(Zadeva T‑644/22)

Gennady Nikolayevich Timchenko
in
Elena Petrovna Timchenko

proti

Svetu Evropske unije

Sodba (veliki senat) z dne 11. septembra 2024

„Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi v zvezi z ukrepi, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine – Zamrznitev sredstev – Seznam oseb, subjektov in organov, za katere velja zamrznitev sredstev in gospodarskih virov – Vpis imen tožečih strank na seznam – Obveznost poročanja o sredstvih ali gospodarskih virih, ki pripadajo tožečim strankam, so v njihovi lasti, so v njihovi posesti ali jih te nadzorujejo – Obveznost sodelovanja s pristojnim nacionalnim organom – Sodelovanje pri dejavnostih, katerih predmet ali učinek je izogibanje omejevalnim ukrepom – Člen 9, odstavka 2 in 3, Uredbe (EU) št. 269/2014 – Ničnostna tožba – Procesno upravičenje – Neposredno nanašanje – Predpis, ki ne potrebuje izvedbenih ukrepov – Pravni interes – Dopustnost – Zloraba pooblastil – Pristojnost Sveta – Sorazmernost – Pravna varnost“

Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Akti, ki se nanje neposredno in posamično nanašajo – Neposredno nanašanje – Merila – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Uredba, ki osebam, ki so vpisane na sezname oseb, na katere se nanašajo omejevalni ukrepi nalaga obveznost poročanja o svojih sredstvih in gospodarskih virih in sodelovanja s pristojnimi nacionalnimi organi – Tožba, ki jo vložijo osebe, ki so na teh seznamih – Dopustnost

(člen 263, četrti odstavek, PDEU; Sklep Sveta 2014/145/SZVP, Priloga; uredbi Sveta št. 269/2014, člen 9(2) in (3), in Priloga I; ter 2022/1273, člen 1, točka 4

(Glej točke 25, 31, 32 in 34.)
Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Pravni interes – Nujnost obstoječega in dejanskega interesa – Presoja ob vložitvi tožbe – Tožba zoper akt, ki osebam, ki so vpisane na sezname oseb, na katere se nanašajo omejevalni ukrepi, nalaga obveznost poročanja o svojih sredstvih ali gospodarskih virih in sodelovanja s pristojnimi nacionalnimi organi – Tožba, ki jo vložijo osebe, ki so na teh seznamih – Obstoj pravnega interesa teh oseb brez potrebe po dokazu kršitve obveznosti poročanja in sodelovanja

(člen 263, četrti odstavek, PDEU; uredbi Sveta št. 269/2014, člen 9(2) in (3), ter št. 2022/1273)

(Glej točke od 38 do 41.)
Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Zamrznitev sredstev – Obveznosti poročanja o sredstvih in sodelovanja s pristojnimi nacionalnimi organi – Določbe, s katerimi sta določeni ti obveznosti, lahko zagotavljajo učinkovito in enotno izvajanje omejevalnih ukrepov, določenih s Sklepom 2014/145 – Pravna podlaga – Člen 215 PDEU. – Dopustnost

(členi 24(2), 29 in 40 PEU; člen 215(2) PDEU; Sklep Sveta 2014/145/SZVP; uredbi Sveta št. 269/2014, člen 9(2), in 2022/1273)

(Glej točke od 53 do 55, od 59 do 63 in 65.)
Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Zamrznitev sredstev – Obveznosti poročanja o sredstvih in sodelovanja s pristojnimi nacionalnimi organi – Kršitev – Izenačitev z izogibanjem omejevalnim ukrepom – Neobstoj opredelitve za kaznivo dejanje – Pravna podlaga – Člen 215 PDEU – Dopustnost

(člen 40 PEU; člena 83(1) in 215(2) PDEU; uredbe Sveta št. 269/2014, člena 9(3) in 15(1); 2022/880 in 2022/1273)

(Glej točke od 76 do 81, 84 in 85.)
Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Zamrznitev sredstev – Obveznosti poročanja o sredstvih in sodelovanja s pristojnimi nacionalnimi organi – Primernost – Kršitev teh obveznosti – Sankcije – Kršitev načela sorazmernosti – Neobstoj

(Sklep Sveta 2014/145/SZVP; uredbi Sveta št. 269/2014, člen 9(2) in (3), ter 2022/1273)

(Glej točke od 101 do 104.)
Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Zamrznitev sredstev – Obveznosti poročanja o sredstvih in sodelovanja s pristojnimi nacionalnimi organi – Pojmi pripadnosti, lastništva, posesti ali nadzora nad sredstvi – Dovolj jasni in natančni pojmi – Spoštovanje načela pravne varnosti, na podlagi katerega se zahteva jasnost, natančnost in predvidljivost učinkov pravnih pravil

(uredbi Sveta št. 269/2014, člen 9(2), in št. 2022/1273)

(Glej točke 114 in od 117 do 122.)

Povzetek

V tej sodbi je Splošno sodišče, ki je odločalo v velikem senatu, potrdilo pristojnost Sveta Evropske unije za sprejetje obveznosti poročanja o sredstvih in sodelovanja s pristojnimi nacionalnimi organi za osebe, na katere se nanašajo omejevalni ukrepi, na eni strani ter za izenačitev nespoštovanja teh obveznosti z izogibanjem ukrepom zamrznitve sredstev na drugi strani.

Ta sodba se umešča v okvir vrste omejevalnih ukrepov, ki jih je Evropska unija sprejela po vojnih operacijah Ruske federacije proti Ukrajini od marca 2014. Leta 2022 sta bila G. N. Timchenko, poslovnež z ruskim in finskim državljanstvom, ter njegova žena uvrščena na seznama oseb, subjektov in organov, za katere veljajo omejevalni ukrepi, ki sta v Prilogi k Sklepu 2014/145 ( 1 ) in Prilogi I k Uredbi št. 269/2014 ( 2 ).

Tožeči stranki v tej zadevi Splošnemu sodišču predlagata razglasitev ničnosti člena 9(2) in (3) Uredbe 269/2014, kakor je bil spremenjen s členom 1, točka 4, Uredbe 2022/1273. ( 3 ) V teh odstavkih sta določeni obveznost poročanja o sredstvih in sodelovanja s pristojnimi nacionalnimi organi oziroma izenačitev nespoštovanja teh obveznosti s sodelovanjem pri izogibanju ukrepom zamrznitve sredstev.

Po mnenju tožečih strank je Svet s sprejetjem teh določb prekoračil pristojnosti, ki jih ima na podlagi člena 215(2) PDEU, in nadomestil države članice pri odločanju o tem, kako se bodo na ozemlju držav članic omejevalni ukrepi izvajali in sankcionirali. Trdita tudi, da ta obveznost poročanja krši načelo pravne varnosti, ker temelji na nenatančnih pojmih.

Splošno sodišče je tožbo zavrnilo.

Presoja Splošnega sodišča

Na prvem mestu, Splošno sodišče je v zvezi s pristojnostjo Sveta za sprejetje spornih določb na podlagi člena 215(2) PDEU na eni strani opozorilo, da Svet v skladu s členoma 24 in 29 PEU v sklepih, sprejetih soglasno na področju SZVP, opredeli predmet omejevalnih ukrepov, ki jih Unija sprejme na tem področju, pri čemer ima na voljo veliko proste presoje. Člen 215 PDEU pa Svetu omogoča, da sprejme uredbe za izvajanje ali uveljavitev omejevalnih ukrepov in za zagotovitev njihove enotne uporabe v vseh državah članicah. Taki ukrepi niso omejeni na obveznosti opustitve.

Tako sklepi, sprejeti na podlagi člena 29 PEU, določajo stališče Unije glede omejevalnih ukrepov, ki jih je treba sprejeti, medtem ko se uredbe, sprejete na podlagi člena 215 PDEU, navezujejo na navedene sklepe in so instrument za njihovo uveljavitev na ravni Unije.

V obravnavani zadevi sta bili obveznosti poročanja in sodelovanja, določeni v členu 9(2) Uredbe št. 269/2014, kakor je bil spremenjen, uvedeni za zagotovitev enotne uporabe te uredbe na ozemlju Unije in preprečevanje strategij izogibanja omejevalnim ukrepom, ki so zlasti mogoče z uporabo zapletenih pravnih in finančnih sistemov. Zato lahko zagotovita učinkovito in enotno izvajanje omejevalnih ukrepov zamrznitve sredstev, določenih s Sklepom 2014/145, na katerega se navezujeta.

Iz teh razlogov je Svet lahko na podlagi člena 215(2) PDEU in brez kršitve člena 29 PEU taki obveznosti sprejel z uredbo Unije, ne glede na to, da ti obveznosti nista bili izrecno določeni v sklepu, ki se nanaša na to uredbo.

Po drugi strani je Splošno sodišče ugotovilo, da je Svet lahko sprejel tako člen 9(3) Uredbe št. 269/2014, kakor je bil spremenjen, kot člen 15(1) te uredbe, kakor je bil spremenjen z Uredbo 2022/880, ( 4 ) na podlagi člena 215(2) PDEU, in da Svetu tako ni mogoče očitati, da je neupravičeno nadomestil države članice pri izvajanju njihove zakonodajne pristojnosti. Za te določbe ni mogoče šteti, da pomenijo inkriminacijo kazenske narave in da so bile zato sprejete v nasprotju s členom 83 PDEU.

Opredelitve za sodelovanja pri dejavnostih izogibanja namreč ni mogoče šteti za inkriminacijo kazenske narave. Poleg tega iz besedila člena 15(1) Uredbe št. 269/2014, kakor je bil spremenjen, in iz zadnjega stavka pete uvodne izjave Uredbe 2022/880 izhaja, da določitev civilne, upravne ali kazenske narave sankcij, ki se uporabljajo za kršitve Uredbe št. 269/2014, spada v pristojnost držav članic, tudi v primeru uporabe kazni odvzema premoženjske koristi, pridobljene s kršitvami.

Ker pravna ureditev, ki se uporablja za obveznosti poročanja in sodelovanja ter za sankcije, določene za kršitve teh obveznosti, ne spada na kazensko področje, tako da člen 83 PDEU ni bil kršen, Svet prav tako ni kršil člena 40 PEU.

Na drugem mestu, Splošno sodišče je pojasnilo pojem omejevalnih ukrepov, tako da ga je razlikovalo od pojma sankcije odvzema premoženjske koristi, pridobljene s kršitvam, v primeru nespoštovanja obveznosti poročanja in sodelovanja, določene v členu 15(1) Uredbe št. 269/2014. Taka sankcija se namreč uporablja le za „premoženjsko korist, pridobljeno s kršitvami“, medtem ko se predmet omejevalnih ukrepov, ki ohranijo svojo preventivnost in začasnost, nanaša na sredstva in gospodarske vire, kot so določeni v členu 2(1) Uredbe št. 269/2014. Zato sankcije za izogibanje, navedene v členu 9(3) Uredbe št. 269/2014, kakor je bil spremenjen, ne spreminjajo narave omejevalnih ukrepov.

Na tretjem mestu, Splošno sodišče je v zvezi s pojasnitvijo pojmov, uporabljenih za utemeljitev zadevne obveznosti poročanja, opozorilo, da načelo pravne varnosti zahteva, da mora biti zakonodaja Unije jasna in natančna ter da mora biti njena uporaba predvidljiva za vse, na katere se nanaša.

V obravnavanem primeru izrazi, uporabljeni v členu 9(2) Uredbe št. 269/2014, kakor je bil spremenjen, napotujejo na pojme „pripadnost“, „lastništvo“, „posest“ ali „nadzor“, ki so avtonomni pojmi prava Unije in jih je zato treba na njenem ozemlju razlagati enotno, ob upoštevanju besedila in konteksta navedene določbe ter ciljev, ki se uresničujejo z ureditvijo, katere del je.

V zvezi s tem je bil ob sprejetju člena 9(2) Uredbe št. 269/2014, kakor je bil spremenjen, cilj Sveta, da na osebe in subjekte, za katere veljajo omejevalni ukrepi, izvaja pritisk, ki vpliva na ruske oblasti in katerega namen je med drugim povečati stroške delovanja Ruske federacije, ki spodkopava ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine. V tem okviru je treba šteti, da je Svet z uporabo pojmov „pripadnost“, „lastništvo“, „posest“ ali „nadzor“ določil pravico do razpolaganja ali uporabe sredstev ali gospodarskih virov, kot so opredeljeni v členu 1(d) in (g) Uredbe št. 269/2014.

Ti pojmi tako nikakor niso dvoumni, kar bi lahko kazalo na obstoj pravne negotovosti glede njihovega obsega ali pomena za osebe, ki so predmet ukrepov zamrznitve sredstev. V zvezi s tem dejstvo, da je Svet, da bi natančneje opredelil pojme, ki se uporabljajo na področju omejevalnih ukrepov, organiziral konferenco ali da je uporabil vodnik o dobrih praksah, namenjen nacionalnim organom, samo po sebi ne more izkazati obstoja take pravne negotovosti.

( 1 ) Sklep Sveta 2014/145/SZVP z dne 17. marca 2014 o omejevalnih ukrepih v zvezi z ukrepi, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine (UL 2014, L 78, str. 16), kakor je bil spremenjen s Sklepom Sveta (SZVP) 2022/337 z dne 28. februarja 2022 (UL 2022, L 59, str. 1) in Sklepom Sveta (SZVP) 2022/582 z dne 8. aprila 2022 (UL 2022, L 110, str. 55).

( 2 ) Uredba Sveta (EU) št. 269/2014 z dne 17. marca 2014 o omejevalnih ukrepih v zvezi z dejanji, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine (UL 2014, L 78, str. 6), kakor je bila spremenjena z Izvedbeno uredbo Sveta (EU) 2022/336 z dne 28. februarja 2022 (UL 2022, L 58, str. 1) in Izvedbeno uredbo Sveta (EU) 2022/581 z dne 8. aprila 2022 (UL 2022, L 110, str. 3).

( 3 ) Uredba Sveta (EU) 2022/1273 z dne 21. julija 2022 o spremembi Uredbe (EU) št. 269/2014 o omejevalnih ukrepih v zvezi z dejanji, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine (UL 2022, L 194, str. 1).

( 4 ) Uredba Sveta (EU) 2022/880 z dne 21. julija 2022 o spremembi Uredbe (EU) št. 269/2014 o omejevalnih ukrepih v zvezi z dejanji, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine (UL 2022, L 153, str. 75). Člen 15(1) Uredbe št. 269/2014 sedaj določa, da „države članice sprejmejo pravila o kaznih, po potrebi vključno s kazenskimi sankcijami, ki se uporabljajo za kršitve določb te uredbe, in sprejmejo vse ukrepe, potrebne za zagotovitev njihovega izvajanja.“ V njem je dodano, da „države članice določijo tudi ustrezne ukrepe za odvzem premoženjske koristi, pridobljene s takimi kršitvami.“