1.

Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe je bil vložen v okviru spora med S. A. in R. J., prosilcema za mednarodno zaščito (v nadaljevanju skupaj: tožeči stranki), na eni strani ter Minister for Children, Equality, Disability, Integration and Youth (minister za otroke, enakost, invalidnost, integracijo in mladino, Irska, v nadaljevanju: minister), Irska in Attorney General (generalni državni tožilec, Irska) (v nadaljevanju skupaj: irska organa) na drugi strani v zvezi z dodelitvijo odškodnine, ker tožečima strankama niso bili zagotovljeni nastanitev, hrana, voda in drugi materialni pogoji za sprejem za zadovoljitev njunih osnovnih potreb.

2.

Tožeči stranki zahtevata odškodnino, ker nacionalni organi niso izpolnili obveznosti iz Direktive 2013/33/EU o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito ( 2 ).

3.

Odškodninski zahtevek na podlagi prava Unije temelji na sodni praksi, ki izhaja iz temeljnih sodb Francovich in drugi ( 3 ) ter Brasserie du pêcheur in Factortame ( 4 ) (v nadaljevanju skupaj: sodna praksa na podlagi sodbe Francovich), s katero je bilo potrjeno načelo odgovornosti države za škodo, povzročeno posameznikom zaradi kršitev prava Unije, za katere odgovarja država, ki je neločljivo povezano s sistemom Pogodb, na katerih temelji Evropska unija ( 5 ).

4.

V skladu s tem načelom imajo oškodovanci pravico do odškodnine, če so izpolnjeni trije pogoji, in sicer da je namen kršenega pravila prava Unije priznavanje pravic posameznikom, da je kršitev tega pravila dovolj resna in da obstaja neposredna vzročna zveza med to kršitvijo in škodo, povzročeno tem posameznikom (v nadaljevanju: preizkus iz sodbe Brasserie du pêcheur in Factortame). ( 6 ) Izpolnjenost teh pogojev, ki omogočajo vzpostavitev odgovornosti držav članic za škodo, ki je bila posameznikom povzročena s kršitvami prava Unije, morajo načeloma ugotoviti nacionalna sodišča v skladu z usmeritvami, ki jih je za to ugotavljanje določilo Sodišče. ( 7 )

5.

V obravnavani zadevi tožeči stranki trdita, da so vsi trije deli tega preizkusa izpolnjeni, medtem ko se irska organa sklicujeta na višjo silo, ki naj bi preprečila ugotovitev dovolj resne kršitve in torej izpolnitev zahtev drugega dela preizkusa iz sodbe Brasserie du pêcheur in Factortame. Ta organa ne prerekata, da tožečima strankama nista zagotovila nastanitve, kot se zahteva v skladu z nacionalnimi pravili, s katerimi se izvaja Direktiva 2013/33. Vendar zanikata, da bi bili tožeči stranki upravičeni do odškodnine, ker naj bi bile po njunem mnenju kršitve prava Unije posledica okoliščin, ki pomenijo višjo silo, in naj torej ne bi bile „dovolj resne“ v smislu drugega dela tega preizkusa.

6.

V obravnavani zadevi se torej postavlja vprašanje, ali se lahko nacionalni organi sklicujejo na višjo silo kot sredstvo obrambe zoper odškodninski zahtevek zaradi kršitve Direktive 2013/33.

7.

V okviru teh sklepnih predlogov so upoštevni členi 2, 17 in 18 Direktive 2013/33. Natančneje, člen 18(9) te direktive določa:

„Države članice lahko izjemoma v ustrezno utemeljenih primerih za razumno obdobje, ki mora biti čim krajše, določijo modalitete materialnih pogojev za sprejem, ki so drugačni od tistih, ki jih določa ta člen, kadar:

Taki drugačni pogoji v vsakem primeru zadoščajo za kritje osnovnih potreb.“

8.

Direktiva 2013/33 je bila v irsko pravo prenesena z European Communities (Reception Conditions) Regulations 2018 (uredba iz leta 2018 o Evropskih skupnostih (pogoji za sprejem), v nadaljevanju: uredba) ( 8 ).

9.

V uredbi so materialni pogoji za sprejem opredeljeni tako, da „so prejemniku zagotovljeni za namene skladnosti z [Direktivo 2013/33]“ in pomenijo naslednje:

10.

Dodatek za dnevne izdatke je opredeljen kot „tisti del materialnih pogojev, ki pomeni tedensko izplačilo, ki krije dodatne, osebne izdatke prejemnika, v skladu s sistemom, ki ga vzpostavi Minister for Employment Affairs and Social Protection [(minister za zaposlovanje in socialno varstvo, Irska)]“.

11.

Člen 4 uredbe določa izjemo, vsebovano v členu 18(9) Direktive 2013/33, kadar so običajno razpoložljive nastanitvene kapacitete začasno polne, vendar je v njem pojasnjeno, da mora tako izjemno zagotavljanje pogojev vseeno zadostiti „prejemnikovim osnovnim potrebam“.

12.

Predložitveno sodišče pojasnjuje, da je High Court (višje sodišče, Irska) v eni od zadev, ki je potekala pred irskimi sodišči, v sodbi SY proti Minister for Children, Equality, Disability, Integration and Youth ( 9 ) razsodilo, da je minister kršil svoje obveznosti, ki jih ima v skladu z uredbo in členom 1 Listine, ker prosilcu za mednarodno zaščito ni zagotovil nastanitve, hrane ali sanitarnih prostorov, ter ugodilo predlogu za razglasitev, da je to, da minister prosilcu ni zagotovil „materialnih pogojev za sprejem“ v skladu z uredbo, nezakonito in da krši pravice prosilca iz člena 1 Listine. Minister zoper navedeno sodbo ni vložil pritožbe. Vendar oseba SY ni zahtevala odškodnine.

13.

S. A., afganistanski državljan, in R. J., indijski državljan, sta 15. februarja oziroma 20. marca 2023 na Irskem vložila prošnji za mednarodno zaščito.

14.

Postala sta upravičena do materialnih pogojev za sprejem v skladu z uredbo. Vendar jima nastanitev ni bila zagotovljena. Tožeči stranki sta prejeli kupon v vrednosti 25 EUR. Ob vložitvi prošnje nista bili upravičeni do dodatka za dnevne izdatke, ki ga prejmejo prosilci za azil, saj sta irska organa menila, da je ta upravičenost odvisna od prebivanja v sprejemnem centru za prosilce za azil.

15.

Tožeči stranki sta spali na ulicah Dublina, pogosto v dežju in mrazu, ali občasno v negotovih nastanitvah.

16.

S. A. navaja, da mu je pomagala nevladna organizacija Irish Refugee Council (irski svet za begunce, Irska), ki mu je posredovala seznam dobrodelnih organizacij v Dublinu ter mu zagotavljala obroke in dostop do sanitarij za brezdomce. Bil je priča in žrtev uličnega nasilja. Bal se je, da ga bodo napadli, in skrbelo ga je, da mu bodo ukradli imetje. Potem ko je nekaj tednov spal na ulicah, se je preselil v večnadstropno garažno hišo v vasi Skerries blizu Dublina. Občasno so ga drugi Afganistanci povabili spat v svoje domove. Včasih po dva dni ni zaužil ustreznega obroka, ker si ni mogel privoščiti poti v mestno središče, kjer bi dobil hrano od dobrodelnih organizacij, ali si kupiti hrane. Pogosto se po pet ali šest dni ni oprhal ali umil, ker je zelo težko dostopal do sanitarij. Navedel je, da ga je zeblo, da je bil lačen, da se je počutil ponižanega in da ga je bilo strah. S. A. je v prometni nesreči na Madžarskem na poti na Irsko utrpel poškodbe, za katere je prejel nujno medicinsko pomoč. Pridobil je zdravniška poročila, ki podrobno opisujejo pretres možganov, ki ga je doživel, in bolečino, ki jo je trpel, ter jih poslal ministru v želji po prednostni obravnavi za pridobitev nastanitve zaradi ranljivosti.

17.

R. J. navaja, da je v obdobju, ko je spal na ulicah Dublina, od dobrodelne organizacije prejel šotor, hrano in oblačila. Navedel je, da je bil pogosto lačen, da pa je občasno prejel hrano od dobrodelnih organizacij. Vsako noč ga je bilo strah, da bodo njegov šotor zažgali ljudje, ki so napadali druge prosilce za mednarodno zaščito. Ni mogel zadostiti svojim higienskim potrebam. V obdobju, ko je živel na ulici, se je R. J. soočil z zdravstvenimi težavami. Zatrdil je, da je postal obupan ter da se je bal za svojo prihodnost in dobrobit. R. J. navaja, da se je počutil osamljenega in da ga je bilo strah.

18.

Tožeči stranki sta irska organa zaprosili za priznanje njune ranljivosti, vendar njuni prošnji nista bili sprejeti.

19.

Po spremembi pogojev za upravičenost do dodatka za dnevne izdatke je bil tožečima strankama 5. oziroma 20. aprila 2023, z retroaktivnim učinkom od dneva vložitve njunih prijav za mednarodno zaščito, odobren dodatek za dnevne izdatke v višini 38,80 EUR na teden. Prav tako sta lahko pridobili dodatna sredstva za kritje ad hoc dodatnih potreb.

20.

S. A. in R. J. sta 27. aprila oziroma 22. maja 2023 dobila nastanitev. Brezdomca sta bila 71 oziroma 64 dni.

21.

Tožeči stranki sta nato pri High Court (višje sodišče), ki je predložitveno sodišče, vložili tožbi proti irskima organoma, s katerima sta zahtevali odškodnino zaradi nezagotovitve nastanitve, hrane, vode in drugih materialnih pogojev za sprejem za zadovoljitev njunih osnovnih potreb.

22.

Irski organi pred tem sodiščem ne prerekajo, da je treba ugoditi tožbenim predlogom v postopku v zvezi s kršitvijo nacionalnih predpisov, s katerimi se izvajata Direktiva 2013/33 in člen 1 Listine [Evropske unije] o temeljnih pravicah. Zanikajo pa, da imata tožeči stranki pravico do odškodnine, saj naj bi kršitve prava Unije povzročile okoliščine, ki pomenijo višjo silo, in naj torej ne bi bile „dovolj resne“ v smislu drugega dela preizkusa iz sodbe Brasserie du pêcheur in Factortame.

23.

Irska organa se nista sklicevala na pomanjkanje finančnih sredstev. Trdita pa, da je prihod doslej največjega števila državljanov tretjih držav, ki so zaprosili za začasno ali mednarodno zaščito na Irsko, zapolnil nastanitvene zmogljivosti, ki jih zagotavljata ta organa, tako da nacionalni organi v obdobju štirih mesecev in pol neranljivim samskim odraslim moškim niso ponujali nastanitve. Vendar naj bi si ta organa po najboljših močeh prizadevala, da bi zadevnim osebam zagotovila nastanitev in zadostila drugim potrebam glede sprejema. Zadevna kršitev prava Unije naj zato ne bi bila namerna.

24.

Irska organa prav tako trdita, da je višjo silo vsekakor mogoče samostojno uveljavljati kot sredstvo obrambe na podlagi prava Unije.

25.

Predložitveno sodišče navaja, da je bilo v poročilu, objavljenem leta 2020, svetovano, naj Irska, kar zadeva sprejem prosilcev za mednarodno zaščito, zmogljivosti načrtuje na podlagi približno 3500 novih prošenj na leto. Vendar je po ruski invaziji na Ukrajino na Irsko med februarjem 2022 in majem 2023 prispelo skoraj 100.000 državljanov tretjih držav, ki so zaprosili za začasno ali mednarodno zaščito, od katerih so jih morali irski organi namestiti več kot 80.000.

26.

Glede na ta položaj se predložitveno sodišče sprašuje o možnosti države članice, da se sklicuje na višjo silo, da bi se izognila svoji odgovornosti v primeru kršitve prava Unije, zlasti kadar zadevne obveznosti izhajajo iz nedotakljivih pravic na podlagi Listine ter so v Direktivi 2013/33 izražene kot zavezujoče in take, od katerih ni mogoče odstopati.

27.

Če bi bila taka možnost priznana, bi bilo torej treba ugotoviti, ali se je mogoče sklicevati na višjo silo, če zadevnih okoliščin ni bilo mogoče odpraviti brez pretiranega žrtvovanja, če so bili sprejeti vsi razumni ukrepi ali če je bilo objektivno nemogoče ravnati v skladu s pravom Unije. Narava pravil iz postopka v glavni stvari bi lahko upravičevala strogo preučitev, zlasti ker je potreba po dodatni trajni nastanitveni zmogljivosti od določenega trenutka prenehala biti nepredvidljiva. Tako je bilo mogoče pričakovati, da si bodo irski organi, ki so imeli dovolj finančnih sredstev, prizadevali, da bi zadevnim osebam poiskali zasebno nastanitev z zagotavljanjem nastanitvenih kuponov ali višjih zneskov finančne pomoči ali da bi zgradili zasilna zavetišča.

28.

V teh okoliščinah je High Court (višje sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:

29.

Pisna stališča so predložili tožeči stranki, minister, italijanska vlada, Visoki komisariat Združenih narodov za begunce in Evropska komisija. Tožeči stranki, minister, italijanska vlada in Komisija so na obravnavi 5. februarja 2025 ustno predstavili stališča.

30.

Predložitveno sodišče z vprašanjema, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali se lahko država članica sklicuje na obstoj višje sile v okviru odškodninske tožbe, ki temelji na odgovornosti države za kršitev obveznosti na podlagi prava Unije, ki izhajajo iz Direktive 2013/33 in so del temeljne pravice do človekovega dostojanstva, določene v členu 1 Listine. V primeru pritrdilnega odgovora predložitveno sodišče prosi za dodatna pojasnila glede pojma „dovolj resna“ kršitev v smislu prava Unije in glede pogojev, pod katerimi je mogoče uveljavljati tako sredstvo obrambe.

31.

Pred preučitvijo vprašanja, ali je mogoče primer višje sile uveljavljati v okviru odškodninske tožbe, ki temelji na sodni praksi na podlagi sodbe Francovich, je treba poudariti, da se zdi, da vprašanje, ki ga je postavilo predložitveno sodišče, temelji na predpostavki, da zadevni položaj ne spada na področje uporabe člena 18(9)(b) Direktive 2013/33, ki določa pravila, ki se uporabljajo za primere, ko so običajno razpoložljive nastanitvene zmogljivosti začasno polne. Zato je treba najprej preučiti, ali se ta določba lahko uporablja v obravnavanih okoliščinah.

32.

Če položaj iz zadeve v glavni stvari spada na področje uporabe člena 18(9) Direktive 2013/33, ta določba določa okvir, v katerem morajo države članice ukrepati. V tem primeru bi se vprašanje višje sile pojavilo le, če zakonodajalec ne bi predvidel okoliščin iz te zadeve.

33.

V zvezi s tem je Sodišče v sodbi z dne 8. junija 2023, UFC – Que choisir in CLCV ( 10 ), ki se je nanašala na Direktivo o paketnih potovanjih, ( 11 ) razsodilo, da čeprav v tej direktivi ni nobenega sklicevanja na višjo silo, je s pojmom „neizogibne in izredne okoliščine“ v okviru navedene direktive konkretiziran pojem „višja sila“ ( 12 ). V drugačnem okviru je Sodišče v sodbi z dne 26. septembra 2013, ÖBB-Personenverkehr, razsodilo, da s predpisi, ki urejajo pravice potnikov v železniškem prometu, stranke namenoma niso razbremenjene odgovornosti zaradi neizogibnih in izrednih okoliščin. ( 13 ) V skladu s to sodno prakso bi bilo mogoče trditi, da je zakonodajalec Unije s tem, da je določil odstopanje od člena 18(9) Direktive 2013/33, to vprašanje že uredil in tako izključil potrebo po upoštevanju višje sile kot splošnega sredstva obrambe. Zaradi tega bi bila razprava o razpoložljivosti tega sredstva obrambe v zahtevku, ki se opira na sodno prakso na podlagi sodbe Francovich, nepotrebna.

34.

Ti sklepni predlogi so zato razdeljeni na dva dela. Najprej bom preučila opredelitev višje sile in ocenila, ali je člen 18(9) Direktive 2013/33 lahko njen poseben izraz v okoliščinah, v katerih so nastanitvene zmogljivosti zaradi množičnega prihoda oseb, ki potrebujejo mednarodno zaščito, na Irsko, polne (oddelek A). Nato bom višjo silo kot sredstvo obrambe presojala v okviru drugega dela preizkusa iz sodbe Brasserie du Pêcheur in Factortame, pri čemer bom upoštevala njene posledice za ugotavljanje obstoja dovolj resne kršitve (oddelek B).

35.

Najprej, naj spomnim, da se je na pojem višje sile pred Sodiščem sklicevalo na različnih področjih prava Unije in se v sodni praksi razume tako, da se nanaša na „okoliščin[e], ki jih ni povzročil tisti, ki se nanje sklicuje, ter so neobičajne in nepredvidljive, hkrati pa se njihovim posledicam kljub vsej skrbnosti ne bi bilo mogoče izogniti“. ( 14 ) Ker pojem višje sile na različnih področjih uporabe prava Unije nima enake vsebine, je treba njegov pomen določiti glede na pravni okvir, v katerem naj bi imel učinke. ( 15 )

36.

Sodišče je v okviru tožb zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU priznalo, da višja sila lahko pomeni sredstvo obrambe, kar zadeva neizpolnitev obveznosti, ki jih ima država članica na podlagi prava Unije. Priznano je namreč bilo, da se država članica, ki naleti na težave, ki jih v tistem trenutku ni mogoče odpraviti in ki ji preprečujejo, da bi izpolnila obveznosti, ki so ji naložene s pravom Unije, lahko sklicuje na obstoj višje sile. ( 16 )

37.

Vendar iz sodne prakse izhaja, da je prag za dokazovanje obstoja okoliščin, ki pomenijo višjo silo, visok. Tudi v neobičajnih in nepredvidljivih okoliščinah mora država članica sprejeti vse ukrepe, ki so v njeni pristojnosti, da bi ravnala v skladu s pravom Unije. ( 17 ) V sodbi Vilkas je bil v kontekstu Okvirnega sklepa o evropskem nalogu za prijetje preizkus izoblikovan v smislu posledic nepredvidenih in nepredvidljivih dejanj, ki se jim kljub vsej skrbnosti uprave ne bi mogle izogniti, ( 18 ) kar je pojem, ki ga je treba razlagati ozko ( 19 ). Ta ubeseditev je bila nazadnje sprejeta v sodbi UFC – Que choisir in CLCV. ( 20 ) Poleg tega, kot je razvidno iz izraza „težave, ki jih v tistem trenutku ni mogoče odpraviti“ ( 21 ), ozka razlaga višje sile pomeni, da če je dogodek, ki povzroči nezmožnost izvršitve, začasen, se lahko obveznost, ki izhaja iz prava Unije, odloži le za čas trajanja dogodka in za razumno kratko obdobje.

38.

Prav tako ni sporno, da težave v notranjem pravnem redu ne morejo upravičiti nespoštovanja obveznosti, ki izhajajo iz prava Unije. ( 22 ) Poleg tega se višja sila ne more nanašati na notranje težave, ki izhajajo iz politične ali upravne ureditve države članice ali ki nastanejo zaradi pomanjkanja pooblastil, znanja, sredstev ali virov. ( 23 )

39.

V sodni praksi, nazadnje med pandemijo covida-19, so se nekatere države članice sklicevale na višjo silo zaradi zdravstvene krize brez primere. ( 24 ) Vendar je Sodišče odločilo, da čeprav ta pandemija pomeni neizogibne in izredne okoliščine, ne upravičuje samodejno splošne prekinitve obveznosti, ki izhajajo iz prava Unije. Sodišče je zahtevalo konkreten dokaz o tem, kako je pandemija neposredno preprečila skladnost z zadevno direktivo, in o tem, zakaj ni bilo mogoče sprejeti alternativnih ukrepov za izpolnitev obveznosti, ki izhajajo iz prava Unije. ( 25 )

40.

Če povzamem, država članica, ki naleti na težave, ki jih v tistem trenutku ni mogoče odpraviti in ki ji preprečujejo, da bi izpolnila posebne obveznosti, ki so ji naložene s pravom Unije, se lahko sklicuje na obstoj višje sile, vendar le za obdobje, ki je potrebno za odpravo teh težav.

41.

Direktiva 2013/33 določa minimalne standarde za sprejem. ( 26 ) Člen 17 te direktive določa splošna pravila o materialnih pogojih za sprejem in zdravstvenem varstvu. ( 27 ) Natančneje, v skladu s členom 17(1) in (2) Direktive 2013/33 države članice zagotovijo, da so prosilcem za mednarodno zaščito ob podaji prošnje za mednarodno zaščito na voljo materialni pogoji za sprejem. Države članice morajo zagotoviti tudi, da ukrepi, sprejeti v ta namen, prosilcem omogočajo ustrezen življenjski standard, ki zagotavlja njihovo eksistenco ter varuje njihovo telesno in duševno zdravje. Člen 18 Direktive 2013/33 določa modalitete materialnih pogojev za sprejem.

42.

Člen 18(9)(b) Direktive 2013/33 določa, da lahko „[d]ržave članice […] izjemoma v ustrezno utemeljenih primerih za razumno obdobje, ki mora biti čim krajše, določijo modalitete materialnih pogojev za sprejem, ki so drugačni od tistih, ki jih določa ta člen, kadar […] so običajno razpoložljive nastanitvene kapacitete začasno polne“. Državam članicam torej omogoča, da izjemoma odstopajo od standardnih materialnih pogojev za sprejem, če je to odstopanje ustrezno utemeljeno in velja le za razumno obdobje, ki je čim krajše.

43.

V skladu s sodno prakso Sodišča v zvezi z odstopanji je treba to določbo ustrezno uporabiti, da se obravnavajo natančne zahteve in konkretni položaji. ( 28 ) Poleg tega je treba člen 18(9)(b) Direktive 2013/33 kot izjemno ureditev razlagati ozko, dokazno breme glede izpolnjevanja pogojev, zahtevanih za vsako odstopanje, pa mora nositi organ, ki sprejme odločitev. ( 29 ) Predložitveno sodišče mora preveriti, ali so ti pogoji v obravnavani zadevi izpolnjeni.

44.

Namen člena 18(9) Direktive 2013/33 je državam članicam zagotoviti določeno prožnost pri ukrepanju v izrednih razmerah. Čeprav v tej določbi ni izrecno uporabljen pojem višje sile, se sklicuje na izraze „izjemoma“, „v ustrezno utemeljenih primerih“ in „razumno obdobje“. Te elemente je mogoče razumeti kot konkreten izraz pogojev višje sile, ki ustrezajo neobičajnim in nepredvidljivim okoliščinam, če dogodek, ki povzroči izgubo nastanitvenih zmogljivosti, ustreza neobičajnemu in nepredvidljivemu dogodku. Zato je to določbo mogoče razlagati kot posebno zakonodajno priznanje izjemnih okoliščin, ki upravičujejo začasno odstopanje od obveznosti iz člena 18 te direktive. Eden od teh posebnih položajev so začasno polne nastanitvene zmogljivosti, ki so običajno na voljo, pod pogojem, da se dokaže, da je bil dogodek, ki je povzročil izgubo nastanitvenih zmogljivosti, nepredvidljiv in neobičajen.

45.

Iz tega sledi, da je člen 18(9) Direktive 2013/33 mogoče razlagati tako, da se nanaša na izredne razmere in tako konkretizira pojem višje sile. Kadar se nastanitvene zmogljivosti zapolnijo zaradi neobičajnih in nepredvidljivih okoliščin, zaradi česar ni mogoče zagotoviti običajnih standardov za sprejem ( 30 ), ta položaj za obdobje, potrebno za odpravo teh težav, spada pod točko (b) te določbe.

46.

V zvezi s tem je Sodišče v sodbi Komisija/Madžarska (Sprejem prosilcev za mednarodno zaščito) ( 31 ) razsodilo, da „je zakonodajalec Unije s sprejetjem [Direktive] 2013/33 poskrbel tudi za upoštevanje položaja, v katerem bi se morala država članica soočiti z zelo velikim povečanjem števila prošenj za mednarodno zaščito“, pri čemer je dodalo, da „člen 18(9) Direktive 2013/33 dovoljuje[…] delno odstopanje od določb te direktive, kadar so […] nastanitvene zmogljivosti v sprejemnih centrih izčrpane“. ( 32 ) Iz te sodbe je mogoče sklepati, da člen 18(9) Direktive 2013/33 določa izjemne okoliščine, ko so nastanitvene zmogljivosti za prosilce za mednarodno zaščito polne. Zlasti s sklicevanjem na „zelo veliko povečanje“ števila prošenj za mednarodno zaščito je jasno poudarjeno, da je namen te določbe soočenje z izrednimi razmerami, ne pa z običajnimi težavami.

47.

Poleg tega in po analogiji, če se je dogodek, kot je pandemija covida-19, štel za dogodek, ki potencialno spada na področje uporabe direktive, kot je Direktiva o paketnih potovanjih, potem lahko zakonodajalec uredi tudi dogodek, kot je množični prihod beguncev, in ta tako spada v okvir direktive. Dalje, če Sodišče priznava, da je mogoče izredne okoliščine posebej urediti s sekundarno zakonodajo na področju potrošniškega prava na podlagi Direktive o paketnih potovanjih, potem je mogoče upravičeno pričakovati, da je mogoče tudi temeljne socialne pravice – kot so tiste iz Direktive 2013/33 – v izrednih razmerah, kot je množičen prihod beguncev, zaradi katerega so obstoječe nastanitvene zmogljivosti polne, urediti z zakonodajo, če so bile razmere nepredvidljive, saj so presegle vse razumne napovedi.

48.

Vendar takega množičnega prihoda beguncev ni mogoče obravnavati kot izjemen položaj za neomejeno obdobje, saj ta položaj v nekem trenutku izgubi naravo neobičajnega in nepredvidljivega dogodka. To razlago podpira sklicevanje na „razumno obdobje“ iz člena 18(9) Direktive 2013/33. Poleg tega ta določba vsebuje zahtevo po „ustrezno utemeljenih primerih“, ki v skladu s sodno prakso Sodišča vključuje konkreten dokaz, da je množični prihod oseb, ki prosijo za zaščito, preprečil spoštovanje zadevne direktive. Predložitveno sodišče mora preveriti, ali so ti pogoji v obravnavani zadevi izpolnjeni.

49.

Iz tega izhaja, da je treba v obravnavani zadevi člen 18(9) Direktive 2013/33 šteti za ustrezno sredstvo obrambe, če reševanje težav traja razumno dolgo. Iz tega sledi, da se država članica po izteku tega razumnega obdobja ne more več sklicevati na to določbo. Poleg tega je treba opozoriti, da člen 18(9)(a) in (b) te direktive obravnava dva zelo specifična scenarija, in sicer oceno posebnih potreb prosilca (a) in začasno polne nastanitvene zmogljivosti (b). Iz tega izhaja, da člen 18(9) Direktive 2013/33 ne ureja drugih scenarijev (kot so naravne nesreče ali vojne, o katerih se je razpravljalo na obravnavi pred Sodiščem), v katerih nastanitev ne obstaja ali ni na voljo zaradi nepremostljivih težav v zadevni državi članici ali njeni bližini. Razlaga člena 18(9) Direktive 2013/33 kot posebnega izraza višje sile torej ne izključuje dejstva, da se lahko države članice v drugih scenarijih sklicujejo na višjo silo kot splošno sredstvo obrambe.

50.

Skratka, člen 18(9) Direktive 2013/33 bi bilo treba glede na njegov jasni namen omejenega odstopanja v izjemnih okoliščinah šteti za poseben izraz višje sile. Zato množičen prihod prosilcev za mednarodno zaščito ne more pomeniti samostojnega sredstva obrambe na podlagi obstoja višje sile, saj ta določba že določa okvir za obravnavanje takih prihodov. V obravnavani zadevi se organa države članice ne moreta sklicevati na višjo silo kot sredstvo obrambe za to, da nista zadostila osnovnim potrebam prosilca za mednarodno zaščito, zunaj področja uporabe člena 18(9) Direktive 2013/33. ( 33 )

51.

Če pa se položaj ne nanaša na začasno polne nastanitvene zmogljivosti zaradi velikega števila prošenj za mednarodno zaščito, bi lahko višja sila – kot ločeno in splošnejše opravičilo – postala upoštevna v okviru drugega dela preizkusa iz sodbe Brasserie du pêcheur in Factortame.

52.

Iz tega izhaja, da položaj začasne polnosti nastanitvenih zmogljivosti zaradi množičnega prihoda beguncev spada na področje uporabe člena 18(9)(b) Direktive 2013/33, če nacionalno sodišče ugotovi, da so izpolnjeni pogoji za uporabo te določbe. V tem primeru je treba vprašanji, ki ju je postavilo predložitveno sodišče, preoblikovati, saj se pogoji za uporabo preizkusa iz sodbe Brasserie du Pêcheur in Factortame preučijo ob predpostavki, da se za obravnavani položaj uporablja člen 18(9) te direktive.

53.

Če bi Sodišče menilo, da se člen 18(9) Direktive 2013/33 uporablja za položaj množičnega prihoda prosilcev za mednarodno zaščito, ki povzroči zapolnitev običajnih nastanitvenih zmogljivosti v državi članici gostiteljici, bi bilo treba vprašanji za predhodno odločanje preoblikovati tako, da predložitveno sodišče Sodišče sprašuje, ali je treba člen 18(9) Direktive 2013/33 v povezavi s pravico do človekovega dostojanstva, določeno v členu 1 Listine, ob upoštevanju njegove jasne funkcije omejenega odstopanja v izjemnih okoliščinah razlagati tako, da v okviru odškodninskega zahtevka preprečuje, da bi se ta država članica sklicevala na višjo silo zaradi polnih nastanitvenih zmogljivosti zaradi takega prihoda.

54.

Ker člena 17 in 18 Direktive 2013/33 določata splošno obveznost zagotavljanja materialnih pogojev za sprejem, vključno z nastanitvijo, bi nespoštovanje teh določb običajno pomenilo kršitev. Če pa člen 18(9) te direktive dopušča odstopanje v primeru začasne zapolnitve nastanitvenih zmogljivosti in se razlaga kot izraz višje sile, potem se dejstvo, da država članica ni zagotovila nastanitve, ne šteje nujno za nezakonito, če so izpolnjeni pogoji za sklicevanje na to določbo. V tem primeru kršitev v smislu preizkusa iz sodbe Brasserie du Pêcheur in Factortame ne bi izhajala neposredno iz členov 17 in 18 Direktive 2013/33, temveč iz morebitne napačne uporabe člena 18(9) te direktive ali neupravičenega sklicevanja nanj. Če bi se država članica neupravičeno sklicevala na višjo silo na podlagi člena 18(9) Direktive 2013/33, ne da bi bili izpolnjeni zadevni pogoji, bi se kršitev nanašala na prav to določbo.

55.

Če je torej člen 18(9) Direktive 2013/33 napačno uporabljen – na primer če pogoji za odstopanje niso izpolnjeni – lahko država članica še vedno krši obveznosti iz te direktive. V takem primeru bi lahko nastala odgovornost države, če bi bila kršitev dovolj resna z vidika prava Unije.

56.

Sodišče je razsodilo, da če imajo države članice diskrecijsko pravico, dovolj resna kršitev pomeni, da je država članica očitno in resno kršila meje te diskrecijske pravice. ( 34 ) Zato naj bi bil preizkus iz sodbe Brasserie du pêcheur in Factortame „odvisen od diskrecije“. ( 35 )

57.

Sodišče je v točki 55 sodbe Brasserie du pêcheur in Factortame pojasnilo, da je odločilno merilo za ugotovitev, ali je kršitev prava Unije dovolj resna, to, ali zadevna država članica ali institucija Unije očitno in resno ni upoštevala omejitev svojega polja proste presoje. V zvezi s presojo, ali država članica očitno in resno ni upoštevala omejitev polja proste presoje, je Sodišče naštelo nekatere dejavnike, ki jih je mogoče upoštevati. ( 36 ) Sodišče je v točki 56 te sodbe navedlo, da dejavniki, ki jih pristojno sodišče lahko upošteva, vključujejo stopnjo jasnosti in natančnosti prekršenega pravila, obseg diskrecijske pravice, ki jo to pravilo pušča nacionalnim organom oziroma organom Unije, ali je bila kršitev ali škoda storjena oziroma povzročena namenoma ali nenamenoma, ali je bila morebitna napačna uporaba prava opravičljiva ali neopravičljiva, ( 37 ) morebitno dejstvo, da je ravnanje institucije Unije lahko pripomoglo k opustitvi, sprejetju ali nadaljnji uporabi nacionalnih ukrepov ali prakse, ki so v nasprotju s pravom Unije. ( 38 ) Vsekakor je kršitev prava Unije očitno dovolj resna, če se pri njej vztraja kljub sodbi, v kateri je ugotovljena očitana neizpolnitev obveznosti, ali sodbi o vprašanju za predhodno odločanje oziroma ustaljeni sodni praksi Sodišča glede zadevne problematike, iz katere je razvidno, da obravnavano ravnanje pomeni kršitev. ( 39 )

58.

Če pa je imela država članica le precej omejeno polje proste presoje ali ga celo ni imela, lahko za ugotovitev dovolj resne kršitve zadostuje že kršitev prava Unije. ( 40 )

59.

Zdi se, da člen 18(9) Direktive 2013/33 državam članicam dopušča določeno polje proste presoje glede tega, kako bodo ravnale v primeru polnih nastanitvenih zmogljivosti. V zvezi s tem ta določba državam članicam omogoča, da izjemoma določijo drugačne modalitete materialnih pogojev za sprejem, kadar so nastanitvene zmogljivosti začasno polne. To kaže, da imajo države članice nekaj manevrskega prostora pri odločanju o tem, kako zagotoviti materialne pogoje za sprejem v primeru nerazpoložljivosti nastanitve. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da v členu 18(9) Direktive 2033/33 ni natančno opredeljeno, kako naj države članice obravnavajo pomanjkanje zmogljivosti, kar pomeni, da imajo določeno polje proste presoje pri odločanju o posebnih ukrepih, ki jih bodo sprejele, bodisi v zvezi z zasilnimi zavetišči, začasnimi nastanitvami, finančno podporo ali drugimi rešitvami. Taka ugotovitev je podprta s sodno prakso Sodišča, v kateri je pojasnjeno, da je obveznost zagotavljanja materialnih pogojev za sprejem zavezujoča, vendar imajo države članice določeno polje proste presoje glede načina, kako jo izpolniti. ( 41 )

60.

Sodišče je na primer v sodbi Saciri priznalo, da imajo države članice polje proste presoje pri izbiri načina zagotavljanja materialnih pogojev za sprejem – bodisi z neposredno nastanitvijo bodisi s finančnimi nadomestili. Vendar, kot je Komisija pravilno poudarila na obravnavi, se to polje proste presoje nanaša na sredstva, ne pa na načelo. Čeprav se je ta sodba nanašala na splošne obveznosti glede sprejema in ne na odstopanja na podlagi člena 18(9) Direktive 2013/33, je tudi v obravnavani zadevi upoštevno načelo, da imajo države članice določeno polje proste presoje v zvezi z izvajanjem v mejah prava Unije.

61.

Poudariti je treba, da člen 18(9) Direktive 2013/33 določa podlago in omejitev pravice držav članic, da odstopajo od člena 18, od (1) do (8), ne pa od širših obveznosti iz Direktive ali prava Unije na področju azila kot celote. Člen 18(9) Direktive 2013/33 državam članicam podeljuje le zelo omejeno diskrecijsko pravico, saj se nanaša na „[določitev drugačnih] modalitet“ za materialne pogoje sprejema. Poleg tega člen 18(9) Direktive 2013/33 nedvoumno določa obveznost zadostitve „osnovnim potrebam“ prosilcev za mednarodno zaščito. Iz tega sledi, da čeprav lahko države članice izberejo način zagotavljanja pogojev za sprejem, se ne morejo izogniti obveznosti, ki jim jo nalaga pravo Unije, da zadostijo osnovnim potrebam, kot je ustrezna nastanitev prosilcev za mednarodno zaščito ( 42 ), s čimer se zagotovi spoštovanje temeljnih pravic teh prosilcev.

62.

V zvezi s tem je treba poudariti, da je namen Direktive 2013/33 zagotoviti polno spoštovanje temeljne pravice do človekovega dostojanstva iz člena 1 Listine, ki je tesno povezana s členom 4 te listine ( 43 ). Pravica do človekovega dostojanstva je absolutna pravica, od katere ni mogoče odstopati, ( 44 ) ki je temelj drugih temeljnih pravic in je ni mogoče omejiti.

63.

Sodišče je tako večkrat potrdilo, da splošna sistematika in cilj Direktive 2013/33 ter spoštovanje nedotakljivosti človekovega dostojanstva iz člena 1 Listine absolutno nasprotujejo temu, da države članice prosilcu za azil – čeprav začasno – ne zagotovijo minimalnih materialnih pogojev za sprejem, določenih s to direktivo. ( 45 ) V zvezi z naravo minimalnih standardov, ki se zahtevajo od držav članic, je v uvodni izjavi 11 Direktive 2013/33 navedeno, da je treba prosilcem za mednarodno zaščito zagotoviti „dostojen življenjski standard“. ( 46 )

64.

Natančneje, Sodišče je v sodbi Saciri poudarilo, da morajo materialni pogoji za sprejem ne glede na to, ali so zagotovljeni v naravi ali v obliki finančne pomoči ali kuponov, zadoščati za „pokritje temeljnih potreb prosilcev za azil“, ( 47 ) kar pomeni, da morajo zadoščati za zagotovitev dostojnega življenjskega standarda, biti primerni za zdravje prosilcev in biti zmožni zagotoviti njihovo eksistenco, in sicer tako, da jim omogoča pridobitev nastanitve, po potrebi na zasebnem najemniškem trgu ( 48 ). Za namene obravnavane zadeve je treba poudariti, da je Sodišče izrecno odločilo, da morajo države članice zagotoviti, da nacionalni organi spoštujejo minimalne standarde za sprejem prosilcev za azil, in da zasedenost mreže za sprejem ne more upravičiti nikakršnega odstopanja od spoštovanja teh standardov. ( 49 )

65.

Poleg tega je Sodišče razsodilo, da spoštovanje človekovega dostojanstva v smislu člena 1 Listine zahteva, da zadevna oseba ni v skrajnem premoženjskem položaju, ki ji ne bi omogočal zadovoljitve najosnovnejših potreb, kot so namestitev, hrana, obleka in higiena, in zaradi katerega bi bilo ogroženo njeno telesno ali duševno zdravje ali bi se znašla v stanju poslabšanja razmer, ki ni združljivo s tem dostojanstvom. ( 50 ) Dalje, Sodišče je razsodilo, da bi bil člen 4 Listine kršen, če bi brezbrižnost organov države članice povzročila, da bi se oseba, ki je povsem odvisna od javne pomoči, neodvisno od svoje volje in osebne izbire znašla v položaju hudega materialnega pomanjkanja, zaradi katerega ne bi mogla zadovoljiti svojih najosnovnejših potreb, kot so med drugim hrana, higiena in nastanitev, in zaradi katerega bi bilo ogroženo njeno telesno ali duševno zdravje ali bi se znašla v stanju poslabšanja razmer, ki ni združljivo s človekovim dostojanstvom. ( 51 )

66.

V zvezi s tem je Sodišče v zadevi, ki se je nanašala na ukinitev materialnih pogojev za sprejem, ponovno potrdilo, da tudi začasno nezagotavljanje vseh materialnih pogojev za sprejem ali pogojev v zvezi z nastanitvijo, hrano ali obleko ne bi bilo združljivo z obveznostjo, da se prosilcu zagotovi dostojen življenjski standard, ker bi mu bila odvzeta možnost zadovoljitve najosnovnejših potreb, kot so namestitev, hrana, obleka in higiena. ( 52 )

67.

Glede na navedeno menim, da je treba člen 18(9) Direktive 2013/33 ob upoštevanju pravice do človekovega dostojanstva in varstva pred nečloveškim ali ponižujočim ravnanjem iz členov 1 in 4 Listine razlagati, prvič, kot poseben izraz višje sile, saj ima jasno funkcijo omejenega odstopanja v izjemnih okoliščinah, drugič, tako da se uporablja v primeru množičnega prihoda oseb, ki zaprosijo za mednarodno zaščito, zaradi katerega so običajne nastanitvene zmogljivosti v državi članici gostiteljici polne, in tretjič, da v okviru odškodninskega zahtevka nasprotuje temu, da bi se ta država članica sklicevala na višjo silo zaradi polnih nastanitvenih zmogljivosti zaradi takšnega prihoda.

68.

Za primer, da bi Sodišče ugotovilo, da zadeve ni mogoče rešiti na podlagi člena 18(9) Direktive 2013/33, in bi menilo, da je treba preučiti uporabo višje sile kot samostojnega sredstva obrambe, bom podredno predstavila naslednje točke.

69.

Ob predpostavki, da se je na primer višje sile mogoče sklicevati kot na samostojno sredstvo obrambe zoper odškodninski zahtevek zaradi kršitve Direktive 2013/33 s strani države članice, predložitveno sodišče sprašuje, ali se to sredstvo obrambe lahko uporabi v okoliščinah obravnavane zadeve.

70.

Uvodoma je treba ugotoviti, da predložitveno sodišče ni opredelilo, katero pravilo iz Direktive 2013/33 je zadevna država članica kršila. Namesto tega se sklicuje na kršitev „obveznosti na podlagi prava Unije“, ki izhajajo iz „nedotakljivih pravic iz Listine (v tem primeru iz člena 1), ki so v [navedeni direktivi] izražene kot zavezujoče ter kot take, od katerih ni mogoče odstopati, in ki se nanašajo na najosnovnejše potrebe, potrebne za dosego minimalnega standarda človekovega dostojanstva“.

71.

Menim, da je treba pred uporabo drugega dela preizkusa iz sodbe Brasserie du Pêcheur in Factortame opredeliti pravilo, ki ga je zadevna država članica kršila.

72.

V zvezi s tem je iz spisa, predloženega Sodišču, razvidno, da višja sila, kadar je navedena kot razlog za neskladnost z Direktivo 2013/33, deluje kot „splošna utemeljitev“, saj je njen namen upravičiti nespoštovanje vseh določb te direktive. Vendar se v okviru preučitve trditev tožečih strank zdi, da sta pravili, ki ju je Irska kršila, določeni v členih 17 in 18 Direktive 2013/33. Čeprav mora konkretno pravilo, ki je bilo kršeno, opredeliti predložitveno sodišče, se za namene obravnavane zadeve domneva, da je sporno pravilo vsebovano v teh dveh členih Direktive 2013/33.

73.

Minister trdi, da bi moralo nacionalno sodišče glede obstoja dovolj resne kršitve med drugim upoštevati, ali je bila kršitev namerna ali nenamerna, ali je bila napačna uporaba prava opravičljiva ali neopravičljiva, ter stališča, ki so jih zavzele institucije Unije. V bistvu trdi, da sta množični prihod ukrajinskih beguncev po začetku vojne leta 2022 in povečanje števila prosilcev za mednarodno zaščito po pandemiji covida-19 pomenila višjo silo, tako da je bila kršitev pravic tožečih strank nenamerna.

74.

Kot sem že navedla, je drugi del preizkusa iz sodbe Brasserie du pêcheur in Factortame odvisen od diskrecije. ( 53 ) V zvezi s tem je treba razlikovati med kršitvijo v zvezi z „osnovnimi potrebami“ v smislu člena 18(9) Direktive 2013/33 na eni strani in kršitvijo drugih obveznosti iz členov 17 in 18 te direktive na drugi strani, saj države članice pri izvajanju teh določb nimajo enakega polja proste presoje. V nasprotju s pojmom „osnovne potrebe“ iz člena 18(9), zadnji stavek, Direktive 2013/33 ( 54 ) druge obveznosti iz členov 17 in 18 Direktive 2013/33 dopuščajo polje proste presoje na nekaterih področjih, kot so sredstva za zadovoljitev materialnih potreb prosilca za mednarodno zaščito, ki lahko presegajo kritje njegovih osnovnih potreb.

75.

Člen 18(9), in fine, Direktive 2013/33 namreč določa minimalni standard za „osnovne potrebe“, od katerega ni mogoče odstopati, znotraj širšega okvira členov 17 in 18 te direktive. Njegov namen je zagotoviti, da države članice še naprej zavezuje absolutna zahteva po zaščiti osnovnih potreb prosilcev, kar v bistvu prevlada nad kakršno koli diskrecijsko pravico, podeljeno državam članicam, če ne zadostijo osnovnim potrebam prosilcev za mednarodno zaščito. V zvezi z zahtevami, ki izhajajo iz pojma „osnovne potrebe“, razlaganega ob upoštevanju člena 1 Listine, je treba ugotoviti, da države članice nimajo nobenega polja proste presoje glede vprašanja, ali lahko zadostijo tem osnovnim potrebam. Zato že samo dejstvo, da te osnovne potrebe niso zadovoljene, pomeni dovolj resno kršitev, ne da bi bilo treba preučiti druge dejavnike v okviru drugega dela preizkusa iz sodbe Brasserie du pêcheur in Factortame.

76.

Taka razlaga tega preizkusa je poleg tega v skladu z Listino, ker je pojem „osnovne potrebe“ neločljivo povezan s človekovim dostojanstvom, ki je, kot sem pojasnila zgoraj, absolutna pravica, od katere ni mogoče odstopati in ki je temelj drugih temeljnih pravic ter je ni mogoče omejiti. ( 55 ) To pomeni, da je vsaka kršitev obveznosti iz člena 1 Listine vedno resna. Nedotakljivost v smislu člena 1 Listine pomeni, da se tej zaščiti ni mogoče nikoli odpovedati, niti v izrednih primerih. ( 56 )

77.

V skladu s tem v okviru drugega dela preizkusa iz sodbe Brasserie du pêcheur in Factortame neizpolnjevanje obveznosti zagotavljanja osnovnih potreb posega v človekovo dostojanstvo zadevne osebe, zaradi česar je samodejno dovolj resno.

78.

V obravnavani zadevi se postavlja vprašanje, ali lahko višja sila upraviči nespoštovanje obveznosti zadostitve „osnovnim potrebam“ prosilcev za mednarodno zaščito, ki je neločljivo povezana s temeljno pravico do človekovega dostojanstva. Menim, da se je težko sklicevati na višjo silo, če kršitev vpliva na absolutne pravice, kot je človekovo dostojanstvo, ravno zato, ker od teh pravic ni mogoče odstopati.

79.

Ker se z Direktivo 2013/33 uresničujejo obveznosti na področju temeljnih pravic, jo je treba razlagati v skladu s členoma 1 in 4 Listine, ki ju je treba v skladu z obveznostjo, ki izhaja iz člena 52(3) Listine, razlagati ob upoštevanju sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP) v zvezi s členom 3 EKČP. To sodno prakso je treba upoštevati pri ugotavljanju, ali je država članica opustila zagotavljanje „osnovnih potreb“ prosilcem za mednarodno zaščito v smislu člena 18(9) te direktive.

80.

V zvezi s tem je treba opozoriti, da je ESČP v sodbi z dne 2. julija 2020, N. H. in drugi proti Franciji ( 57 ), ugotovilo, da je Francija kršila člen 3 EKČP v okoliščinah, ko so bili prosilci za azil prikrajšani za osnovne potrebe, kot sta zatočišče in dostop do sanitarij. Presoja ESČP je temeljila na več ključnih merilih, med katerimi so bili, prvič, materialni življenjski pogoji prosilcev za mednarodno zaščito med čakanjem na izid njihove prošnje za azil, drugič, trajanje teh pogojev in pomanjkanje ustrezne podpore v tem času ( 58 ), tretjič, obstoj pozitivne obveznosti države ( 59 ), četrtič, posebna ranljivost prosilcev kot prosilcev za azil in, petič, ali so nacionalni organi sprejeli potrebne ukrepe za zagotovitev, da so imeli prosilci dostop do nastanitve ali drugih oblik socialne pomoči. Nepravočasno in neučinkovito ukrepanje je prispevalo k ugotovitvi kršitve. ( 60 )

81.

V zvezi s tem je v sodbi ESČP v zadevi N. H. in drugi proti Franciji opredeljen prag, pod katerim materialni pogoji postanejo nečloveški ali poniževalni. To pomeni, da prava Unije ni mogoče razlagati na način, ki bi državam članicam omogočil uporabo nižjih nacionalnih standardov. Tako v okviru razlage Direktive 2013/33 zahteve glede ustrezne nastanitve, razpolaganja z zadostnimi sredstvi za ohranitev dostojnega življenjskega standarda in dostopa do zdravstvenega varstva ne smejo biti nižje od tistega, kar se zahteva s členom 1 Listine. V nasprotnem primeru bi zaradi teh nižjih standardov obstajala nevarnost, da bodo prosilci za azil izpostavljeni pogojem, ki pomenijo nečloveško ali ponižujoče ravnanje. V zvezi s tem je treba opozoriti, da Sodišče v sodbi Ibrahim in drugi praga resnosti ni opredelilo s sklicevanjem na sodno prakso ESČP o členu 3 EKČP, temveč s sklicevanjem na prag, sprejet v sodbi Jawo, to je na „položaj hudega materialnega pomanjkanja“. ( 61 ) Poleg tega se zdi, da je glavni dejavnik, ki določa resnost kršitve, stopnja trpljenja posameznikov, ki je potrebna za sprožitev uporabe člena 1 Listine, in ne namen ali krivda države.

82.

Če država članica ne zagotovi osnovne nastanitve, sredstev za preživljanje ali zdravstvenega varstva, s tem krši člena 17 in 18 Direktive 2013/33 ter člena 1 in 4 Listine. Država članica se torej ne more sklicevati na višjo silo, da bi upravičila, da ni poskrbela za osnovne potrebe prosilcev za mednarodno zaščito. Poleg tega, tudi če bi dopustili možnost, da država članica zaradi višje sile ne bi spoštovala nekaterih določb Direktive, bi še vedno imela dolžnost dejavno varovati človekovo dostojanstvo. ( 62 )

83.

Iz tega sledi, da države članice za namene drugega dela preizkusa iz sodbe Brasserie du pêcheur in Factortame – če bi ga Sodišče kljub vsemu izvedlo – nimajo diskrecijske pravice, da bi znižale raven zaščite pod minimalne standarde, ki jih zahtevata člena 1 in 4 Listine, katerih namen je preprečiti nečloveško ali ponižujoče ravnanje. Čeprav države članice ohranijo določeno polje proste presoje glede tega, kako organizirajo in izvajajo pogoje za sprejem, morajo pri izvajanju Direktive 2013/33 doseči ta minimalni prag varstva temeljnih pravic. Če Irska tega ni storila, kar mora preveriti predložitveno sodišče, trditev ministra, da se je v obravnavani zadevi mogoče sklicevati na višjo silo, ker sta bili neizpolnitev obveznosti in škoda, ki je posledično nastala, nenamerni, ter da je bila zadevna napaka opravičljiva, ni mogoče upoštevati za namene uporabe drugega dela preizkusa iz sodbe Brasserie du pêcheur in Factortame.

84.

Nazadnje, minister trdi, da so prizadevanja na ravni Unije za vzpostavitev pakta o migracijah in azilu, katerega cilj je doseči pravičnejšo porazdelitev prošenj za mednarodno zaščito, „stališče institucije [Unije]“ v smislu preizkusa iz sodbe Brasserie du pêcheur in Factortame. Po mnenju ministra ta pakt odraža priznanje Evropske unije, da sedanji zakonodajni okvir ne zagotavlja pravične porazdelitve prošenj za azil. V zvezi s tem je treba poudariti, da ta pakt ne nadomešča, spreminja ali odlaga izvajanja določb Direktive 2013/33 za nazaj. Dokler se zakonodajne spremembe ne sprejmejo in ne začnejo veljati, države članice še naprej zavezujejo obstoječa pravila, ki jih morajo spoštovati. Iz tega sledi, da se minister ne more sklicevati na sprejetje pakta o migracijah in azilu, da bi upravičil, da Irska ni zadostila osnovnim potrebam prosilcev za mednarodno zaščito. Poleg tega, čeprav ta pakt priznava pomanjkljivosti sedanjega zakonodajnega okvira skupnega evropskega azilnega sistema, to še ne pomeni, da gre za priznanje pravnih kršitev na ravni Unije. Tako priznanje ne pomeni sprejetja institucionalnega stališča, ki države članice izvzema iz odgovornosti za kršitve temeljnih pravic, storjene v preteklosti.

85.

Iz tega sledi, da če država članica prosilcu za mednarodno zaščito ne zagotovi zadovoljitve osnovnih potreb, krši člena 17 in 18 Direktive 2013/33 skupaj s členoma 1 in 4 Listine ter se ne more sklicevati na višjo silo, da bi upravičila neizpolnitev te obveznosti.

86.

Glede na vse navedeno Sodišču predlagam, naj odloči tako:

Člen 18(9) Direktive 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito v povezavi s pravico do človekovega dostojanstva in varstva pred nečloveškim ali ponižujočim ravnanjem, ki sta določeni v členu 1 oziroma členu 4 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah,

je treba razlagati, prvič, kot poseben izraz višje sile, saj ima jasno funkcijo omejenega odstopanja v izrednih okoliščinah, drugič, tako da se uporablja v primeru množičnega prihoda oseb, ki zaprosijo za mednarodno zaščito, zaradi katerega so običajne nastanitvene zmogljivosti v državi članici gostiteljici polne, in tretjič, tako da v okviru odškodninskega zahtevka nasprotuje temu, da bi se ta država članica sklicevala na višjo silo zaradi polnih nastanitvenih zmogljivosti zaradi takšnega prihoda.