiv s ciljem zagotavljanja visoke ravni varovanja zdravja ljudi.
24 V skladu z mnenjem, ki ga je znanstveni odbor SCHEER pripravil za Evropsko komisijo in je navedeno v opombi 16 teh sklepnih predlogov, se je število mladih, ki uporabljajo elektronske cigarete, v Uniji znatno povečalo, in sicer s 7,2 % leta 2012 na 14,6 % leta 2017 (str. 17). Poleg tega iz nedavne študije, ki sta jo skupaj opravili Organizacija za gospodarsko sodelovanje in nadzor (v nadaljevanju: OECD) in Evropska komisija, naslovljeni „Health at a Glance: Europe 2024: State of Health in the EU Cycle“ (OECD Publishing, 2024, Pariz), izhaja, da je uporaba elektronskih cigaret v evropskih državah „precej večja med mladimi“ (str. 118).
25 Zakonodajalec Unije v uvodni izjavi 43 Direktive 2014/40 navaja, da so „[e]lektronske cigarete […] lahko prvi izdelek, ki vodi v zasvojenost z nikotinom in kasnejšo tradicionalno uporabo tobaka, saj se pri rabi elektronskih cigaret posnema in normalizira akt kajenja“.
26 Glej v tem smislu sodbo z dne 10. aprila 2014, Acino/Komisija (C-269/13 P, EU:C:2014:255, točka 57 in navedena sodna praksa).
27 Glej sklep „Electronic nicotine delivery systems and electronic non-nicotine delivery systems“ konference pogodbenic Okvirne konvencije SZO za nadzor nad tobakom, sprejet na šestem zasedanju, ki je 18. oktobra 2014 potekalo v Moskvi, FCTC/COP/6(9) (točka 3 sklepa), dostopen na: https://iris.who.int/handle/10665/145116.
28 Glej SZO, Technical Note on Call to action on electronic cigarettes, december 2023, zlasti na strani 3, kjer je navedeno, da „[y]oung people in many countries are increasingly taking up the use of e-cigarettes and this trend has been reported to be of great public health concern by several countries“ [v številnih državah se uporaba elektronske cigarete povečuje med mladimi, več držav je opozorilo, da je ta trend razlog za velik javnozdravstveni problem (prost prevod)].
29 Navedenih v opombi 10 teh sklepnih predlogov.