–

za Novel Nutriology GmbH T. Büttner, Rechtsanwalt,

–

za Verband Sozialer Wettbewerb eV D. Marquardt, Rechtsanwalt,

–

za grško vlado V. Karra, E. Leftheriotou in A. Vasilopoulou, agentke,

–

za francosko vlado M. de Lisi, H. Nunes da Silva in B. Travard, agenti,

–

za italijansko vlado G. Palmieri, agentka, skupaj z M. Di Benedettom, avvocato dello Stato,

–

za Evropsko komisijo B. Rous Demiri in E. Schmidt, agentki,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 10(1)in (3) ter člena 28(5) in (6) Uredbe (ES) št. 1924/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. decembra 2006 o prehranskih in zdravstvenih trditvah na živilih (UL 2006, L 404, str. 9, in popravek v UL 2007, L 12, str. 3), kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 109/2008 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. januarja 2008 (UL 2008, L 39, str. 14) (v nadaljevanju: Uredba št. 1924/2006).

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Novel Nutriology GmbH in združenjem Verband Sozialer Wettbewerb eV (v nadaljevanju: VSW) v zvezi s komercialnim oglaševanjem, ki ga je družba Novel Nutriology izvajala za promocijo prehranskega dopolnila, pri tem pa je uporabljala zdravstvene trditve glede botaničnih snovi, ki jih vsebuje.

3

Člen 2 Direktive 2002/46/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 10. junija 2002 o približevanju zakonodaj držav članic o prehranskih dopolnilih (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 29, str. 490) določa:

„Za namene te direktive so:

[…].“

4

V uvodnih izjavah 1, 9, 14, 16, 17, 23, 24 in 35 Uredbe št. 1924/2006 je navedeno:

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

5

Člen 1 Uredbe št. 1924/2006, naslovljen „Predmet urejanja in področje uporabe“, v odstavkih 1 in 2 določa:

„1.   Ta uredba usklajuje določbe zakonov ali drugih predpisov v državah članicah, ki se nanašajo na prehranske in zdravstvene trditve, da bi zagotovili učinkovito delovanje notranjega trga ob istočasnem zagotavljanju visoke ravni varstva potrošnikov.

2.   Ta uredba se uporablja za prehranske in zdravstvene trditve pri komercialnem obveščanju, in sicer označevanju, predstavljanju ali oglaševanju živil, namenjenih končnemu potrošniku.

[…]“

6

Člen 2 te uredbe, naslovljen „Opredelitev pojmov“, določa:

„1.   V tej uredbi:

[…]

[…]

2.   Uporabljajo se tudi naslednje opredelitve pojmov:

[…]

[…].“

7

Poglavje II navedene uredbe, naslovljeno „Splošna načela“, vsebuje člene od 3 do 7 te uredbe.

8

Člen 3 te uredbe, naslovljen „Splošna načela za vse trditve“, določa:

„Prehranske in zdravstvene trditve se lahko uporabljajo pri označevanju, predstavitvi in oglaševanju živil, danih v promet v Skupnosti le, če so skladne z določbami te uredbe.

Brez poseganja v [Direktivo 2000/13/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. marca 2000 o približevanju zakonodaje držav članic o označevanju, predstavljanju in oglaševanju živil (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 5, str. 75) in Direktivo Sveta 84/450/EGS z dne 10. septembra 1984 o zavajajočem in primerjalnem oglaševanju (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 1, str. 227)] uporaba prehranskih in zdravstvenih trditev ne sme:

(a) biti napačna, dvoumna ali zavajajoča;

[…].“

9

Člen 5 te uredbe, naslovljen „Splošni pogoji“, določa:

„1.   Uporaba prehranskih in zdravstvenih trditev je dovoljena le, če so izpolnjeni naslednji pogoji:

[…]

2.   Uporaba prehranskih in zdravstvenih trditev je dovoljena samo, če se od povprečnega potrošnika lahko pričakuje, da bo razumel ugodne učinke, izražene v trditvi.

[…]“

10

Člen 6 iste uredbe, naslovljen „Znanstvena utemeljitev trditev“, v odstavkih 1 in 2 določa:

„1.   Prehranske in zdravstvene trditve temeljijo na in so utemeljene s splošno sprejetimi znanstvenimi dokazi.

2.   Nosilec živilske dejavnosti, ki oblikuje prehransko ali zdravstveno trditev, utemelji uporabo te trditve.“

11

V poglavju IV Uredbe št. 1924/2006, ki se nanaša na zdravstvene trditve, so členi od 10 do 19 te uredbe.

12

Člen 10 te uredbe, naslovljen „Posebni pogoji“, določa:

„1.   Prepovedane so zdravstvene trditve, ki niso v skladu s splošnimi zahtevami iz poglavja II in s posebnimi zahtevami iz tega poglavja ter niso odobrene v skladu s to uredbo in vključene v seznam[a] dovoljenih trditev iz členov 13 in 14.

[…]

3.   Na splošne, ne posebej opredeljene prednosti [ugodne učinke], ki jih ima hranilo ali živilo za splošno dobro zdravje ali z zdravjem povezano dobro počutje, se lahko sklicuje le, če se doda posebna zdravstvena trditev, vključena v seznam[a] iz členov 13 ali 14.

[…]“

13

Člen 13 te uredbe, naslovljen „Zdravstvene trditve, ki ne zadevajo zmanjšanja tveganja za bolezni, ter trditve v zvezi z razvojem in zdravjem otrok“, določa:

„1.   Zdravstvene trditve, ki opisujejo ali se sklicujejo na:

[…]

ki so označene v seznamu iz odstavka 3, se lahko oblikujejo brez opravljenih postopkov iz členov 15 do 19, če:

(i) temeljijo na splošno sprejetih znanstvenih dokazih in

(ii) jih povprečni potrošnik dobro razume.

2.   Države članice [Evropske k]omisiji posredujejo sezname trditev iz odstavka 1 najpozneje do 31. januarja 2008, skupaj s pogoji, ki veljajo zanje in, s sklicevanjem na ustrezno znanstveno utemeljitev.

3.   Komisija po posvetovanju z [agencijo EFSA] in v skladu z regulativnim postopkom s pregledom iz člena 25(3) sprejme najpozneje do 31. januarja 2010 seznam Skupnosti, ki je namenjen spreminjanju nebistvenih določb te uredbe z njeno dopolnitvijo, z dopustnimi trditvami iz odstavka 1 in vse pogoje, potrebne za uporabo teh trditev.

4.   Vse spremembe seznama iz odstavka 3, ki temeljijo na splošno sprejetih znanstvenih dokazih in so namenjene spreminjanju nebistvenih določb te uredbe z njeno dopolnitvijo, se sprejmejo v skladu z regulativnim postopkom s pregledom iz člena 25(3), in sicer po posvetovanju z [agencijo EFSA], na lastno pobudo Komisije ali zahtevo države članice.

5.   Vse dodane trditve na seznamu iz odstavka 3, ki so utemeljene na novo ugotovljenih znanstvenih dokazih in/ali vključujejo zahtevo za zakonsko zaščito podatkov, se sprejmejo po postopku iz člena 18, razen trditev v zvezi z razvojem in zdravjem otrok, ki so odobrene v skladu s postopkom iz členov 15, 16, 17 in 19.“

14

Člen 14 navedene uredbe, naslovljen „Trditve v zvezi z zmanjšanjem tveganja za bolezen in trditve v zvezi z razvojem in zdravjem otrok“, določa:

„1.   Ne glede na člen 2(1)(b) Direktive [2000/13] se lahko naslednje trditve uporabijo, kadar so odobrene v skladu s postopkom, določenim v členih 15, 16, 17 in 19 te uredbe, za vključitev v seznam Skupnosti takih dovoljenih trditev, skupaj z vsemi potrebnimi pogoji za uporabo teh trditev:

2.   Poleg splošnih zahtev, določenih v tej uredbi, in posebnih zahtev iz odstavka 1, je treba pri označevanju ali, če tako označevanje ne obstaja, pri predstavljanju ali oglaševanju trditev v zvezi z zmanjšanjem tveganja za bolezen, navesti, da za bolezen, na katero se trditev nanaša, obstaja več dejavnikov tveganja in da ima sprememba enega teh dejavnikov tveganja lahko ugoden učinek, kar pa ni njuno.“

15

Člen 15 Uredbe št. 1924/2006, naslovljen „Vloga za odobritev“, v odstavku 3 določa:

„Vloga vsebuje:

[…]

[…]

[…].“

16

Člen 16 te uredbe, naslovljen „Mnenje [agencije EFSA]“, v odstavkih 3 in 5 določa:

„3.   Za pripravo svojega mnenja [EFSA] preveri:

[…]

5.   [EFSA] posreduje svoje mnenje Komisiji, državam članicam in vlagatelju, vključno s poročilom o oceni zdravstvene trditve in obrazložitvijo svojega mnenja ter podatki, na katerih je bilo mnenje utemeljeno.“

17

Člen 17 navedene uredbe, naslovljen „Dovoljenje Skupnosti“, v odstavkih 1 in 5 določa:

„1.   V roku dveh mesecev po prejemu mnenja [agencije EFSA] Komisija odboru iz člena 23(2) predloži osnutek odločbe o seznamih dovoljenih zdravstvenih trditev, pri čemer se upošteva mnenje [agencije EFSA], vse zadevne določbe prava Skupnosti in druge zakonite dejavnike, pomembne za obravnavano zadevo. Če se osnutek odločbe ne ujema z mnenjem [agencije EFSA], Komisija pojasni razloge za odstopanje.

[…]

5.   Zdravstvene trditve, vključene v sezname iz členov 13 in 14, lahko v skladu s pogoji, ki zanje veljajo, uporabljajo vsi nosilci živilske dejavnosti, če uporaba teh trditev ni omejena v skladu z določbami iz člena 21.

[…]“

18

Člen 18 iste uredbe, naslovljen „Trditve iz člena 13(5)“, določa:

„1. Nosilec živilske dejavnosti, ki namerava uporabiti zdravstveno trditev, ki ni vključena v seznam iz člena 13(3), lahko zaprosi za vključitev trditve v navedeni seznam.

[…]

3.   Veljavna prošnja, ki je v skladu s smernicami iz člena 15(5), in vse informacije, ki jih je predložil vlagatelj, se takoj pošljejo [agenciji EFSA] za znanstveno oceno ter Komisiji in državam članicam v vednost. […]

[…]“

19

Člen 28 iste uredbe, naslovljen „Prehodni ukrepi“, določa:

„[…]

5.   Zdravstvene trditve iz člena 13(1)(a) se lahko uporabljajo od datuma začetka veljavnosti te uredbe, do sprejetja seznama iz člena 13(3), in sicer na odgovornost nosilcev živilske dejavnosti ter pod pogojem, da so v skladu s to uredbo in veljavnimi nacionalnimi, njim ustreznimi predpisi, ter brez poseganja v sprejetje zaščitnih ukrepov iz člena 24.

6.   Za zdravstvene trditve, razen tistih iz člena 13(1)(a) in člena 14(1)(a), ki so se uporabljale v skladu z nacionalnimi predpisi pred začetkom veljavnosti te uredbe, velja naslednje:

20

V uvodnih izjavah 10 in 11 Uredbe Komisije (EU) št. 432/2012 z dne 16. maja 2012 o seznamu dovoljenih zdravstvenih trditev na živilih, razen trditev, ki se nanašajo na zmanjšanje tveganja za nastanek bolezni ter na razvoj in zdravje otrok (UL 2012, L 136, str. 1), je navedeno:

21

V uvodni izjavi 9 Uredbe Komisije (EU) št. 536/2013 z dne 11. junija 2013 o spremembi Uredbe (EU) št. 432/2012 o seznamu dovoljenih zdravstvenih trditev na živilih, razen trditev, ki se nanašajo na zmanjšanje tveganja za nastanek bolezni ter na razvoj in zdravje otrok (UL 2013, L 160, str. 4) je navedeno:

„ Za zagotovitev preglednosti in pravne varnosti vseh zainteresiranih strani bodo trditve v obravnavi tudi v prihodnje objavljene na spletni strani Komisije in se lahko še naprej uporabljajo v skladu z odstavkoma 5 in 6 člena 28 Uredbe [št. 1924/2006].“

22

Člen 3 Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb (zakon o preprečevanju nelojalne konkurence) z dne 3. julija 2004 (BGBl. 2004 I, str. 1414) v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari, naslovljen „Prepoved nepoštenih poslovnih praks“, določa:

„1.   Nepoštene poslovne prakse so prepovedane.

2.   Poslovne prakse, ki se usmerjajo k potrošnikom ali jih dosežejo, so nepoštene, če ne ustrezajo skrbnosti dobrega gospodarja in če so namenjene temu, da bistveno vplivajo na ekonomsko obnašanje potrošnika.

[…]“

23

Člen 3a tega zakona, naslovljen „Kršitev prava“, določa:

„Nepošteno ravna, kdor krši zakonsko določbo, s katero se med drugim v interesu udeležencev na trgu ureja ravnanje na trgu, če lahko kršitev občutno poseže v interese potrošnikov, drugih udeležencev na trgu ali konkurentov.“

24

Družba Novel Nutriology trži prehransko dopolnilo (v nadaljevanju: zadevni izdelek), ki ga je oglaševala na svoji spletni strani, pri čemer je uporabljala naslednje trditve glede „izvlečka žafrana“ in „izvlečka meloninega soka“, ki ju vsebuje ta izdelek:

„1. Izvleček žafrana, ki izboljšuje razpoloženje.

2. Izvleček žafrana Safr’Insidea v [zadevnem izdelku] je bil v odprti študiji 30 dni testiran na 50 udeležencih. Z odmerkom 30 mg Safr’Inside na dan se je pri 77 % udeležencev že po dveh tednih uživanja izboljšalo čustveno ravnovesje, počutili so se bolj optimistične in srečne. 66 % se jih je počutilo tudi bolj sproščene in dinamične. Po 30 dneh se je pri 11 % udeležencev izboljšala kakovost spanca.

3. Izvleček meloninega soka z aktivnostjo superoksida dismutaze je v študijah dokazano zmanjšal občutke stresa in utrujenosti po štirih tednih. Poleg tega sta se razdražljivost in utrujenost zmanjšali za 63 %, kar je znatno izboljšalo kakovost življenja.“

25

Ker so te trditve prepovedane s členom 10 Uredbe št. 1924/2006, je VSW, ki je panožno združenje nemškega prava, ki ima v skladu s svojim statutom med drugim nalogo braniti poslovne interese svojih članov, družbo Novel Nutriology z dopisom z dne 23. oktobra 2019 uradno opomnilo, naj izjavi, da se zavezuje, da se bo vzdržala uporabe navedenih trditev.

26

Ker družba Novel Nutriology ni upoštevala tega opomina, je združenje VSW pri Landgericht Hamburg (deželno sodišče v Hamburgu, Nemčija) vložilo tožbo, s katero je predlagalo, naj se družbi Novel Nutriology pod grožnjo denarne kazni prepove promocija zadevnega izdelka v gospodarskem prometu z uporabo trditev, ki so predmet postopka v glavni stvari.

27

Potem ko je navedeno sodišče tej tožbi ugodilo, je družba Novel Nutriology zoper sodbo navedenega sodišča vložila pritožbo pri Oberlandesgericht Hamburg (višje deželno sodišče v Hamburgu, Nemčija), ki je bila zavrnjena.

28

Družba Novel Nutriology je zoper sodbo višjega deželnega sodišča vložila revizijo pri Bundesgerichtshof (zvezno vrhovno sodišče, Nemčija), ki je predložitveno sodišče.

29

Zadnjenavedeno sodišče navaja, po eni strani, da so na podlagi člena 10(1) Uredbe št. 1924/2006 zdravstvene trditve prepovedane, razen če izpolnjujejo splošne zahteve iz poglavja II te uredbe in posebne zahteve iz poglavja IV navedene uredbe, če so dovoljene v skladu s to isto uredbo in če so na seznamu odobrenih trditev iz členov 13 in 14 te uredbe.

30

Po drugi strani naj bi bila na podlagi člena 10(3) Uredbe št. 1924/2006 sklicevanja na splošne, ne posebej opredeljene ugodne učinke, ki jih ima hranilo ali živilo na splošno zdravstveno stanje ali z zdravjem povezano dobro počutje, dovoljena le, če je takemu sklicevanju dodana posebna zdravstvena trditev, ki je na seznamih odobrenih trditev iz členov 13 in 14 te uredbe.

31

Po ugotovitvi, da Oberlandesgericht Hamburg (višje deželno sodišče v Hamburgu) ni napačno uporabilo prava, ko je razsodilo, da so trditve iz postopka v glavni stvari „zdravstvene trditve“ v smislu člena 2(2), točka 5, ter člena 10(1) in (3) Uredbe št. 1924/2006, predložitveno sodišče v zvezi s tem vendarle opozarja, da ni bilo odločeno o vprašanju, ali se določbe člena 10(1) in (3) te uredbe uporabljajo za zdravstvene trditve v zvezi z botaničnimi snovmi, dokler EFSA in Komisija nista končali preverjanja teh trditev za namene njihove morebitne vključitve na seznama iz členov 13 in 14 navedene uredbe.

32

Odgovor na to vprašanje naj bi bil odločilen za to, da bi navedeno sodišče lahko odločilo o zadevi v glavni stvari, ker naj bi bilo treba po njegovem mnenju v primeru, v katerem bi se uporabil člen 10(1) in (3) Uredbe št. 1924/2006, predlogu združenja VSW, v skladu s katerim naj se družbi Novel Nutriology prepove promocija zadevnega izdelka z uporabo trditev iz postopka v glavni stvari, ugoditi, ker so te trditve na podlagi te uredbe prepovedane.

33

Predložitveno sodišče navaja, da naj se v skladu z razlago nekaterih nemških sodišč člen 10(3) Uredbe št. 1924/2006 v okoliščinah, kakršne so te v postopku v glavni stvari, ne bi uporabljal. Zakonodajalec Unije naj bi namreč določil le omejeno prepoved splošnih zdravstvenih trditev, ne pa posebnih, na podlagi katere naj bi bila splošna sklicevanja na zdravje prepovedana le, če jim niso dodane posebne trditve, ki so navedene v seznamih iz členov 13 ali 14 te uredbe, kar naj bi predpostavljalo, da sta ta seznama določena.

34

Ker sta EFSA in Komisija prekinili preverjanje zdravstvenih trditev glede „botaničnih snovi“, naj bi bilo torej nosilcu živilske dejavnosti onemogočeno, da bi pridobil odločbo o posebnih zdravstvenih trditvah in posledično, da bi lahko splošnemu sklicevanju na zdravje dodal takšne zdravstvene trditve.

35

Neuporaba teh določb, dokler Komisija ne ukrepa, naj bi se nanašala tudi na položaj, v katerem zadevna oseba ni vložila nobene vloge za vpis zdravstvenih trditev na seznama iz členov 13 ali 14 Uredbe št. 1924/2006, saj naj takšna vloga zaradi prekinitve preverjanja zdravstvenih trditev glede botaničnih snovi v bližnji prihodnosti ne bi imela možnosti za uspeh.

36

V prid neuporabe člena 10(1) in (3) Uredbe št. 1924/2006 naj bi bilo tudi dejstvo, da bi lahko večletno neukrepanje Komisije pomenilo nesorazmerno omejevanje svobode gospodarske pobude iz člena 16 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) in neupravičeno neenako obravnavanje glede na oglaševalske možnosti konkurentov, katerih vloge za vpis zdravstvenih trditev na seznama iz členov 13 ali 14 te uredbe zadevajo snovi, ki jih EFSA ocenjuje in Komisija obravnava.

37

V skladu z drugo razlago, ki jo je predložitveno sodišče označilo kot razlago „večine“ nemških sodišč, naj bi se člen 10(3) Uredbe št. 1924/2006 uporabljal za botanične snovi. Vendar bi bilo treba zahteve iz te določbe šteti za izpolnjene, kadar je sklicevanju na splošne ugodne učinke take snovi dodana posebna zdravstvena trditev, ki se lahko uporabi pod pogoji iz člena 28(5) in (6) te uredbe.

38

V prid tej razlagi naj bi govorilo dejstvo, da besedilo člena 10(1) in (3) navedene uredbe ne razlikuje glede na to, ali se zdravstvene trditve nanašajo na „botanične snovi“ ali ne.

39

Poleg tega naj bi teleološka razlaga nasprotovala temu, da bi bilo mogoče oglaševanje z uporabo ne posebej opredeljenih zdravstvenih trditev glede „botaničnih snovi“ povsem izvzeti iz omejitev, določenih v tem členu 10(1)in (3), brez popolne znanstvene ocene posebnih zdravstvenih trditev, ki morajo biti dodane. Dejansko naj bi obstajalo tveganje, da potrošniki ne bodo mogli razlikovati med prehranskimi dopolnili in zdravili rastlinskega izvora ter da lahko – v nasprotju z namenom zakonodajalca Unije – uporaba prehranskih dopolnil z nepreverjenimi zdravstvenimi trditvami še naprej predstavlja nevarnost za zdravje pacientov.

40

Poleg tega naj bi bil legitimni interes nosilcev živilske dejavnosti, da lahko uporabijo zdravstvene trditve glede „botaničnih snovi“, zadostno upoštevan, saj naj bi Komisija v uvodni izjavi 11 Uredbe št. 432/2012 in uvodni izjavi 9 Uredbe št. 536/2013 poudarila, da bodo zdravstvene trditve, katerih preverjanje še ni končano, še naprej navedene na njeni spletni strani in se bodo lahko še naprej uporabljale na podlagi člena 28(5) in (6) Uredbe št. 1924/2006.

41

Nazadnje, predložitveno sodišče meni, da zdravstvenih trditev iz postopka v glavni stvari, ki se nanašajo na psihološke funkcije, v smislu člena 13(1)(b) te uredbe ni mogoče še naprej uporabljati na podlagi člena 28(6)(b) te uredbe, ker družba Novel Nutriology v zvezi z njimi pred 19. januarjem 2008 ni predložila nobene vloge za odobritev na podlagi te uredbe. Oberlandesgericht Hamburg (višje deželno sodišče v Hamburgu) naj bi namreč ugotovilo – ne da bi bilo to izpodbijano v okviru revizije – da ta družba v zvezi z izvlečkom meloninega soka, ki je sestavina zadevnega izdelka, ni predložila nobene vloge in da je bila vloga glede izvlečka žafrana, ki je tej v isti sestavi izdelka, predložena 13. januarja 2009.

42

V teh okoliščinah je Bundesgerichtshof (zvezno vrhovno sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:

„Ali je dovoljeno oglaševanje rastlinskih snovi (,botanične snovi‘) z zdravstvenimi trditvami (člen 10(1) Uredbe št. 1924/2006) oziroma s sklicevanjem na splošne, ne posebej opredeljene ugodne učinke, ki jih ima hranilo ali živilo za splošno dobro zdravje ali z zdravjem povezano dobro počutje (člen 10(3) Uredbe št. 1924/2006), ne da bi bile te trditve dovoljene v skladu s to uredbo in vključene v sezname odobrenih trditev iz členov 13 in 14 Uredbe (člen 10(1) [te uredbe]), oziroma ne da bi bila temu sklicevanju dodana posebna zdravstvena trditev, ki je na seznamih iz členov 13 in 14 Uredbe (člen 10(3) [te uredbe]), dokler ni končana ocena [agencije EFSA] in obravnava Komisije o vključitvi prijavljenih zdravstvenih trditev v zvezi z ,botaničnimi snovmi‘ v seznama Skupnosti iz členov 13 in 14 Uredbe […] št. 1924/2006?“

43

Predložitveno sodišče z vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 10(1) in (3) Uredbe št. 1924/2006 razlagati tako, da nasprotuje temu, da se v okviru komercialnega oglaševanja prehranskega dopolnila, ki ga sestavljajo „botanične snovi“, v smislu Uredbe št. 432/2012 dovoli – dokler Komisija ne opravi preverjanja zdravstvenih trditev glede botaničnih snovi za njihov vpis na seznama odobrenih zdravstvenih trditev iz členov 13 in 14 Uredbe št. 1924/2006 – uporaba posebne zdravstvene trditve glede takih snovi ali sklicevanje na splošne, ne posebej opredeljene ugodne učinke take snovi na splošno zdravstveno stanje ali z zdravjem povezano dobro počutje, ne da bi bila temu sklicevanju dodana posebna zdravstvena trditev, ki je navedena na teh seznamih.

44

Uredba št. 1924/2006 se v skladu s svojim členom 1(2) uporablja za prehranske in zdravstvene trditve, navedene v komercialnih sporočilih v zvezi z živili, ki so kot taka namenjena končnemu potrošniku, vključno s prehranskimi dopolnili, kot izhaja iz člena 2(1)(b) te uredbe v povezavi s členom 2(a) Direktive 2002/46.

45

V skladu s členom 3, prvi odstavek, Uredbe št. 1924/2006 se take trditve lahko uporabljajo pri označevanju in predstavitvi živil, danih na trg v Evropski uniji, kot tudi pri njihovem oglaševanju, le če so v skladu z določbami te uredbe.

46

V tem okviru je treba poudariti, na prvem mestu, da so posebne zahteve, ki se uporabljajo za zdravstvene trditve, določene v poglavju IV Uredbe št. 1924/2006, v katerega spada člen 10(1), v skladu s katerim so zdravstvene trditve prepovedane, razen če po eni strani izpolnjujejo splošne zahteve iz poglavja II te uredbe in posebne zahteve iz navedenega poglavja IV, in če so po drugi strani odobrene v skladu z navedeno uredbo in so na seznamih odobrenih trditev iz členov 13 in 14 navedene uredbe.

47

Člen 10(1) Uredbe št. 1924/2006 tako določa načelno prepoved zdravstvenih trditev, razen tistih, ki so na seznamih odobrenih trditev iz člena 13 ali člena 14 te uredbe (sodba z dne 30. januarja 2020, Dr. Willmar Schwabe, C‑524/18, EU:C:2020:60, točka 37).

48

Poleg tega člen 10(3) Uredbe št. 1924/2006 določa, da mora biti vsakemu sklicevanju na splošne, ne posebej opredeljene ugodne učinke, ki jih ima hranilo ali živilo na zdravje, dodana posebna zdravstvena trditev, ki je na seznamih iz členov 13 ali 14 te uredbe.

49

Člen 10 navedene uredbe tako razlikuje med dvema kategorijama zdravstvenih trditev, in sicer, po eni strani, posebno zdravstveno trditvijo iz odstavka 1 tega člena, in po drugi strani „splošno“ zdravstveno trditvijo, ki pomeni sklicevanje na splošne, ne posebej opredeljene ugodne učinke na splošno zdravstveno stanje iz odstavka 3 navedenega člena (glej v tem smislu sodbo z dne 30. januarja 2020, Dr. Willmar Schwabe, C‑524/18, EU:C:2020:60, točka 38 in navedena sodna praksa).

50

Iz navedenih preudarkov izhaja, da je uporaba posebne zdravstvene trditve dovoljena le, če je ta navedena na enem od seznamov odobrenih zdravstvenih trditev iz člena 13(3) in člena 14(1) te uredbe, medtem ko mora biti vsaki splošni zdravstveni trditvi dodana taka posebna trditev.

51

Na drugem mestu, poudariti je treba, da je vključitev posebnih zdravstvenih trditev na ta seznama predmet različnih postopkov odobritve, katerih namen je med drugim zagotoviti, kot je razvidno iz člena 6 navedene uredbe v povezavi z njeno uvodno izjavo 23, da so te posebne zdravstvene trditve znanstveno utemeljene.

52

Kar zadeva zlasti zdravstvene trditve, ki opisujejo ali se sklicujejo na psihične ali vedenjske funkcije, za katere predložitveno sodišče meni, da so kategorija trditev, v katero spadajo trditve iz postopka v glavni stvari, člen 13(1)(b) Uredbe št. 1924/2006 v povezavi z uvodno izjavo 24 te uredbe dopušča uporabo takih trditev, če so izpolnjeni nekateri pogoji, med katerimi sta, po eni strani, to, da te trditve temeljijo na splošno sprejetih znanstvenih dokazih, in, po drugi strani, to, da jih povprečni potrošnik dobro razume.

53

Zahteva glede tega, da so odobrene zdravstvene trditve, ki opisujejo ali se sklicujejo na psihične ali vedenjske funkcije, navedene na seznamu iz člena 13 Uredbe št. 1924/2006, je torej utemeljena s potrebo po zagotavljanju, da so takšne trditve v komercialnih sporočilih v zvezi z živili, ki so kot taka namenjena končnim potrošnikom, znanstveno utemeljene in pravilno razumljene.

54

Na tretjem mestu, poudariti je treba, da se je Komisija v skladu z odstavkom 3 člena 13 navedene uredbe morala posvetovati z agencijo EFSA, da bi najpozneje do 31. januarja 2010 sprejela seznam odobrenih zdravstvenih trditev iz odstavka 1 tega člena.

55

Vendar, kot je Komisija priznala na obravnavi pred Sodiščem, je bila ocena zdravstvenih trditev glede botaničnih snovi prekinjena in seznam takih trditev še ni bil določen.

56

Poleg tega je v uvodni izjavi 9 Uredbe št. 536/2013 v bistvu navedeno, da bodo zdravstvene trditve, katerih preverjanje ni končano, še naprej objavljene na spletni strani Komisije in da se lahko še naprej uporabljajo v skladu s prehodnimi ukrepi iz člena 28(5) in (6) Uredbe št. 1924/2006.

57

Kar zadeva, natančneje, zdravstvene trditve iz člena 13(1)(b) Uredbe št. 1924/2006, s katerimi so opisane ali omenjene psihične ali vedenjske funkcije, te spadajo na področje uporabe člena 28(6) Uredbe št. 1924/2006, če so se uporabljale v skladu z nacionalnimi določbami, ki so veljale pred datumom začetka veljavnosti te uredbe.

58

V obravnavani zadevi, kot je razvidno iz točke 41 te sodbe, predložitveno sodišče izhaja iz predpostavke, da posebne zdravstvene trditve iz postopka v glavni stvari na podlagi prehodne ureditve spadajo na področje uporabe člena 28(6)(b) Uredbe št. 1924/2006.

59

Na podlagi te določbe se zdravstvene trditve, na katere se med drugim nanaša člen 13(1)(b) Uredbe št. 1924/2006 in ki v državi članici niso bile ocenjene in odobrene, lahko še naprej uporabljajo, vendar le če je bila vloga v skladu s to uredbo predložena pred 19. januarjem 2008.

60

V obravnavani zadevi pa predložitveno sodišče navaja, kot je razvidno iz točke 41 te sodbe, da je bila z vidika člena 28(6)(b) Uredbe št. 1924/2006 za eno od dveh trditev, obravnavanih v postopku v glavni stvari, vloga predložena prepozno, medtem ko za drugo trditev ni bila predložena nobena vloga.

61

Zato uporabe trditev, kakršne so te v postopku v glavni stvari, ni mogoče dovoliti na podlagi prehodne ureditve, določene v členu 28(6) Uredbe št. 1924/2006, in jo je mogoče dovoliti le na podlagi člena 10(1) in (3) Uredbe št. 1924/2006. Iz tega sledi, da uporabe takih trditev ni mogoče dovoliti, dokler Komisija ne konča preverjanja.

62

Taka razlaga je še toliko bolj utemeljena, ker je zakonodajalec Unije v členu 28 navedene uredbe izrecno določil prehodne ukrepe, katerih cilj je, kot je navedeno v uvodni izjavi 35 navedene uredbe, nosilcem živilske dejavnosti omogočiti, da se prilagodijo zahtevam iz te iste uredbe.

63

To razlago potrjuje cilj Uredbe št. 1924/2006, ki je, kot je določeno v njenem členu 1(1), zagotoviti učinkovito delovanje notranjega trga ob hkratnem zagotavljanju visoke ravni varstva potrošnikov, zlasti pred zavajajočimi trditvami, tako da se jim olajša izbira z dajanjem varnih in ustrezno označenih izdelkov na trg. Poleg tega je v skladu s sodno prakso Sodišča varovanje zdravja tudi med glavnimi cilji navedene uredbe (sodba z dne 30. januarja 2020, Dr. Willmar Schwabe, C‑524/18, EU:C:2020:60, točki 35 in 55 ter navedena sodna praksa).

64

Za doseganje ciljev zagotavljanja visoke ravni varstva potrošnikov in varovanja zdravja ljudi je treba potrošnikom med drugim dati potrebne informacije, da lahko opravijo izbiro ob poznavanju dejstev (glej v tem smislu sodbo z dne 14. julija 2016, Verband Sozialer Wettbewerb, C‑19/15, EU:C:2016:563, točka 39 in navedena sodna praksa).

65

Zato bi bilo treba, kot je navedeno v uvodni izjavi 23 Uredbe št. 1924/2006, uporabo zdravstvenih trditev v Uniji dovoliti šele po znanstveni oceni, ki izpolnjuje najvišje zahteve, ki jih mora zaradi zagotovitve usklajenega ocenjevanja opraviti EFSA (glej v tem smislu sodbo z dne 30. januarja 2020, Dr. Willmar Schwabe, C‑524/18, EU:C:2020:60, točka 55).

66

V teh okoliščinah je treba člen 10(1) in (3) Uredbe št. 1924/2006 razlagati tako, da nasprotuje temu, da nosilec živilske dejavnosti navaja zdravstvene trditve glede botaničnih snovi, dokler Komisija ne konča preverjanja teh trditev za njihov vpis na seznama odobrenih zdravstvenih trditev, razen če je taka uporaba dovoljena na podlagi prehodnih ukrepov, določenih s to uredbo.

67

Te razlage ne omaja načelo svobode gospodarske pobude, ki je določeno v členu 16 Listine.

68

V zvezi s tem je treba najprej spomniti, da to načelo, ki varuje svobodo opravljanja gospodarske ali poslovne dejavnosti, svobodo uporabe – v mejah odgovornosti za svoja ravnanja – gospodarskih, tehničnih in finančnih sredstev, s katerimi razpolaga podjetje, ter pogodbeno svobodo (sodba z dne 27. junija 2024, Gestore dei Servizi Energetici, C‑148/23, EUC:2024:555, točka 62 in navedena sodna praksa), ni absolutna pravica, temveč ga je treba upoštevati glede na njegovo funkcijo v družbi (glej v tem smislu sodbo z dne 29. februarja 2024, cdVet Naturprodukte, C‑13/23, EU:C:2024:175, točka 38 in navedena sodna praksa).

69

Dalje, člen 52(1) Listine določa, da je uresničevanje pravic in svoboščin, ki jih priznava ta listina, lahko omejeno, če so te omejitve predpisane z zakonom, če spoštujejo bistveno vsebino teh pravic in svoboščin, če so ob upoštevanju načela sorazmernosti potrebne in če dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali so potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih.

70

Nazadnje, kadar si konkurira več pravic, ki jih varuje pravni red Unije, je treba presojo teh omejitev opraviti ob spoštovanju potrebne uskladitve zahtev, povezanih z varstvom teh različnih pravic, in pravilnega ravnotežja med njimi (sodba z dne 29. februarja 2024, cdVet Naturprodukte, C‑13/23, EU:C:2024:175, točka 40 in navedena sodna praksa).

71

V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, prvič, da zahteva, v skladu s katero morajo biti posebne zdravstvene trditve predhodno odobrene in navedene na seznamih iz členov 13 in 14 Uredbe št. 1924/2006, nosilcem živilske dejavnosti, ki tržijo živila, ki vsebujejo botanične snovi, ne odvzema vseh možnosti dajanja teh živil na trg, temveč prepoveduje zgolj njihovo promocijo z uporabo zdravstvenih trditev, ki niso bile predhodno ocenjene in odobrene v skladu s to uredbo.

72

Poleg tega okoliščina, da zdravstvenih trditev glede botaničnih snovi ni mogoče odobriti, dokler Komisija ne konča njihovega preverjanja za njihov morebitni vpis na seznama dovoljenih zdravstvenih trditev, ne preprečuje popolne uporabe teh trditev. Kot je namreč razvidno iz točk od 57 do 59 te sodbe, je zakonodajalec Unije določil prehodne ukrepe, katerih namen je takim nosilcem živilske dejavnosti omogočiti uporabo takšnih trditev. To velja zlasti za zdravstvene trditve, v katerih so – tako kot v teh v postopku v glavni stvari – opisane ali omenjene psihične ali vedenjske funkcije in ki se lahko še naprej uporabljajo na podlagi člena 28(6) Uredbe št. 1924/2006, če zadevni nosilec živilske dejavnosti izpolnjuje pogoje iz te določbe.

73

V teh okoliščinah, kot je generalni pravobranilec navedel v točki 43 sklepnih predlogov, uporaba člena 10(1) in (3) Uredbe št. 1924/2006 za zdravstvene trditve glede botaničnih snovi, ki opisujejo ali se sklicujejo na psihične ali vedenjske funkcije, ne posega v samo bistvo svobode gospodarske pobude.

74

Drugič, kot je bilo navedeno v točkah od 63 do 66 te sodbe, prepoved promocije živil, ki vsebujejo botanične snovi, z uporabo zdravstvenih trditev, ki niso bile predhodno ocenjene in odobrene v skladu s to uredbo, ustreza cilju varovanja zdravja ljudi in varstva potrošnikov.

75

V skladu z ustaljeno sodno prakso je cilj varovanja zdravja pomembnejši od gospodarskih interesov, saj je s pomenom tega cilja mogoče upravičiti negativne gospodarske posledice, celo precejšnje (sodba z dne 24. februarja 2022, Agenzia delle dogane e dei monopoli in Ministero dell’Economia e delle Finanze, C‑452/20, EU:C:2022:111, točka 50 in navedena sodna praksa).

76

V obravnavani zadevi je torej treba ugotoviti, kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točki 44 sklepnih predlogov, da prepoved promocije živil, ki vsebujejo botanične snovi, z uporabo zdravstvenih trditev, ki opisujejo ali se sklicujejo na psihične ali vedenjske funkcije in ki niso bile predhodno ocenjene in odobrene v skladu z Uredbo št. 1924/2006, in ki niti niso bile odobrene na podlagi prehodnih ukrepov, določenih v tej uredbi, omogoča zagotavljanje pravičnega ravnovesja med temeljnimi pravicami, ki jih je treba uskladiti, ne da bi se nesorazmerno posegalo v legitimno pravico gospodarskih subjektov v živilskem sektorju, da opravljajo svojo podjetniško dejavnost.

77

Načelo enakega obravnavanja prav tako ne more voditi k razlagi, ki bi bila drugačna od tiste iz točke 66 te sodbe.

78

To načelo, ki je določeno v členu 20 Listine, namreč zahteva, da se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in da se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je tako obravnavanje objektivno utemeljeno. Različno obravnavanje je utemeljeno, če temelji na objektivnem in razumnem merilu, torej če je povezano s pravno dopustnim ciljem, ki se želi doseči z zadevno ureditvijo, in če je ta različnost sorazmerna s ciljem, ki se z zadevnim obravnavanjem želi doseči (sodba z dne 23. novembra 2023, Seven.One Entertainment Group, C‑260/22, EU:C:2023:900, točka 45 in navedena sodna praksa).

79

V skladu s sodno prakso Sodišča je treba presojo primerljivosti položajev za to, da bi se ugotovilo, ali je bilo navedeno splošno načelo spoštovano, opraviti glede na cilj, ki mu sledi akt, v katerega spada zadevna določba (glej v tem smislu sodbo z dne 29. julija 2024, HDI Global in MS Amlin Insurance, C‑771/22 in C‑45/23, EU:C:2024:644, točka 84 in navedena sodna praksa).

80

Kot je bilo navedeno v točki 63 te sodbe, je cilj Uredbe št. 1924/2006 doseči visoko raven varstva potrošnikov in zdravja ljudi. Člen 10(1) in (3) te uredbe prispeva k uresničitvi tega cilja s tem, da potrošnikom zagotavlja, da so bile zdravstvene trditve, namenjene promociji živil, znanstveno preverjene, da lahko opravijo izbiro ob poznavanju dejstev.

81

Zato je treba glede na ta cilj primerjavo nosilcev živilske dejavnosti, ki želijo uporabljati zdravstvene trditve za promocijo živil, ki jih tržijo, opraviti glede na znanstveno utemeljenost takih trditev.

82

Iz tega sledi, da morajo v skladu z načelom enakega obravnavanja vsi nosilci živilske dejavnosti spoštovati določbe člena 10(1) in (3) Uredbe št. 1924/2006.

83

Glede na vse navedene preudarke je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba člen 10(1) in (3) Uredbe št. 1924/2006 razlagati tako, da nasprotuje temu, da se v okviru komercialnega oglaševanja prehranskega dopolnila, ki ga sestavljajo „botanične snovi“, v smislu Uredbe št. 432/2012 dovoli – dokler Komisija ne konča preverjanja zdravstvenih trditev glede botaničnih snovi za njihov vpis na seznama odobrenih zdravstvenih trditev iz členov 13 in 14 Uredbe št. 1924/2006 – uporaba posebnih zdravstvenih trditev glede takih snovi, ki opisujejo ali se sklicujejo na psihične ali vedenjske funkcije, ali sklicevanje na splošne, ne posebej opredeljene ugodne učinke take snovi na splošno zdravstveno stanje in z zdravjem povezano dobro počutje, ne da bi bila temu sklicevanju dodana posebna zdravstvena trditev, ki je navedena na teh seznamih, razen če je uporaba takih trditev odobrena na podlagi člena 28(6) te uredbe.

84

Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (peti senat) razsodilo:

Člen 10(1) in (3) Uredbe (ES) št. 1924/2006 Evropskega Parlamenta in Sveta z dne 20. decembra 2006 o prehranskih in zdravstvenih trditvah na živilih, kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 109/2008 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. januarja 2008,

je treba razlagati tako, da

nasprotuje temu, da se v okviru komercialnega oglaševanja prehranskega dopolnila, ki ga sestavljajo „botanične snovi“, v smislu Uredbe Komisije (EU) št. 432/2012 z dne 16. maja 2012 o seznamu dovoljenih zdravstvenih trditev na živilih, razen trditev, ki se nanašajo na zmanjšanje tveganja za nastanek bolezni ter na razvoj in zdravje otrok, dovoli – dokler Evropska komisija ne konča preverjanja zdravstvenih trditev glede botaničnih snovi za njihov vpis na seznama odobrenih zdravstvenih trditev iz členov 13 in 14 Uredbe št. 1924/2006, kakor je bila spremenjena – uporaba posebnih zdravstvenih trditev glede takih snovi, ki opisujejo ali se sklicujejo na psihične ali vedenjske funkcije, ali sklicevanje na splošne, ne posebej opredeljene ugodne učinke take snovi na splošno zdravstveno stanje in z zdravjem povezano dobro počutje, ne da bi bila temu sklicevanju dodana posebna zdravstvena trditev, ki je navedena na teh seznamih, razen če je uporaba takih trditev odobrena na podlagi člena 28(6) te uredbe.