–

za Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret AȘ I. Božić in Z. Tomić, odvjetnici,

–

za Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave M. Kuhar, agentka,

–

za HŽ Infrastruktura d.o.o. I. Kršić, agent, ter I. Mršo Nastić in M. Paulinović, odvjetnici,

–

za Strabag AG, Strabag d.o.o. in Strabag Rail a.s. Ž. Potoku, odvjetnica,

–

za hrvaško vlado G. Vidović Mesarek, agentka,

–

za češko vlado L. Halajová, T. Müller, M. Smolek in J. Vláčil, agenti,

–

za dansko vlado D. Elkan, agentka,

–

za estonsko vlado N. Grünberg in M. Kriisa, agentki,

–

za francosko vlado R. Bénard, O. Duprat-Mazaré in J. Illouz, agenti,

–

za avstrijsko vlado J. Schmoll, agentka,

–

za poljsko vlado B. Majczyna, agent,

–

za Evropsko komisijo G. Gattinara, M. Mataija in G. Wils, agenti,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 36 in 76 Direktive 2014/25/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju naročnikov, ki opravljajo dejavnosti v vodnem, energetskem in prometnem sektorju ter sektorju poštnih storitev ter o razveljavitvi Direktive 2004/17/ES (UL 2014, L 94, str. 243).

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo turškega prava Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret AȘ (v nadaljevanju: Kolin) in Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave (državna komisija za nadzor nad postopki javnega naročanja, Hrvaška) (v nadaljevanju: komisija za nadzor) zaradi oddaje javnega naročila za gradnjo železniške infrastrukture na Hrvaškem.

3

Sporazum o pridružitvi med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo je bil podpisan 12. septembra 1963 v Ankari ter je bil s Sklepom Sveta 64/732/EGS z dne 23. decembra 1963 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 11, str. 10) sklenjen, odobren in potrjen v imenu Evropske gospodarske skupnosti.

4

Dodatni protokol, ki je priložen temu sporazumu in ki je bil podpisan 23. novembra 1970 v Bruslju ter je bil z Uredbo Sveta (EGS) št. 2760/72 z dne 19. decembra 1972 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 11, str. 41; v nadaljevanju: Dodatni protokol) sklenjen, odobren in potrjen v imenu Evropske gospodarske skupnosti, v členu 41(1) določa:

„Pogodbenici med sabo ne uvajata nobenih novih omejitev na področju svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev.“

5

Člen 57 Dodatnega protokola določa:

„Pogodbenici postopno prilagodita pogoje za sodelovanje pri naročilih, ki jih oddajo javne oblasti in javna podjetja ter zasebna podjetja, ki imajo posebne ali izključne pravice, tako da ob izteku dobe dvaindvajsetih let ni diskriminacije med državljani držav članic in državljani Turčije, ki imajo sedež na ozemlju pogodbenic.

Pridružitveni svet določi roke in pravila za to prilagoditev; pri tem pa se opira na rešitve, ki jih je na tem področju sprejela Skupnost.“

6

V uvodnih izjavah 2 in 27 Direktive 2014/25 je navedeno:

[…]

7

Člen 1 te direktive, naslovljen „Predmet urejanja in področje uporabe“, v odstavku 1 določa:

„Ta direktiva določa pravila o postopkih javnega naročanja, ki jih izvedejo naročniki v zvezi z javnimi naročili in projektnimi natečaji, katerih ocenjena vrednost ni nižja od mejnih vrednosti iz člena 15.“

8

Člen 11 navedene direktive, naslovljen „Storitve prevoza“, določa:

„Ta direktiva se uporablja za dejavnosti v zvezi z zagotavljanjem ali upravljanjem omrežij, ki zagotavljajo javno storitev na področju prevoza z železnico, avtomatiziranimi sistemi, tramvajem, trolejbusom, avtobusom ali žičnico.“

9

Člen 15 te direktive, naslovljen „Mejne vrednosti“, določa:

„[…] se ta direktiva […] uporablja za javna naročila, katerih ocenjena vrednost brez davka na dodano vrednost (DDV) je enaka ali višja od naslednjih mejnih vrednosti:

[…]

(b) 5186 000 EUR za javna naročila gradenj;

[…]“

10

Člen 36 Direktive 2014/25, naslovljen „Načela javnega naročanja“, v odstavku 1 določa:

„Naročniki obravnavajo gospodarske subjekte enako in nediskriminatorno ter delujejo transparentno in sorazmerno.“

11

Člen 43 te direktive, naslovljen „Pogoji, povezani s Sporazumom GPA in drugimi mednarodnimi sporazumi“, določa:

„Naročniki v smislu člena 4(1)(a), ki so zajeti v prilogah 3, 4 in 5 ter splošnih opombah k Dodatku I (v zvezi z Evropsko unijo) k Sporazumu GPA ter drugih mednarodnih sporazumih, ki zavezujejo Unijo, zagotovijo obravnavo gradenj, blaga, storitev in gospodarskih subjektov iz držav podpisnic navedenih sporazumov, ki ni manj ugodna od obravnave gradenj, blaga, storitev in gospodarskih subjektov Unije.“

12

Člen 45 navedene direktive, naslovljen „Odprti postopek“, v odstavku 1 določa:

„V odprtih postopkih lahko vsak zainteresirani gospodarski subjekt predloži ponudbo na podlagi javnega razpisa.

[…]“

13

Člen 76 te direktive, naslovljen „Splošna načela“, v odstavku 4 določa:

„Če so ali se zdijo informacije ali dokumentacija, ki jo morajo predložiti gospodarski subjekti, nepopolna ali napačna oziroma če posamezni dokumenti manjkajo, lahko naročniki – razen če je v skladu z nacionalnim pravom določeno drugače – zahtevajo, da zadevni gospodarski subjekti v ustreznem roku predložijo, dopolnijo ali pojasnijo ustrezne informacije ali dokumentacijo, pod pogojem, da so takšne zahteve popolnoma skladne z načeloma enake obravnave in transparentnosti.“

14

Člen 86 Direktive 2014/25, naslovljen „Odnosi s tretjimi državami v zvezi z javnimi naročili gradenj, blaga in storitev“, določa:

„1.   Države članice obvestijo [Evropsko] [k]omisijo o vseh splošnih težavah pravne ali dejanske narave, s katerimi se ob pridobivanju naročil storitev v tretjih državah srečujejo njihova podjetja in o katerih jim ta tudi poročajo.

2.   Komisija do 18. aprila 2019, in nato redno, Svetu [Evropske unije] poroča o odpiranju trga javnih naročil storitev v tretjih državah in o napredku pri pogajanjih s temi državami glede tega vprašanja, zlasti v okviru Svetovne trgovinske organizacije (STO).

3.   Komisija se obrne na zadevno tretjo državo ter si pri tem prizadeva odpraviti težave, kadar na podlagi poročil iz odstavka 2 ali drugih informacij ugotovi, da tretja država pri oddaji javnih naročil storitev:

4.   Države članice obvestijo Komisijo o vseh težavah pravne ali dejanske narave, s katerimi se srečujejo njihova podjetja – ter jim o tem tudi poročajo – in ki nastanejo zaradi neupoštevanja določb mednarodnega delovnega prava […], ko ta podjetja poskušajo pridobiti javna naročila v tretjih državah.

5.   V okoliščinah iz odstavkov 3 in 4 lahko Komisija kadar koli predlaga, naj Svet sprejme izvedbeni akt, s katerim za obdobje, ki se v njem določi, začasno ustavi ali omeji oddajanje javnih naročil storitev:

Svet o tem čim prej odloča s kvalificirano večino.

Komisija lahko predlaga te ukrepe na lastno pobudo ali na zahtevo države članice.

6.   Ta člen ne vpliva na obveznosti Unije do tretjih držav, ki izhajajo iz mednarodnih sporazumov o javnih naročilih, zlasti v okviru STO.“

15

Uredba (EU) 2022/1031 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. junija 2022 o dostopu gospodarskih subjektov, blaga in storitev iz tretjih držav do trgov javnih naročil in koncesij Unije ter postopkih za podporo pogajanjem o dostopu gospodarskih subjektov, blaga in storitev iz Unije do trgov javnih naročil in koncesij tretjih držav (instrument za mednarodno javno naročanje, IPI) (UL 2022, L 173, str. 1) (v nadaljevanju: Uredba IPI) je v skladu s svojim členom 15 začela veljati 29. avgusta 2022.

16

V uvodnih izjavah 3 in 10 te uredbe je navedeno:

[…]

17

Člen 1 navedene uredbe, naslovljen „Predmet urejanja in področje uporabe“, določa:

„1.   Ta uredba določa ukrepe za izključena javna naročila, namenjene izboljšanju dostopa gospodarskih subjektov, blaga in storitev iz Unije do trgov javnih naročil in koncesij tretjih držav. Uredba določa postopke, na podlagi katerih Komisija začne preiskave domnevnih ukrepov ali praks tretjih držav zoper gospodarske subjekte, blago in storitve iz Unije, in začne posvetovanja z zadevnimi tretjimi državami.

Ta uredba določa možnost, da Komisija sprejme ukrepe IPI v zvezi s takimi ukrepi ali praksami tretjih držav, da bi omejila dostop gospodarskih subjektov, blaga ali storitev iz tretjih držav do postopkov javnega naročanja Unije.

2.   Ta uredba se uporablja za postopke javnega naročanja, za katere veljajo naslednji akti:

3.   Ta uredba ne posega v mednarodne obveznosti Unije ali ukrepe, ki jih v skladu z akti iz odstavka 2 lahko sprejmejo države članice ali njihovi javni naročniki ali naročniki.

[…]“

18

Člen 6 te uredbe, naslovljen „Ukrepi IPI“, določa:

„1.   Kadar Komisija po preiskavi in posvetovanjih na podlagi člena 5 ugotovi, da ukrep ali praksa tretje države obstaja, z izvedbenim aktom sprejme ukrep IPI, če meni, da je to v interesu Unije. […]

[…]

6.   Komisija lahko v ukrepu IPI iz odstavka 1 […] omeji dostop gospodarskih subjektov, blaga ali storitev iz tretje države do postopkov javnega naročanja, tako da od javnih naročnikov ali naročnikov zahteva, da:

[…]“

19

Zakon o javnoj nabavi (zakon o javnem naročanju) v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari (v nadaljevanju: zakon o javnem naročanju), v členu 262 določa:

„Javni naročnik lahko zaradi pravilnega poteka postopka oddaje javnih naročil kadar koli med postopkom preveri podatke iz enotnega evropskega dokumenta pri organu, pristojnem za vodenje uradnih evidenc o teh podatkih […], in zahteva izdajo potrdila o tem, ob upoštevanju dokazil in dokazov, s katerimi že razpolaga […].“

20

Člen 263 tega zakona določa:

„1.   Pred sprejetjem odločitve javni naročnik v okviru postopka oddaje javnih naročil velike vrednosti mora zahtevati, v postopkih javnega naročanja majhne vrednosti pa lahko zahteva, da mu ponudnik, ki je predložil ekonomsko najugodnejšo ponudbo, v primernem roku, ki ne sme biti krajši od petih dni, predloži posodobljena dokazila […], razen če s temi dokumenti že razpolaga.

2.   Javni naročnik lahko pozove gospodarske subjekte, da dopolnijo ali pojasnijo dokumente, prejete […].“

21

HŽ Infrastruktura d.o.o., družba hrvaškega prava, ki je odgovorna za upravljanje, vzdrževanje in gradnjo železniške infrastrukture na Hrvaškem, je 7. septembra 2020 začela postopek oddaje javnega naročila za gradnjo železniške infrastrukture za povezavo mest Hrvatski Leskovac (Hrvaška) in Karlovac (Hrvaška) v ocenjeni vrednosti 2.042.900.000 hrvaških kun (HRK) (približno 271 milijonov EUR) brez DDV, ki se odda na podlagi merila ekonomsko najugodnejše ponudbe.

22

V skladu z navodili, ki jih je družba HŽ Infrastruktura poslala ponudnikom, so ti ponudniki morali izkazati svojo tehnično in strokovno usposobljenost s posredovanjem dokazila o tem, da so v zadnjih desetih letih pred začetkom navedenega postopka izvedli gradbena dela na železniški ali cestni infrastrukturi, vključno z gradnjo mostov, viaduktov ali prehodov, v skupni vrednosti najmanj 30.000.000 HRK (približno 4 milijoni EUR) brez DDV.

23

Družba HŽ Infrastruktura je 25. januarja 2022 sprejela odločitev o oddaji naročila iz postopka v glavni stvari in kot ekonomsko najugodnejšo izbrala ponudbo družbe avstrijskega prava Strabag AG, družbe hrvaškega prava Strabag d.o.o. in družbe češkega prava Strabag Rail a.s. (v nadaljevanju skupaj: skupina Strabag).

24

Družba Kolin, ki je bila ena od ponudnic, je zoper to odločitev pri komisiji za nadzor vložila pritožbo.

25

Ta komisija je s sklepom z dne 10. marca 2022 odpravila odločitev družbe HŽ Infrastruktura, navedeno v točki 23 te sodbe, ker naj v njej ne bi bilo ustrezno dokazano, da je skupina Strabag izpolnjevala zahteve glede tehnične in strokovne usposobljenosti.

26

Družba HŽ Infrastruktura je 6. aprila 2022 v okviru postopka po odpravi njene odločitve o oddaji naročila skupino Strabag v skladu s členom 263(2) zakona o javnem naročanju pozvala, naj ji, če je mogoče, predloži celovit seznam izvedenih del, opremljen s potrdilom o skladnosti in zaključku teh del.

27

Skupina Strabag je 7. aprila 2022 predložila tak seznam, opremljen z zahtevanim potrdilom z dne 21. marca 2016. Dopolnjeni seznam je vseboval novo referenco z naslovom „A9 Pyhrn Autobahn Tunnelkette Klaus Vollausbau Baulos 1, Talübergang Steyr und Rampenbrücke“ („Sklop 1 izgradnje celotne verige tunelov Klaus na avtocesti A9 na pyhrnskem odseku, viadukta preko doline Steyr in obokanega mostu“).

28

Družba HŽ Infrastruktura je 13. aprila 2022 skupino Strabag na podlagi člena 263(2) zakona o javnem naročanju pozvala k predložitvi pojasnil glede potrdila z dne 21. marca 2016.

29

Skupina Strabag je 21. aprila 2022 to potrdilo dopolnila s predložitvijo listin, iz katerih je razvidna natančna vrednost del na zadevni infrastrukturi, in dopolnjenega seznama z navedbo izvedenih del.

30

Družba HŽ Infrastruktura je po ponovnem pregledu in ponovni oceni ponudb 28. aprila 2022 sprejela novo odločitev o oddaji javnega naročila iz postopka v glavni stvari v korist skupine Strabag. Menila je namreč, da nova referenca iz točke 27 te sodbe sama po sebi zadošča za dokaz zahtevane tehnične in strokovne usposobljenosti te skupine.

31

Družba Kolin je zoper to novo odločitev o oddaji naročila vložila pritožbo pri komisiji za nadzor, v kateri je trdila, da poziv družbe HŽ Infrastruktura skupini Strabag za dopolnitev seznama del ni bil zakonit.

32

Komisija za nadzor je 15. junija 2022 to pritožbo zavrnila z obrazložitvijo, da nobena nacionalna določba ne nasprotuje temu, da skupina Strabag dopolni seznam del z navedbo drugih izvedenih del, kot so bila sprva navedena na seznamu, saj naj bi javni naročnik v skladu s členom 263(2) zakona o javnem naročanju ponudnika namreč lahko pozval k dopolnitvi ali pojasnitvi predloženih dokazil.

33

Družba Kolin je pri Visoki upravni sud (višje upravno sodišče, Hrvaška), ki je predložitveno sodišče, vložila tožbo za odpravo te odločitve, v kateri je trdila, da ne le, da poziv družbe HŽ Infrastruktura skupini Strabag k dopolnitvi seznama del, ki je bil prvotno priložen k njeni ponudbi, ni bil zakonit, ampak je bilo nezakonito tudi upoštevanje dopolnjenega seznama del, saj naj bi upoštevanje reference iz točke 27 te sodbe bistveno spremenilo ponudbo te skupine in naj bi bilo zlasti v nasprotju z načelom enakega obravnavanja.

34

Predložitveno sodišče ima glede na člena 36 in 76 Direktive 2014/25 dvome glede možnosti, da naročnik, kot je družba HŽ Infrastruktura, po tem, ko je komisija za nadzor odpravila njegovo prvotno odločitev o oddaji zadevnega naročila, upošteva dodatne dokumente o tehnični in strokovni usposobljenosti skupine Strabag, ki niso bili vključeni v prvotno ponudbo te skupine in ki jih je ta predložila na zahtevo tega naročnika.

35

V teh okoliščinah je Visoki upravni sud (višje upravno sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

36

V skladu z ustaljeno sodno prakso je v okviru postopka, uvedenega s členom 267 PDEU, le nacionalno sodišče, ki odloča o sporu in ki mora prevzeti odgovornost za sodno odločbo, ki bo izdana, pristojno, da ob upoštevanju posebnosti zadeve presodi potrebo po predhodni odločbi, da bi lahko izdalo sodbo, in tudi upoštevnost vprašanj, ki jih postavi Sodišču. Zato Sodišče, kadar se zastavljena vprašanja nanašajo na razlago prava Unije, načeloma mora odločiti (sodba z dne 24. julija 2023, Lin, C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, točka 61 in navedena sodna praksa).

37

Vendar pa mora Sodišče preizkusiti okoliščine, v katerih mu je nacionalno sodišče predložilo zadevo, da preveri, ali je zanjo pristojno in ali je predlog, ki mu je bil predložen, dopusten (glej v tem smislu sodbo z dne 22. marca 2022, Prokurator Generalny (Disciplinski senat vrhovnega sodišča – imenovanje), C‑508/19, EU:C:2022:201, točka 59 in navedena sodna praksa).

38

Sodišče lahko zlasti preveri, ali se določbe prava Unije, na katere se nanašajo vprašanja za predhodno odločanje, uporabljajo za spor o glavni stvari. Če ni tako, te določbe za rešitev tega spora niso upoštevne in predložitveno sodišče predhodne odločbe, za katero se prosi, ne potrebuje za izdajo sodbe, zato je treba ta vprašanja razglasiti za nedopustna.

39

V obravnavani zadevi je treba preveriti, ali je mogoče tožbo, ki jo je pri sodišču države članice vložil gospodarski subjekt iz tretje države – v tem primeru Republike Turčije – da bi izpodbijal odločitev o oddaji javnega naročila, ki je bila sprejeta v tej državi članici, preizkusiti glede na pravila s področja javnih naročil, ki jih je uvedel zakonodajalec Unije, kot sta člena 36 in 76 Direktive 2014/25, na katera se v obravnavanem primeru sklicuje družba Kolin in ki sta predmet postavljenih vprašanj za predhodno odločanje.

40

Sodišče je stranki iz postopka v glavni stvari in druge zainteresirane subjekte iz člena 23, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije v ta namen pozvalo, naj izrazijo svoja stališča o vprašanju, katera pravila se uporabljajo za sodelovanje gospodarskega subjekta iz tretje države, kot je družba Kolin, v postopku oddaje javnega naročila v Uniji, kar so stranki in zainteresirani subjekti storili tako pisno kot na obravnavi pred Sodiščem.

41

V zvezi s tem je treba najprej ugotoviti, da je Unija z nekaterimi tretjimi državami zavezana z mednarodnimi sporazumi, med drugim Sporazumom GPA, ki vzajemno in enako zagotavljajo dostop gospodarskih subjektov Unije do javnih naročil v teh tretjih državah in dostop gospodarskih subjektov iz navedenih tretjih držav do javnih naročil v Uniji.

42

Člen 43 Direktive 2014/25 odraža te mednarodne zaveze Unije s tem, da določa, da – če je to določeno s Sporazumom GPA in drugimi mednarodni sporazumi, ki zavezujejo Unijo – morajo naročniki iz držav članic gospodarskim subjektom iz tretjih držav, ki so pogodbenice takega sporazuma, zagotoviti obravnavo, ki ni manj ugodna od obravnave gospodarskih subjektov Unije.

43

Kot izhaja iz uvodne izjave 27 te direktive, ta pravica do obravnave, ki ni manj ugodna in ki je zagotovljena gospodarskim subjektom iz teh tretjih držav, pomeni, da se ti gospodarski subjekti lahko sklicujejo na določbe navedene direktive.

44

Druge tretje države do zdaj z Unijo niso sklenile takega mednarodnega sporazuma, kot so tisti, navedeni v točki 41 te sodbe.

45

V zvezi z gospodarskimi subjekti iz teh tretjih držav je treba ugotoviti, da pravo Unije sicer ne nasprotuje temu, da se tem gospodarskim subjektom – če Unija ni sprejela ukrepov za izključitev – dopusti sodelovanje v postopku oddaje javnega naročila, ki je urejeno z Direktivo 2014/25, vendar pa nasprotuje temu, da bi se ti gospodarski subjekti v okviru sodelovanja v takem postopku sklicevali na to direktivo in tako zahtevali enako obravnavanje svoje ponudbe glede na ponudbe ponudnikov iz držav članic in ponudbe ponudnikov iz tretjih držav, navedenih v členu 43 navedene direktive.

46

Če bi bili gospodarski subjekti iz tretjih držav, navedeni v točki 44 te sodbe, vključeni na področje uporabe pravil s področja javnih naročil, ki jih je zakonodajalec Unije, kot je razvidno iz uvodne izjave 2 Direktive 2014/25, uvedel zato, da se zagotovi neizkrivljena konkurenca, in katerih bistvo zajema načelo enakega obravnavanja (glej v tem smislu sodbe z dne 17. septembra 2002, Concordia Bus Finland, C‑513/99, EU:C:2002:495, točka 81; z dne 3. junija 2021, Rad Service in drugi, C‑210/20, EU:C:2021:445, točka 43, in z dne 13. junija 2021, BibMedia, C‑737/22, EU:C:2024:495, točka 30), bi se tem subjektom namreč priznala pravica do obravnave, ki ni manj ugodna, kar bi bilo v nasprotju s členom 43 te direktive, ki omejuje ugodnosti te pravice na gospodarske subjekte iz tretjih držav, ki so z Unijo sklenili enega od mednarodnih sporazumov, kot so navedeni v tem členu.

47

Zato se pravica, ki jo ima na podlagi člena 45(1) Direktive 2014/25 „vsak zainteresirani gospodarski subjekt“, da predloži ponudbo na podlagi javnega razpisa v okviru odprtega postopka oddaje javnega naročila v Uniji, ne nanaša na gospodarske subjekte iz tretjih držav, ki z Unijo niso sklenili takega mednarodnega sporazuma. Poleg tega ta pravica ne pomeni, da so ti subjekti, kadar se jim dovoli sodelovanje v takem postopku, upravičeni do uveljavljanja ugodnosti iz te direktive. Z drugačno razlago te določbe, s katero bi se tej direktivi podelilo neomejeno osebno področje uporabe, bi se gospodarskim subjektom iz teh tretjih držav zagotovil enak dostop do postopkov oddaje javnih naročil v Uniji. Iz razloga, navedenega v točki 46 te sodbe, in kot je zdaj navedeno tudi v uvodni izjavi 10 Uredbe IPI, je treba Direktivo 2014/25 razumeti tako, da gospodarskim subjektom iz navedenih tretjih držav ni zagotovljen dostop do postopkov oddaje javnih naročil v Uniji in da je mogoče te subjekte iz njih izključiti.

48

Med tretjimi državami, navedenimi v točki 44 te sodbe, je Republika Turčija, ki ni pogodbenica Sporazuma GPA niti nobenega drugega sporazuma, ki bi turškim gospodarskim subjektom na osnovi vzajemnosti podeljeval pravico, da v postopkih oddaje javnih naročil v Uniji sodelujejo pod enakimi pogoji kot gospodarski subjekti Unije.

49

Člen 57 Dodatnega protokola sicer res določa, da se pogoji za sodelovanje v okviru javnega naročanja v Uniji in Turčiji uredijo postopno glede na rok in pravila, ki jih določi pridružitveni svet, da se dokončno odpravi diskriminacija med gospodarskimi subjekti Unije in turškimi gospodarskimi subjekti. Vendar – kot je generalni pravobranilec navedel v točkah 9 in 10 sklepnih predlogov – do ureditve iz tega člena 57 še ni prišlo, zato se vzajemno odpiranje javnih naročil med Unijo in Republiko Turčijo doslej še ni uresničilo.

50

Poleg tega iz nobenega elementa iz spisa, s katerim razpolaga Sodišče, ni mogoče sklepati, da je Unija – oziroma Republika Hrvaška od svojega pristopa k Uniji – uvedla novo omejitev v smislu člena 41(1) Dodatnega protokola, katere cilj ali učinek bi bil – glede na položaj, ki je obstajal v času, ko je navedeni protokol začel veljati, oziroma, kar zadeva Republiko Hrvaško, v času njenega pristopa – omejiti možnosti za dostop turških gospodarskih subjektov do javnih naročil v Uniji oziroma, natančneje, v tej državi članici. V teh okoliščinah se turški gospodarski subjekti nikakor ne morejo sklicevati na to določbo, da bi zahtevali upravičenost do obravnave, ki ni manj ugodna, v smislu člena 43 Direktive 2014/25 in, na splošno, na to, da se ta direktiva uporablja tudi zanje.

51

V položaju, kot je ta iz postopka v glavni stvari, za katerega je značilno sodelovanje – ki ga je naročnik sprejel – turškega gospodarskega subjekta v postopku oddaje javnega naročila, urejenem z Direktivo 2014/25, se ta gospodarski subjekt ne more sklicevati na člena 36 in 76 te direktive, da bi izpodbijal odločitev o oddaji zadevnega naročila.

52

Preveriti je treba še, ali so postavljena vprašanja, ki se nanašajo na razlago teh členov Direktive 2014/25, vendarle dopustna ob upoštevanju okoliščine – ki je razvidna iz predloga za sprejetje predhodne odločbe in odgovora komisije za nadzor na vprašanje Sodišča – da se določbe hrvaške zakonodaje, s katerimi se navedena člena prenašata, razlagajo tako, da se brez razlikovanja uporabljajo za vse ponudnike iz Unije in iz tretjih držav ter da se torej družba Kolin nanje lahko sklicuje.

53

V zvezi s tem je treba spomniti, da so predlogi za sprejetje predhodne odločbe, ki se nanašajo na določbe prava Unije, sicer dopustni v položajih, ki ne spadajo na področje uporabe prava Unije, vendar se te določbe, ne da bi bil spremenjen njihov predmet ali obseg, zanje uporabljajo, ker se nacionalno pravo nanje neposredno in brezpogojno sklicuje. V takih okoliščinah je nedvomno v interesu pravnega reda Unije, da se zaradi izogibanja morebitni različni razlagi v prihodnosti povzete določbe prava Unije razlagajo enotno (glej v tem smislu sodbi z dne 18. oktobra 1990, Dzodzi, C‑297/88 in C‑197/89, EU:C:1990:360, točki 36 in 37, in z dne 13. oktobra 2022, Baltijas Starptautiskā Akadēmija in Stockholm School of Economics in Riga, C‑164/21 in C‑318/21, EU:C:2022:785, točka 35).

54

Vendar se ta sodna praksa ne more uporabiti, kadar organi države članice določbe nacionalnega prava, s katerimi se prenaša neka direktiva, uporabljajo v nasprotju z izključno pristojnostjo Unije.

55

Za to gre v obravnavanem primeru v delu, v katerem v postopku oddaje javnih naročil sodelujejo gospodarski subjekti iz tretjih držav, ki z Unijo niso sklenili mednarodnega sporazuma, ki bi zagotavljal enak in vzajemen dostop do teh naročil.

56

Iz ustaljene sodne prakse namreč izhaja, da se skupna trgovinska politika iz člena 207 PDEU, za katero ima Unija na podlagi člena 3(1)(e) PDEU izključno pristojnost, nanaša na trgovino s tretjimi državami in zajema vse akte Unije, katerih bistveni cilj je spodbujanje, olajševanje ali urejanje te trgovine ter ki imajo neposredne in takojšnje učinke nanjo (glej zlasti sodbo z dne 18. julija 2013, Daiichi Sankyo in Sanofi-Aventis Deutschland, C‑414/11, EU:C:2013:520, točki 50 in 51, in mnenje 2/15 (Sporazum o prosti trgovini s Singapurjem) z dne 16. maja 2017, EU:C:2017:376, točka 36).

57

Vsak splošen akt, katerega poseben cilj je določiti podrobna pravila, v skladu s katerimi lahko gospodarski subjekti iz tretje države sodelujejo v postopkih oddaje javnih naročil v Uniji, pa ima neposredne in takojšnje učinke na trgovino z blagom in storitvami med to tretjo državo in Unijo, zato v skladu s členom 3(1)(e) PDEU spada v izključno pristojnost Unije (glej v tem smislu mnenje 2/15 (Sporazum o prosti trgovini s Singapurjem) z dne 16. maja 2017, EU:C:2017:376, točki 76 in 77). Za tak primer gre pri aktih, ki – če med Unijo in tretjo državo ni bil sklenjen sporazum – enostransko določajo, ali lahko gospodarski subjekti iz te tretje države sodelujejo v postopkih oddaje javnih naročil v Uniji, in če da, po katerih pravilih. Ti enostranski akti imajo namreč tako kot sporazumi neposredne in takojšnje učinke na trgovino z blagom in storitvami med navedeno tretjo državo in Unijo.

58

Ta izključna pristojnost je ponazorjena v členu 86 Direktive 2014/25, ki v primeru splošnih težav, s katerimi se srečujejo in o katerih poročajo podjetja iz ene ali več držav članic ob pridobivanju javnih naročil v tretji državi, Uniji – in ne državam članicam – podeljuje pristojnost, da ustavi ali omeji sodelovanje podjetij iz te tretje države v postopkih oddajanja javnih naročil v Uniji.

59

Izključnost te pristojnosti Unije je potrjena tudi v Uredbi IPI, ki se nanaša na splošne ukrepe, ki se lahko zaradi ustavitve ali omejitve dostopa gospodarskih subjektov iz tretje države, ki z Unijo ni sklenila mednarodnega sporazuma, s katerim bi se zagotovil enak in vzajemen dostop do javnih naročil, sprejmejo v zvezi s temi gospodarskimi subjekti. Ta uredba, ki se sicer v času dejanskega stanja iz postopka v glavni stvari še ni uporabljala, je bila sprejeta na podlagi člena 207 PDEU, v njeni uvodni izjavi 3 pa je navedeno, da spada dostop gospodarskih subjektov iz tretjih držav do trgov javnih naročil Unije na področje skupne trgovinske politike.

60

Čeprav skupna trgovinska politika, kot izhaja iz člena 207(5) PDEU, ne zajema pogajanj in sklepanj mednarodnih sporazumov na področju prevoza in z njo torej ni mogoče povsem pokriti vprašanja dostopa gospodarskih subjektov iz tretjih držav do sektorskih javnih naročil iz Direktive 2014/25, pa vseeno velja, da sklenitev sporazuma, ki gospodarskim subjektom iz tretje države zagotavlja dostop do teh sektorskih javnih naročil, prav tako spada v izključno pristojnost Unije, in sicer v pristojnost iz člena 3(2) PDEU (glej v tem smislu mnenje 2/15 (Sporazum o prosti trgovini s Singapurjem) z dne 16. maja 2017, EU:C:2017:376, točke od 219 do 224). Glede sprejetja aktov, ki v primeru neobstoja takega sporazuma določajo, ali lahko gospodarski subjekti iz zadevne tretje države sodelujejo v postopkih oddaje sektorskih javnih naročil v Uniji, in če da, po katerih pravilih, je treba ugotoviti, da se člen 207(5) PDEU ne nanaša na tako sprejetje in se torej to umešča v okvir skupne trgovinske politike.

61

Iz ugotovitev, navedenih v točkah od 55 do 60 te sodbe, izhaja, da je le Unija pristojna za sprejetje splošnega akta v zvezi z dostopom gospodarskih subjektov iz tretje države, ki z Unijo ni sklenila mednarodnega sporazuma za zagotovitev enakega in vzajemnega dostopa do javnih naročil, do postopkov oddaje javnih naročil znotraj Unije, pri čemer sprejme bodisi ureditev, ki tem gospodarskim subjektom zagotavlja dostop do teh postopkov, bodisi ureditev, ki te subjekte izključuje ali določa prilagoditev rezultatov glede na primerjave njihovih ponudb s ponudbami drugih gospodarskih subjektov.

62

V skladu s členom 2(1) PDEU lahko namreč na področjih, ki spadajo v izključno pristojnost Unije, samo Unija izdaja zakonodajne in sprejema pravno zavezujoče akte, države članice pa lahko tako ukrepajo same le, če jih Unija za to pooblasti ali za izvajanje aktov Unije. Unija namreč držav članic ni pooblastila za izdajo zakonodajnih in sprejemanje pravno zavezujočih aktov v zvezi z dostopom gospodarskih subjektov iz tretje države, ki z Unijo ni sklenila mednarodnega sporazuma, do postopkov oddaje javnih naročil. Kot je generalni pravobranilec navedel v točkah od 50 do 52 sklepnih predlogov, Unija doslej ni sprejela nobenih tovrstnih aktov, ki bi jih države članice lahko izvajale.

63

Ker Unija ni sprejela aktov, mora naročnik presoditi, ali je treba gospodarskim subjektom iz tretje države, ki z Unijo ni sklenila mednarodnega sporazuma za zagotovitev enakega in vzajemnega pristopa do javnih naročil, dovoliti sodelovanje v nekem postopku oddaje javnega naročila in – če se odloči, da to dovoli – ali je treba določiti prilagoditev rezultatov glede na primerjavo med ponudbami, ki so jih predložili ti subjekti, s ponudbami drugih subjektov.

64

Ker gospodarski subjekti iz tretjih držav, ki niso sklenili mednarodnega sporazuma z Unijo za zagotovitev enakega in vzajemnega dostopa do javnih naročil, nimajo pravice do obravnave, ki ni manj ugodna, na podlagi člena 43 Direktive 2014/25, lahko naročnik v razpisni dokumentaciji določi podrobna pravila obravnave, ki odražajo objektivno razliko med pravnim položajem teh subjektov na eni strani ter gospodarskih subjektov iz Unije in iz tretjih držav, ki so z Unijo sklenile tak sporazum, v smislu tega člena 43, na drugi.

65

Nacionalni organi nacionalnih določb, s katerimi je bila prenesena Direktiva 2014/25, nikakor ne morejo razlagati tako, da se uporabljajo tudi za gospodarske subjekte iz tretje države, ki z Unijo ni sklenila tovrstnega sporazuma, ki jim je naročnik dovolil sodelovanje v postopku oddaje javnega naročila v zadevni državi članici, ne da bi pri tem kršili izključnost pristojnosti Unije na tem področju.

66

Čeprav si je mogoče predstavljati, da morajo biti podrobna pravila za obravnavo takih subjektov v skladu z nekaterimi zahtevami, kot sta zahtevi po preglednosti ali sorazmernosti, se lahko trditve teh subjektov, da naročnik teh zahtev ni izpolnil, obravnavajo le ob upoštevanju nacionalnega prava, in ne prava Unije.

67

Iz vsega navedenega je razvidno, da nacionalni organi nimajo pristojnosti, da za gospodarske subjekte iz tretje države, ki z Unijo ni sklenila mednarodnega sporazuma za zagotovitev enakega in vzajemnega dostopa do javnih naročil, uporabijo nacionalne določbe, s katerimi se prenašajo pravila iz Direktive 2014/25. V teh okoliščinah na podlagi sodne prakse, navedene v točki 53 te sodbe, ni mogoče razsoditi, da so vprašanja za predhodno odločanje, ki se v okviru spora med družbo Kolin in komisijo za nadzor nanašajo na razlago teh pravil, dopustna.

68

Zato razlaga členov 36 in 76 Direktive 2014/25 za rešitev spora o glavni stvari nikakor ne more biti upoštevna.

69

Iz tega sledi, da predlog za sprejetje predhodne odločbe ni dopusten.

70

Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:

Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je z odločbo z dne 10. oktobra 2022 vložil Visoki upravni sud (višje upravno sodišče, Hrvaška), ni dopusten.