1

Evropska komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Republika Malta z uvedbo in izvajanjem institucionalne sheme državljanstva za vlagatelje – kot je Maltese Citizenship by Naturalisation for Exceptional Services by Direct Investment (malteško državljanstvo z naturalizacijo zaradi izjemnih zaslug z neposrednimi naložbami, v nadaljevanju: shema državljanstva za vlagatelje iz leta 2020), ki temelji na členu 10(9) Maltese Citizenship Act (Chapter 188 of the Laws of Malta) (zakon o malteškem državljanstvu (poglavje 188 malteških zakonov)), kakor je bil spremenjen z Maltese Citizenship (Amendment No. 2) Act (Act XXXVIII of 2020) (zakon o spremembi št. 2 zakona o malteškem državljanstvu (zakon št. XXXVIII iz leta 2020)) (The Malta Government Gazette št. 20452 z dne 31. julija 2020, v nadaljevanju: zakon iz leta 2020), in Granting of citizenship for Exceptional Services Regulations, 2020 (Subsidiary Legislation 188.06 of the Laws of Malta) (uredba iz leta 2020 o podelitvi državljanstva zaradi izjemnih zaslug (sekundarna zakonodaja 188.06 malteških zakonov)) (The Malta Government Gazette št. 20524 z dne 20. novembra 2020, v nadaljevanju: uredba iz leta 2020) (v nadaljevanju: zakon o malteškem državljanstvu) – ki ponuja naturalizacijo v zameno za vnaprej določena plačila ali naložbe, kljub temu, da med prosilci in državo ni resnične povezave, ni izpolnila obveznosti na podlagi člena 20 PDEU in člena 4(3) PEU.

2

Člen 1, drugi odstavek, PEU se glasi:

„Ta pogodba označuje novo stopnjo v procesu oblikovanja vse tesnejše zveze med narodi Evrope, v kateri se odločitve sprejemajo čim bolj javno in v kar najtesnejši povezavi z državljani.“

3

Člen 2 PEU določa:

„Unija temelji na vrednotah spoštovanja človekovega dostojanstva, svobode, demokracije, enakosti, pravne države in spoštovanja človekovih pravic, vključno s pravicami pripadnikov manjšin. Te vrednote so skupne vsem državam članicam v družbi, ki jo označujejo pluralizem, nediskriminacija, strpnost, pravičnost, solidarnost ter enakost žensk in moških.“

4

Člen 3(2) PEU določa:

„Unija nudi svojim državljanom območje svobode, varnosti in pravice brez notranjih meja, na katerem je v povezavi z ustreznimi ukrepi glede kontrole na zunanjih mejah, azila, priseljevanja ter glede preprečevanja kriminala in boja proti njemu zagotovljeno prosto gibanje oseb.“

5

Člen 4 PEU določa:

„[…]

2.   Unija spoštuje enakost držav članic pred Pogodbama kot tudi njihovo nacionalno identiteto, ki je neločljivo povezana z njihovimi temeljnimi političnimi in ustavnimi strukturami, vključno z regionalno in lokalno samoupravo. Spoštuje njihove temeljne državne funkcije, zlasti zagotavljanje ozemeljske celovitosti, vzdrževanje javnega reda in varovanje nacionalne varnosti. Zlasti nacionalna varnost ostaja v izključni pristojnosti vsake države članice.

3.   Unija in države članice se na podlagi načela lojalnega sodelovanja medsebojno spoštujejo in si pomagajo pri izpolnjevanju nalog, ki izhajajo iz Pogodb.

Države članice sprejemajo vse splošne ali posebne ukrepe, potrebne za zagotovitev izpolnjevanja obveznosti, ki izhajajo iz Pogodb ali aktov institucij Unije.

Države članice podpirajo Unijo pri izpolnjevanju njenih nalog in se vzdržijo vseh ukrepov, ki bi lahko ogrozili uresničevanje ciljev Unije.“

6

Člen 9 PEU določa:

„Unija pri vseh svojih dejavnostih spoštuje načelo enakosti svojih državljanov, ki so deležni enake obravnave s strani njenih institucij, organov, uradov in agencij. Vsi državljani držav članic so državljani Unije. Državljanstvo Unije se doda nacionalnemu državljanstvu in ga ne nadomesti.“

7

Člen 10 PEU se glasi:

„1.   Delovanje Unije temelji na predstavniški demokraciji.

2.   Državljani so na ravni Unije neposredno zastopani v Evropskem parlamentu.

Države članice v Evropskem svetu predstavljajo voditelji držav ali vlad in v Svetu njihove vlade, ki so demokratično odgovorni bodisi svojemu nacionalnemu parlamentu bodisi svojim državljanom.

3.   Vsak državljan ima pravico sodelovati v demokratičnem življenju Unije. Odločitve se sprejemajo kar najbolj odprto in v kar najtesnejši povezavi z državljani.

4.   Politične stranke na evropski ravni prispevajo k oblikovanju evropske politične zavesti in k izražanju volje državljanov Unije.“

8

Člen 11 PEU določa:

„1.   Institucije dajejo državljanom in predstavniškim združenjem na ustrezen način možnost izražanja in javne izmenjave mnenj glede vseh področij delovanja Unije.

[…]

4.   Najmanj milijon državljanov Unije iz večjega števila držav članic lahko s svojo pobudo Evropsko komisijo pozove, da v okviru svojih pristojnosti predloži ustrezen predlog v zadevah, za katere državljani menijo, da je za izvajanje Pogodb treba sprejeti pravni akt Unije.

Postopki in pogoji, potrebni za predložitev take pobude, se določijo v skladu s prvim pododstavkom člena 24 Pogodbe o delovanju Evropske unije.“

9

Člen 20 PDEU določa:

„1.   S Pogodbama se uvede državljanstvo Unije. Državljani Unije so vse osebe z državljanstvom ene od držav članic. Državljanstvo Unije se doda nacionalnemu državljanstvu in ga ne nadomesti.

2.   Državljani Unije imajo pravice in dolžnosti, določene v Pogodbah. Med drugim imajo:

Te pravice se uresničujejo v skladu s pogoji in omejitvami, opredeljenimi s Pogodbama in ukrepi, sprejetimi za njuno izvajanje.“

10

Člen 21(1) PDEU določa:

„Vsak državljan Unije ima pravico prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic ob upoštevanju omejitev in pogojev, določenih s Pogodbama in ukrepi, ki so bili sprejeti za njuno uveljavitev.“

11

Člen 22 PDEU določa:

„1.   Vsak državljan Unije, ki prebiva v državi članici, nima pa njenega državljanstva, ima pravico, da v tej državi voli in je voljen na občinskih volitvah pod enakimi pogoji kakor državljani te države. Ta pravica se uresničuje v skladu s podrobno ureditvijo, ki jo Svet po posebnem zakonodajnem postopku in po posvetovanju z Evropskim parlamentom soglasno sprejme; ta ureditev lahko predvideva odstopanja, kadar so utemeljena s težavami, značilnimi za neko državo članico.

2.   Brez poseganja v člen 223(1) in določbe, sprejete za njegovo izvajanje, ima vsak državljan Unije, ki prebiva v neki državi članici, nima pa njenega državljanstva, pravico, da v tej državi voli in je voljen na volitvah v Evropski parlament pod enakimi pogoji kakor državljani te države. Ta pravica se uresničuje v skladu s podrobno ureditvijo, ki jo Svet po posebnem zakonodajnem postopku in po posvetovanju z Evropskim parlamentom soglasno sprejme; ta ureditev lahko predvideva odstopanja, kadar so utemeljena s težavami, značilnimi za neko državo članico.“

12

Člen 23 PEU se glasi:

„Vsak državljan Unije ima na ozemlju tretje države, v kateri država članica, katere državljan je, nima predstavništva, pravico do zaščite diplomatskih ali konzularnih organov katere koli države članice pod enakimi pogoji, kakršni veljajo za državljane tiste države. Države članice sprejmejo potrebne predpise in začnejo mednarodna pogajanja, nujna za zagotovitev te zaščite.

[…]“

13

Člen 24 PEU določa:

„Evropski parlament in Svet z uredbami, sprejetimi po rednem zakonodajnem postopku, določita postopke in pogoje za vložitev državljanske pobude v smislu člena 11 [PEU], vključno z najmanjšim številom držav članic, iz katerih so ti državljani.

Vsak državljan Unije ima pravico nasloviti peticijo na Evropski parlament v skladu s členom 227.

Vsak državljan Unije se ima pravico pritožiti pri varuhu človekovih pravic, imenovanem v skladu s členom 228.

Vsak državljan Unije ima pravico pisati kateri koli instituciji ali organu iz tega člena ali člena 13 Pogodbe o Evropski uniji v enem od jezikov, omenjenih v členu 55(1) navedene pogodbe, in prejeti odgovor v istem jeziku.“

14

Izjava št. 2 o državljanstvu države članice, ki so jo države članice priložile sklepni listini Pogodbe o Evropski uniji (UL 1992, C 191, str. 98, v nadaljevanju: izjava št. 2) določa:

„Konferenca izjavlja, da se vsakokrat, ko Pogodba o ustanovitvi Evropske skupnosti omenja državljane držav članic, vprašanje, ali posameznik ima državljanstvo države članice, ureja zgolj s sklicevanjem na nacionalno pravo zadevne države članice. […]“

15

V delu A Sklepa voditeljev držav oziroma vlad, ki so se sestali v okviru Evropskega sveta v Edinburgu 11. in 12. decembra 1992, o nekaterih problemih, ki jih je Danska izpostavila glede Pogodbe o Evropski uniji (UL 1992, C 348, str. 1, v nadaljevanju: sklep iz Edinburga) je določeno:

„Določbe drugega dela Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti, ki se nanaša na državljanstvo Unije, dajejo državljanom držav članic dodatne pravice in varstvo, kot je določeno v tem delu. Nikakor ne nadomeščajo nacionalnega državljanstva. O tem, ali oseba ima državljanstvo države članice ali ne, se odloča le na podlagi nacionalne zakonodaje zadevne države članice.“

16

Člen 10 zakona o malteškem državljanstvu, ki določa pogoje za običajno naturalizacijo, v odstavku 1, prvi pododstavek, določa, da se prosilcu lahko izda potrdilo o naturalizaciji kot malteški državljan, če ta ministru dokaže:

17

V skladu s členom 10(1), drugi pododstavek, tega zakona lahko minister, če meni, da je to v posebnih okoliščinah posameznega primera primerno, dovoli, da se pri izračunu skupnega števila let iz točke (b) tega člena 10(1) upoštevajo obdobja prebivanja izpred več kot sedmih let pred datumom vložitve prošnje.

18

Republika Malta je 15. novembra 2013 sprejela Act No XV of 2013: An Act to amend the Maltese Citizenship Act (Chapter 188 of the Laws of Malta) (zakon št. XV iz leta 2013 o spremembi zakona o malteškem državljanstvu (poglavje št. 188 malteških zakonov)) (The Malta Government Gazette št. 19166 z dne 15. novembra 2013, v nadaljevanju: sprememba iz leta 2013). Vzporedno s postopkom iz člena 10(1) zakona o malteškem državljanstvu je bila s spremembo iz leta 2013 prosilcu dana možnost, da se mu izda potrdilo o naturalizaciji prek sodelovanja v „shemi za posamezne vlagatelje“, ki je urejena z ločenim sklopom pogojev in postopkov.

19

Ureditev za posamezne vlagatelje je bila prvotno določena v Individual Investor Programme of the Republic of Malta Regulations, 2014 (Subsidiary Legislation 188.03 of the Laws of Malta) (uredba iz leta 2014 o shemi za posamezne vlagatelje Republike Malte (sekundarna zakonodaja 188.03 malteških zakonov)) (The Malta Government Gazette št. 19205 z dne 4. februarja 2014, v nadaljevanju: uredba iz leta 2014). V skladu s spremembo iz leta 2013 in uredbo iz leta 2014 (v nadaljevanju: shema državljanstva za vlagatelje iz leta 2014) število uspešnih glavnih prosilcev, brez vzdrževanih družinskih članov, za celotno trajanje sheme ni smelo presegati 1800.

20

Republika Malta je 28. julija 2020 sprejela zakon iz leta 2020.

21

Po začetku veljavnosti tega zakona člen 10(9) zakona o malteškem državljanstvu določa:

„Ne glede na določbe tega zakona ali katerega koli drugega zakona lahko minister izda potrdilo o naturalizaciji kot državljan Malte tujcu ali osebi brez državljanstva, ki je imela izjemne zasluge za Republiko Malto oziroma človeštvo ali katere naturalizacija je izjemnega interesa za Republiko Malto in ki izpolnjuje zahteve, predpisane s tem zakonom. Za namene tega odstavka člena izraz ‚izjemen‘ pomeni očitno vrhunski in se nanaša predvsem na prispevke znanstvenikov, raziskovalcev, atletov, športnikov, umetnikov, kulturnikov, vlagateljev in podjetnikov;

pod pogojem, da minister izda potrdilo o naturalizaciji tudi upravičenemu vzdrževanemu družinskemu članu tujca ali osebe brez državljanstva, ki je za Republiko Malto z naložbo imela izjemne zasluge;

tudi pod pogojem, da ta oseba vloži prošnjo na predpisani način in priseže zvestobo Malti.“

22

Člen 9 zakona iz leta 2020, iz katerega izhaja člen 27 zakona o malteškem državljanstvu, kot prehodna določba določa, da se zakon iz leta 2020 ne uporablja za prošnje za podelitev malteškega državljanstva z naturalizacijo, ki so bile vložene pred začetkom njegove veljavnosti.

23

Republika Malta je 20. novembra 2020 sprejela uredbo iz leta 2020 in sklepe o ustanovitvi agencij, pristojnih za upravljanje sheme državljanstva za vlagatelje iz leta 2020.

24

V skladu s členom 15(3), členom 16(1)(a), (b) in (d) ter (7) uredbe iz leta 2020 in prvo prilogo k tej uredbi lahko tuji vlagatelji zaprosijo za naturalizacijo zaradi izjemnih zaslug z neposrednimi naložbami, kadar izpolnjujejo ali se zavežejo, da bodo izpolnjevali te pogoje:

25

V skladu s členom 16(3) uredbe iz leta 2020 in točko 1(b) prve priloge k tej uredbi lahko prošnje zajemajo tudi družinske člane prosilca. V ta namen je treba izvesti dodatna plačila v višini 50.000 EUR za zakonca in za vsakega otroka.

26

Člen 19 te uredbe določa:

„Število potrdil, izdanih iz naslova sheme malteškega državljanstva z naturalizacijo zaradi izjemnih zaslug z neposrednimi naložbami, brez vzdrževanih družinskih članov, ne sme presegati štiristo (400) na leto, nikakor pa skupno število uspešnih prosilcev, brez vzdrževanih družinskih članov, ne sme presegati tisoč petsto (1500)“.

27

S členom 31(1) navedene uredbe je bila uredba iz leta 2014 razveljavljena, kljub temu pa ostaja v veljavi, dokler ni doseženo največje število prošenj, ki je s členom 12 uredbe iz leta 2014 določeno na 1800, pri čemer so izključeni vzdrževani družinski člani.

28

Shema državljanstva za vlagatelje iz leta 2014 je tujim državljanom omogočala pridobitev malteškega državljanstva v zameno za plačila in naložbe, ki so bili vnaprej določeni v uredbi iz leta 2014. V skladu s to uredbo je bil koncesionar zadolžen za oblikovanje, izvajanje, vodenje, uporabljanje in promocijo te sheme.

29

Potem ko je bila Komisija seznanjena z navedeno shemo, je z Republiko Malto začela dialog v zvezi s posledicami te sheme za Unijo in druge države članice.

30

Komisija je z dopisom z dne 1. aprila 2020 Republiko Malto obvestila, da je za sheme državljanstva za vlagatelje, kot je shema državljanstva za vlagatelje iz leta 2014, ki vodijo do „prodaje“ državljanstva Unije, mogoče šteti, da izkoriščajo skupni dosežek – državljanstvo Unije – kar je v nasprotju z načelom lojalnega sodelovanja med Unijo in državami članicami.

31

Republika Malta je med aprilom in oktobrom 2020 predložila dodatna pojasnila v zvezi z delovanjem sheme državljanstva za vlagatelje iz leta 2014 in Komisijo obvestila, da namerava spremeniti obstoječi pravni okvir.

32

Komisija je 20. oktobra 2020 Republiki Malti poslala uradni opomin. V tem opominu je ponovno izrazila svojo zaskrbljenost glede nezdružljivosti sheme državljanstva za vlagatelje, kot je shema državljanstva za vlagatelje iz leta 2014, s členom 20 PDEU in členom 4(3) PEU.

33

Republika Malta je v odgovoru z dne 18. decembra 2020 na ta uradni opomin Komisijo obvestila, da je spremenila nacionalni zakonodajni okvir, ki se uporablja za podelitev malteškega državljanstva. Tako je pojasnila, da po sprejetju zakona iz leta 2020 določbe, ki so omogočale podelitev malteškega državljanstva na podlagi uredbe iz leta 2014, ne veljajo več. Vendar je pojasnila, da bodo – ob upoštevanju legitimnih pričakovanj in že sprejetih zavez – te določbe ostale v veljavi in se bodo uporabljale za prošnje, prejete do 15. avgusta 2020.

34

Komisija je 9. junija 2021 Republiki Malti poslala dodatni uradni opomin, v katerem je navedla, da s spremembami, uvedenimi z zakonom iz leta 2020 in uredbo iz leta 2020, ni odpravljena transakcijska narava sheme državljanstva za vlagatelje iz leta 2014 in da se tudi za shemo državljanstva za vlagatelje iz leta 2020 šteje, da je v nasprotju s členom 20 PDEU in členom 4(3) PEU.

35

Republika Malta je z dopisom z dne 6. avgusta 2021 odgovorila na dodatni uradni opomin in izrazila nestrinjanje s Komisijo. Ta država članica je med drugim trdila, da stališče Komisije ni združljivo z načelom prenosa pristojnosti, ker to stališče vodi do poseganja na področje, na katerem so države članice suverene.

36

Republika Malta je 2. marca 2022 do nadaljnjega prekinila svojo shemo državljanstva za vlagatelje iz leta 2020 za ruske in beloruske državljane, ohranila pa jo je v veljavi za državljane drugih tretjih držav, razen za državljane Afganistana, Severne Koreje, Irana, Demokratične republike Kongo, Somalije, Sudana, Južnega Sudana, Sirije, Venezuele in Jemna.

37

Komisija je 28. marca 2022 sprejela Priporočilo o takojšnjih ukrepih zaradi ruske invazije na Ukrajino v zvezi s shemami državljanstva in prebivanja za vlagatelje (C(2022) 2028 final). Komisija je v tem priporočilu ponovila svoje stališče, da so sheme državljanstva za vlagatelje, ki temeljijo na podelitvi državljanstva v zameno za vnaprej določena plačila ali naložbe, v nasprotju s pravom Unije, in vse države članice, ki izvajajo take sheme, pozvala, naj jih razveljavijo.

38

Komisija je 6. aprila 2022 Republiki Malti poslala obrazloženo mnenje, v katerem je potrdila svoje stališče, da sta shema državljanstva za vlagatelje iz leta 2014 in shema državljanstva za vlagatelje iz leta 2020 v nasprotju s členom 20 PDEU in členom 4(3) PEU, ter to državo članico pozvala, naj v dveh mesecih od prejema tega mnenja sprejme ukrepe, potrebne za uskladitev s tem mnenjem.

39

Republika Malta je v odgovoru z dne 6. junija 2022 na obrazloženo mnenje ponovno izrazila nestrinjanje s stališčem Komisije.

40

Ker je Komisija menila, da sta shema državljanstva za vlagatelje iz leta 2014 in shema državljanstva za vlagatelje iz leta 2020, ki ju je izvajala Republika Malta, nezdružljivi s pravom Unije, je začela ta postopek zaradi neizpolnitve obveznosti, pri čemer je pojasnila, da se ta postopek nanaša samo na zadnjenavedeno shemo. Vendar Komisija dodaja, da so bile določbe sheme državljanstva za vlagatelje iz leta 2014, ki so v nasprotju s pravom Unije, večinoma povzete v pravnem okviru, ki ureja shemo državljanstva za vlagatelje iz leta 2020, tako da se ta institucija pri preučitvi zadnjenavedene sheme sklicuje na dejanske elemente, ki so bili že prisotni v okviru uporabe sheme državljanstva za vlagatelje iz leta 2014.

41

Tožba temelji na samo enem tožbenem razlogu, ki se nanaša na kršitev člena 20 PDEU in člena 4(3) PEU.

42

Na prvem mestu, Komisija trdi, da čeprav opredelitev pogojev za podelitev in izgubo državljanstva države članice spada v pristojnost vsake države članice, je treba to pristojnost izvajati ob spoštovanju prava Unije. Ker podelitev državljanstva države članice samodejno pomeni podelitev državljanstva Unije, naj nobena država članica pri izvajanju te izključne pristojnosti ne bi smela ovirati ali ogroziti bistva, vrednosti in integritete državljanstva Unije, da bi se ohranilo vzajemno zaupanje, na katerem temelji ta status. Te zahteve naj bi izhajale iz načela lojalnega sodelovanja, določenega v členu 4(3) PEU, in iz statusa državljana Unije, določenega v členu 20 PDEU.

43

V zvezi s tem naj bi bilo državljanstvo države članice edini pogoj, ki se zahteva, da bi nekdo bil državljan Unije v smislu člena 20 PDEU. Državljanstvo Unije naj bi spremljale pravice, ki jih neposredno podeljuje pravni sistem Unije, zlasti pravica do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju Unije ter pravica do nediskriminacije na podlagi državljanstva. Poleg tega naj bi državljanstvo Unije vsebovalo močno državljansko komponento in naj bi vključevalo politični pravici, ki sta temeljnega pomena za sodelovanje v demokratičnem življenju Unije, na katero se nanaša člen 10(3) PEU, in pravico državljana države članice do konzularne zaščite drugih držav članic v tretji državi, v kateri ta država članica nima predstavništva. Kot je Sodišče večkrat razsodilo, naj bi bil namen statusa državljana Unije to, da postane temeljni status državljanov držav članic.

44

V nasprotju s tem, kar Republika Malta trdi v odgovoru na tožbo, naj se s to tožbo ne bi izpodbijal celoten nacionalni zakonodajni okvir, ki ureja naturalizacijo oseb, saj je ta tožba po navedbah Komisije omejena na posebno ureditev podelitve državljanstva države članice v korist vlagateljev, ki s trženjem državljanstva Unije škoduje integriteti tega statusa na način, ki pomeni posebej resno kršitev prava Unije.

45

Poleg tega naj trditev Republike Malte, da bi Sodišče lahko nadzorovalo izvajanje nacionalnih pristojnosti na področju podelitve njenega državljanstva le, če te na splošno in sistematično pomenijo resne kršitve vrednot ali ciljev Unije, ne bi bila podprta s Pogodbama ali s sodno prakso Sodišča.

46

Na drugem mestu, Komisija trdi, da se s shemo državljanstva za vlagatelje, ki vključuje sistematično podeljevanje državljanstva države članice v zameno za vnaprej določena plačila ali naložbe, pri čemer se ne zahteva resnična povezava med državo in prosilci, ogroža in spodkopava bistvo in integriteto državljanstva Unije, ki je določeno v členu 20 PDEU, ter krši načelo lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PEU.

47

Prvič, Unija naj ne bi temeljila zgolj na povezovanju skupine evropskih držav, ki delijo skupek skupnih vrednot, ampak tudi na zbliževanju narodov vsake od teh držav, kar naj bi bilo poudarjeno v Lizbonski pogodbi.

48

Tako naj bi, na eni strani, določbe o demokratičnih načelih, ki so bile s to pogodbo vključene v naslov II Pogodbe EU, potrjevale osrednjo vlogo državljanov Unije, ki naj ne bi bila samo gospodarska unija, ampak tudi politična unija. Na drugi strani naj bi bilo v določbah naslova III Pogodbe EU, ki se nanašajo na institucije Unije, opozorjeno, da so vrednote, ki se spodbujajo, ter zastavljeni cilji in interesi, ki jim sledijo institucije Unije, hkrati vrednote, cilji in interesi državljanov Unije in držav članic.

49

Drugič, Komisija navaja, da so, kot je razvidno iz mnenja 2/13 (Pristop Unije k EKČP) z dne 18. decembra 2014 (EU:C:2014:2454, točka 172), državljanstvo Unije in pravice, ki izhajajo iz tega statusa, med najbolj temeljnimi določbami Pogodb, ki so umeščene v okvir sistema, ki je lasten Uniji, in so strukturirane tako, da prispevajo k uresničevanju procesa povezovanja, ki je bistvo Unije. Tako naj bi bilo treba državljanstvo Unije in pravice, ki izhajajo iz tega statusa, šteti za izraz solidarnosti in vzajemnega zaupanja med državami članicami.

50

Natančneje, glede vzajemnega zaupanja Komisija trdi, da se države članice s tem, da so privolile v podelitev pravic, povezanih z državljanstvom Unije, in razširitev te solidarnosti na druge, opirajo na skupno temeljno pojmovanje državljanstva države članice, v skladu s katerim je to državljanstvo izraz dejanske povezave med državo članico in njenimi državljani. Sodišče naj bi namreč že leta 1980 priznalo, da sta posebno solidarno in lojalno razmerje med državo članico in njenimi državljani ter vzajemnost pravic in dolžnosti temelj državljanske vezi.

51

Komisija dodaja, da to, da vsaka država članica privoli v samodejno in brezpogojno razširitev nekaterih pravic na državljane vseh drugih držav članic v skladu z načelom vzajemnega zaupanja, temelji na predpostavki, da te druge države članice državljanstvo podeljujejo le na podlagi resnične povezave z zadevnim prosilcem. Taka brezpogojna privolitev pa bi bila ogrožena, če se države članice ne bi mogle zanesti na to, da odločitve o podelitvi državljanstva temeljijo na tem skupnem pojmu „državljanstva države članice“. Komisija v zvezi s tem trdi, da je iz sodbe z dne 7. julija 1992, Micheletti in drugi (C‑369/90, EU:C:1992:295), razvidno, da med državami članicami obstaja obveznost vzajemnega priznavanja odločb na področju državljanstva države članice.

52

V teh okoliščinah naj bi bila vzpostavitev sheme državljanstva za vlagatelje, ki je transakcijske narave in ki omogoča sistematično podeljevanje – v zameno za vnaprej določena plačila ali naložbe – državljanstva države članice prosilcem, ki nimajo resnične povezave z državo članico in ki zato očitno ne spadajo v kategorijo oseb, za katere so avtorji Pogodb predvideli, da so upravičene do državljanstva Unije, v nasprotju s samim bistvom statusa državljana Unije.

53

Tretjič, Komisija opozarja, da člen 4(3) PEU, ki določa načelo lojalnega sodelovanja, zajema „pozitivno“ obveznost Uniji olajšati izpolnjevanje nalog in „negativno“ obveznost vzdržati se sprejemanja ukrepov, ki bi lahko ogrozili cilje Unije. Vzpostavitev in izvajanje sheme državljanstva za vlagatelje, ki omogoča sistematično podeljevanje državljanstva države članice na podlagi vnaprej določenih plačil ali naložb, ne da bi bilo treba dokazati resnično povezavo z državo članico, ki to državljanstvo podeli, pa bi ogrozila integriteto statusa državljana Unije ter vzajemno zaupanje, na katerem ta status in z njim povezane pravice temeljijo.

54

Kar zadeva določitev operativnega in funkcionalnega praga za odločanje o tem, kaj je „resnična povezava“ za namene podelitve državljanstva države članice, Komisija meni, da je dejansko prebivališče eden od načinov za vzpostavitev take povezave. Vendar naj ne bi bila naloga Komisije, da določi navezne okoliščine, ki jim morajo države članice dati prednost pri podelitvi svojega državljanstva.

55

Na tretjem mestu, Komisija trdi, da shema državljanstva za vlagatelje iz leta 2020, ki omogoča sistematično podelitev malteškega državljanstva v zameno za vnaprej določena znatna plačila ali naložbe in ima torej transakcijsko naravo, pomeni nezakonito shemo državljanstva za vlagatelje.

56

Prvič, zahteva po zakonitem prebivanju, ki je določena s shemo državljanstva za vlagatelje iz leta 2020, naj ne bi zadostovala za zagotovitev obstoja resnične povezave z Republiko Malto.

57

V zvezi s tem Komisija meni, da dokumenti in elektronska sporočila, ki jih je fundacija Daphne Caruana Galizia pridobila in posredovala medijem v okviru projekta, imenovanega „Passport Papers“ (v nadaljevanju: Passport Papers), kažejo na neobstoj zahteve po dejanskem prebivališču v shemi državljanstva za vlagatelje iz leta 2014. Ti dokumenti naj ne bi bili dokaz o zatrjevani neizpolnitvi obveznosti, ampak naj bi bil njihov namen zgolj potrditi trditev Komisije, da velike pomanjkljivosti malteškega zakonodajnega okvira vodijo do sistematičnega podeljevanja državljanstva Unije državljanom tretjih držav, ki niso dokazali, da izpolnjujejo zahtevo po dejanskem predhodnem prebivanju na Malti.

58

Poleg tega, najprej, v predhodni fazi postopka naj ne bi bilo izpodbijano, da ni treba dokazati resnične daljše prisotnosti na malteškem ozemlju. Dalje, to, da v okviru sheme državljanstva za vlagatelje iz leta 2020 ni treba dokazati daljšega obdobja fizične prisotnosti, naj bi bilo podprto s primerjavo zahtev, ki so določene s to shemo, z zahtevami, ki se uporabljajo za „običajne“ naturalizacije iz člena 10(1) zakona o malteškem državljanstvu, saj se z zadnjenavedeno določbo zahteva prebivanje na Malti „v celotnem“ določenem obdobju, pri čemer ta določba ne vsebuje pravil o odsotnostih, ki bi lahko prekinile obdobja prebivanja. Poleg tega naj Republika Malta v tej predhodni fazi ne bi bila sposobna sporočiti informacij o prošnjah za državljanstvo, ki so bile zavrnjene ali umaknjene zaradi nespoštovanja zahteve po prebivanju. Nazadnje, teoretična narava zahteve po prebivanju naj bi se odražala tudi v pravilih, ki omogočajo skrajšanje zahtevanega triletnega prebivanja na najmanj dvanajst mesecev v zameno za plačilo dodatnega zneska 150.000 EUR.

59

Drugič, „resnična povezava“ naj bi morala obstajati ob podelitvi državljanstva države članice. V zvezi s tem naj, na eni strani, ureditev, ki predvideva možnost podelitve državljanstva tako, da se taka povezava vzpostavi po tej podelitvi, ne bi bila v skladu s ciljem krepitve solidarnosti med narodi Unije zaradi obstoja resnične povezave z državo članico Unije. Shema državljanstva za vlagatelje, kot je ta, ki se obravnava v okviru te tožbe, naj bi se s tega vidika očitno razlikovala od ureditve, katere namen je državljane tretjih držav spodbuditi k temu, da pridejo delat in prebivat v državo članico.

60

Na drugi strani, glede na to, da ugodnosti, podeljene z državljanstvom Unije, začnejo veljati v trenutku podelitve tega statusa, naj ne bi bilo nobenega jamstva, da se bo nedavno naturalizirani malteški državljan odločil ostati na Malti, da bi razvil „prihodnjo resnično povezavo“, namesto da bi odšel v drugo državo članico Unije ali prebival v tretji državi, pri tem pa izkoriščal pravice, ki mu jih daje državljanstvo Unije. V zvezi s tem Komisija poudarja, da je v promocijskem gradivu, ki so ga objavili pooblaščeni agenti sheme državljanstva za vlagatelje iz leta 2020, kot ena od „prednosti“ malteškega državljanstva predstavljena možnost, da naturalizirani državljan med drugim začne prebivati v drugi državi članici ali pridruženi schengenski državi.

61

Komisija dodaja, da ne oporeka temu, da postopek naturalizacije vključuje izvedbo postopka preverjanja prosilcev. Vendar naj bi bilo iz zakonodajnega okvira, ki ureja shemo državljanstva za vlagatelje iz leta 2020, razvidno, da ta postopek zajema oceno tveganja, ki bi ga prosilci lahko predstavljali za varnost, ali njihovega ugleda in obsega njihovega premoženja, ne pa preverjanja obstoja resnične povezave takih prosilcev z Republiko Malto. Z obstojem tega postopka preverjanja in diskrecijsko pravico ministra, da zavrne izdajo potrdila o naturalizaciji, naj se transakcijska narava te sheme ne bi spremenila.

62

Poleg tega Komisija ugotavlja, da Republika Malta ne izpodbija tega, da se za obravnavo v okviru sheme državljanstva za vlagatelje iz leta 2020 dejanska fizična prisotnost prosilca na Malti zahteva le dvakrat, in sicer za zagotovitev biometričnih podatkov zaradi pridobitve dovoljenja za prebivanje in za prisego zvestobe. Zakonito prebivanje, ki se zahteva s to shemo, naj torej ne bi moglo ustvariti resnične povezave med Republiko Malto in tem prosilcem.

63

Republika Malta v svojo obrambo, na prvem mestu, navaja, da je res, da je treba pristojnost držav članic glede podelitve njihovega državljanstva izvajati ob spoštovanju prava Unije na področjih, ki so v pristojnosti Unije, vendar brez poseganja v obveznost spoštovanja nacionalne identitete držav članic.

64

Uvodoma Republika Malta poudarja, da Komisija s tožbo preverja celoten zakonodajni okvir, ki ureja zahteve, postopke in učinke sheme naturalizacije države članice, kar pomeni, da izpodbija politične odločitve te države članice na področju državljanstva. V zvezi s tem naj bi bilo tveganje, da Unija prekorači svoja pooblastila, toliko večje, kolikor širši je nadzor, ki se izvaja na področju nacionalne pristojnosti.

65

Prvič, nadzor ukrepov držav članic v primerih, ki so podobni de iure ali de facto odvzemu pravic in dolžnosti, povezanih s statusom državljana Unije, naj bi bilo treba izvajati glede na drugačno merilo od tistega, ki se uporablja v primerih podelitve državljanstva države članice. Pooblastilo za podelitev državljanstva naj bi bilo namreč sámo bistvo nacionalne suverenosti ter naj bi bilo tesno povezano s pojmovanjem in razvojem nacionalne identitete države članice, ki jo mora Unija v skladu s členom 4(2) PEU varovati.

66

Tako naj bi bila politika naturalizacije države članice v nasprotju s pravom Unije le, kadar bi ta politika na splošno in sistematično vodila do hude kršitve vrednot in ciljev Unije, kot so opredeljeni v pravu Unije, saj bi šlo v nasprotnem primeru za ogrožanje izključne pristojnosti držav članic za podeljevanje državljanstva. Po mnenju Republike Malte je ta razlaga skladna s sodno prakso Sodišča, v skladu s katero je „namen“ statusa državljana Unije to, da postane temeljni status državljanov držav članic, pri čemer je treba pojasniti, da ne gre za trenutno stanje, ampak za tekoči proces, ki je v sedanji fazi integracije tesno povezan z državljanstvom držav članic.

67

Drugič, razlaga, ki jo zagovarja Komisija, naj bi pomenila resna tveganja. Najprej, ta razlaga naj bi neposredno vplivala na zakonodajne okvire, ki urejajo državljanstvo v vseh državah članicah, zlasti v državah, v katerih se naturalizacija podeli po prostem preudarku. Dalje, navedena razlaga naj bi Komisiji kot varuhinji Pogodb omogočila, da ob upoštevanju prava Unije nadzira politike, zakone in prakse držav članic na področju naturalizacije. Nazadnje, taka razlaga naj bi državam članicam omogočila, da izpodbijajo pravo in prakso drugih držav članic na tem področju.

68

V zvezi s tem naj bi morala Republika Malta, če bi bilo tožbi Komisije ugodeno, razveljaviti vse zakonodajne in regulativne instrumente. Tako naj bi Komisija z izpodbijanjem celotnega zakonodajnega okvira države članice, ki ureja dostop do državljanstva, Sodišče pozvala, naj deluje kot „posredni zakonodajalec“ in uveljavlja veto na nacionalno zakonodajo, sprejeto na področju, ki je v izključni pristojnosti držav članic.

69

Na drugem mestu, Republika Malta trdi, da pravo Unije državam članicam ne nalaga pravne obveznosti, da zahtevajo „predhodno resnično povezavo“ z državo članico naturalizacije, ne glede na obstoj plačil ali drugih zavez prosilca. Res je, da bi obstoj take povezave države lahko legitimno spodbudil k priznanju, da je posameznik dovolj povezan z njihovo politično skupnostjo. Vendar naj ta rezultat ne bi izhajal iz obveznosti na podlagi mednarodnega prava ali prava Unije, ampak iz politične in suverene odločitve demokratičnih institucij držav članic.

70

V zvezi s tem naj, prvič, obveznost zahtevati „predhodno resnično povezavo“ pred podelitvijo državljanstva države članice ne bi izhajala iz Pogodb ali postopka, ki je privedel do njunega sprejetja. Poleg tega naj bi bilo iz izjave št. 2 in sklepa iz Edinburga razvidno, da se vprašanje, ali posameznik ima državljanstvo države članice, ureja zgolj s sklicevanjem na nacionalno pravo zadevne države članice. Dalje, Unija naj s Pogodbama ne bi bila ustanovljena kot „ena sama politična enota“.

71

Drugič, zahteva po „predhodni resnični povezavi“ naj ne bi izhajala iz mednarodnega prava. Zlasti naj je ne bi bilo mogoče izpeljati iz sodbe z dne 6. aprila 1955, Nottebohm (Lihtenštajn proti Gvatemali) (CIJ Recueil 1955, str. 4), na katero se je Komisija oprla, da bi utemeljila obveznost na podlagi prava Unije, ki nalaga obstoj take povezave kot pogoj za podelitev državljanstva države članice, saj je Sodišče tako zahtevo poleg tega zavrnilo v sodbi z dne 7. julija 1992, Micheletti in drugi (C‑369/90, EU:C:1992:295).

72

Tretjič, Komisija naj ne bi zagotovila operativnega in funkcionalnega praga za to, kaj pomeni „predhodna resnična povezava“, in ne bi naj bila naloga Republike Malte, da opredeli tak operativni prag.

73

Na tretjem mestu, Republika Malta trdi, da je shema državljanstva za vlagatelje iz leta 2020 legitimna, trdna, učinkovita in strokovno vodena shema naturalizacije, ki ne ogroža ciljev Unije. V zvezi s tem naj bi to, da je Komisija to shemo predstavila kot način samodejnega in brezpogojnega dostopa do malteškega državljanstva, ki določa sistematično podelitev državljanstva te države članice v zameno za vnaprej določena plačila ali naložbe v izključno proračunske interese Republike Malte, pomenilo pretirano poenostavitev, ki nima pravne ali dejanske podlage.

74

Prvič, Republika Malta naj bi vedno ravnala v dobri veri in v skladu z načelom lojalnega sodelovanja med Unijo in državami članicami, določenim v členu 4(3) PEU. Ta država članica naj bi po dialogu s Komisijo sprejela zakonodajne spremembe.

75

Drugič, Komisija naj bi svojo analizo oprla na napačno in izkrivljeno predstavitev malteškega zakonodajnega okvira. Najprej, s tem zakonodajnim okvirom naj se ne bi uvedel sistem „transakcije“, ampak izčrpen, kompleksen in večstopenjski postopek, ki vključuje različne javne organe, da bi se zagotovila stroga jamstva, in ki lahko privede do naturalizacije.

76

Dalje, navedeni zakonodajni okvir naj ne bi omogočal sistematične podelitve malteškega državljanstva v zameno za določena plačila, saj naj bi šlo za diskrecijski okvir, za katerega veljajo strogi mehanizmi nadzora. Natančneje, postopek naj bi vseboval enajst postopkovnih korakov, katerih cilj je zagotoviti celovit pregled prosilca, s čimer naj bi se olajšala končna in diskrecijska odločitev ministra. V zvezi s tem naj to, da prosilec spoštuje predpisane zahteve, temu prosilcu ne bi dajalo samodejne pravice do naturalizacije.

77

Nazadnje, isti zakonodajni okvir naj bi temeljil na različnih povezavah – preteklih, sedanjih in v prihodnost usmerjenih – ki se sčasoma spreminjajo. Tako naj bi se zahtevalo predhodno triletno oziroma enoletno obdobje zakonitega prebivanja, odvisno od obsega naložbe, kar naj bi bilo v skladu z mednarodno prakso na področju prebivanja in državljanstva za vlagatelje. Poleg tega naj bi bila upravna praksa na področju „običajne“ naturalizacije v skladu s členom 10(1) zakona o malteškem državljanstvu ta, da se fizična prisotnost zahteva le za določene časovne intervale. Poleg tega naj bi pravo o priseljevanju vsebovalo številne primere, v katerih je treba ukrepe za integracijo razviti v kasnejši fazi, tako v postopkih prebivanja kot v postopkih naturalizacije, ker ni predhodnih vezi z državo gostiteljico.

78

Ta država članica prav tako nasprotuje temu, da Komisija Passport Papers uvede kot dokaz, ki ga mora Sodišče upoštevati, saj se ti dokumenti nanašajo na izvajanje sheme državljanstva za vlagatelje iz leta 2014, in ne na izvajanje sheme državljanstva za vlagatelje iz leta 2020, ki je predmet te tožbe.

79

Opozoriti je treba, da so na podlagi člena 9 PEU in člena 20(1) PDEU državljani Unije vse osebe z državljanstvom ene od držav članic. V skladu s tema določbama se državljanstvo Unije doda nacionalnemu državljanstvu in ga ne nadomesti.

80

Poleg tega je v izjavi št. 2 in sklepu iz Edinburga navedeno, da se vprašanje, ali posameznik ima državljanstvo države članice, ureja zgolj s sklicevanjem na nacionalno pravo zadevne države članice.

81

Vendar je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso, čeprav opredelitev pogojev za podelitev in izgubo državljanstva države članice v skladu z mednarodnim pravom spada v pristojnost vsake države članice, to pristojnost izvajati ob spoštovanju prava Unije (sodbe z dne 7. julija 1992, Micheletti in drugi, C‑369/90, EU:C:1992:295, točka 10; z dne 2. marca 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, točka 45, in z dne 5. septembra 2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Izguba danskega državljanstva), C‑689/21, EU:C:2023:626, točka 30 in navedena sodna praksa).

82

V zvezi s tem je treba najprej zavrniti trditev, ki jo je Republika Malta navedla uvodoma in v skladu s katero bi moral biti preizkus postopkov za podelitev državljanstva držav članic – za razliko od preizkusa položajev izgube ali odvzema tega državljanstva, ki pomenita odvzem pravic, ki jih ima oseba na podlagi prava Unije – omejen na ugotavljanje znatnih kršitev vrednot ali ciljev Unije, ki so splošne in sistematične.

83

Niti iz besedila Pogodb niti iz njune sistematike namreč ni mogoče sklepati o želji avtorjev Pogodb, da v zvezi s podelitvijo državljanstva države članice določijo izjemo od obveznosti spoštovanja prava Unije, v skladu s katero bi lahko le take znatne kršitve vrednot in ciljev Unije povzročile kršitev prava Unije pri izvajanju pristojnosti držav članic na tem področju. V teh okoliščinah take izjeme ni mogoče dopustiti, ker bi bila podobna omejitvi učinkov, vezanih na primarnost prava Unije, ki spada med bistvene značilnosti tega prava in s tem v ustavni okvir Unije (glej v tem smislu mnenje 2/13 (Pristop Unije k EKČP) z dne 18. decembra 2014, EU:C:2014:2454, točka 166).

84

Kar zadeva zatrjevano kršitev člena 20 PDEU in člena 4(3) PEU, je treba najprej ugotoviti, da Unija v skladu s samim besedilom člena 3(2) PEU svojim državljanom zagotavlja območje svobode, varnosti in pravice brez notranjih meja, na katerem je zagotovljeno prosto gibanje oseb, ki se omogoči z obstojem ustreznih ukrepov glede kontrole na zunanjih mejah, azila, priseljevanja ter preprečevanja kriminala in boja proti njemu.

85

V zvezi s tem je Sodišče pojasnilo, da sta tako načelo vzajemnega zaupanja med državami članicami kot načelo vzajemnega priznavanja, ki temelji na prvem od teh načel, v pravu Unije temeljnega pomena, saj omogočata vzpostavitev in ohranjanje tega območja brez notranjih meja (mnenje 2/13 (Pristop Unije k EKČP) z dne 18. decembra 2014, EU:C:2014:2454, točka 191, in sodba z dne 29. julija 2024, Alchaster, C‑202/24, EU:C:2024:649, točka 63).

86

Vzpostavitev tega območja brez notranjih meja vključuje pravico do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki je s členom 20(2)(a) in členom 21(1) PDEU neposredno podeljena vsakemu državljanu Unije in katere uresničevanje ima Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EEC (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 46), v skladu z ustaljeno sodno prakso namen olajšati (sodbe z dne 12. marca 2014, O. in B., C‑456/12, EU:C:2014:135, točka 35; z dne 18. decembra 2014, McCarthy in drugi, C‑202/13, EU:C:2014:2450, točka 31, in z dne 22. februarja 2024, Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date, C‑491/21, EU:C:2024:143, točka 37).

87

Ta pravica poleg tega dobi poseben izraz v členu 45 PDEU o prostem gibanju delavcev, členu 49 PDEU o svobodi ustanavljanja in členu 56 PDEU o svobodi opravljanja storitev (glej v tem smislu sodbo z dne 11. novembra 2021, MH in ILA (Pravice do pokojnine v primeru stečaja), C‑168/20, EU:C:2021:907, točka 61 in navedena sodna praksa).

88

Dalje, državljanom Unije so podeljene politične pravice, ki jim zagotavljajo sodelovanje v demokratičnem življenju Unije, na katere se nanašata člena 10 in 11 PEU ter ki so konkretizirane v členih 20, 22 in 24 PDEU. Gre zlasti za pravico do predložitve državljanske pobude, pravico nasloviti peticije na Parlament, pravico obrniti se na evropskega varuha človekovih pravic, pravico obrniti se na institucije in posvetovalne organe Unije v enem od uradnih jezikov Unije ter pravico voliti in biti voljen na volitvah v Evropski parlament in na občinskih volitvah v državi članici, kjer državljani prebivajo, pod enakimi pogoji, kakršni veljajo za državljane te države.

89

V zvezi s tem državljani Unije pri uresničevanju političnih pravic, ki so jim podeljene s členoma 10 in 11 PEU, neposredno sodelujejo v demokratičnem življenju Unije. Njeno delovanje namreč temelji na predstavniški demokraciji, ki udejanja vrednoto demokracije, ki je na podlagi člena 2 PEU ena od vrednot, na katerih temelji Unija (glej v tem smislu sodbe z dne19. decembra 2019, Puppinck in drugi/Komisija, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, točka 65; z dne 19. novembra 2024, Komisija/Češka republika (Pravica biti voljen in članstvo v politični stranki), C‑808/21, EU:C:2024:962, točki 114 in 115, ter z dne 19. novembra 2024, Komisija/Poljska (Pravica biti voljen in članstvo v politični stranki), C‑814/21, EU:C:2024:963, točki 112 in 113). Iz tega izhaja, da to, da države članice izvajajo svojo pristojnost za opredelitev pogojev za podelitev svojega državljanstva, vpliva na delovanje Unije kot skupnega pravnega reda.

90

Nazadnje, državljanstvo Unije prav tako vsakemu državljanu države članice v tretji državi, v kateri ta država članica nima predstavništva, daje pravico – ki je določena v členu 20(2)(c) PDEU in konkretizirana v členu 23 PDEU – do zaščite diplomatskih in konzularnih organov drugih držav članic pod enakimi pogoji, kot veljajo za državljane teh držav članic.

91

Sodišče je ob upoštevanju teh različnih pravic razsodilo, da so določbe v zvezi z državljanstvom Unije med temeljnimi določbami Pogodb, ki so – ker so umeščene v okvir sistema, ki je lasten Uniji – strukturirane tako, da prispevajo k uresničevanju procesa povezovanja, ki je bistvo Unije, in so tako sestavni del njenega ustavnega okvira (glej v tem smislu mnenje 2/13 (Pristop Unije k EKČP) z dne 18. decembra 2014, EU:C:2014:2454, točka 172).

92

Prav tako je Sodišče tako glede na obseg pravic, ki so vezane na status državljana Unije in so navedene v točkah od 86 do 90 te sodbe, kot glede na okoliščino, da ta status samodejno izhaja iz statusa državljana države članice, večkrat razsodilo, da je status državljana Unije temeljni status državljanov držav članic (glej v tem smislu sodbe z dne 20. septembra 2001, Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, točka 31; z dne 18. januarja 2022, Wiener Landesregierung (Preklic zagotovila za podelitev državljanstva na podlagi naturalizacije), C‑118/20, EU:C:2022:34, točki 38 in 58, ter z dne 5. septembra 2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Izguba danskega državljanstva), C‑689/21, EU:C:2023:626, točki 29 in 38 ter navedena sodna praksa).

93

Državljanstvo Unije je tako eden od glavnih izrazov solidarnosti, ki je v samem temelju procesa povezovanja, navedenega v točki 91 te sodbe, in je zato del identitete Unije kot lastnega pravnega reda, ki ga države članice sprejemajo na podlagi vzajemnosti (sodbi z dne 15. julija 1964, Costa, 6/64, EU:C:1964:66, str. od 1058 do 1060, in z dne 21. decembra 2021, Euro Box Promotion in drugi, C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 in C‑840/19, EU:C:2021:1034, točka 246).

94

Poleg tega se mora vsaka država članica na podlagi načela lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PEU med drugim vzdržati vseh ukrepov, ki bi lahko ogrozili doseganje ciljev Unije (sodba z dne 4. julija 2023, Meta Platforms in drugi (Splošni pogoji za uporabo družbenega omrežja), C‑252/21, EU:C:2023:537, točka 53).

95

Izvajanje pristojnosti držav članic na področju opredelitve pogojev za podelitev državljanstva države članice zato ni neomejeno, tako kot ni neomejena njihova pristojnost na področju opredelitve pogojev za izgubo državljanstva. Državljanstvo Unije namreč temelji na skupnih vrednotah iz člena 2 PEU in vzajemnem zaupanju med državami članicami v to, da nobena od njih te pristojnosti ne izvaja na način, ki bi bil očitno nezdružljiv s samo naravo državljanstva Unije.

96

V zvezi s tem je iz ustaljene sodne prakse Sodišča razvidno, da je temelj vezi državljanstva države članice v posebnem solidarnem in lojalnem razmerju med to državo in njenimi državljani ter v vzajemnosti pravic in dolžnosti (glej v tem smislu sodbe z dne 17. decembra 1980, Komisija/Belgija, 149/79, EU:C:1980:297, točka 10; z dne 3. julija 1986, Lawrie-Blum, 66/85,EU:C:1986:284, točka 27; z dne 26. aprila 2007, Alevizos, C‑392/05, EU:C:2007:251, točka 70; z dne 2. marca 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, točka 51, in z dne 25. aprila 2024, Stadt Duisburg (Izguba nemškega državljanstva), od C‑684/22 do C‑686/22, EU:C:2024:345, točka 37).

97

Podobno je iz samega besedila člena 20(2), prvi stavek, PDEU razvidno, da imajo državljani Unije pravice in dolžnosti, določene v Pogodbah. V skladu z odstavkom 1 tega člena 20 je posebno solidarno in lojalno razmerje, ki obstaja med vsako državo članico in njenimi državljani, prav tako temelj pravic in obveznosti, ki so s Pogodbama pridržane za državljane Unije.

98

Glede vzpostavitve takega posebnega solidarnega in lojalnega razmerja je treba navesti, da iz sodne prakse, navedene v točki 81 te sodbe, izhaja, da opredelitev pogojev za podelitev državljanstva države članice ne spada v pristojnost Unije, ampak v pristojnost vsake države članice, ki ima široko polje proste presoje pri izbiri meril, ki jih je treba uporabiti, pod pogojem, da se ta merila uporabljajo ob spoštovanju prava Unije.

99

Država članica pa očitno krši zahtevo po takem posebnem solidarnem in lojalnem razmerju, za katero je značilna vzajemnost pravic in dolžnosti med državo članico in njenimi državljani, ter tako prekine medsebojno zaupanje, na katerem temelji državljanstvo Unije, s čimer krši člen 20 PDEU in načelo lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PEU, kadar uvede in izvaja shemo naturalizacije, ki temelji na transakcijskem postopku med to državo članico in osebami, ki vložijo prošnjo iz naslova te sheme, na koncu katere se državljanstvo navedene države članice in s tem status državljana Unije podeli večinoma v zameno za vnaprej določena plačila ali naložbe.

100

Taka shema je namreč podobna trgovanju s podelitvijo statusa državljana države članice in posledično trgovanju s statusom državljana Unije, ki ni združljivo s pojmovanjem tega temeljnega statusa, kot izhaja iz Pogodb.

101

Poleg tega je treba opozoriti, da morajo države članice priznati učinke, ki jih ima to, da druga država članica osebi podeli svoje državljanstvo za namene uresničevanja pravic in svoboščin, ki izhajajo iz prava Unije (glej v tem smislu sodbe z dne 7. julija 1992, Micheletti in drugi, C‑369/90, EU:C:1992:295, točka 10; z dne 2. oktobra 2003, Garcia Avello, C‑148/02, EU:C:2003:539, točka 28, in z dne 19. oktobra 2004, Zhu in Chen, C‑200/02, EU:C:2004:639, točka 39). Naturalizacija, do katere je prišlo na podlagi transakcije in ki se podeli v zameno za vnaprej določena plačila ali naložbe, pa ne samo, da je v nasprotju z načelom lojalnega sodelovanja, temveč lahko tudi omaje vzajemno zaupanje, na katerem temelji ta zahteva po priznavanju, saj se to zaupanje opira na predpostavko, da mora podelitev državljanstva države članice temeljiti na posebnem solidarnem in lojalnem razmerju, ki upravičuje podelitev pravic, ki izhajajo zlasti iz statusa državljana Unije.

102

V obravnavani zadevi je iz določb, ki urejajo shemo državljanstva za vlagatelje iz leta 2020 in na katere je bilo opozorjeno v točki 24 te sodbe, razvidno, da so pogoji, ki morajo biti izpolnjeni, da lahko vlagatelj zaprosi za malteško državljanstvo, prvič, plačilo prispevka malteški vladi v višini 600.000 EUR oziroma 750.000 EUR, drugič, nakup stanovanjske nepremičnine v minimalni vrednosti 700.000 EUR ali pa najem take nepremičnine za letno najemnino v višini najmanj 16.000 EUR za najmanj pet let, tretjič, donacija v višini najmanj 10.000 EUR človekoljubni, kulturni, športni, znanstveni ali umetniški nevladni organizaciji ali družbi oziroma nevladni organizaciji ali družbi za dobrobit živali, ki je registrirana ali drugače odobrena s strani organov, četrtič, zakonito prebivanje na Malti za obdobje 36 mesecev, pri čemer je to obdobje mogoče skrajšati na 12 mesecev, če prosilec plača dodatni prispevek v višini 150.000 EUR, in petič, pridobitev potrdila o primernosti in dovoljenja za vložitev prošnje za naturalizacijo.

103

Tako, na prvem mestu, prvi trije pogoji, ki so postavljeni v določbah, ki urejajo shemo državljanstva za vlagatelje iz leta 2020, kažejo na to, da imajo plačila ali naložbe za vnaprej določene minimalne zneske odločilno mesto v tej shemi, kar kaže na to, da je ta shema podobna trgovanju s podelitvijo državljanstva države članice ob končanem transakcijskem postopku.

104

Kljub temu je treba presoditi, ali je mogoče tako opredelitev ovreči z drugimi pogoji, ki veljajo za podelitev malteškega državljanstva na podlagi sheme državljanstva za vlagatelje iz leta 2020.

105

V zvezi s tem je treba, na drugem mestu, glede pogoja, ki se nanaša na minimalno trajanje zakonitega prebivanja na Malti pred tako podelitvijo, najprej ugotoviti, da se Komisija ne more uspešno sklicevati na Passport Papers v podporo svoji trditvi, v skladu s katero se ta pogoj nanaša izključno na tako prebivališče prosilca, in ne na njegovo fizično prisotnost na malteškem ozemlju. Ti dokumenti se namreč nanašajo na shemo državljanstva za vlagatelje iz leta 2014, ki ni predmet te tožbe.

106

Ob tem je iz pojasnil Republike Malte razvidno, da se pogoj v zvezi s predhodnim prebivanjem na malteškem ozemlju, ki je predviden v okviru sheme državljanstva za vlagatelje iz leta 2020, nanaša na zakonito prebivanje prosilca. Iz spisa, predloženega Sodišču, pa izhaja, da tak pogoj ne pomeni zahteve po dejanskem prebivanju na malteškem ozemlju, saj se fizična prisotnost prosilca na tem ozemlju zahteva samo pri zbiranju biometričnih podatkov za pridobitev dovoljenja za prebivanje in za prisego zvestobe.

107

Te analize ni mogoče ovreči s trditvijo Republike Malte, da so bili uspešni prosilci fizično prisotni med celotnim trajanjem svojega zakonitega prebivanja, saj ta trditev ne ustreza pravnemu okviru, ki ga je opisala ta država članica, in je poleg tega podprta le z nekaj primeri.

108

V teh okoliščinah glede na zelo omejeno prisotnost na malteškem ozemlju, ki se zahteva na podlagi sheme državljanstva za vlagatelje iz leta 2020, ni mogoče šteti, da je Republika Malta dejansko prebivanje na tem ozemlju štela za bistveno merilo za podelitev državljanstva te države članice iz naslova te sheme poleg merila vnaprej določenih plačil ali naložb iz točke 103 te sodbe.

109

To ugotovitev potrjuje, na eni strani, okoliščina, da se lahko trajanje obdobja zakonitega prebivanja pred podelitvijo malteškega državljanstva v okviru sheme državljanstva za vlagatelje iz leta 2020 skrajša s treh let na eno leto z dodatnim plačilom v višini 150.000 EUR, tako da je sam pogoj v zvezi s prebivanjem očitno tesno povezan s transakcijsko naravo podelitve malteškega državljanstva iz okvira te sheme v zameno za vnaprej določena plačila ali naložbe.

110

Prav tako to ugotovitev potrjuje, na drugi strani, primerjava, ki jo je opravila Komisija, med shemo državljanstva za vlagatelje iz leta 2020 in „običajnim“ postopkom naturalizacije na podlagi člena 10(1) zakona o malteškem državljanstvu, ki zahteva, da so prosilci prebivali na Malti „v celotnem“ dvanajstmesečnem obdobju pred vložitvijo prošnje za naturalizacijo, pa tudi vsaj štiri leta od šestih neposredno pred tem dvanajstmesečnim obdobjem.

111

Iz te primerjave namreč izhaja, da kadar skupaj s prošnjo za podelitev državljanstva niso bila izvedena vnaprej določena plačila ali naložbe, Republika Malta šteje, da je samo na podlagi bistveno daljšega dejanskega prebivanja na Malti mogoče predvideti podelitev malteškega državljanstva.

112

Na tretjem mestu, glede zadnjega pogoja, navedenega v točki 102 te sodbe, Republika Malta trdi, da je namen postopka preverjanja primernosti prosilca opraviti preverjanja v zvezi s tem prosilcem, njegovimi poslovnimi in podjetniškimi razmerji, njegovo politično izpostavljenostjo, virom njegovega premoženja, njegovim ugledom, pravnimi in regulativnimi vprašanji v zvezi z njim in relativnim vplivom na neposredni krog stikov navedenega prosilca.

113

Ugotoviti pa je treba, da je v skladu s pojasnili, ki jih je zagotovila Republika Malta, namen takih preverjanj v bistvu zagotoviti, da izvajanje sheme državljanstva za vlagatelje iz leta 2020 ne ogroža nekaterih ciljev v javnem interesu Republike Malte, zlasti javne varnosti in nacionalne varnosti te države članice ter njene notranje in zunanje podobe. Vendar s temi preverjanji ni mogoče izpodbiti ugotovitve, da je ta shema podobna trgovanju s podelitvijo statusa malteškega državljana po končanem transakcijskem postopku.

114

Namen teh preverjanj namreč ni oceniti, ali položaj prosilca upravičuje, da se mu podeli malteško državljanstvo, ampak le ugotoviti, ali nekatera ustrezno ugotovljena tveganja preprečujejo podelitev tega državljanstva, čeprav je prosilec pripravljen izvesti plačila ali naložbe, ki omogočajo izpolnjevanje prvih treh pogojev iz točke 102 te sodbe. Funkcija, ki je tako podeljena navedenim preverjanjem, pomeni, da je njihov učinek omejitev področja uporabe sheme državljanstva za vlagatelje iz leta 2020, ne da bi bila pri tem vprašljiva transakcijska narava te sheme.

115

Republika Malta še trdi, da se v shemi državljanstva za vlagatelje iz leta 2020 upoštevajo nekatere navezne okoliščine prosilcev, kot so naložbe v lokalno gospodarstvo, vključitev teh prosilcev v socialno strukturo prek njihovih naložb ali celo prihodnje vezi navedenih prosilcev z Republiko Malto, ki bi se lahko razvile po podelitvi tega državljanstva.

116

V zvezi s tem, na eni strani, na podlagi nobenega elementa iz spisa, predloženega Sodišču, ni mogoče šteti, da shema državljanstva za vlagatelje iz leta 2020 določa posebno in konkretno preučitev upoštevnosti nekaterih naložb za ugotovitev resničnosti in intenzivnosti povezanosti prosilca z Republiko Malto ali za omogočanje razvoja take povezanosti s to državo članico, ki bi bila ločena od preučitve izpolnjevanja pogojev iz določb, ki urejajo to shemo in na katere je bilo opozorjeno v točki 102 te sodbe.

117

Na drugi strani, glede trditve Republike Malte, da upošteva vezi, ki bi jih prosilec lahko v okviru sheme državljanstva za vlagatelje iz leta 2020 vzpostavil po odločbi o podelitvi državljanstva, je treba navesti, da je iz pojasnil te države članice razvidno, da lahko njeni organi malteško državljanstvo, podeljeno v okviru te sheme, odvzamejo iz treh razlogov, in sicer zaradi nespoštovanja materialne obveznosti, določene z veljavno ureditvijo, obstoja grožnje za nacionalno varnost ali vpletenosti zadevne osebe v ravnanje, ki resno škodi interesom Republike Malte.

118

Čeprav torej malteški organi pet let po datumu naturalizacije v bistvu zagotavljajo, da prosilci še naprej izpolnjujejo pogoje, ki veljajo za njihovo naturalizacijo, pa ni mogoče šteti, da shema državljanstva za vlagatelje iz leta 2020 vsebuje pogoj, ki mora biti izpolnjen po odločbi o naturalizaciji in ki bi bil dodan pogojem, navedenim v točki 102 te sodbe.

119

Na četrtem in zadnjem mestu, iz izvlečkov s spletnih mest pooblaščenih agentov za promocijo sheme državljanstva za vlagatelje iz leta 2020, ki jih je Komisija priložila tožbi, je razvidno, da ta shema potencialnim prosilcem ponuja „pravico do prebivanja, študija in dela v eni od 27 držav Unije“ ter „državljanstvo države [Unije] za celotno družino prosilca, vključno z neporočenimi in finančno odvisnimi otroki, mlajšimi od 29 let, ter starši, starejšimi od 55 let“. Čeprav Republika Malta trdi, da dejavnosti zasebnih tretjih oseb ni mogoče pripisati malteškim organom, pa ta država članica ne izpodbija tega, da ti izvlečki izvirajo s spletnih mest pooblaščenih agentov v okviru izvajanja sheme državljanstva za vlagatelje iz leta 2020, ki imajo pri tem bistveno vlogo, ker je prošnje za naturalizacijo na podlagi te sheme mogoče vložiti izključno prek teh agentov.

120

Tako je Republika Malta shemo državljanstva za vlagatelje iz leta 2020 javno predstavila kot shemo naturalizacije, ki ponuja predvsem ugodnosti, ki izhajajo iz državljanstva Unije, zlasti pravico do prostega gibanja in prebivanja v drugih državah članicah. Taka predstavitev prispeva k ugotovitvi, da je ta država članica s to shemo uvedla transakcijski postopek, ki je podoben trgovanju s podelitvijo državljanstva države članice, pri čemer je izkoristila pravice, ki izhajajo iz statusa državljana Unije, za promocijo tega postopka.

121

Zato je treba ugotoviti, da Republika Malta z uvedbo in izvajanjem institucionalne sheme državljanstva za vlagatelje iz leta 2020, ki temelji na členu 10(9) zakona o malteškem državljanstvu in s katero je uveden transakcijski postopek naturalizacije v zameno za vnaprej določena plačila ali naložbe ter ki je tako podobna trgovanju s podelitvijo državljanstva države članice in s tem tudi s podelitvijo statusa državljana Unije, ni izpolnila obveznosti na podlagi člena 20 PDEU in člena 4(3) PEU.

122

V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker je Komisija predlagala, naj se Republiki Malti naloži plačilo stroškov, in ker ta z edinim tožbenim razlogom ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.

Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo: