1

Tožeča stranka, družba TP, s tožbo na podlagi člena 263 PDEU predlaga razglasitev ničnosti sklepa Evropske komisije z dne 1. oktobra 2022, s katerim je bila izključena, prvič, iz udeležbe v postopkih dodeljevanja, ki jih ureja Uredba (EU, Euratom) 2018/1046 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. julija 2018 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije, spremembi uredb (EU) št. 1296/2013, (EU) št. 1301/2013, (EU) št. 1303/2013, (EU) št. 1304/2013, (EU) št. 1309/2013, (EU) št. 1316/2013, (EU) št. 223/2014, (EU) št. 283/2014 in Sklepa št. 541/2014/EU ter razveljavitvi Uredbe (EU, Euratom) št. 966/2012 (UL 2018, L 193, str. 1, v nadaljevanju: Finančna uredba 2018) ali ki se financirajo iz 11. Evropskega razvojnega sklada (ERS), ter drugič, iz izbora za izvrševanje sredstev Evropske unije (v nadaljevanju: izpodbijani sklep).

2

Tožeča stranka je 26. junija 2009 sklenila konzorcijsko pogodbo z drugo družbo (v nadaljevanju: partner) za sodelovanje v postopku oddaje javnega naročila gradenj, ki ga je začela Komisija. To naročilo se je nanašalo na posodobitev objekta.

3

Komisija se je odločila, da bo naročilo oddala konzorciju, ki ga sestavljata tožeča stranka in njen partner (v nadaljevanju: konzorcij). V zvezi s tem je bila 5. oktobra 2009 sklenjena pogodba (v nadaljevanju: sporna pogodba).

4

Dela so se začela novembra 2009 in končala dve leti pozneje, novembra 2011.

5

Februarja 2012 so bile na objektu ugotovljene nepravilnosti. Odgovorni gradbeni inženir je nato opravil študijo. Partner je v imenu konzorcija na podlagi te študije in navodil inženirja izvedel popravila.

6

Ker Komisija s popravili, ki jih je izvedel partner, ni bila zadovoljna, je 17. decembra 2013 konzorciju poslala obvestilo o predčasnem preklicu sporne pogodbe. Konzorcij pa je tudi sam 14. januarja 2014 poslal obvestilo o preklicu sporne pogodbe.

7

Komisija in konzorcij sta se dogovorila, da bosta spor glede preklica pogodbe rešila tako, da ga predložita odboru za reševanje sporov.

8

Odbor za reševanje sporov je v odločbi z dne 3. julija 2014 navedel, da so težave pri delovanju objekta nastale zaradi kombinacije napak pri načrtovanju in izvedbi, za katere sta odgovorna tako Komisija kot konzorcij.

9

Komisija je nato zahtevala izvedbo nove študije objekta, na podlagi katere je bilo 17. julija 2017 poslano poročilo.

10

Komisija je med drugim na podlagi tega poročila 15. septembra 2017 začela arbitražni postopek v skladu z arbitražnim pravilnikom Mednarodne trgovinske zbornice (ICC).

11

Arbitražno sodišče, ustanovljeno pod okriljem ICC (v nadaljevanju: arbitražno sodišče), je 11. februarja 2020 izdalo delno odločbo, s katero je ugotovilo obstoj 6757 napak, ki so posledica del, izvedenih na podlagi sporne pogodbe. Po njegovi presoji je bil za 4206 napak izključno odgovoren konzorcij, za 2551 napak pa je bila podana deljena odgovornost, in sicer Komisija v višini 60 % in konzorcij v višini 40 %.

12

Arbitražno sodišče je 19. julija 2022 izdalo končno odločbo, v kateri je med drugim razsodilo, da morata tožeča stranka in partner solidarno Uniji plačati znesek, ki ustreza stroškom, potrebnim za popravilo objekta.

13

Arbitražno sodišče je pri sprejetju te odločitve ravnanje konzorcija opredelilo kot hudo malomarnost, zaradi katere ni uporabilo klavzule iz sporne pogodbe, ki omejuje pogodbeno odgovornost strank.

14

Zoper obe odločbi arbitražnega sodišča sta bili vloženi pritožbi, o katerih na dan vložitve te tožbe še ni bilo odločeno.

15

Komisija se je februarja 2021 obrnila na medinstitucionalno komisijo, ustanovljeno v skladu s členom 143 Finančne uredbe 2018, ki je, kot je razvidno iz uvodne izjave 38 navedene uredbe, pristojna za ocenjevanje zahtevkov in izdajo priporočil glede potrebe po sprejetju odločitev o izključitvah in naložitvi denarnih kazni v primerih, ki ji jih predložijo Komisija ali druge institucije in organi Unije.

16

Komisija je 1. oktobra 2022 po priporočilu institucionalne komisije iz točke 15 zgoraj sprejela izpodbijani sklep.

17

Tožeča stranka v zadnji različici vlog Splošnemu sodišču predlaga, naj:

18

Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:

19

Tožeča stranka je z ločeno vlogo v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 5. januarja 2023 vložila predlog za nerazkritje nekaterih podatkov javnosti.

20

Pri usklajevanju potrebe po javni objavi sodnih odločb, na eni strani, ter pravice do varstva osebnih podatkov in poslovnih skrivnosti, na drugi strani, si mora sodišče glede na okoliščine vsakega primera prizadevati za primerno ravnovesje, pri čemer mora upoštevati tudi pravico javnosti do dostopa do sodnih odločb (sodba z dne 27. aprila 2022, Sieć Badawcza Łukasiewicz – Port Polski Ośrodek Rozwoju Technologii/Komisija, T‑4/20, EU:T:2022:242, točka 29).

21

Poleg tega je treba opozoriti, da je namen objave sodnih odločb javnosti omogočiti nadzor nad sojenjem in da ta objava pomeni temeljno procesno jamstvo zoper samovoljo (ESČP, 16. april 2013, Fazliyski proti Bolgariji, CE:ECH:2013:0416JUD004090805, točka 69).

22

Zato je treba, kolikor je mogoče, predlogu tožeče stranke ugoditi, če temu ne nasprotuje zahteva po nadzoru javnosti nad sojenjem. V preostalem se ta predlog zavrne.

23

Tožeča stranka v utemeljitev predloga za razglasitev ničnosti navaja tri tožbene razloge, od katerih se prvi nanaša na kršitev določb člena 136(1)(e) Finančne uredbe 2018, drugi na kršitev določb člena 136(3) Finančne uredbe 2018 in na kršitev načela sorazmernosti, tretji pa na retroaktivno uporabo strožje kazni.

24

Tožeča stranka v zvezi s prvim tožbenim razlogom trdi, da mora odredbodajalec, odgovoren za sprejetje sankcij na podlagi člena 136(1)(e) Finančne uredbe 2018, opraviti posamično preučitev ravnanja osebe, zoper katero teče postopek, tudi če neki položaj zadeva več oseb ali subjektov. Trdi, da Komisija v zvezi z njo ni ravnala tako, ker se je oprla izključno na njeno solidarno odgovornost kot članice konzorcija, in iz tega sklepa, da je Komisija kršila člen 136(1) Finančne uredbe 2018.

25

Komisija po tem, ko je poudarila, da izpodbijani sklep ne pomeni kazenske sankcije, trdi, da tožeči stranki ni uspelo ovreči dejanskih ugotovitev, ki so ji bile sporočene v upravnem postopku pred sprejetjem navedenega sklepa.

26

Komisija navaja, da je arbitražno sodišče ugotovilo, da je bilo ravnanje tožeče stranke kot dela izvajalca hudo malomarno ter da zaradi pomembnosti in teže ugotovljenih pomanjkljivosti izpolnitve ni mogoče uporabiti nobene omejitve odgovornosti. Dodaja, da je izpodbijani sklep sprejela tako, da se je oprla na to ugotovitev arbitražnega sodišča, na podlagi katere je lahko ugotovila, da je tožeča stranka osebno pomanjkljivo izpolnila bistvene naloge pri izvrševanju sporne pogodbe.

27

Komisija poleg tega opozarja, da sta se tožeča stranka in njen partner solidarno zavezala, da bosta sporno pogodbo izpolnila.

28

Komisija se sklicuje tudi na sodno prakso Sodišča na področju konkurence, ki se nanaša na odgovornost matične družbe za ravnanja njene hčerinske družbe, in zlasti na sodbo z dne 14. septembra 2016, Ori Martin in SLM/Komisija (C‑490/15 P in C‑505/15 P, neobjavljena, EU:C:2016:678, točka 60).

29

Obravnava tega tožbenega razloga vodi do vprašanja, ali to, da je sodišče, pristojno po pogodbi, ugotovilo pomanjkljivo izpolnitev pogodbenih obveznosti, ki jo je mogoče pripisati skupini oseb, s katero je institucija ali organ Unije podpisal naročilo, iz katerega izhaja solidarna pogodbena odgovornost vsake od oseb, ki sodelujejo v tej skupini, odgovornemu odredbodajalcu omogoča, da samo na podlagi te pogodbene solidarnosti sprejme ukrep izključitve zoper eno od teh oseb.

30

V zvezi s tem je treba najprej ugotoviti, ali je treba člen 136(1)(e) Finančne uredbe 2018 razlagati tako, da odgovornemu odredbodajalcu nalaga samodejno sprejetje ukrepa izključitve.

31

Ob taki povezavi bi namreč ugotovitev sodišča, pristojnega po pogodbi, o pomanjkljivi izpolnitvi pogodbenih obveznosti, ki jo je mogoče pripisati skupini oseb, s katero je institucija ali organ Unije podpisal naročilo, iz katerega izhaja solidarna pogodbena odgovornost vsake od oseb, ki sodelujejo v tej skupini, odgovornemu odredbodajalcu omogočila, da samo na podlagi te pogodbene solidarnosti sprejme ukrep izključitve zoper eno od teh oseb.

32

Če na koncu prve faze razlogovanja člena 136(1)(e) Finančne uredbe 2018 ni mogoče razlagati tako, da odgovornemu odredbodajalcu nalaga samodejno sprejetje ukrepa izključitve, bo treba v drugi fazi preveriti, ali je treba to določbo razlagati tako, da odgovornemu odredbodajalcu, kadar ta namerava to določbo uporabiti, nalaga obveznost posamične preučitve ravnanja osebe, zoper katero teče postopek.

33

V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le izraze iz te določbe, ampak tudi njen kontekst, cilje, ki jim sledi ureditev, katere del je, in po potrebi zgodovino njenega nastanka (glej sodbo z dne 18. oktobra 2022, IG Metall in ver.di, C‑677/20, EU:C:2022:800, točka 31 in navedena sodna praksa).

34

Člen 136 Finančne uredbe 2018, naslovljen „Merila za izključitev in odločitve o izključitvi“, v odstavku 1 določa:

„1.   Odgovorni odredbodajalec osebo ali subjekt iz člena 135(2) izključi iz udeležbe v postopku dodeljevanja, ki ga ureja ta uredba, ali iz izbora za izvrševanje sredstev Unije, kadar je ta oseba ali subjekt v eni ali v več naslednjih izključitvenih situacijah:

[…]

[…]“

35

Člen 136(1)(e) Finančne uredbe 2018 se tako sklicuje na pomanjkljivo izpolnjevanje nalog pri izvrševanju pravne obveznosti.

36

Pojem „pravna obveznost“ je opredeljen v členu 2 Finančne uredbe 2018. Gre za akt, s katerim odgovorni odredbodajalec sklene ali določi obveznost, ki povzroči naknadno plačilo ali plačila in pripoznanje odhodkov v breme proračuna, ter ki vključuje posebne dogovore in pogodbe, sklenjene na podlagi sporazumov o okvirnem finančnem partnerstvu ter okvirnih pogodb. Ta zelo široka opredelitev vključuje pogodbe.

37

Poleg tega je v uvodni izjavi 67 Finančne uredbe 2018 v zvezi z odločitvijo o izključitvi osebe ali subjekta iz sodelovanja v postopkih dodeljevanja omenjena kršitev „pogodbenih“ obveznosti.

38

Nazadnje, člen 136(1)(e) Finančne uredbe 2018, ki med drugim določa, da je ugotovljeno pomanjkljivo izpolnjevanje obveznosti privedlo do „predčasnega preklica“ ali uporabe „pogodbenih“ kazni, napotuje na pogodbeni kontekst.

39

Zato se člen 136(1)(e) Finančne uredbe 2018 uporablja v primeru pomanjkljive izpolnitve pogodbenih obveznosti.

40

Vendar člen 136(1)(e) Finančne uredbe 2018 ne določa, da vsaka pomanjkljiva izpolnitev pogodbene obveznosti samodejno povzroči sprejetje ukrepa izključitve. Ta določba se nanaša na „zelo pomanjkljivo izpolnjevanje“„glavnih nalog“. Gre za dodatna pogoja, ki sta s to finančno uredbo posebej naložena za sprejetje ukrepa izključitve.

41

Obstoj takih pogojev, ki ne izhajata iz pogodbe ali prava, ki se uporablja za to pogodbo, temveč iz Finančne uredbe 2018, pomeni, da gre v takem primeru za pravno opredelitev dejstev, ki jo opravi odgovorni odredbodajalec in ki se razlikuje od tiste, ki jo po potrebi opravi sodišče, pristojno po pogodbi.

42

Poleg tega so uporabljeni izrazi dovolj nedoločni, da odgovornemu odredbodajalcu pri pravni opredelitvi dejstev puščajo diskrecijsko pravico, kar potrjuje, da mora ta pred sprejetjem ukrepa izključitve podati samostojno pravno opredelitev dejstev.

43

Glede na preudarke, navedene v točkah od 34 do 42 zgoraj, je mogoče zaključiti, da iz besedila člena 136(1)(e) Finančne uredbe 2018 izhaja, da med ugotovitvijo sodišča, pristojnega po pogodbi, o pomanjkljivi izpolnitvi pogodbenih obveznosti in sprejetjem ukrepa izključitve s strani odgovornega odredbodajalca ni samodejne povezave, saj mora ta odredbodajalec opraviti samostojno pravno opredelitev ravnanja osebe, zoper katero teče postopek, glede na posebna merila, ki jih določa navedeni člen.

44

Na prvem mestu, kar zadeva primere iz člena 136(1), od (b) do (d) in od (f) do (h), Finančne uredbe 2018, je napoteno na ravnanje, kot je kršitev obveznosti v zvezi s plačevanjem davkov ali prispevkov za socialno varnost, huda kršitev poklicnih pravil ali goljufija, ki škodi finančnim interesom Unije, katerih pravna opredelitev je bila že opravljena s pravnomočno sodbo ali pravnomočno upravno odločbo.

45

V teh primerih torej kaže, da je odredbodajalec, odgovoren za sprejetje ukrepa izključitve, vezan na pravno opredelitev, ki jo je sprejel organ, ki ni on sam, ne da bi imel v zvezi s tem kakršno koli diskrecijsko pravico.

46

Nasprotno, člen 136(1)(e) Finančne uredbe 2018 se nanaša neposredno na zadevno ravnanje, in ne na sodbo ali upravno odločbo, s katero je organ, ki ni odgovorni odredbodajalec – na primer sodišče, pristojno po pogodbi – predhodno opredelil to ravnanje.

47

Taka bistvena razlika v besedilu člena 136(1)(e) Finančne uredbe 2018 izključuje vsakršno samodejno povezavo med ugotovitvijo sodišča, pristojnega po pogodbi, da je oseba, zoper katero teče postopek, pomanjkljivo izpolnila svoje pogodbene obveznosti, in sprejetjem ukrepa izključitve s strani odgovornega odredbodajalca. V konkretnem primeru, ki ga zajema ta določba, mora torej odgovorni odredbodajalec podati samostojno pravno opredelitev zadevnega ravnanja.

48

Na drugem mestu, člen 136(2) Finančne uredbe 2018 določa povezavo med pravno opredelitvijo dejstev s strani odgovornega odredbodajalca in ugotovitvami organov, ki niso ta odredbodajalec.

49

Iz člena 136(2) Finančne uredbe 2018 pa izhaja, da ugotovitve iz pravnomočne sodbe ali pravnomočne upravne odločbe veljajo za odgovornega odredbodajalca v primerih iz člena 136(1)(c), (d) in od (f) do (h) Finančne uredbe 2018, ne pa v primeru iz odstavka 1(e) istega člena.

50

V prvem pododstavku člena 136(2) Finančne uredbe 2018 se namreč razlikuje med tema dvema položajema, da bi se nakazalo, da v prvem položaju odgovorni odredbodajalec samostojno opredeli dejansko stanje le, če ni pravnomočne sodbe ali pravnomočne upravne odločbe, medtem ko lahko v drugem položaju tako opredelitev opravi, ne da bi obstajal ta pridržek.

51

Ker člen 136(2) Finančne uredbe 2018 ne določa, da bi obstoj pravnomočne sodbe ali pravnomočne odločbe, ki jo je sprejel organ, ki ni odredbodajalec, vplival na oceno odredbodajalca v primeru iz člena 136(1)(e) navedene uredbe, je kakršna koli samodejna povezava med ugotovitvijo sodišča, da je oseba, zoper katero teče postopek, pomanjkljivo izpolnila pogodbene obveznosti, in tem, da je odgovorni odredbodajalec sprejel ukrep izključitve, izključena. Nasprotno, posebej glede na to določbo mora odgovorni odredbodajalec podati samostojno pravno opredelitev ravnanja osebe, zoper katero teče postopek.

52

Iz celotne analize konteksta člena 136(1)(e) Finančne uredbe 2018 izhaja, da te določbe ni mogoče razlagati tako, da vzpostavlja samodejno povezavo med ugotovitvijo sodišča, pristojnega po pogodbi, o pomanjkljivi izpolnitvi pogodbenih obveznosti, in sprejetjem ukrepa izključitve s strani odgovornega odredbodajalca.

53

Opozoriti je treba, da so bili ukrepi izključitve uvedeni z Uredbo Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 z dne 25. junija 2002 o finančni uredbi, ki se uporablja za splošni proračun Evropskih skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 4, str. 74, v nadaljevanju: Finančna uredba 2002). Za te ukrepe je že od začetka veljala avtonomna pravna ureditev, ki je vključevala tudi denarne kazni.

54

Tako so morale biti v skladu z določbami Finančne uredbe 2002 tako denarne kazni kot ukrepi izključitve sorazmerni glede na sklop meril, opredeljenih v navedeni uredbi. Poleg tega je bilo sprejetje ukrepov izključitve in denarnih kazni olajšano z vzpostavitvijo podatkovne zbirke v vsaki instituciji Unije, ki je dostopna drugim institucijam.

55

Avtonomna pravna ureditev, navedena v točki 53 zgoraj in podrobneje opisana v točki 54, je bila ohranjena ob različnih spremembah finančne uredbe in do sprejetja Finančne uredbe 2018. Tej ureditvi je zdaj namenjen celoten oddelek Finančne uredbe 2018, ki vsebuje osem členov in med drugim določa, da Komisija vzpostavi enotno podatkovno zbirko.

56

Iz preudarkov, navedenih v točkah od 53 do 55 zgoraj, izhaja, da je zakonodajalec Unije že od začetka nameraval uvesti avtonomni sistem sankcij, ki se je skozi čas in zlasti ob sprejetju Finančne uredbe 2018 ohranjal in razvijal.

57

Vendar ni mogoče domnevati samodejne povezave med tem, da organ, ki ni odgovorni odredbodajalec, ugotovi kršitev, katere obstoj je določen v nacionalni zakonodaji ali zakonodaji Unije, na eni strani, in tem, da odgovorni odredbodajalec sprejme ukrep izključitve, ki spada v avtonomni sistem sankcij, uveden s finančno uredbo, na drugi strani.

58

V zvezi s tem je v pogodbenih razmerjih, to je v primeru iz člena 136(1)(e) Finančne uredbe 2018 (glej točke od 37 do 39 zgoraj), neobstoj samodejne povezave potrjen z uvodno izjavo 76 Finančne uredbe 2018, v kateri je navedeno, da možnost sprejetja ukrepov izključitve ali naložitve denarnih kazni ni odvisna od možnosti uporabe pogodbenih kazni, kot so pavšalne odškodnine.

59

Poleg tega se z avtonomnim sistemom sankcij, ki ga določa finančna uredba, že od njegove uvedbe uresničujejo posebni cilji v splošnem interesu, ki se razlikujejo od pravilne izvršitve pogodbe ali varstva in povračila škode pogodbenim strankam, ki naj bi jih zagotavljal sistem pogodbene odgovornosti. Kot je bilo navedeno v uvodni izjavi 25 Finančne uredbe 2002, gre za preprečevanje nepravilnosti, boj proti goljufijam in korupciji ter spodbujanje dobrega in učinkovitega poslovodenja. Razlika med cilji, ki jim sledi sistem sankcij, vzpostavljen s finančno uredbo, in cilji sistema pogodbene odgovornosti, potrjuje neobstoj samodejne povezave, ugotovljen v točki 58 zgoraj.

60

Iz jezikovne, sistematične, zgodovinske in teleološke razlage člena 136(1)(e) Finančne uredbe 2018 izhaja, da ni samodejne povezave med ugotovitvijo sodišča, pristojnega po pogodbi, o pomanjkljivi izpolnitvi pogodbenih obveznosti, in sprejetjem ukrepa izključitve s strani odgovornega odredbodajalca.

61

Ker člena 136(1)(e) Finančne uredbe 2018 ni mogoče razumeti tako, da samodejno pomeni sprejetje ukrepa izključitve, je treba preveriti, ali je treba to določbo razlagati tako, da odgovornemu odredbodajalcu nalaga obveznost posamične preučitve ravnanja osebe, zoper katero teče postopek, kadar ta odredbodajalec namerava uporabiti to določbo.

62

Na prvem mestu, kar zadeva jezikovno razlago člena 136(1)(e) Finančne uredbe 2018, iz besedila te določbe izhaja, da odgovorni odredbodajalec izključi „osebo“ ali „subjekt“, ki je pomanjkljivo izpolnjeval svoje pogodbene obveznosti. To načeloma predpostavlja, da je subjekt, ki pomanjkljivo izpolni obveznosti, isti kot naslovnik sankcije in da je torej naslovnik sankcije individualno pomanjkljivo izpolnil svoje pogodbenih obveznosti.

63

Na drugem mestu, v zvezi s sistematično razlago člena 136(1)(e) Finančne uredbe 2018 je treba najprej poudariti, da lahko taka razlaga temelji na analizi določb iz drugih besedil, kot je tisto, iz katerega izhaja določba, ki se razlaga, zlasti če so ji zadevne določbe podobne ali če imajo besedila, v katerih so vsebovane, enake cilje kot ta določba (glej v tem smislu sodbo z dne 16. marca 2022, MEKH in FGSZ/ACER, T‑684/19 in T‑704/19, EU:T:2022:138, točka 109; sklepni predlogi generalnega pravobranilca N. Jääskinena v zadevi Komisija/Združeno kraljestvo, C‑582/08, EU:C:2010:286, točka 44, in generalnega pravobranilca P. Mengozzija v zadevi Belgian Electronic Sorting Technology, C‑657/11, EU:C:2013:195, točka 43).

64

V zvezi s tem Direktiva 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES (UL 2014, L 94, str. 65) vsebuje določbo, podobno členu 136(1)(e) Finančne uredbe 2018, in sicer člen 57(4)(g). V tej določbi je namreč predvidena možnost izključitve vseh gospodarskih subjektov iz sodelovanja v postopku javnega naročanja zaradi precejšnjih ali stalnih pomanjkljivosti gospodarskega subjekta.

65

Poleg tega je zakonodajalec Unije želel vzpostaviti skladnost med Finančno uredbo 2018 in Direktivo 2014/24, kot je razvidno iz več uvodnih izjav navedene uredbe, zlasti iz uvodnih izjav 77, 101, 105 in 106. Natančneje, v uvodni izjavi 77 je navedeno, da bi moralo biti trajanje izključitve časovno omejeno, kot to velja za Direktivo 2014/24, kar kaže, da ta zahteva zakonodajalca po skladnosti velja za ukrepe izključitve.

66

Sodišče pa je pri razlagi člena 57(4)(g) Direktive 2014/24 navedlo, prvič, da mora biti nacionalna ureditev za prenos te direktive, da bi se spoštovale bistvene značilnosti neobveznega razloga za izključitev iz te določbe in načelo sorazmernosti, zastavljena tako, da je treba pred vpisom gospodarskega subjekta, ki je bil član skupine, ki ji je bilo oddano odpovedano javno naročilo, na seznam nezanesljivih dobaviteljev opraviti konkretno presojo vseh upoštevnih elementov, ki jih je predložil ta subjekt, da bi dokazal, da je njegov vpis na ta seznam glede na njegovo individualno ravnanje neupravičen. Zato po presoji Sodišča ni mogoče dopustiti, da bi bil tak gospodarski subjekt v primeru odpovedi tega naročila zaradi precejšnjih ali stalnih pomanjkljivosti pri njegovem izvajanju samodejno opredeljen kot nezanesljiv in začasno izključen, ne da bi bilo njegovo ravnanje predhodno konkretno in posamično ocenjeno glede na vse upoštevne elemente (sodba z dne 26. januarja 2023, HSC Baltic in drugi, C‑682/21, EU:C:2023:48, točki 46 in 47).

67

Drugič, čeprav je Sodišče razsodilo, da lahko države članice v okviru polja proste presoje, ki ga imajo na voljo za prenos Direktive 2014/24, določijo domnevo, v skladu s katero se za vsak gospodarski subjekt, ki je pravno odgovoren za pravilno izvedbo javnega naročila, šteje, da je pri izvajanju tega naročila prispeval k nastanku ali ohranitvi precejšnjih ali stalnih pomanjkljivosti, zaradi katerih je bilo navedeno naročilo odpovedano (sodba z dne 26. januarja 2023, HSC Baltic in drugi, C‑682/21, EU:C:2023:48, točka 48), je kljub temu poudarilo, da mora biti taka domneva, kadar je bilo to naročilo oddano skupini gospodarskih subjektov, katere posamični prispevki za te pomanjkljivosti in morebitni trud za odpravo teh pomanjkljivosti niso bili nujno enaki – da ta domneva ne bi posegala v bistvene značilnosti tega razloga za izključitev in v načelo sorazmernosti, na katero je opozorjeno v členu 18(1) te direktive – izpodbojna. Po presoji Sodišča mora namreč uporaba razloga za izključitev iz člena 57(4)(g) Direktive 2014/24 ne glede na solidarno pravno odgovornost članov take skupine temeljiti na krivdni ali malomarni naravi tega individualnega ravnanja (sodba z dne 26. januarja 2023, HSC Baltic in drugi, C‑682/21, EU:C:2023:48, točki 48 in 49).

68

Ugotoviti je treba, da ta obveznost konkretne in posamične ocene ravnanja osebe, zoper katero teče postopek, ob upoštevanju vseh pomembnih elementov, ki jih mora država članica določiti v svoji zakonodaji kljub diskrecijski pravici, ki jo ima za prenos Direktive 2014/24, velja a fortiori v okviru uporabe Finančne uredbe 2018 s strani institucij in organov Unije.

69

Sodišče je namreč v zvezi z razlago člena 57(4)(g) Direktive 2014/24 ugotovilo obstoj take obveznosti, vendar je hkrati sprejelo stališče, da ima država članica pravico prenesti to direktivo z uporabo domneve, kot je navedena v točki 67 zgoraj, ki pa mora biti glede na to obveznost izpodbojna (sodba z dne 26. januarja 2023, HSC Baltic in drugi, C‑682/21, EU:C:2023:48, točka 48).

70

Kar zadeva člen 136(1)(e) Finančne uredbe 2018, pa ni mogoča nobena domneva, saj te finančne uredbe ni mogoče razlagati tako, da vzpostavlja samodejno povezavo med ugotovitvijo sodišča, pristojnega po pogodbi, o pomanjkljivi izpolnitvi pogodbenih obveznosti in sprejetjem ukrepa izključitve (glej točko 60 zgoraj).

71

Iz uporabe sodne prakse Sodišča v zvezi z Direktivo 2014/24 po analogiji torej izhaja, da mora odgovorni odredbodajalec pri izvajanju člena 136(1)(e) Finančne uredbe 2018 ravnanje osebe, zoper katero teče postopek, oceniti konkretno in posamično.

72

Na tretjem mestu, treba je poudariti, da je obveznost konkretne in posamične ocene ravnanja osebe, zoper katero teče postopek, z vidika vseh upoštevnih elementov še toliko bolj potrebna, ker je Sodišče razsodilo, da je sankcija izključitve, uvedena s Finančno uredbo 2018, predvsem kaznovalne narave (glej po analogiji sodbo z dne 30. maja 2024, Vialto Consulting/Komisija, C‑130/23 P, EU:C:2024:439, točka 31).

73

Da bi se torej spoštovalo splošno načelo individualizacije kazni (glej v tem smislu sodbo z dne 8. maja 2013, Eni/Komisija, C‑508/11 P, EU:C:2013:289, točka 50) in brez poseganja v možnost zakonodajalca Unije, da izrecno določi odstopanje, za katero meni, da je potrebno in upravičeno, sodišče Unije določbe prava Unije ne bi smelo razlagati tako, da dovoljuje sprejetje ukrepa izključitve, ne da bi se predhodno preučilo individualno ravnanje osebe, zoper katero teče postopek.

74

Iz preudarkov, navedenih v točkah od 66 do 73 zgoraj, izhaja, da mora odgovorni odredbodajalec, preden na podlagi člena 136(1)(e) Finančne uredbe 2018 sprejme ukrep izključitve v zvezi z osebo ali subjektom, konkretno in posamično ter glede na vse upoštevne elemente oceniti ravnanje te osebe ali tega subjekta.

75

Dodati je treba, da je obveznost konkretne in posamične ocene ravnanja osebe, zoper katero teče postopek, glede na vse upoštevne elemente v skladu s cilji, ki jih je zakonodajalec Unije določil za izključitvene ukrepe, in sicer cilji preprečevanja nepravilnosti, boja proti goljufijam in korupciji ter spodbujanja dobrega in učinkovitega poslovodenja (glej točko 59 zgoraj).

76

Zadevna institucija ali organ namreč lahko od zadevnih oseb ali služb načeloma zahteva predložitev dokumentov o spremljanju zadevnega naročila, ki mu lahko omogočijo, da oceni individualno ravnanje vsakega od članov skupine. V zvezi s tem člen 136(1)(e)(iii) Finančne uredbe 2018 določa, da lahko pomanjkljivo izpolnjevanje ugotovi „odredbodajalec“ na podlagi „preiskav“.

77

Poleg tega lahko zadevna institucija ali organ, če podpiše pogodbo s skupino podjetij, načeloma zahteva, da je mogoče opredeliti, katere storitve je opravil vsak od udeležencev, da bi se po potrebi v okviru sistema sankcij, uvedenega s Finančno uredbo 2018, ugotovila individualna odgovornost vsakega od njih, ki se razlikuje od njihove morebitne solidarne pogodbene odgovornosti (glej točke od 53 do 58 zgoraj).

78

Nazadnje, zadevna institucija ali organ bo imel vedno možnost, da po potrebi pred sodiščem Unije pojasni, da ni mogel razlikovati med odgovornostjo vsakega od udeležencev v kompleksni skupini. Vendar bo moral dokazati, da je vsaj poskusil opraviti posamično preučitev in da se ni omejil na to, da bi svojo odločitev o izključitvi oprl zgolj na ugotovitev obstoja solidarne pogodbene odgovornosti osebe, zoper katero teče postopek.

79

Najprej je treba navesti, da je dejanska premisa, na kateri temeljijo trditve tožeče stranke, ta, da se je Komisija omejila le na solidarno odgovornost tožeče stranke kot članice konzorcija, ne da bi upoštevala njeno individualno ravnanje.

80

Vendar je treba ugotoviti, da je Komisija na obravnavi potrdila, kar je zabeleženo v zapisniku, da se je odločila za izključitev tožeče stranke, ne da bi preučila individualno odgovornost vsakega od sopogodbenikov za pomanjkljivo izpolnitev obveznosti pri izvrševanju pogodbe, ter da je svojo oceno opravila ob upoštevanju solidarne odgovornosti obeh udeležencev konzorcija in z vidika odgovornosti konzorcija kot celote.

81

Izjave, ki jih je Komisija podala na obravnavi, potrjujejo analizo vsebine izpodbijanega sklepa. Obrazložitev izpodbijanega sklepa v zvezi s pogoji iz člena 136(1)(e) Finančne uredbe 2018 in zlasti v zvezi z ugotovitvijo, da je tožeča stranka pomanjkljivo izpolnila pogodbene obveznosti, je namreč navedena v prvem in tretjem delu tega sklepa, ki sicer obsega šest delov. Vendar sta, kar zadeva, najprej, prvi del izpodbijanega sklepa, v njem navedena, na eni strani, „izvajalec“, ki je poimenovanje, s katerim je s sporazumom iz točke 1 obrazložitve izpodbijanega sklepa poimenovan konzorcij, in na drugi strani, tožeča stranka „kot del izvajalca“, torej kot članica konzorcija, ki je solidarno odgovorna, kot je razvidno iz branja celotnega izpodbijanega sklepa, kar je potrjeno v točki 24 odgovora na tožbo. Zato so v prvem delu izpodbijanega sklepa omenjena le ravnanja, pripisana konzorciju. Natančneje, v točkah od 20 do 22 obrazložitve tega sklepa je v zvezi z ugotovitvami iz delne odločbe arbitražnega sodišča navedeno, da je bil „izvajalec“ spoznan za v celoti ali delno odgovornega za napake objekta in da je bilo ugotovljeno, da je pomanjkljivo izpolnil več svojih pogodbenih obveznosti. Dalje, kar zadeva tretji del izpodbijanega sklepa, ki se nanaša na presojo dejanskega stanja, na katero se je Komisija oprla pri ugotovitvi, da je tožeča stranka pomanjkljivo izpolnila svoje pogodbene obveznosti, so v njem navedene le pomanjkljive izpolnitve obveznosti tožeče stranke „kot dela izvajalca“, to je kot solidarno odgovorne članice konzorcija. Tako je zlasti v točkah od 84 do 92 obrazložitve izpodbijanega sklepa, v katerih je Komisija s tem, da je povzela ugotovitve iz delne odločbe arbitražnega sodišča, opozorila, katere pogodbene obveznosti so bile kršene. Nazadnje, kar zadeva branje celotnega izpodbijanega sklepa, ni razvidno, da bi se Komisija pri ugotovitvi, da je tožeča stranka pomanjkljivo izpolnila svoje pogodbene obveznosti, oprla na druge ugotovitve kot na tiste, ki jih je ugotovilo arbitražno sodišče. Iz obeh odločb arbitražnega sodišča pa izhaja, da se je to izreklo o solidarni pogodbeni odgovornosti članov konzorcija, ne da bi razlikovalo med individualno odgovornostjo vsakega od njih.

82

Iz navedenega izhaja, da se je Komisija pri uporabi člena 136(1)(e) Finančne uredbe 2018 oprla na solidarno odgovornost tožeče stranke kot članice konzorcija, ne da bi upoštevala njeno individualno ravnanje.

83

Iz vsega navedenega izhaja, da je prvi tožbeni razlog tožeče stranke, ker mora odgovorni odredbodajalec, preden na podlagi člena 136(1)(e) Finančne uredbe 2018 sprejme ukrep izključitve v zvezi z osebo ali subjektom, konkretno in posamično ter glede na vse upoštevne elemente oceniti ravnanje te osebe ali tega subjekta (glej točko 74 zgoraj) in ker se je Komisija v obravnavanem primeru omejila le na solidarno odgovornost tožeče stranke kot članice konzorcija, ne da bi upoštevala njeno individualno ravnanje (glej točko 82 zgoraj), utemeljen.

84

Zato je treba predlogu tožeče stranke za razglasitev ničnosti ugoditi, ne da bi bilo treba preučiti druga dva tožbena razloga, ki ju je tožeča stranka navedla v utemeljitev navedenega predloga.

85

V zvezi s predlogom, naj se Komisiji naloži, da tožeči stranki povrne škodo, ki jo je utrpela zaradi izpodbijanega sklepa (glej točko 17 zgoraj), je tožeča stranka v repliki navedla, da ne namerava nadaljevati odškodninske tožbe na podlagi člena 268 PDEU, ampak da namerava Splošnemu sodišču predlagati, naj v obrazložitvi prihodnje sodbe pojasni, da mora Komisija sprejeti vse potrebne ukrepe za odpravo posledic izpodbijanega sklepa.

86

Navesti je treba, da ti predlogi, za katere je tožeča stranka poudarila, da se z njimi ne želi doseči odreditev, glede na predloge tožeče stranke za razglasitev ničnosti niso samostojni predlogi.

87

V skladu s členom 266, prvi odstavek, PDEU mora namreč institucija, katere akt je bil s sodbo Splošnega sodišča razglašen za ničnega, sprejeti ukrepe, potrebne za izvršitev te sodbe. Akt, ki je bil razglašen za ničnega, je retroaktivno izločen iz pravnega reda in šteje se, da ni nikoli obstajal (glej sodbo z dne 23. oktobra 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Svet, T‑256/07, EU:T:2008:461, točka 48 in navedena sodna praksa).

88

Tako bo morala Komisija zaradi razglasitve ničnosti izpodbijanega sklepa na lastno pobudo sprejeti vse ukrepe za odpravo posledic navedenega sklepa, ne da bi moralo Splošno sodišče to v svoji sodbi posebej navesti.

89

Iz vsega navedenega izhaja, da je treba izpodbijani sklep razglasiti za ničen.

90

V skladu s členom 134(1) Poslovnika Splošnega sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker Komisija ni uspela, se ji v skladu s predlogi tožeče stranke naloži plačilo stroškov, vključno s stroški postopkov za izdajo začasne odredbe.

Iz teh razlogov je

SPLOŠNO SODIŠČE (tretji razširjeni senat)

razsodilo: