–

za C. Z. in druge A. Amenduni in M. Rizzo Striano, avvocati,

–

za Ilva SpA in Amministrazione Straordinaria M. Annoni, R. A. Cassano, A. Cogoni, G. Lombardi, M. Merola, L.-D. Tassinari Vittone in C. Tesauro, avvocati,

–

za Acciaierie d’Italia Holding SpA in Acciaierie d’Italia SpA M. Beraldi, E. Gardini, S. Grassi, R. Perini, G. C. Rizza, G. Scassellati Sforzolini, C. Tatozzi, G. Tombesi in L. Torchia, avvocati,

–

za Regione Puglia A. Bucci in R. Lanza, avvocate,

–

za Gruppo di Intervento Giuridico – ODV C. Colapinto in F. Colapinto, avvocati,

–

za italijansko vlado G. Palmieri, agentka, skupaj s S. Fiorentinom, avvocato dello Stato,

–

za Evropsko komisijo G. Gattinara in C. Valero, agenta,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago Direktive 2010/75/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. novembra 2010 o industrijskih emisijah (celovito preprečevanje in nadzorovanje onesnaževanja) (UL 2010, L 334, str. 17, in popravek v UL 2012, L 158, str. 25).

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med C. Z. in drugimi, prebivalci občine Taranto (Italija) in sosednjih občin, na eni strani ter Ilva SpA in Amministrazione Straordinaria (v nadaljevanju: Ilva), družbo, ki ima v lasti jeklarno v tej občini (v nadaljevanju: jeklarna Ilva), Acciaierie d’Italia Holding SpA in Acciaierie d’Italia SpA na drugi strani zaradi onesnaževanja, ki ga povzroča dejavnost te jeklarne, in škode za zdravje ljudi, ki iz tega izhaja.

3

Iz uvodne izjave 1 Direktive 2010/75 je razvidno, da je bilo s to direktivo prenovljenih sedem direktiv, med katerimi je Direktiva 2008/1/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. januarja 2008 o celovitem preprečevanju in nadzorovanju onesnaževanja (UL 2008, L 24, str. 8), s katero je bila kodificirana Direktiva Sveta 96/61/ES z dne 24. septembra 1996 o celovitem preprečevanju in nadzorovanju onesnaževanja (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 3, str. 80).

4

V uvodnih izjavah 2, 12, 15, 27, 29, 43 in 45 Direktive 2010/75 je navedeno:

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

5

Člen 1 te direktive, naslovljen „Vsebina“, določa:

„Ta direktiva določa pravila o celovitem preprečevanju in nadzorovanju onesnaževanja okolja, ki je posledica industrijskih dejavnosti.

Ta direktiva določa tudi pravila za preprečevanje ali, če to ni izvedljivo, za zmanjševanje emisij v zrak, vodo in tla ter za preprečevanje nastajanja odpadkov, da bi dosegli visoko stopnjo varstva okolja kot celote.“

6

Člen 3 navedene direktive, naslovljen „Opredelitve“, določa:

„Za namene te direktive se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:

[…]

(2)   ‚onesnaževanje‘ pomeni neposredno ali posredno vnašanje snovi, vibracij, toplote ali hrupa v zrak, vodo ali tla, ki je posledica človekove dejavnosti in lahko škoduje zdravju ljudi ali kakovosti okolja, poškoduje materialno lastnino ali škoduje ali posega v uživanje in druge dovoljene rabe okolja;

(3)   ‚obrat‘ pomeni nepremično tehnično enoto, v kateri poteka ena ali več dejavnosti, ki so navedene v Prilogi I ali v delu 1 Priloge VII, in katere koli z njimi neposredno povezane dejavnosti na istem mestu, ki so tehnično povezane z dejavnostmi, ki so navedene v teh prilogah in bi lahko vplivale na emisije in onesnaževanje;

[…]

(5)   ‚mejna vrednost emisij‘ pomeni maso, izraženo z nekaterimi posebnimi parametri, koncentracijo in/ali raven emisije, ki v enem ali več časovnih obdobjih ne sme biti presežena;

(6)   ,predpisana kakovost okolja‘ pomeni zbir zahtev, ki jih mora določeno okolje ali posamezen del okolja v določenem času izpolnjevati, kot je določeno v pravu Unije;

[…]

(8)   ,splošni zavezujoči predpisi‘ pomeni mejne vrednosti emisij ali druge pogoje, vsaj na ravni sektorja, ki so sprejeti z namenom, da bi se neposredno uporabljali za določanje pogojev v dovoljenju;

[…]

(10)   ‚[BAT]‘ pomeni najbolj učinkovito in napredno stopnjo v razvoju dejavnosti in njihovega načina obratovanja, ki kaže praktično primernost posameznih tehnologij kot podlage za določitev mejnih vrednosti emisij in drugih pogojev v dovoljenju za preprečevanje, in če to ni izvedljivo, zmanjševanje emisij ter vpliva na okolje kot celoto:

[…]“

7

Člen 4 iste direktive, naslovljen „Obvezna pridobitev dovoljenja“, v odstavku 1 določa:

„Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da noben obrat ali kurilna naprava, sežigalnica odpadkov ali naprava za sosežig odpadkov ne obratuje brez dovoljenja.

[…]“

8

Člen 5 Direktive 2010/75, naslovljen „Izdaja dovoljenja“, v odstavku 1 določa:

„Brez poseganja v druge zahteve nacionalnega prava ali prava Unije pristojni organ izda dovoljenje, če obrat izpolnjuje zahteve te direktive.“

9

Člen 8 te direktive, naslovljen „Neizpolnjevanje“, določa:

„1.   Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da so pogoji iz dovoljenja izpolnjeni.

2.   V primeru kršitve pogojev iz dovoljenja države članice zagotovijo, da:

Kadar kršitev pogojev iz dovoljenja povzroča neposredno nevarnost za zdravje ljudi ali grozi, da povzroči neposreden znatni škodljivi vpliv na okolje, in dokler skladnost ni ponovno vzpostavljena […], se dejavnost obrata […] prekine.“

10

Člen 10 navedene direktive, naslovljen „Področje uporabe“, določa:

„To poglavje se uporablja za dejavnosti iz Priloge I in, kjer je primerno, za dejavnosti, ki dosegajo prage zmogljivosti iz navedene priloge.“

11

Člen 11 iste direktive, naslovljen „Splošna načela, ki urejajo osnovne obveznosti upravljavca“, določa:

„Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, da lahko obrati delujejo v skladu z naslednjimi načeli:

[…]“

12

Člen 12 Direktive 2010/75, naslovljen „Vloge za dovoljenje“, v odstavku 1 določa:

„Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da vloga za dovoljenje vključuje opis:

[…]

[…]

[…]“

13

Člen 14 te direktive, naslovljen „Pogoji za dovoljenje“, določa:

„1.   Države članice zagotovijo, da dovoljenje vsebuje vse ukrepe, potrebne za skladnost z zahtevami za izdajo dovoljenj iz členov 11 in 18.

Ti ukrepi vključujejo najmanj naslednje:

[…]

2.   Za namene točke (a) odstavka 1 se mejne vrednosti emisij lahko dopolnijo ali nadomestijo z enakovrednimi parametri ali tehničnimi ukrepi, ki zagotavljajo enakovredno stopnjo varstva okolja.

3.   Zaključki o BAT so referenca za določanje pogojev v dovoljenju.

4.   Brez poseganja v člen 18 lahko pristojni organ določi pogoje v dovoljenju, ki so strožji od pogojev, dosegljivih z uporabo [BAT], kot so opisane v zaključkih o BAT. Države članice lahko vzpostavijo pravila, po katerih lahko pristojni organ določi take strožje pogoje.

[…]

6.   Če dejavnost ali vrsta obratovalnega postopka, ki se izvaja v obratu, ni zajeta v zaključkih o BAT ali če navedeni zaključki ne obravnavajo vseh možnih vplivov dejavnosti ali postopka na okolje, pristojni organ po predhodnem posvetovanju z upravljavcem določi pogoje v dovoljenju na podlagi [BAT], ki jih je določil za zadevne dejavnosti ali postopke, ob upoštevanju meril iz Priloge III.

[…]“

14

Člen 15 navedene direktive, naslovljen „Mejna vrednost emisij, enakovredni parametri in tehnični ukrepi“, v odstavkih 2 in 3 določa:

„2.   Brez vpliva na člen 18 temeljijo mejne vrednosti emisij, enakovredni parametri in tehnični ukrepi iz člena 14(1) in (2) na [BAT], brez predpisovanja uporabe katerekoli metode ali določenega tehnološkega postopka.

3.   Pristojni organ določi mejne vrednosti emisij, ki zagotavljajo, da emisije pri običajnih pogojih obratovanja ne presegajo ravni emisij, povezanih z [BAT], kot je določeno v odločitvah glede zaključkov o BAT iz člena 13(5), in sicer:

Pri uporabi točke (b) pristojni organ vsaj enkrat letno oceni rezultate spremljanja emisij kot zagotovilo, da emisije pri običajnih pogojih obratovanja niso presegle ravni emisij, povezanih z [BAT].“

15

Člen 18 iste direktive, naslovljen „Predpisana kakovost okolja“, določa:

„Kadar predpisana kakovost okolja zahteva pogoje, strožje od tistih, dosegljivih z uporabo [BAT], se v dovoljenje vključijo dodatni ukrepi, kar pa ne vpliva na druge morebitne ukrepe za doseganje skladnosti s predpisano kakovostjo okolja.“

16

Člen 21 Direktive 2010/75, naslovljen „Ponovno preverjanje in posodobitev pogojev v dovoljenju s strani pristojnega organa“, določa:

„1.   Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da pristojni organ v rednih časovnih presledkih skladno z odstavki 2 do 5 ponovno preveri in za zagotovitev skladnosti s to direktivo po potrebi posodobi pogoje v dovoljenju.

2.   Na zahtevo pristojnega organa upravljavec predloži vse potrebne informacije za ponovno preverjanje pogojev v dovoljenju, zlasti rezultate spremljanja emisij ter druge podatke, ki omogočajo primerjavo delovanja obrata z [BAT], opisanimi v zaključkih o BAT in ravnmi emisij, povezanimi z [BAT].

Pri ponovnem preverjanju pogojev v dovoljenju pristojni organ uporabi katero koli informacijo, ki izhaja iz spremljanja in inšpekcijskih pregledov.

3.   V štirih letih po objavi odločitev glede zaključkov o BAT v skladu s členom 13(5), v zvezi z osrednjo dejavnostjo obrata pristojni organ zagotovi, da:

[…]

5.   Pogoje v dovoljenju je treba ponovno preveriti in po potrebi posodobiti vsaj v naslednjih primerih:

17

Člen 23 te direktive, naslovljen „Okoljski inšpekcijski pregledi“, v odstavku 4, četrti pododstavek, točka (a), določa:

„Sistematično ocenjevanje okoljskih tveganj temelji vsaj na naslednjih merilih:

18

Člen 80 navedene direktive, naslovljen „Prenos“, v odstavku 1 določa:

„Države članice uveljavijo zakone in druge predpise […] do 7. januarja 2013.

Države članice te predpise uporabljajo od navedenega enakega datuma.

[…]“

19

Člen 82 iste direktive, naslovljen „Prehodne določbe“, v odstavku 1 določa:

„V zvezi z obrati, ki izvajajo dejavnosti iz točke 1.1. Priloge I […] države članice izvajajo zakone in druge predpise, sprejete v skladu s členom 80(1) od 7. januarja 2014, razen poglavja III in Priloge V.“

20

Decreto legislativo n. 152 – Norme in materia ambientale (zakonska uredba št. 152 o predpisih v okoljskih zadevah) z dne 3. aprila 2006 (redni dodatek h GURI št. 88 z dne 14. aprila 2006) v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari (v nadaljevanju: zakonska uredba št. 152/2006), ureja industrijske in proizvodne dejavnosti, vključno z jeklarsko dejavnostjo, ter je namenjena varstvu okolja in varovanju zdravja ljudi pred onesnaževanjem, ki izhaja iz te dejavnosti. S to zakonsko uredbo se izvaja Direktiva 2010/75.

21

Člen 5(1) navedene zakonske uredbe določa, da presojo vpliva na zdravje „opravi vlagatelj na podlagi smernic, ki jih pripravi ministrstvo za zdravje […], da bi ocenil splošne, neposredne in posredne vplive, ki jih lahko ima izvajanje in delovanje projekta na zdravje prebivalstva“. V tem členu 5 je „vpliv na okolje“ opredeljen tako, da med drugim ustreza „pomembnim, neposrednim in posrednim vplivom načrta, programa ali projekta“ zlasti „na prebivalstvo in zdravje ljudi“. „Onesnaževanje“ je v navedenem členu opredeljeno med drugim kot „neposredno ali posredno vnašanje snovi, vibracij, toplote ali hrupa oziroma na splošno fizikalnih ali kemičnih dejavnikov v zrak, vodo ali tla, ki je posledica človekove dejavnosti in lahko škoduje zdravju ljudi“.

22

V skladu s členom 19 iste zakonske uredbe, ki se nanaša na postopek presoje vplivov na okolje (PVO), je treba značilnosti projektov presoditi ob upoštevanju tveganja za zdravje ljudi, tudi za namene preverjanja – po uradni dolžnosti – pomembnih novih vplivov na okolje, razen tistih, ki jih je navedel vlagatelj za izdajo dovoljenja, pripomb, prejetih med postopkom, in vseh drugih presoj, opravljenih v skladu z veljavnimi predpisi.

23

Člen 22 zakonske uredbe št. 152/2006, ki se nanaša na študijo vplivov na okolje, določa, da mora vlagatelj za izdajo dovoljenja to študijo izvesti tako, da med drugim opiše verjetne pomembne vplive zadevnega projekta na okolje ter ukrepe za preprečevanje, zmanjševanje in izravnavo verjetnih škodljivih vplivov tega projekta na okolje, in sicer z načrtovanjem spremljanja morebitnih pomembnih in negativnih vplivov na okolje, ki izhajajo iz izvedbe in začetka uporabe tega projekta.

24

V skladu s členom 23(2) te zakonske uredbe mora vlagatelj, ki prosi za dovoljenje za nekatere projekte, za pridobitev PVO, ki je pogoj za pridobitev celovitega okoljskega dovoljenja, predložiti tudi presojo vpliva na zdravje, torej poseben instrument za presojo vpliva dejavnosti, ki bi lahko bile dovoljene, na zdravje ljudi.

25

V skladu s členom 29c(7) navedene zakonske uredbe ima zadevni župan pooblastilo, da zahteva ponovno preverjanje celovitega okoljskega dovoljenja iz razlogov javnega zdravja.

26

Člen 29i iste zakonske uredbe se nanaša na obveznosti nadzora in posredovanja podatkov, ki jih ima zadevni upravljavec, ter na preverjanja in nadzor v zvezi s spoštovanjem teh obveznosti in pogojev za celovito okoljsko dovoljenje.

27

Tribunale di Taranto (sodišče v Tarantu, Italija) je julija 2012 odredilo začasni zaseg, s prepovedjo uporabe, naprav v „vroči coni“ jeklarne Ilva in vseh surovin družbe Ilva. Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare (minister za okolje ter varstvo krajine in morja, Italija) je z odlokom z dne 26. oktobra 2012 o celovitem okoljskem dovoljenju za leto 2012 ponovno preveril celovito okoljsko dovoljenje, izdano družbi Ilva 4. avgusta 2011. Neprekinjenost proizvodnje je bila zagotovljena na podlagi posebnih pravil o odstopanju.

28

Z decreto-legge n. 207, convertito con modificazioni dalla legge 24 dicembre 2012, n. 231 – Disposizioni urgenti a tutela della salute, dell’ambiente e dei livelli di occupazione, in caso di crisi di stabilimenti industriali di interesse strategico nazionale (uredba-zakon št. 207, ki je bila s spremembami preoblikovana z zakonom št. 231 z dne 24. decembra 2012 o nujnih ukrepih za varovanje zdravja, okolja in stopnje zaposlenosti v primeru krize v industrijskih obratih nacionalnega strateškega pomena) z dne 3. decembra 2012 (GURI št. 282 z dne 3. decembra 2012, str. 4) v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari (v nadaljevanju: uredba-zakon št. 207/2012), je bil v člen 1(1) te uredbe‑zakona uveden pojem „industrijski obrat nacionalnega strateškega pomena“, pri čemer je bilo določeno, da lahko minister za okolje ter varstvo krajine in morja, če obstaja absolutna potreba po ohranitvi zaposlitve in proizvodnje, ob ponovnem preverjanju celovitega okoljskega dovoljenja dovoli nadaljevanje zadevne dejavnosti za obdobje 36 mesecev, ob upoštevanju zahtev, določenih v odločbi o ponovnem preverjanju zadevnega celovitega okoljskega dovoljenja, tudi če je sodni organ zasegel premoženje podjetja, ne da bi to vplivalo na njegovo gospodarsko dejavnost. Na podlagi te določbe se je jeklarna Ilva štela za tak industrijski obrat nacionalnega strateškega pomena. Zato je bilo družbi Ilva dovoljeno, da svojo dejavnost proizvodnje v tej jeklarni in trženje svojih proizvodov nadaljuje do 3. decembra 2015.

29

Člen 1(1) decreto-legge n. 61, convertito con modificazioni dalla legge 3 agosto 2013, n. 89 – Nuove disposizioni urgenti a tutela dell’ambiente, della salute e del lavoro nell’esercizio di imprese di interesse strategico nazionale (uredba-zakon št. 61, ki je bila s spremembami preoblikovana z zakonom št. 89 z dne 3. avgusta 2013 o novih nujnih ukrepih za varovanje okolja, zdravja in zaposlenosti v podjetjih nacionalnega strateškega pomena) z dne 4. junija 2013 (GURI št. 129 z dne 4. junija 2013, str. 1) v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari (v nadaljevanju: uredba-zakon št. 61/2013), določa, da je za vsako podjetje določene velikosti, ki upravlja vsaj en industrijski obrat strateškega nacionalnega pomena, mogoče določiti izredno upravo, če „je proizvodna dejavnost objektivno povzročala ali povzroča resno in znatno nevarnost za celovitost okolja in zdravje ljudi zaradi večkratnega neupoštevanja celovitega okoljskega dovoljenja“. V skladu s členom 2(1) uredbe-zakona št. 61/2013 so bili v primeru družbe Ilva pogoji za ureditev izjem iz tega člena 1(1) izpolnjeni.

30

V skladu s členom 1(5) te uredbe-zakona je moral odbor treh strokovnjakov pripraviti „načrt ukrepov in dejavnosti za varstvo okolja in varovanje zdravja z ukrepi in roki, potrebnimi za zagotavljanje upoštevanja zakonskih predpisov in celovitega okoljskega dovoljenja“, katerega odobritev „je enakovredna spremembi celovitega okoljskega dovoljenja“. Poleg tega je bilo treba v skladu s členom 1(7) navedene uredbe-zakona ukrepe, predpisane v celovitem okoljskem dovoljenju, izvesti v „36 mesecih od datuma začetka veljavnosti zakona, s katerim je bila [ista uredba-zakon] preoblikovana “, to je pred 3. avgustom 2016.

31

Z Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri – Approvazione del piano delle misure e delle attività di tutela ambientale e sanitaria, a norma dell’articolo 1, commi 5 e 7, del decreto-legge 4 giugno 2013, n. 61, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2013, n. 89 (uredba predsednika sveta ministrov o odobritvi načrta ukrepov in dejavnosti s področja varstva okolja in zdravja v skladu s členom 1(5) in (7) uredbe-zakona št. 61 z dne 4. junija 2013, ki je bila z zakonom št. 89 z dne 3. avgusta 2013 s spremembami preoblikovana v zakon) z dne 14. marca 2014 (GURI št. 105 z dne 8. maja 2014, str. 34) (v nadaljevanju: uredba predsednika sveta ministrov iz leta 2014) so bili prestavljeni prvotno določeni roki za izvedbo ukrepov za sanacijo okolja, določenih v celovitem okoljskem dovoljenju za leto 2011 in tistem za leto 2012.

32

Člen 2(5) decreto-legge n. 1, convertito con modificazioni dalla legge 4 marzo 2015, n. 20 – Disposizioni urgenti per l’esercizio di imprese di interesse strategico nazionale in crisi e per lo sviluppo della città e dell’area di Taranto (uredba-zakon št. 1, ki je bila s spremembami preoblikovana z zakonom št. 20 z dne 4. marca 2015 o nujnih ukrepih za upravljanje podjetja nacionalnega strateškega pomena v težavah ter za razvoj mesta in območja Taranto) z dne 5. januarja 2015 (GURI št. 3 z dne 5. januarja 2015, str. 1) določa, da se načrt ukrepov in dejavnosti za varstvo okolja in varovanja zdravja, odobren z uredbo predsednika sveta ministrov iz leta 2014, „šteje za izveden, če je do 31. julija 2015 realiziranih vsaj 80 % zahtev, v zvezi s katerimi se rok izteče do tega datuma“. Poleg tega je zadnji rok za izvedbo preostalih zahtev potekel 3. avgusta 2016, ta datum pa je bil nato preložen na 30. september 2017.

33

Z Decreto-legge n. 98, convertito con modificazioni dalla legge 1 agosto 2016, n. 151 – Disposizioni urgenti per il completamento della procedura di cessione dei complessi aziendali del Gruppo Ilva (uredba-zakon št. 98, ki je bila s spremembami preoblikovana z zakonom št. 151 z dne 1. avgusta 2016, o nujnih ukrepih za dokončanje postopka prodaje podjetij skupine Ilva) z dne 9. junija 2016 (GURI št. 133 z dne 9. junija 2016, str. 1) je bilo med drugim določeno sprejetje nove uredbe predsednika sveta ministrov, ki ima vrednost celovitega okoljskega dovoljenja, ki služi kot PVO.

34

Z Decreto-legge n. 244, convertito con modificazioni dalla legge 27 febbraio 2017, n. 19 – Proroga e definizione di termini (uredba-zakon št. 244, s spremembami preoblikovana z zakonom št. 19 z dne 27. februarja 2017, o podaljšanju in določitvi rokov) z dne 30. decembra 2016 (GURI št. 304 z dne 30. decembra 2016, str. 13) je bil rok za izvedbo posebnih ukrepov za sanacijo okolja dokončno podaljšan do 23. avgusta 2023.

35

Ukrepi in dejanja varstva okolja in varovanja zdravja, določeni v uredbi-zakonu št. 98 z dne 9. junija 2016, so bili sprejeti z decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri – Approvazione delle modifiche al Piano delle misure e delle attività di tutela ambientale e sanitaria di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 14 marzo 2014, a norma dell’articolo 1, comma 8.1., del decreto-legge 4 dicembre 2015, n. 191, convertito, con modificazioni, dalla legge 1 febbraio 2016, n. 13 (uredba predsednika sveta ministrov o odobritvi sprememb načrta ukrepov in dejavnosti varstva okolja in varovanja zdravja iz uredbe predsednika sveta ministrov z dne 14. marca 2014 v skladu s členom 1(8.1) uredbe-zakona št. 191 z dne 4. decembra 2015, ki je bila s spremembami preoblikovana z zakonom št. 13 z dne 1. februarja 2016) z dne 29. septembra 2017 (GURI št. 229 z dne 30. septembra 2017, str. 1) (v nadaljevanju: uredba predsednika sveta ministrov iz leta 2017), ki pomeni celovito okoljsko dovoljenje iz leta 2017 in s katero se končajo vsi postopki za izdajo celovitega okoljskega dovoljenja, ki potekajo pri ministrstvu za okolje ter varstvo krajine in morja. S tem celovitim okoljskim dovoljenjem iz leta 2017 je bilo potrjeno podaljšanje roka, navedeno v prejšnji točki.

36

Tožeče stranke iz postopka v glavni stvari so pri Tribunale di Milano (sodišče v Milanu, Italija), ki je predložitveno sodišče, vložile skupinsko tožbo za varstvo homogenih pravic, ki jih ima približno 300.000 prebivalcev občine Taranto in sosednjih občin. Te pravice naj bi močno prizadela dejavnost jeklarne Ilva.

37

Tožeče stranke iz postopka v glavni stvari s to tožbo predlagajo varstvo svoje pravice do zdravja, pravice do neobremenjenega in mirnega življenja ter podnebnih pravic. Trdijo, da je kršitev teh pravic prisotna zdaj in je trajna zaradi namernih ravnanj, ki povzročajo onesnaževanje z emisijami iz jeklarne Ilva, zaradi katerih naj bi bili navedeni prebivalci izpostavljeni višji stopnji umrljivosti in več boleznim. Ozemlja zadevnih občin naj bi bila uvrščena med „območja nacionalnega pomena“ zaradi hudega onesnaženja okoljskih matrik, kot so voda, zrak in tla.

38

Tožeče stranke iz postopka v glavni stvari svoje trditve opirajo na ocene zdravstvene škode, opravljene v letih 2017, 2018 in 2021, ki dokazujejo obstoj vzročne zveze med spremembo zdravstvenega stanja prebivalcev pokrajine Taranto in emisijami iz jeklarne Ilva, zlasti v zvezi z delci PM10, katerih premer ne presega 10 mikrometrov, in žveplovim dioksidom (SO2) industrijskega izvora. Opirajo se tudi na „poročilo posebnega poročevalca o obveznostih s področja človekovih pravic v zvezi z uživanjem varnega, čistega, zdravega in trajnostnega okolja“ z dne 12. januarja 2022, pripravljenega pri Svetu Združenih narodov za človekove pravice, v katerem je aglomeracija Taranto navedena na seznamu „žrtvovanih območij“, kar so območja, za katera so značilne skrajne ravni onesnaževanja in kontaminacije s strupenimi snovmi, na katerih ranljivo in marginalizirano prebivalstvo veliko bolj kot drugo prebivalstvo trpi posledice izpostavljenosti onesnaženju ter snovem, nevarnim za zdravje, človekove pravice in okolje.

39

Tožeče stranke iz postopka v glavni stvari so prav tako nasprotovale prestavitvi 36-mesečnega roka, določenega z uredbo-zakonom št. 207/2012, za izvajanje celovitega okoljskega dovoljenja za leto 2012. Predložitvenemu sodišču so zlasti predlagale, naj odredi zaprtje „vroče cone“ jeklarne Ilva ali prenehanje izvajanja z njo povezanih dejavnosti. Podredno so mu predlagale, naj toženim strankam iz postopka v glavni stvari naloži, naj zaprejo koksarno ali prenehajo izvajati z njo povezane dejavnosti, še bolj podredno pa, naj se jim odredi, naj prenehajo izvajati dejavnost te „vroče cone“, dokler ne bodo v celoti izpolnjene zahteve iz okoljskega načrta, določenega v celovitem okoljskem dovoljenju za leto 2017. Nazadnje, navedenemu sodišču so predlagale, naj toženim strankam iz postopka v glavni stvari vsekakor odredi, naj izdelajo poslovni načrt, v katerem bo predvidena vsaj 50‑odstotna odprava emisij toplogrednih plinov, povezanih z emisijami iz proizvodnje šestih milijonov ton jekla na leto, med datumom njihovega zahtevka in letom 2026, ali naj sprejmejo ustrezne ukrepe za odpravo ali zmanjšanje učinkov ugotovljenih kršitev.

40

Na prvem mestu, predložitveno sodišče navaja, da italijansko pravo ne določa, da je ocena škode za zdravje sestavni del postopka izdaje ali ponovnega preverjanja celovitega okoljskega dovoljenja. Prav tako naj ne bi bilo določeno, da je treba to dovoljenje, kadar se pri taki oceni pokažejo rezultati, ki kažejo na nesprejemljivost nevarnosti za zdravje številnega prebivalstva, izpostavljenega emisijam onesnaževal, hitro in odločno ponovno preveriti. V bistvu naj bi ta pravica določala naknadno presojo škode za zdravje, v katero naj bi bilo vključeno le morebitno ponovno preverjanje celovitega okoljskega dovoljenja. Nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari bi bila tako lahko v nasprotju z Direktivo 2010/75 v povezavi s previdnostnim načelom.

41

Na drugem mestu, predložitveno sodišče poudarja, da je župan Taranta z aktom z dne 21. maja 2019 na podlagi zakonske uredbe št. 152/2006 zahteval ponovno preverjanje celovitega okoljskega dovoljenja za leto 2017, predvsem na podlagi poročil, ki so jih pripravili pristojni zdravstveni organi in iz katerih je bil razviden obstoj nesprejemljivega tveganja za zdravje prebivalstva. Ministrstvo za okolje ter varstvo krajine in morja naj bi maja 2019 odredilo ponovno preverjanje tega dovoljenja. Iz preiskave, ki so jo opravili ti organi, naj bi izhajalo, da bi bilo treba pri spremljanju emisij iz jeklarne Ilva upoštevati vsaj vsa onesnaževala, obravnavana v končnem poročilu o oceni škode za zdravje, ki je bilo leta 2018 pripravljeno za pokrajino Taranto, in druga onesnaževala, kot so baker, živo srebro in naftalen, iz razpršenih virov v tej jeklarni, pa tudi delce PM2,5 in PM10 iz razpršenih virov in zajetih emisij. Šlo naj bi za „dopolnilni del“ snovi, ki onesnažujejo okolje in lahko škodujejo zdravju ljudi. Posebna pravila, ki so veljala za družbo Ilva, pa naj bi omogočala ponovno preverjanje celovitega okoljskega dovoljenja, ki je bilo izdano tej družbi, ne da bi se upoštevali onesnaževala, navedena v tem dopolnilnem delu, in njihovi škodljivi učinki za prebivalstvo Taranta.

42

Na tretjem mestu, predložitveno sodišče navaja, da se je bilo treba z najmanj 80 % zahtev celovitega okoljskega dovoljenja za leto 2012 ter načrtom ukrepov in dejavnosti varstva okolja in varovanja zdravja, ki je bil odobren z uredbo predsednika sveta ministrov iz leta 2014, prvotno uskladiti najpozneje do 31. julija 2015. Ta skrajni rok pa naj bi bil preložen za več kot sedem let in pol, kar naj bi ustrezalo enajstletni preložitvi od datuma izvedbe kazenskega zasega, zaradi katerega so bila sprejeta posebna pravila, ki se uporabljajo za družbo Ilva in ki so navedena v točkah od 27 do 35 te sodbe. Do te preložitve naj bi prišlo po eni strani ob industrijski dejavnosti, za katero je italijanski zakonodajalec sam štel, da pomeni resno tveganje za zdravje ljudi in okolje, ter po drugi strani s ciljem izvesti in dokončati dela, ki naj bi teoretično omogočila, da jeklarska dejavnost jeklarne Ilva za osebe, ki živijo v njeni bližini, postane varnejša.

43

V teh okoliščinah je Tribunale di Milano (sodišče v Milanu) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

44

Tožene stranke v postopku v glavni stvari menijo, da predlog za sprejetje predhodne odločbe ni dopusten iz treh razlogov.

45

Na prvem mestu, menijo, da ta predlog ne izpolnjuje zahtev, določenih v členu 94(b) in (c) Poslovnika Sodišča. Predložitveno sodišče naj ne bi zadostno opredelilo dejanskega in pravnega okvira, v katerega se umeščajo vprašanja za predhodno odločanje, in naj ne bi navedlo razlogov, ki so mu vzbudili dvom o razlagi določb prava Unije, na katere se ta vprašanja nanašajo.

46

V zvezi s tem je treba opozoriti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča v okviru sodelovanja med njim in nacionalnimi sodišči, uvedenega s členom 267 PDEU, le nacionalno sodišče, ki odloča o sporu in ki mora prevzeti odgovornost za sodno odločbo, ki bo izdana, pristojno, da ob upoštevanju posebnosti zadeve presodi potrebo po predhodni odločbi, da bi lahko izdalo sodbo, in tudi upoštevnost vprašanj, ki jih postavi Sodišču. Zato je Sodišče, kadar se predložena vprašanja nanašajo na razlago prava Unije, načeloma dolžno odločiti (sodba z dne 21. decembra 2023, Infraestruturas de Portugal in Futrifer Indústrias Ferroviárias, C‑66/22, EU:C:2023:1016, točka 33 in navedena sodna praksa).

47

Iz tega izhaja, da za vprašanja v zvezi s pravom Unije velja domneva upoštevnosti. Sodišče lahko zavrne odločanje o vprašanju nacionalnega sodišča za predhodno odločanje samo, če je očitno, da zahtevana razlaga nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo dejanskih in pravnih elementov, ki so potrebni, da bi lahko na postavljena vprašanja dalo koristne odgovore (sodba z dne 7. aprila 2022, Avio Lucos,C‑116/20, EU:C:2022:273, točka 38 in navedena sodna praksa).

48

Poleg tega je treba opozoriti, da mora v skladu s členom 94, od (a) do (c), Poslovnika nacionalno sodišče v predlogu za sprejetje predhodne odločbe navesti dejanski in pravni okvir spora o glavni stvari ter pojasniti razloge za izbiro določb prava Unije, katerih razlago zahteva, in povezavo, ki jo je ugotovilo med temi določbami in nacionalno zakonodajo, ki se uporablja v sporu, o katerem odloča. Na te kumulativne zahteve, ki se nanašajo na vsebino predloga za sprejetje predhodne odločbe, je opozorjeno tudi v točkah 13, 15 in 16 Priporočil Sodišča Evropske unije nacionalnim sodiščem v zvezi z začetkom postopka predhodnega odločanja (UL 2019, C 380, str. 1) (sodba z dne 16. novembra 2023, Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky,C‑283/22, EU:C:2023:886, točka 19 in navedena sodna praksa).

49

V obravnavani zadevi je iz predloga za sprejetje predhodne odločbe nedvoumno razvidno, da predložitveno sodišče meni, da so njegova vprašanja za predhodno odločanje upoštevna za presojo utemeljenosti predlogov, ki so mu jih predložile tožeče stranke iz postopka v glavni stvari. V tem predlogu je na eni strani izrecno navedlo, da želi izvedeti, ali v okviru postopka v glavni stvari iz prava Unije izhajajo nekatere posebne obveznosti, in na drugi strani, da bo razlaga tega prava, ki jo bo podalo Sodišče, odločilno vplivala na presojo zakonitosti industrijske dejavnosti, ki jo opravlja jeklarna Ilva. Zato je predmet spora o glavni stvari zadostno predstavljen v tem predlogu, ki poleg tega vsebuje vse informacije, potrebne za to, da lahko Sodišče koristno odgovori na ta vprašanja.

50

Poleg tega je predložitveno sodišče v predlogu za sprejetje predhodne odločbe opredelilo določbe prava Unije, ki se uporabljajo, in razloge, zaradi katerih se sprašuje o razlagi teh določb. Iz tega predloga je tudi razvidno, da je razlaga navedenih določb povezana s predmetom spora o glavni stvari, ker lahko ta razlaga vpliva na izid tega spora.

51

Prvi razlog nedopustnosti, ki ga navajajo tožene stranke iz postopka v glavni stvari, je torej treba zavrniti.

52

Na drugem mestu, tožene stranke iz postopka v glavni stvari trdijo, da je ugotovitev, da je novi rok, določen za zagotovitev skladnosti obratovanja jeklarne Ilva z nacionalnimi ukrepi za varstvo okolja in varovanje zdravja, združljiv z Direktivo 2010/75, postala pravnomočna na podlagi mnenja Consiglio di Stato (državni svet, Italija), katerega presoje predložitveno sodišče ne more izpodbijati.

53

V zvezi s tem je treba opozoriti na pomen načela pravnomočnosti tako v pravnem redu Evropske unije kot v nacionalnih pravnih redih. Zato pravo Unije ne zahteva, da mora nacionalni sodni organ zato, da bi upošteval razlago upoštevne določbe tega prava, ki jo je podalo Sodišče, načeloma spremeniti svojo pravnomočno odločbo (glej v tem smislu sodbo z dne 7. aprila 2022, Avio Lucos,C‑116/20, EU:C:2022:273, točki 92 in 94 ter navedena sodna praksa).

54

Vendar to načelo samo po sebi ne more pripeljati do ugotovitve, da ta predlog za sprejetje predhodne odločbe ni dopusten. Sodišče je tako razsodilo, da nacionalno sodišče ne more upravičeno trditi, da zadevne nacionalne določbe ne more razlagati v skladu s pravom Unije le zato, ker so druga sodišča to določbo dosledno razlagala v smislu, ki naj očitno ne bi bil združljiv s tem pravom (glej v tem smislu sodbo z dne 7. aprila 2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, točki od 97 do 104).

55

Zato je treba drugi razlog nedopustnosti, ki ga navajajo tožene stranke iz postopka v glavni stvari, prav tako zavrniti.

56

Na tretjem mestu, tožene stranke iz postopka v glavni stvari trdijo, da lahko v skladu z nacionalnim procesnim pravom redno sodišče v okviru spora med posamezniki upravni akt zavrne le, če kršitev pravice, na katero se sklicuje ena od strank, ni povezana s presojo zakonitosti tega akta, za kar pa naj v obravnavanem primeru ne bi šlo. Poleg tega, tudi če bi Sodišče Direktivo 2010/75 razlagalo tako, da je treba presojo vplivov dejavnosti obrata na zdravje opraviti pred izdajo dovoljenja za obratovanje tega obrata ali ob ponovnem preverjanju tega dovoljenja, bi moral nacionalni zakonodajalec za opredelitev vsebine te presoje sprejeti akt o prenosu.

57

V zvezi s tem je treba na eni strani poudariti, kot je generalna pravobranilka v bistvu navedla v točki 62 sklepnih predlogov, da okoliščina, da so v sporu, ki poteka pred predložitvenim sodiščem, udeleženi posamezniki, sama po sebi ne more povzročiti nedopustnosti predloga za sprejetje predhodne odločbe (glej v tem smislu sodbo z dne 8. maja 2019, Praxair MRC,C‑486/18, EU:C:2019:379, točka 35).

58

Na drugi strani je res, da zavezujoča narava direktive, na kateri temelji možnost sklicevanja nanjo, v skladu s členom 288, tretji odstavek, PDEU obstaja le za „vsako državo članico, na katero je naslovljena“. Iz tega v skladu z ustaljeno sodno prakso izhaja, da direktiva sama po sebi za posameznika ne more ustvarjati obveznosti in se torej nanjo kot tako pred nacionalnim sodiščem proti taki osebi ni mogoče sklicevati (sodba z dne 22. decembra 2022, Sambre & Biesme in Commune de Farciennes, C‑383/21 in C‑384/21, EU:C:2022:1022, točka 36 in navedena sodna praksa).

59

Spomniti pa je treba, da če se pravni subjekti v sporu lahko sklicujejo na direktivo v postopkih proti državi članici, ne pa proti posamezniku, lahko to storijo ne glede na status, v katerem država članica nastopa. Preprečiti je namreč treba, da bi država članica imela koristi od tega, da krši pravo Unije (sodba z dne 22. decembra 2022, Sambre & Biesme in Commune de Farciennes, C‑383/21 in C‑384/21, EU:C:2022:1022, točka 37 in navedena sodna praksa).

60

V zvezi s tem je treba na podlagi sodne prakse, na katero je bilo opozorjeno v prejšnji točki te sodbe, z državo članico in njenimi upravnimi organi izenačiti tudi organizacije ali subjekte, čeprav zasebnopravne, ki bodisi spadajo v okvir ali so pod nadzorom javnega organa bodisi jim je država članica zaupala izvajanje naloge v javnem interesu in imajo za to pristojnosti, ki presegajo tiste, ki izhajajo iz pravil, ki se uporabljajo v razmerjih med posamezniki (sodba z dne 22. decembra 2022, Sambre & Biesme in Commune de Farciennes, C‑383/21 in C‑384/21, EU:C:2022:1022, točka 38 in navedena sodna praksa).

61

V obravnavanem primeru je iz predloga za sprejetje predhodne odločbe razvidno, da člen 1(1) uredbe-zakona št. 207/2012 določa, da je „[jeklarna Ilva] industrijski obrat nacionalnega strateškega pomena“.

62

Iz tega predloga je razvidno tudi, da člen 1(1) uredbe-zakona št. 61/2013 določa možnost, da je za vsako podjetje določene velikosti, ki upravlja vsaj en industrijski obrat strateškega nacionalnega pomena, mogoče določiti „izredno upravo“, če „je proizvodna dejavnost objektivno povzročala ali povzroča resno in znatno nevarnost za celovitost okolja in zdravje ljudi zaradi večkratnega neupoštevanja celovitega okoljskega dovoljenja“. Predložitveno sodišče dodaja, da so bili v skladu s členom 2(1) te uredbe-zakona pogoji za ureditev izjem iz tega člena 1(1) v primeru družbe Ilva izpolnjeni.

63

Nazadnje je treba navesti, da tožeče stranke iz postopka v glavni stvari v okviru spora, ki poteka pred predložitvenim sodiščem, navajajo več posebnih pravil, ki so jih nacionalni organi sprejeli v zvezi z družbo Ilva in za katera je treba tako glede na področje, ki ga urejajo, kot glede na to, da so lex specialis glede na zakonsko uredbo št. 152/2006, šteti, da spadajo na področje uporabe Direktive 2010/75.

64

Zato je treba tretji razlog nedopustnosti, ki ga navajajo tožene stranke iz postopka v glavni stvari, prav tako zavrniti.

65

Glede na navedeno so vprašanja za predhodno odločanje dopustna.

66

Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba Direktivo 2010/75 v povezavi s členom 191 PDEU razlagati tako, da morajo države članice predhodno presojo vplivov dejavnosti zadevnega obrata na okolje in zdravje ljudi določiti kot sestavni del postopkov za izdajo ali ponovno preverjanje obratovalnega dovoljenja za tak obrat na podlagi te direktive.

67

Najprej je treba poudariti, da je bila Direktiva 2010/75 sprejeta na podlagi člena 192(1) PDEU o ukrepih, ki naj jih Unija na področju okolja sprejme za doseganje ciljev iz člena 191 PDEU. Zadnjenavedeni člen v odstavku 1, prva in druga alinea, določa, da okoljska politika Unije prispeva k uresničevanju ciljev ohranjanja, varstva in izboljšanja kakovosti okolja ter varovanja človekovega zdravja. Na podlagi tega člena 191(2) je cilj okoljske politike Unije doseči visoko raven varstva, pri čemer se upošteva raznolikost razmer v posameznih regijah Unije.

68

Iz teh določb izhaja, da so varstvo in izboljšanje kakovosti okolja ter varovanje zdravja ljudi tesno povezani sestavni deli okoljske politike Unije, med katere spada Direktiva 2010/75.

69

Kot je razvidno iz člena 1, prvi odstavek, te direktive, so cilji te direktive celovito preprečevanje in nadzorovanje onesnaževanja okolja, ki je posledica industrijskih dejavnosti. V skladu s tem členom 1, drugi odstavek, v povezavi z uvodno izjavo 12 navedene direktive je namen te direktive preprečevanje ali, če to ni izvedljivo, zmanjševanje emisij v zrak, vodo in tla ter preprečevanje nastajanja odpadkov, da bi se dosegla visoka stopnja varstva okolja kot „celote“.

70

Pravila, določena z Direktivo 2010/75, so tako uresničitev obveznosti Unije na področju varstva okolja in zdravja ljudi, ki izhajajo zlasti iz člena 191(1) in (2) PDEU.

71

V zvezi s tem je treba opozoriti, na eni strani, da člen 35 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) določa, da se pri opredeljevanju in izvajanju vseh politik in dejavnosti Unije zagotavlja visoka raven varovanja zdravja ljudi. Na drugi strani člen 37 Listine določa, da je treba v politike Unije vključiti visoko raven varstva okolja in izboljšanje njegove kakovosti, ki se zagotavljata v skladu z načelom trajnostnega razvoja.

72

Glede na tesno povezavo med varstvom okolja in varovanjem zdravja ljudi namen Direktive 2010/75 ni spodbujati le uporabo člena 37 Listine, kot je navedeno v uvodni izjavi 45 te direktive, ampak tudi uporabo člena 35 Listine, pri čemer visoke ravni varovanja zdravja ljudi ni mogoče doseči brez visoke ravni varstva okolja v skladu z načelom trajnostnega razvoja. Direktiva 2010/75 tako prispeva k varstvu pravice vsakogar do življenja v okolju, ki je primerno za osebno zdravje in dobro počutje, na katero se nanaša uvodna izjava 27 te direktive.

73

Na prvem mestu, glede določb Direktive 2010/75, ki se nanašajo na postopke izdaje dovoljenja, je treba poudariti, da člen 4 te direktive v odstavku 1, prvi pododstavek, določa, da države članice sprejmejo potrebne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da noben obrat ali kurilna naprava, sežigalnica odpadkov ali naprava za sosežig odpadkov ne obratuje brez dovoljenja.

74

Pojem „obrat“, ki je opredeljen v členu 3, točka 3, Direktive 2010/75, med drugim pomeni nepremično tehnično enoto, v kateri poteka ena ali več dejavnosti, ki so navedene v Prilogi I ali v delu 1 Priloge VII k tej direktivi, in katere koli z njimi neposredno povezane dejavnosti na istem mestu, ki so tehnično povezane z dejavnostmi, ki so navedene v teh prilogah ter bi lahko vplivale na emisije in onesnaževanje. Ta priloga I se med drugim nanaša na dejavnosti proizvodnje in predelave kovin.

75

Iz tega izhaja, da v skladu s členom 4 Direktive 2010/75 v povezavi s členom 3, točka 3, te direktive dejavnosti proizvodnje in predelave kovin, ki dosegajo prag zmogljivosti, določen v navedeni prilogi I, spadajo med dejavnosti, za katere je potrebno dovoljenje.

76

Zato jeklarna, kakršna je jeklarna Ilva, za katero ni sporno, da jo je treba šteti za obrat v smislu člena 3, točka 3, Direktive 2010/75, in ki dosega ta prag zmogljivosti, ne more obratovati brez takega dovoljenja.

77

Izdaja dovoljenja s strani pristojnega organa je v skladu s členom 5(1) Direktive 2010/75 pogojena z izpolnjevanjem zahtev iz te direktive.

78

V skladu s členom 10 Direktive 2010/75 obrat, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, spada na področje uporabe poglavja II te direktive, katerega del so členi od 11 do 27 navedene direktive, ki določajo zahteve, ki veljajo za to vrsto obratov.

79

V skladu s členom 12(1)(i) Direktive 2010/75 države članice sprejmejo potrebne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da vloge za dovoljenje vključujejo opis ukrepov, načrtovanih za uskladitev s splošnimi načeli o osnovnih obveznostih upravljavca, kot je določeno v členu 11 te direktive.

80

V skladu s členom 11(a) navedene direktive pa mora upravljavec obrata sprejeti vse ustrezne ukrepe za preprečevanje „onesnaževanja“ okolja.

81

Člen 11(b) Direktive 2010/75 določa, da države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da se v okviru upravljanja obrata uporabljajo BAT. V zvezi s tem je treba navesti, da je pojem „[BAT]“ v členu 3, točka 10, te direktive opredeljen kot najbolj učinkovita in napredna stopnja v razvoju dejavnosti in njihovega načina obratovanja, ki kaže praktično primernost posameznih tehnologij kot podlage za določitev mejnih vrednosti emisij in drugih pogojev v dovoljenju za preprečevanje, in če to ni izvedljivo, zmanjševanje emisij ter vpliva na okolje kot „celoto“.

82

V skladu s členom 11(c) Direktive 2010/75 mora upravljavec obrata zagotoviti, da ni povzročeno znatno „onesnaženje“ okolja.

83

Člen 12(1)(f) Direktive 2010/75 določa, da mora vloga za dovoljenje vključevati opis vrste in količine predvidljivih emisij iz obrata v vsako prvino okolja kot tudi opredelitev pomembnih vplivov emisij na okolje. Člen 12(1)(j) te direktive pa določa, da mora vloga za dovoljenje vključevati opis ukrepov, načrtovanih za spremljanje emisij v „okolje“.

84

V zvezi s tem se člen 14 Direktive 2010/75 o pogojih za dovoljenje v odstavku 1(a) sklicuje na mejne vrednosti emisij za onesnaževala, našteta v Prilogi II k tej direktivi, in za druga onesnaževala, za katera je verjetno, da jih posamezni obrat izpušča v pomembnih količinah, pri čemer je treba upoštevati njihovo vrsto in zmožnost prenašanja „onesnaženja“ iz ene prvine okolja v drugo.

85

Na drugem mestu, glede ponovnega preverjanja dovoljenja člen 21(5)(a) Direktive 2010/75 med drugim določa, da se ti pogoji ponovno preverijo, kadar je onesnaževanje okolja, ki ga povzroča obrat, tako veliko, da je treba v obratovalnem dovoljenju za ta obrat popraviti obstoječe mejne vrednosti emisij ali vanj vključiti nove.

86

Kot je navedla Evropska komisija, mora biti rednost ponovnega preverjanja zadevnega dovoljenja prilagojena obsegu in naravi obrata. Iz uvodne izjave 2 Direktive 2010/75 je namreč razvidno, da je treba med drugim upoštevati posebne lokalne značilnosti kraja, v katerem se industrijska dejavnost izvaja. Tako je zlasti, če je ta kraj v bližini stanovanj.

87

Ugotoviti je treba, da se vse določbe, ki se nanašajo na postopke izdaje ali ponovnega preverjanja dovoljenja, navedene v točkah 80, 82, 84 in 85 te sodbe, sklicujejo na pojem „onesnaževanje“.

88

Ta pojem pa je v členu 3, točka 2, Direktive 2010/75 opredeljen tako, da med drugim pomeni vnašanje snovi, ki lahko škodujejo zdravju ljudi in kakovosti okolja, v zrak, vodo ali tla (glej v tem smislu sodbo z dne 9. marca 2023, SdruzhenieZa Zemyata – dostap do pravosadie in drugi, C‑375/21, EU:C:2023:173, točka 48).

89

Iz tega izhaja, da za namene uporabe Direktive 2010/75 navedeni pojem vključuje posege, ki so ali bi lahko bili škodljivi za okolje in zdravje ljudi.

90

Taka široka opredelitev potrjuje tesno povezavo, navedeno v točkah od 67 do 72 te sodbe, ki zlasti v okviru te direktive obstaja med varstvom kakovosti okolja in varovanjem zdravja ljudi.

91

Ta razlaga Direktive 2010/75 je potrjena z njenim členom 8(2), drugi pododstavek, ki določa, da kadar kršitev pogojev iz dovoljenja povzroča „neposredno nevarnost za zdravje ljudi“ ali obstaja nevarnost, da bo povzročen neposreden znaten škodljiv vpliv na okolje, se dejavnost zadevnega obrata prekine, dokler ni ponovno vzpostavljena skladnost.

92

Navedena razlaga je potrjena tudi s členom 23(4), četrti pododstavek, točka (a), te direktive, ki glede okoljskih inšpekcijskih pregledov izrecno določa, da sistematično ocenjevanje okoljskih tveganj med drugim temelji na možnih in dejanskih učinkih zadevnih obratov na zdravje ljudi in okolje.

93

Poleg tega je zgornja analiza v skladu z analizo Evropskega sodišča za človekove pravice, ki se je prav v zvezi z onesnaževanjem, povezanim z obratovanjem jeklarne Ilva, za ugotovitev obstoja kršitve člena 8 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane 4. novembra 1950 v Rimu, oprlo na znanstvene študije, v katerih so navedeni onesnaževalni učinki emisij te jeklarne tako na okolje kot na zdravje ljudi (ESČP, 24. januar 2019, Cordella in drugi proti Italiji, CE:ECHR:2019:0124JUD005441413, točki 163 in 172).

94

Iz zgornjih preudarkov izhaja, da mora upravljavec obrata, ki spada na področje uporabe Direktive 2010/75, v nasprotju s trditvami italijanske vlade v svoji vlogi za dovoljenje med drugim predložiti ustrezne informacije o emisijah iz svojega obrata in mora tudi v celotnem obdobju obratovanja tega obrata zagotoviti spoštovanje svojih temeljnih obveznosti iz te direktive in spoštovanje ukrepov, določenih v zvezi s tem, s stalnim presojanjem vplivov dejavnosti navedenega obrata tako na okolje kot na zdravje ljudi.

95

Prav tako morajo države članice in njihovi pristojni organi določiti, da je taka presoja sestavni del postopkov izdaje in ponovnega preverjanja dovoljenja.

96

V postopku v glavni stvari predložitveno sodišče poudarja, da upoštevne nacionalne določbe določajo naknadno presojo vplivov zadevnih industrijskih dejavnosti na zdravje ljudi, s katero je ponovno preverjanje okoljskega dovoljenja le morebiti povezano.

97

Posebej poudarja, da na podlagi člena 1a(1) uredbe-zakona št. 207/2012 teritorialno pristojni zdravstveni organi na vseh območjih, kjer so obrati strateškega nacionalnega pomena, kot je jeklarna Ilva, „skupaj pripravijo poročilo o oceni škodljivih posledic za zdravje tudi na podlagi deželnega registra o raku in epidemioloških zemljevidov glavnih bolezni, povezanih z okoljem, in ga vsaj enkrat na leto posodabljajo“.

98

Vendar predložitveno sodišče pojasnjuje, da v skladu s posebnimi pravili, ki se uporabljajo za družbo Ilva, ni določeno, da je ta ocena škode za zdravje temeljni pogoj za izdajo celovitega okoljskega dovoljenja oziroma da je sestavni del postopkov za izdajo ali ponovno preverjanje tega dovoljenja.

99

Ocena škode za zdravje iz člena 1a(1) uredbe-zakona št. 207/2012 naj torej sama po sebi ne bi bila taka, da bi spremenila celovito okoljsko dovoljenje, ampak bi lahko samo utemeljevala morebitno zahtevo za ponovno preverjanje tega dovoljenja. Po mnenju predložitvenega sodišča so rezultati študije o podatkih, ki so jih pridobili zdravstveni organi, razvrščeni v tri progresivne ravni ocenjevanja glede na resnost ugotovljenih težav. Vendar naj bi le tretja od teh ravni pristojnemu organu omogočala, da zahteva ponovno preverjanje takega dovoljenja.

100

Tako to sodišče navaja, da posebna pravila, ki se uporabljajo za družbo Ilva, ne določajo, da je treba, kadar se pri taki oceni pokažejo rezultati, ki kažejo na nesprejemljivo nevarnost za zdravje številnega prebivalstva, ki je izpostavljeno emisijam onesnaževal, nujno in hitro ponovno preveriti celovito okoljsko dovoljenje.

101

V zvezi z jeklarno Ilva predložitveno sodišče dodaja, da je s poročili o presoji škode za zdravje v zvezi z jeklarno Ilva, ki so jih pripravili pristojni zdravstveni organi, dokazano, da obstaja nesprejemljivo tveganje za prebivalstvo, ki je povezano z nekaterimi emisijami onesnaževal iz te jeklarne. Vendar naj vpliv teh onesnaževal na okolje in zdravje ljudi ne bi bil ocenjen v okviru celovitih okoljskih dovoljenj za leti 2011 in 2012. Na podlagi teh poročil naj bi župan Taranta zahteval in dosegel, da je ministrstvo za okolje ter varstvo krajine in morja maja 2019 začelo postopek ponovnega preverjanja dovoljenja za leto 2017. Ta postopek naj še vedno ne bi bil končan in jeklarna Ilva naj bi še naprej opravljala svoje dejavnosti.

102

Italijanska vlada v zvezi s tem meni, da se Direktiva 2010/75 nikakor ne sklicuje na oceno zdravstvene škode oziroma drugo podobno oceno vpliva ali posledic za zdravje na podlagi elementov, s katerimi je pogojena izdaja dovoljenj, ki jih določa.

103

Ta vlada in družba Ilva tudi trdita, da predhodna ocena in predhodni nadzor take škode nista združljiva z dinamično naravo industrijskih dejavnosti in dovoljenj za te dejavnosti. Poleg tega naj taka metodologija ne bi zagotavljala pravočasnega prenehanja ogrožanja zdravja ljudi.

104

Vendar iz točk od 67 do 95 te sodbe izhaja, da mora biti presoja vplivov dejavnosti obrata na zdravje ljudi, kot je določena v členu 1a(1) uredbe-zakona št. 207/2012, sestavni del postopkov za izdajo in ponovno preverjanje dovoljenja za obratovanje tega obrata in mora biti temeljni pogoj za izdajo ali ponovno preverjanje tega dovoljenja. Natančneje, to presojo mora učinkovito in pravočasno upoštevati pristojni organ, da izda ali ponovno preveri navedeno dovoljenje. Ne sme biti odvisna od možnosti vložitve zahteve, ki bi jo zdravstveni organi lahko uporabili le v najresnejših problematičnih primerih. Če se pri taki presoji, kot navaja predložitveno sodišče, pokažejo rezultati, ki kažejo na nesprejemljivost nevarnosti za zdravje številnega prebivalstva, izpostavljenega emisijam onesnaževal, je treba zadevno dovoljenje čim prej ponovno preveriti.

105

Glede na vse zgornje preudarke je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba Direktivo 2010/75 v povezavi s členom 191 PDEU ter členoma 35 in 37 Listine razlagati tako, da morajo države članice določiti, da je predhodna presoja vplivov dejavnosti zadevnega obrata tako na okolje kot na zdravje ljudi sestavni del postopkov za izdajo in ponovno preverjanje obratovalnega dovoljenja za tak obrat na podlagi te direktive.

106

Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba Direktivo 2010/75 razlagati tako, da mora pristojni organ za izdajo ali ponovno preverjanje obratovalnega dovoljenja za obrat na podlagi te direktive poleg snovi, ki onesnažujejo okolje ter ki jih je mogoče predvideti glede na naravo in vrsto zadevne industrijske dejavnosti, upoštevati vse snovi, ki so predmet emisij, ki so znanstveno dokazane kot škodljive in ki izvirajo iz dejavnosti zadevnega obrata, vključno s tistimi, ki nastanejo s to dejavnostjo in ki niso bile ocenjene v postopku pridobitve prvotnega dovoljenja za ta obrat.

107

Kot je bilo navedeno v točki 101 te sodbe, se navedeno sodišče sklicuje na poročila, s katerimi je potrjeno, da obstaja nesprejemljivo tveganje za prebivalstvo, dokazano povezano z emisijami onesnaževal iz jeklarne Ilva, in sicer drobnih delcev PM2,5 in PM10, bakra, živega srebra in naftalena iz razpršenih virov. Vendar naj vpliv teh onesnaževal na okolje in zdravje ljudi ne bi bil ocenjen v okviru celovitih okoljskih dovoljenj za leti 2011 in 2012.

108

Poleg tega je iz predloga za sprejetje predhodne odločbe razvidno, da naj bi posebna pravila, ki se uporabljajo za družbo Ilva, omogočala, da se temu obratu izda celovito okoljsko dovoljenje in da se to dovoljenje ponovno preveri brez upoštevanja onesnaževal, opredeljenih v „dopolnilnem delu“, navedenem v točki 41 te sodbe, vključno z drobnimi delci PM2,5 in PM10, ali njihovih škodljivih učinkov na prebivalstvo Taranta, zlasti v četrti Tamburi.

109

Na prvem mestu, kar zadeva vlogo in postopek izdaje dovoljenja, člen 12(1)(f) Direktive 2010/75 določa, da mora taka vloga vsebovati opis vrste in količine predvidljivih emisij iz obrata v vsako prvino okolja kot tudi opredelitev pomembnih vplivov emisij na okolje.

110

Poleg tega je iz besedila člena 14(1)(a) te direktive razvidno, da mora dovoljenje določati mejne vrednosti emisij za onesnaževala, našteta v Prilogi II k tej direktivi, pa tudi za druga onesnaževala, za katera je „verjetno, da jih posamezni obrat izpušča“.

111

Res je, kot je navedeno v uvodni izjavi 15 Direktive 2010/75, da imajo pristojni nacionalni organi široko polje proste presoje v okviru presoje, ki jo morajo opraviti za določitev onesnaževal, ki morajo biti predmet mejnih vrednosti emisij v obratovalnem dovoljenju za obrat.

112

Tako člen 14(1)(a) te direktive določa, da so v dovoljenju, ki ga izdajo ti organi, določene mejne vrednosti emisij za onesnaževala, našteta v Prilogi II k tej direktivi, in za „druga“ onesnaževala, za katera je verjetno, da so izpuščena „v pomembnih količinah, pri čemer je treba upoštevati njihovo vrsto in zmožnost prenašanja onesnaženja iz ene prvine okolja v drugo“.

113

Ugotoviti je treba, da je s tem izrazom izražena volja zakonodajalca Unije, da mora biti v skladu z načelom preprečevanja, na katerem temelji Direktiva 2010/75, določitev količine onesnaževal, katerih emisije je mogoče dovoliti, povezana s stopnjo škodljivosti zadevnih snovi.

114

Iz tega sledi, da se lahko iz skupine snovi, ki jih morajo spremljati mejne vrednosti emisij v obratovalnem dovoljenju za obrat, izključijo samo onesnaževala, za katera se šteje, da imajo zanemarljiv učinek na zdravje ljudi in okolje.

115

Zato mora upravljavec obrata v vlogi za obratovalno dovoljenje za ta obrat predložiti informacije o vrsti, količini in morebitnem škodljivem učinku emisij, ki bi jih navedeni obrat lahko povzročil, da lahko pristojni organi določijo mejne vrednosti za te emisije, razen za tiste, ki zaradi svoje narave ali količine ne morejo pomeniti tveganja za okolje ali zdravje ljudi.

116

Na drugem mestu, kar zadeva postopek ponovnega preverjanja dovoljenja, člen 21(5)(a) Direktive 2010/75 zahteva, da se pogoji v dovoljenju ponovno preverijo, če je onesnaževanje okolja, ki ga povzroča obrat, tako veliko, da je treba v obratovalnem dovoljenju za ta obrat popraviti obstoječe mejne vrednosti emisij „ali vanj vključiti nove“.

117

Zato je treba ugotoviti, da se v nasprotju s trditvami družbe Ilva in italijanske vlade postopek ponovnega preverjanja dovoljenja ne sme omejiti na določitev mejnih vrednosti samo za onesnaževala, katerih emisije so bile predvidljive in so bile upoštevane v postopku izdaje prvotnega dovoljenja, ne da bi se upoštevale tudi emisije, ki jih je dejansko povzročil zadevni obrat med obratovanjem in ki se nanašajo na druga onesnaževala.

118

Kot je generalna pravobranilka navedla v točki 133 sklepnih predlogov, je treba tako izkušnje z obratovanjem zadevnega obrata upoštevati kot del upoštevnih znanstvenih podatkov v zvezi z onesnaževanjem in torej kot dejansko ugotovljene emisije.

119

Dodati je treba, da je treba zlasti v okviru postopkov ponovnega preverjanja obratovalnega dovoljenja za obrat, ki so določeni z Direktivo 2010/75, vsekakor opraviti celovito presojo, ob upoštevanju vseh virov onesnaževal in njihovega kumulativnega učinka, da se zagotovi, da skupek njihovih emisij ne bo povzročil nobenega preseganja mejnih vrednosti za kakovost zraka, kot so opredeljene v Direktivi 2008/50/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. maja 2008 o kakovosti zunanjega zraka in čistejšem zraku za Evropo (UL 2008, L 152, str. 1), kakor je bila spremenjena z Direktivo Komisije (EU) 2015/1480 z dne 28. avgusta 2015 (UL 2015, L 226, str. 4) (glej v tem smislu sodbo z dne 9. marca 2023, SdruzhenieZa Zemyata – dostap do pravosadie in drugi, C‑375/21, EU:C:2023:173, točka 54).

120

V postopku v glavni stvari in zlasti v zvezi z delci PM10 in PM2,5, za katere predložitveno sodišče poudarja, da niso bili upoštevani pri določitvi mejnih vrednosti emisij pri izdaji celovitega okoljskega dovoljenja za leto 2011 za jeklarno Ilva, je treba poudariti, da je mejne vrednosti, določene z Direktivo 2008/50, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2015/1480, treba šteti za „predpisano kakovost okolja“ v smislu člena 3, točka 6, in člena 18 Direktive 2010/75 (glej v tem smislu sodbo z dne 9. marca 2023, SdruzhenieZa Zemyata – dostap do pravosadie in drugi, C‑375/21, EU:C:2023:173, točka 59).

121

Zato je treba, kot je generalna pravobranilka navedla v točki 129 sklepnih predlogov, kadar predpisana kakovost okolja zahteva, da se zadevnemu obratu naložijo strožje mejne vrednosti emisij, te določiti v skladu s tem členom 18, na podlagi katerega se v dovoljenje vključijo dodatni ukrepi, kar pa ne vpliva na druge morebitne ukrepe za doseganje skladnosti s predpisano kakovostjo okolja.

122

Iz zgornjih preudarkov izhaja, da je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da je treba Direktivo 2010/75 razlagati tako, da mora pristojni organ za izdajo ali ponovno preverjanje obratovalnega dovoljenja za obrat na podlagi te direktive poleg snovi, ki onesnažujejo okolje ter ki jih je mogoče predvideti glede na naravo in vrsto zadevne industrijske dejavnosti, upoštevati vse snovi, ki so predmet emisij, ki so znanstveno dokazane kot škodljive in ki lahko izvirajo iz dejavnosti zadevnega obrata, vključno s tistimi, ki nastanejo s to dejavnostjo in ki niso bile ocenjene v postopku pridobitve prvotnega dovoljenja za ta obrat.

123

Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba Direktivo 2010/75 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, v skladu s katero je bil rok, ki je upravljavcu obrata odobren za uskladitev z ukrepi za varstvo okolja in varovanje zdravja ljudi, določenimi v obratovalnem dovoljenju za ta obrat, večkrat podaljšan, čeprav je bila ugotovljena resna in precejšnja nevarnost za neokrnjenost okolja in zdravja ljudi.

124

Navedeno sodišče v zvezi s tem poudarja, da so posebna pravila, ki so veljala za družbo Ilva, omogočila, da se jeklarni Ilva odobrijo številna podaljšanja, ki niso bila vedno povezana s ponovnim preverjanjem in dejanskimi posodobitvami pogojev za obratovanje dejavnosti te jeklarne. Preložitev rokov, določenih za izvajanje ukrepov za zagotovitev spoštovanja celovitega okoljskega dovoljenja iz leta 2011, pa naj bi se po eni strani nanašala na industrijsko dejavnost, za katero je zakonodajalec sam menil, da pomeni resno tveganje za zdravje ljudi in okolje, in po drugi strani na izvedbo del, katerih namen je, da bi bila ta dejavnost – v teoriji – varna za zdravje ljudi, ki živijo v bližini navedene jeklarne. Vendar sta bila, kot je razvidno iz predloga za sprejetje predhodne odločbe in kot sta na obravnavi pred Sodiščem potrdili družba Ilva in italijanska vlada, sprejetje in izvajanje ukrepov za dosego tega cilja večkrat preložena.

125

Najprej je treba navesti, da je za – kot v postopku v glavni stvari – obstoječi obrat v smislu člena 2, točka 4, Direktive 96/61 zadevno dovoljenje sprva spadalo na področje uporabe določb te direktive, nato pa določb Direktive 2008/1. V skladu s členom 5 zadnjenavedene direktive je bil rok za izpolnitev obveznosti obstoječih obratov določen na 30. oktober 2007 (sodba z dne 31. marca 2011, Komisija/Italija,C‑50/10, EU:C:2011:200, točka 29 in navedena sodna praksa). Vendar kot je razvidno iz elementov, ki jih ima na voljo Sodišče, ta datum ni bil spoštovan v primeru jeklarne Ilva, za obratovanje katere je bilo okoljsko dovoljenje izdano šele 4. avgusta 2011.

126

Po tem pojasnilu je treba ugotoviti, da so morale države članice, kar zadeva Direktivo 2010/75, v skladu s členom 82(1) te direktive za obrate, kot je jeklarna Ilva, od 7. januarja 2014 uporabljati določbe, sprejete za prenos navedene direktive v svoj nacionalni pravni red, razen določb te direktive, ki v okviru postopka v glavni stvari niso upoštevne. V členu 21(3) Direktive 2010/75 je bilo za prilagoditev pogojev v dovoljenju novim tehnologijam določeno štiriletno obdobje od objave odločitev glede zaključkov o BAT, sprejetih v skladu s členom 13(5) te direktive v zvezi z glavno dejavnostjo obrata, v obravnavanem primeru do 28. februarja 2016.

127

Dodati je treba, da morajo države članice v skladu s členom 8(1) in (2)(a) in (b) Direktive 2010/75 v primeru kršitve pogojev za obratovalno dovoljenje za obrat sprejeti ukrepe, potrebne za zagotovitev takojšnjega izpolnjevanja teh pogojev. Natančneje, upravljavec zadevnega obrata mora nemudoma sprejeti potrebne ukrepe, da čim prej ponovno vzpostavi skladnost svojega obrata z navedenimi pogoji.

128

Poleg tega, kot je bilo že opozorjeno v točki 91 te sodbe, kadar kršitev takih pogojev pomeni neposredno nevarnost za zdravje ljudi ali bi lahko povzročila neposreden znaten škodljiv vpliv na okolje, člen 8(2), drugi pododstavek, Direktive 2010/75 zahteva, da se dejavnost tega obrata prekine.

129

Italijanska vlada je na obravnavi pred Sodiščem trdila, da bi uskladitev z zahtevami, določenimi v celovitem okoljskem dovoljenju iz leta 2011, povzročila večletno prekinitev dejavnosti obrata. Ta obrat pa naj bi bil pomemben vir zaposlitve za zadevno regijo. Zato naj bi sprejetje posebnih pravil, ki se uporabljajo za družbo Ilva, izhajalo iz tehtanja zadevnih interesov, in sicer varstva okolja na eni strani in varstva zaposlitve na drugi.

130

V zvezi s tem pa je treba poudariti, da je zakonodajalec Unije v uvodni izjavi 43 Direktive 2010/75 določil, da se nekatere nove zahteve, ki izhajajo iz te direktive, za obstoječe naprave, kot je jeklarna Ilva, začnejo uporabljati po določenem obdobju od datuma začetka uporabe navedene direktive, in sicer „da se obstoječim obratom zagotovi dovolj časa“ za tehnično prilagoditev tem novim zahtevam.

131

V teh okoliščinah mora predložitveno sodišče presoditi, ali je bila s posebnimi pravili, sprejetimi v zvezi z jeklarno Ilva, po tem prehodnem obdobju in roku, določenem v členu 21(3) Direktive 2010/75, povzročena pretirana zamuda pri izvajanju ukrepov, potrebnih za uskladitev s celovitim okoljskim dovoljenjem iz leta 2011, ob upoštevanju ugotovljene stopnje resnosti škode za okolje in zdravje ljudi.

132

Glede na zgornje preudarke je treba na tretje vprašanje odgovoriti, da je treba Direktivo 2010/75 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, v skladu s katero je bil rok, ki je upravljavcu obrata odobren za uskladitev z ukrepi za varstvo okolja in varovanje zdravja ljudi, določenimi v obratovalnem dovoljenju za ta obrat, večkrat podaljšan, čeprav je bila ugotovljena resna in precejšnja nevarnost za neokrnjenost okolja in zdravje ljudi. Kadar dejavnost zadevnega obrata pomeni tako nevarnost, člen 8(2), drugi pododstavek, te direktive vsekakor zahteva, da se dejavnost tega obrata prekine.

133

Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo: