–

za estonsko vlado, M. Kriisa, agentka,

–

za Evropsko komisijo D. Drambozova in J. Hradil, agenta,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 2, točka 36, in člena 143(2) Uredbe (EU) št. 1303/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o skupnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu, Evropskem kmetijskem skladu za razvoj podeželja in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo, o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo ter o razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006 (UL 2013, L 347, str. 320).

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med Obshtina Svishtov (občina Svishtov, Bolgarija) in Rakovoditel na Upravlyavashtia organ na Operativna programa „Regioni v rastezh“ 2014–2020 (vodja organa za izvajanje operativnega programa „Regije v razvoju“ 2014–2020) (v nadaljevanju: organ za izvajanje) zaradi odločbe, s katero je zadnjenavedeni tej občini naložil finančni popravek zaradi kršitve pravil o določitvi ponudnika pri oddaji javnega naročila.

3

V uvodni izjavi 120 Uredbe št. 1303/2013 je navedeno, da je „[z]a zagotovitev pravne varnosti državam članicam […] ob upoštevanju načela sorazmernosti […] primerno določiti posebne ureditve in postopke za finančne popravke, ki jih uvedejo države članice in [Evropska] [k]omisija v zvezi s skladi […]“.

4

Člen 2 te uredbe, naslovljen „Opredelitev pojmov“, v točkah 36 in 37 določa:

„V tej uredbi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:

5

Člen 143 navedene uredbe, naslovljen „Finančni popravki držav članic“, v odstavkih 1 in 2 določa:

„1.   Države članice so najprej odgovorne za preiskovanje nepravilnosti ter izvajanje potrebnih finančnih popravkov in izterjav. V primeru sistemskih nepravilnosti država članica razširi svojo preiskavo na vse morebitno prizadete operacije.

2.   Države članice izvedejo potrebne finančne popravke v povezavi s posameznimi ali sistemskimi nepravilnostmi, ki so odkrite pri operacijah ali operativnih programih. Finančni popravki zajemajo preklic celote ali dela javnega prispevka za operacijo ali operativni program. Države članice upoštevajo značilnosti in resnost nepravilnosti ter finančno izgubo sklada […] in popravek izvedejo sorazmerno. […]“

6

Člen 144 te uredbe, naslovljen „Merila za finančne popravke“, v odstavkih 1 in 2 določa:

„1.   Komisija lahko z izvedbenimi akti izvede finančne popravke tako, da prekliče celoten prispevek ali del prispevka Unije za operativni program […], če po ustreznem pregledu ugotovi, da:

[…]

[…]

Komisija svoje finančne popravke utemelji na posameznih primerih ugotovljene nepravilnosti, pri čemer upošteva, ali je nepravilnost sistemska. Kadar ni mogoče natančno določiti zneska nepravilnih izdatkov v breme skladov […], Komisija uporabi pavšalni ali ekstrapolirani finančni popravek.

2.   Komisija pri odločanju o znesku popravka iz odstavka 1 spoštuje načelo sorazmernosti tako, da upošteva značilnosti in resnost nepravilnosti ter obseg in finančne posledice pomanjkljivosti v sistemu upravljanja in nadzora, ugotovljene v operativnem programu.“

7

Točka 1.4 Sklepa Komisije C(2019) 3452 final z dne 14. maja 2019 o določitvi smernic za določanje finančnih popravkov, ki jih je treba uporabiti za odhodke, ki jih je financirala Unija, v primeru neupoštevanja pravil s področja javnega naročanja (v nadaljevanju: smernice Komisije iz leta 2019), naslovljena „Merila, ki jih je treba upoštevati pri odločanju sorazmerne stopnje popravka“ določa, da lahko Komisija „če zaradi narave nepravilnosti ni mogoče natančno določiti finančnega vpliva, vendar lahko nepravilnosti kot taka vpliva na proračun, znesek popravka, ki ga je treba uporabiti, izračuna na podlagi treh meril, in sicer glede na naravo in resnost [...] nepravilnosti ter finančno izgubo, ki je zaradi tega nastala skladom. To pomeni, da so finančni popravki na podlagi lestvice pavšalnih stopenj iz razdelka 2 teh smernic (5 %, 10 %, 25 % in 100 %) v skladu z načelom sorazmernosti. To ne vpliva to, da je treba pri izračunu končnega zneska popravka upoštevati vse značilnosti ugotovljene nepravilnosti glede na elemente, ki se upoštevajo pri določitvi te pavšalne stopnje [...]“.

8

Člen 70(1), točka 9, Zakona za upravlenie na sredstvata ot evropeyskite fondove pri spodeleno upravlenie (zakon o upravljanju s sredstvi iz evropskih skladov v okviru deljenega upravljanja, DV št. 101 z dne 22. decembra 2015, spremenjen naslov – DV št. 51, z dne 1. julija 2022), v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari (DV št. 52, z dne 9. junija 2020; v nadaljevanju: ZUSEFSU), določa, da se lahko „[f]inančna podpora iz [evropskih strukturnih in investicijskih skladov] v celoti ali delno razveljavi s finančnim popravkom zaradi nepravilnosti, ki pomeni kršitev pravil za imenovanje naročnika iz četrtega poglavja in ki je bila izvršena z dejanjem ali opustitvijo upravičenca, zaradi česar bi lahko nastala škoda sredstvom iz [evropskih strukturnih in investicijskih skladov]“. Člen 70(2) ZUSEFSU določa, da so „primeri nepravilnosti, zaradi katerih so se uporabili finančni popravki na podlagi odstavka 1, točka 9, navedeni v normativnem aktu Sveta ministrov“.

9

Člen 1, točka 1, Naredba za posochvane na nerednosti, predstavlyavashti osnovania za izvarshvane na finansovi korektsii, i protsentnite pokazateli za opredelyane razmera na finansovite korektsii po reda na Zakona za upravlenie na sredstvata ot Evropeyskite strukturni i investitsionni fondove (uredba o ugotavljanju nepravilnosti, ki so razlog za finančne popravke, ter odstotnih kazalnikih za določitev višine finančnih popravkov v skladu z zakonom o upravljanju s sredstvi evropskih skladov v okviru deljenega upravljanja) (DV št. 27, z dne 31. marca 2017), v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari (v nadaljevanju: uredba), določa „primere nepravilnosti, ki pomenijo kršitve pravil za imenovanje izvajalca na podlagi četrtega poglavja [ZUSEFSU], ki je posledica delovanja ali opustitve upravičenca, zaradi katerih je ali bi lahko bila oškodovana sredstva iz evropskih strukturnih in investicijskih skladov [...] ter so razlog za finančni popravek na podlagi člena 70(1), točka 9, [ZUSEFSU].“

10

V skladu s členom 2(1) in (2) uredbe so nepravilnosti iz člena 1, točka 1, in stopnje finančnih popravkov, ki se zanje uporabijo, navedene v prilogi št. 1 te uredbe, vključno z nepravilnostmi, ki so bile izvršene pred začetkom veljavnosti zakona o javnem naročanju.

11

Občina Svishtov je bila na podlagi sporazuma, sklenjenega z organom za izvajanje, upravičena do subvencije za projekt v okviru operativnega programa „Regije v razvoju“ 2014–2020, ki je bil delno financiran iz Evropskega sklada za regionalni razvoj (ESRR).

12

Občina Svishtov je kot javni naročnik na podlagi nacionalnega prava za izvedbo tega projekta razpisala odprt postopek javnega naročanja za dva sklopa. Na koncu tega postopka sta bili podpisani dve pogodbi z dvema prijavljenima gospodarskima subjektoma, vsakemu od njiju pa je bil dodeljen en sklop.

13

Organ za izvajanje je pri nadzoru, opravljenim na podlagi prijave, ugotovil nepravilnost v navedenem postopku. Ta organ je zato z odločbo z dne 18. februarja 2022 tej občini naložil finančni popravek v višini 10 % zneska dodeljene subvencije.

14

Administrativen sad Veliko Tarnovo (upravno sodišče v Velikem Tarnovu, Bolgarija) je s sodbo z dne 28. aprila 2022, pri katerem je občina Svishtov vložila tožbo, to odločbo razveljavilo, ker naj ne bi bila kršena nobena določba nacionalnega zakona o javnem naročanju in naj zato v postopku oddaje javnega naročila gradenj ne bi bilo nepravilnosti.

15

Organ za izvajanje se je zoper to sodbo vložil kasacijsko pritožbo na Varhoven administrativen sad (vrhovno upravno sodišče, Bolgarija), ki je – ne da bi navedeno sodbo razveljavilo – ugotovilo, da je bila s spornim ravnanjem izvršena drugačna nepravilnost, izhajajoča iz kršitve določb Priloge št. 1 k uredbi, za katero je bila določena druga stopnja finančnega popravka.

16

Organ za izvajanje je na podlagi nove prijave izvedel nov nadzor nad vodenjem projekta, v okviru katerega je ugotovil nepravilnost zaradi kršitve pravil o javnem naročanju. Z odločbo z dne 14. novembra 2022 je občini Svishtov naložil finančni popravek v višini 5 % upravičenih stroškov pogodb, sklenjenih z obema gospodarskima subjektoma.

17

Ta občina je zoper to odločbo vložila tožbo pri Administrativen sad Veliko Tarnovo (upravno sodišče v Velikem Tarnovu), ki je predložitveno sodišče.

18

To sodišče navaja, da je organ za izvajanje ugotovil nepravilnosti v smislu Priloge št. 1 k uredbi, ne da bi preveril, ali je zaradi tega proračun Unije utrpel ali bi lahko utrpel izgubo in ne da bi upošteval resnost zadevne kršitve, in uporabil ustrezno stopnjo finančnega popravka iz te priloge.

19

Predložitveno sodišče meni, da je člen 70(1), točka 9, ZUSEFSU sicer v skladu s členom 2, točka 36, Uredbe št. 1303/2013 v delu, v katerem se nanaša na pojem nepravilnosti, vendar pa člen 70(2) ZUSEFSU in člen 2 Uredbe „dejansko uvajata neizpodbojno domnevo, da so kršitve nacionalnega zakona (vključno z zakonom, ki določa pravila za oddajo javnih naročil), navedene v [tej uredbi], nepravilnosti [v smislu člena 2, točka 36 te uredbe] od samega začetka, in sicer tudi glede domneve o škodi, ki je pri tem nastala ali bi lahko nastala, in glede domneve o vzročni zvezi med kršitvijo in škodo ali nevarnostjo nastanka škode“.

20

To sodišče se – glede na to, da po njegovem mnenju veljavna nacionalna zakonodaja organu za izvajanje nalaga, da uporabi znesek dolgovanega finančnega popravka zgolj na podlagi pavšalne stopnje iz zgoraj navedene priloge – sprašuje, ali je s tako zakonodajo povsem zagotovljena uporaba načela sorazmernosti, kot je določeno v členu 143(2) Uredbe št. 1303/2013.

21

V teh okoliščinah je Administrativen sad Veliko Tarnovo (upravno sodišče v Velikem Tarnovu) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:

22

Predložitveno sodišče z vprašanjema, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 143(2) Uredbe št. 1303/2013 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, v skladu s katero vsaka kršitev pravil o oddaji javnih naročil pomeni „nepravilnost“ v smislu člena 2, točka 36, te uredbe, zaradi katere je treba samodejno uporabiti finančni popravek, katerega znesek se določi na podlagi vnaprej predpisane lestvice pavšalnih stopenj popravka.

23

Na prvem mestu, pojem „nepravilnost“ je v členu 2, točka 36, Uredbe št. 1303/2013 opredeljen kot vsaka kršitev določbe prava Unije ali nacionalnega prava v zvezi z njeno uporabo, ki je posledica delovanja ali opustitve gospodarskega subjekta, ki zaradi neupravičene postavke izdatkov škoduje ali bi lahko škodovalo proračunu Unije. Za obstoj take nepravilnosti morajo biti torej izpolnjeni trije pogoji, in sicer kršitev veljavnega prava, dejanje ali opustitev gospodarskega subjekta, in škoda, dejanska ali morebitna, za proračun Unije (glej po analogiji sodbi z dne 1. oktobra 2020, Elme Messer Metalurgs, C‑743/18, EU:C:2020:767, točki 50 in 51, in z dne 8. junija 2023, ANAS, C‑545/21, EU:C:2023:451, točki 27 in 29).

24

Prvi pogoj se ne nanaša le na kršitve določb prava Unije, ampak tudi na kršitve določb nacionalnega prava, ki se uporabljajo za operacije, ki so deležne podpore strukturnih skladov Unije, in tako prispevajo k zagotavljanju izvajanja prava Unije s področja vodenja projektov, ki se financirajo iz teh skladov (sodbi z dne 1. oktobra 2020, Elme Messer Metalurgs, C‑743/18, EU:C:2020:767, točka 52, in z dne 8. junija 2023, ANAS, C‑545/21, EU:C:2023:451, točka 30).

25

V zvezi z drugim pogojem, in sicer, da taka nepravilnost izvira iz dejanja ali opustitve gospodarskega subjekta, člen 2, točka 37, Uredbe št. 1303/2013 „gospodarski subjekt“ opredeljuje kot vsako fizično ali pravno osebo ali drug subjekt, ki sodeluje pri izvajanju podpore iz skladov, z izjemo držav članic, kadar te izvršujejo javno oblast.

26

Tretji pogoj zahteva kršitev veljavnega prava, ki jo izvrši gospodarski subjekt, ki „škoduje ali bi škodoval[a]“ splošnemu proračunu Unije. Iz besedila člena 2, točka 36, te uredbe, zlasti iz izraza „bi škodovalo“, je razvidno, da za „nepravilnost“ v smislu te določbe sicer ni treba dokazati natančnega finančnega vpliva na proračun Unije, vendar kršitev veljavnih pravil pomeni „nepravilnost“, če ni mogoče izključiti možnosti, da bo to neupoštevanje vplivalo na proračun zadevnega sklada (sodbi z dne 6. decembra 2017, Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere, C‑408/16; EU:C:2017:940, točki 60 in 61, in z dne 8. junija 2023, ANAS, C‑545/21, EU:C:2023:451, točka 38).

27

Iz navedenega izhaja, da je mogoče za „nepravilnost“ v smislu člena 2, točka 36, Uredbe št. 1303/2013 opredeliti le kršitev, ki „škoduje ali bi škodoval[a]“ proračunu Unije. Zato ta določba nasprotuje temu, da bi se za vsako kršitev prava Unije ali nacionalnega prava, ki se uporablja za operacije, ki so deležne podpore strukturnih skladov Unije, samodejno štelo, da škoduje proračunu Unije ali da bi vedno lahko škodovala temu proračunu, ne glede na učinke take kršitve na navedeni proračun.

28

Na drugem mestu, glede določitve zneska finančnega popravka iz člena 143(1) iz člena 143(1) in (2) Uredbe št. 1303/2013 izhaja, da so najprej države članice odgovorne za preiskovanje nepravilnosti, posameznih in sistemskih, in za izvajanje potrebnih finančnih popravkov, ki so sorazmerni z nepravilnostmi, ugotovljenimi v operacijah ali operativnih programih. Ti popravki obsegajo preklic celote ali dela javnega prispevka iz operativnega programa na podlagi meril, ki se nanašajo na naravo nepravilnosti, njihovo resnost in posledično finančno izgubo zadevni sklad.

29

Poleg tega iz člena 144(1) in (2) Uredbe št. 1303/2013 izhaja, da mora Komisija, če ugotovi, da država članica ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 143 te uredbe, naložiti finančne popravke in preklicati celoten prispevek ali del prispevka Unije za zadevni operativni program, tako da se opre na posamezne primere ugotovljene nepravilnosti, pri čemer upošteva, ali je nepravilnost sistemska. Če zneska nepravilnih izdatkov v breme skladov ni mogoče natančno določiti, Komisija uporabi pavšalni ali ekstrapolirani finančni popravek v skladu z načelom sorazmernosti, pri čemer upošteva zlasti naravo in resnost nepravilnosti. Komisija lahko pri tem določi lestvico pavšalnih stopenj popravkov za kršitve prava Unije ali nacionalnega prava, ki jih je treba šteti za „nepravilnosti“ v smislu člena 2, točka 36, navedene uredbe.

30

Tako lestvico pavšalnih stopenj popravkov lahko na podlagi člena 143 Uredbe št. 1303/2013 v povezavi z uvodno izjavo 120 te uredbe določijo tudi države članice, da „ob upoštevanju načela sorazmernosti“ zagotovijo pravno varnost.

31

Države članice lahko v okviru konkretizacije meril, ki se uporabljajo za finančne popravke, naložene na podlagi lestvice pavšalnih stopenj popravkov, upoštevajo dokument, kot so smernice Komisije iz leta 2019, čeprav z njimi niso zavezane. V točki 1.1. teh smernic je organom držav članic priporočeno, da „pri odpravi nepravilnosti, ki so jih ugotovile njihove službe, uporabijo merila in stopnje finančnih popravkov, določena v teh smernicah“ (glej po analogiji sodbo z dne 8. junija 2023, ANAS, C‑545/21, EU:C:2023:451, točka 45).

32

Iz točke 1.4 navedenih smernic pa je razvidno, da kadar ni mogoče natančno kvantitativno določiti finančnih posledic za zadevno naročilo, se v skladu s členom 144(1) Uredbe št. 1303/2013 uporabi pavšalna stopnja popravka v višini 5 %, 10 %, 25 % ali 100 %, pri čemer je treba upoštevati naravo in resnost ugotovljene nepravilnosti ter finančno izgubo, ki je s tem nastala skladu, s čimer se zagotovi, da je uporaba take stopnje v skladu z načelom sorazmernosti (glej po analogiji sodbo z dne 8. junija 2023, ANAS, C‑545/21, EU:C:2023:451, točka 46).

33

Poleg tega – čeprav se Komisija in države članice lahko oprejo na lestvico pavšalnih stopenj popravka – še vedno velja, da je treba pri določanju končnega zneska popravka, ki naj se naloži, nujno opraviti posamičen in podroben preizkus, v okviru katerega se upoštevajo vse posebnosti, značilne za ugotovljeno nepravilnost, v zvezi z elementi, ki so bili upoštevani pri določitvi te lestvice in s katerimi je mogoče upravičiti višji ali pa – nasprotno – nižji popravek (glej v tem smislu sodbo z dne 14. julija 2016, Wrocław–Miasto na prawach powiatu, C‑406/14, EU:C:2016:562, točki 48 in 49).

34

Iz navedenega izhaja, da se znesek finančnega popravka načeloma ne sme samodejno določiti zgolj na podlagi vnaprej predpisane lestvice pavšalnih stopenj popravka.

35

Na tretjem mestu, glede na to, da predložitveno sodišče meni, da se v okviru uporabe nacionalne ureditve iz postopka v glavni stvari v praksi šteje, da pomeni vsaka kršitev pravil o oddaji javnih naročil „nepravilnost“ v smislu člena 2, točka 36, Uredbe št. 1303/2013, ki jo je treba sankcionirati s samodejno uporabo vnaprej določenega pavšalnega popravka, je treba spomniti, da načelo razlage nacionalnega prava, ki je v skladu s pravom Unije, nacionalna sodišča zlasti zavezuje, da upoštevajo celotno nacionalno pravo in uporabijo metode razlage, ki jih to pravo priznava, da zagotovijo polni učinek prava Unije in dosežejo rešitev v skladu z njegovim ciljem (glej v tem smislu sodbi z dne 24. januar 2012, Dominguez, C‑282/10, EU:C:2012:33, točka 27, in z dne 11. novembra 2015, Klausner Holz Niedersachsen, C‑505/14, EU:C:2015:742, točka 34).

36

Nacionalno sodišče ne more utemeljeno trditi, da neke določbe iz nacionalnega prava ne more razlagati v skladu s pravom Unije zgolj zato, ker se je ta določba stalno razlagala na način, ki ni bil v skladu v skladu s tem pravom, oziroma jo tako uporabljajo pristojni nacionalni organi (glej v tem smislu sodbi z dne 19. aprila 2016, DI, C‑441/14, EU:C:2016:278, točka 34, in z dne 4. marca 2020, Telecom Italia, C‑34/19, EU:C:2020:148, točka 61).

37

Ta obveznost skladne razlage je vendarle omejena s splošnimi pravnimi načeli, vključno z načelom pravne varnosti, in ne more biti podlaga za razlago nacionalnega prava contra legem (glej zlasti sodbi z dne 14. januarja 2014, Association de médiation sociale, C‑176/12, EU:C:2014:2, točka 39, in z dne 21. januarja 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, točka 62).

38

Predložitveno sodišče mora torej najprej preučiti, ali je nacionalno ureditev iz postopka v glavni stvari mogoče razlagati tako, da je kot „nepravilnosti“ v smislu člena 2, točka 36, Uredbe št. 1303/2013 mogoče opredeliti le kršitve prava Unije ali nacionalnega prava, ki škodijo ali bi lahko škodovale proračunu Unije. Nato mora določiti, ali se v okviru te ureditve med drugim lahko upoštevata narava in resnost nepravilnosti ter uporabi „sorazmerni popravek“ v smislu člena 143(2) te uredbe.

39

Če se taka skladna razlaga izkaže za nemogočo, je treba spomniti, da je vsako nacionalno sodišče, ki odloča v okviru svoje pristojnosti, na podlagi načela sodelovanja, določenega v členu 4(3) PEU, zavezano, da ne uporabi nobene določbe nacionalnega prava, ki je v nasprotju s pravom Unije, ki se neposredno uporablja, kot so določbe uredbe, in da tako zavaruje pravice, ki jih to pravo podeljuje posameznikom (glej v tem smislu sodbi z dne 8. septembra 2010, Winner Wetten, C‑409/06, EU:C:2010:503, točka 55, in z dne 21. januarja 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, točki 31 in 63).

40

Na podlagi navedenega je treba na postavljeni vprašanji odgovoriti, da je treba člen 143(2) Uredbe št. 1303/2013 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, v skladu s katero vsaka kršitev pravil o oddaji javnih naročil pomeni „nepravilnost“ v smislu člena 2, točka 36, te uredbe, zaradi katere je treba samodejno uporabiti finančni popravek, katerega znesek se določi na podlagi vnaprej predpisane lestvice pavšalnih stopenj popravka.

41

Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (osmi senat) razsodilo:

Člen 143(2) Uredbe (EU) št. 1303/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o skupnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu, Evropskem kmetijskem skladu za razvoj podeželja in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo, o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo ter o razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006

je treba razlagati tako, da

nasprotuje nacionalni ureditvi, v skladu s katero vsaka kršitev pravil o oddaji javnih naročil pomeni „nepravilnost“ v smislu člena 2, točka 36, te uredbe, zaradi katere je treba samodejno uporabiti finančni popravek, katerega znesek se določi na podlagi vnaprej predpisane lestvice pavšalnih stopenj popravka.