Zadeva C‑551/22 P

Evropska komisija

proti

Enotnemu odboru za reševanje

Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 18. junija 2024

„Pritožba – Ekonomska in monetarna politika – Bančna unija – Uredba (EU) št. 806/2014 – Enotni mehanizem za reševanje – Postopek reševanja, ki se uporablja, ko subjekt propada ali bo verjetno propadel – Člen 18(7) – Shema za reševanje, ki jo sprejme Enotni odbor za reševanje – Odobritev te sheme s strani Evropske komisije – Člen 86(2) – Akt, zoper katerega je mogoče vložiti tožbo – Ničnostna tožba – Dopustnost“

  1. Pritožba – Dopustnost – Pritožbeni razlog, usmerjen zoper preizkus dopustnosti tožbe pred Splošnim sodiščem – Pritožba, ki jo je vložila intervenientka v postopku pred Splošnim sodiščem – Dopustnost

    (člen 256(1) PDEU; Statut Sodišča, člen 56)

    (Glej točko 50).

  2. Pritožba – Dopustnost – Odločbe, zoper katere je mogoče vložiti pritožbo – Sodba Splošnega sodišča, s katero je bila zavrnjena nedopustnost tožbe, potem pa je bila ta tožba zavrnjena kot neutemeljena – Dopustnost

    (člen 256(1) PDEU; Statut Sodišča, člen 56)

    (Glej točko 51).

  3. Institucije Evropske unije – Izvajanje pristojnosti – Prenosi – Pogoji – Prenos pooblastil za odločanje na agencije – Vrste prenosov in učinki – Prenos jasno razmejenih izvedbenih pooblastil – Odsotnost bistvene spremembe podeljenih pooblastil – Prenos diskrecijske pravice s širokim poljem proste presoje glede temeljnih vprašanj z zadevnega področja politike – Morebitni premik odgovornosti

    (člen 290 PDEU)

    (Glej točke od 69 do 73.)

  4. Institucije Evropske unije – Izvajanje pristojnosti – Prenosi – Pogoji – Prenos pooblastil za odločanje na Enotni odbor za reševanje (EOR) – Shema za reševanje, ki jo sprejme EOR – Široko polje proste presoje – Pravne določbe za izognitev premiku odgovornosti s Komisije na EOR

    (Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 806/2014, člen 18, od (1) do (7))

    (Glej točke od 75 do 81.)

  5. Ničnostna tožba – Izpodbojni akti – Pojem – Akti, ki ustvarjajo zavezujoče pravne učinke – Pripravljalni ukrepi – Sklep Enotnega odbora za reševanje (EOR) o sprejetju sheme za reševanje – Začetek veljavnosti – Neobstoj zavezujočih pravnih učinkov – Izključitev – Sklep Komisije oziroma Sveta Evropske unije o odobritvi, s katerim se dokončno določi vsebina te sheme – Vključitev

    (člen 263 PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 806/2014, člena 18, od (1) do (8), in 30(1) in (2))

    (Glej točke od 77 do 81, od 83 do 86, 88, 89, 93 in 94.)

Povzetek

Veliki senat Sodišča, pri katerem je Evropska komisija vložila pritožbo zoper sodbo Splošnega sodišča z dne 1. junija 2022 v zadevi Fundación Tatiana Pérez de Guzmán el Bueno in SFL/EOR, ( 1 ) je pritožbi ugodil in dokončno odločil o utemeljenosti tako, da je tožbo, ki sta jo družbi Fundación in Stiftung für Forschung und Lehre vložili pri Splošnem sodišču zoper sklep Enotnega odbora za reševanje (v nadaljevanju: EOR) z dne 7. junija 2017 o sprejetju sheme za reševanje v zvezi z Banco Popular Español SA ( 2 ) (v nadaljevanju: sporna shema za reševanje), sprejet na podlagi Uredbe (EU) št. 806/2014, ( 3 ) razglasil za nično.

Sodišče je po analizi potrdilo, da sporna shema za reševanje ni izpodbojni akt v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU in zato izpodbijano sodbo glede na to, da je tožbo za razglasitev ničnosti te sheme razglasilo za dopustno, razveljavilo. Sodišče je svojo analizo oprlo zlasti na načelih prenosa pooblastil na agencije, ki jih je izoblikovalo v sodbi z dne 13. junija 1958, Meroni/Visoka oblast ( 4 ), in nanje opozorilo v sodbi z dne 22. januarja 2014, Združeno kraljestvo/Parlament in Svet ( 5 ).

Presoja Sodišča

Sodišče je spomnilo, da je ničnostno tožbo na podlagi člena 263, četrti odstavek, PDEU v povezavi z njegovi prvim odstavkom mogoče vložiti zoper vse določbe, ki jih sprejmejo institucije, organi, uradi ali agencije Unije, ne glede na njihovo obliko, in katerih namen je ustvariti zavezujoče pravne učinke, ki lahko vplivajo na interese fizične ali pravne osebe tako, da bistveno spremenijo njen pravni položaj. Za ugotovitev, ali ima neki akt take učinke in je zato lahko predmet take tožbe, se je treba osredotočiti na bistvo tega akta in te učinke presojati glede na objektivna merila, kot je vsebina navedenega akta, po potrebi ob upoštevanju konteksta, v katerem je bil sprejet, in pristojnosti institucije, organa, urada ali agencije, ki je akt sprejela.

Na prvem mestu, glede vsebine sporne sheme za reševanje je Sodišče ugotovilo, da ta shema ob njenem sprejetju na izvršni seji EOR 7. junija 2017 še ni bila odobrena, saj je bila nato Komisiji vročena v odobritev, od katere je bil odvisen njen začetek veljavnosti in torej začetek njenih zavezujočih pravnih učinkov.

Na drugem mestu, glede konteksta sprejetja sporne sheme za reševanje je Sodišče ugotovilo, da je pravna podlaga te sheme – kot je navedeno v njenih uvodnih ugotovitvah – Uredba EMR. ( 6 ) Ureditev, ki je bila uvedena s to uredbo, temelji na ugotovitvi, ( 7 ) da spada izvajanje pristojnosti za reševanje iz te uredbe v politiko Unije na področju reševanja bank, ki jo lahko opredelijo le institucije Unije, in da pri sprejetju vsake posamezne sheme za reševanje obstaja določena raven diskrecije zlasti glede na to, da odločitve o reševanju pomembno vplivajo na finančno stabilnost držav članic in Unije ter na proračunsko neodvisnost držav članic. Zakonodajalec Unije je iz teh razlogov menil, da je treba zagotoviti ustrezno vključenost Sveta in Komisije, in sicer sodelovanje, ki krepi potrebno operativno neodvisnost EOR, hkrati pa upošteva načelo prenosa pooblastil na agencije.

Sodišče je spomnilo, da je v sodbah Meroni/Visoka oblast in Združeno kraljestvo/Parlament in Svet v bistvu razsodilo, da se posledice, ki izhajajo iz prenosa pooblastil, zelo razlikujejo glede na to, ali gre za jasno razmejena izvedbena pooblastila, nad uporabo katerih je zato mogoč strog nadzor glede na objektivna merila, ki jih določi organ, ki pooblastila prenese, ali pa gre za „diskrecijsko pravico s širokim poljem proste presoje, ki bi lahko bila uporabljena tako, da bi dejansko omogočila izvajanje gospodarske politike“. Prenos prve vrste ne more občutno spremeniti posledic, ki jih povzroči izvajanje pooblastil, na katero se ta prenos nanaša, pri prenosu druge vrste pa pride s tem, da se izbire organa, na katerega so pooblastila prenesena, nadomestijo z izbirami organa, ki je pooblastila prenesel, do „resničnega premika odgovornosti“. Sodišče je ugotovilo, da je v zadevi, v kateri je izdalo sodbo Meroni/Visoka oblast, razsodilo, da se prenos zadevnih pooblastil glede na to, da se je zadevnim organom priznala „diskrecijska pravica s širokim poljem proste presoje“, ne more šteti za skladen z „zahtevami Pogodbe“, pri čemer je pojasnilo, da Visoka oblast s tem, da si je pridržala le možnost, da zavrne odobritev odločitev teh organov, ni obdržala zadostnih pooblastil, da bi preprečila tak premik odgovornosti.

Po mnenju Sodišča sodna praksa, ki izhaja iz te sodbe, temelji na predpostavki, da je sistem zavor in ravnovesij, ki je značilen za institucionalno strukturo Unije, temeljno jamstvo, priznano s Pogodbama, in da bi se s prenosom široke diskrecijske pravice to jamstvo ogrozilo, ker bi se z njim ta diskrecija priznala drugim organom, kot so bili s Pogodbama določeni za zagotavljanje, da se ta izvaja v okviru njihovih pristojnosti, in za nadzor nad njenim izvajanjem. Široka diskrecijska pravica iz te sodne prakse se zlasti nanaša na temeljna vprašanja z zadevnega področja politike, v okviru katerih je za uskladitev različnih in včasih protislovnih ciljev potrebno široko polje presoje.

Sodišče je dodalo, da je iz navedene sodne prakse zlasti razvidno, da uporaba v njej izoblikovanih načel prenosa pooblastil na agencije ni odvisna od tega, ali so akti, za sprejetje katerih so pooblaščene te agencije, individualni ali splošni, ampak od vprašanja, ali se prenos nanaša na široko diskrecijsko pravico ali pa na natančno omejena izvedbena pooblastila.

Z ureditvijo, ki se uvaja z Uredbo EMR, ( 8 ) se namreč želi konkretizirati načela iz sodbe Meroni/Visoka oblast, ki so ponovljena v sodbi Združeno kraljestvo/Parlament in Svet.

EOR je sicer res odgovoren za sprejemanje vseh odločitev o reševanju, ki se med drugim nanašajo na finančne institucije, skupine, ki se štejejo za pomembne za finančno stabilnost v Uniji, in druge čezmejne skupine. ( 9 ) V ta namen EOR shemo za reševanje v zvezi s temi subjekti in skupinami sprejme le, če – po prejemu sporočila ECB o oceni glede propada ali verjetnega propada zadevnega subjekta ali na lastno pobudo ( 10 ) – meni, da so pogoji za reševanje, ( 11 ) ki se nanašajo na propad ali verjeten propad subjekta, neobstoj alternativnih ukrepov za reševanje in potrebo po reševanju v javnem interesu, izpolnjeni. V tem primeru EOR sprejme ( 12 ) shemo za reševanje, s katero se zoper zadevni subjekt uvede postopek reševanja in zanj določi uporaba instrumentov za reševanje ( 13 ) ter posredovanje Enotnega sklada za reševanje.

Vendar kljub širokemu polju proste presoje, ki je podeljeno EOR glede vprašanja, ali in s katerimi ukrepi se zoper zadevni subjekt uvede postopek reševanja, je ta diskrecija omejena z objektivnimi merili in pogoji, ki omejujejo področje delovanja EOR in se nanašajo tako na pogoje kot na instrumente za reševanje. ( 14 ) Poleg tega Uredba EMR določa sodelovanje Komisije in Sveta v postopku, v katerem se sprejme shema za reševanje, ki jo mora – da lahko začne veljati – odobriti Komisija oziroma v nekaterih primerih Svet.

Tako mora EOR Komisijo obvestiti o vseh ukrepih, ki jih sprejme za pripravo reševanja, ter si s Komisijo in Svetom izmenjati vse informacije, potrebne za izpolnitev njunih nalog. ( 15 ) Komisija poleg tega imenuje predstavnika, ki ima pravico, da kot stalni opazovalec sodeluje na izvršnih in plenarnih sejah EOR ter da sodeluje v razpravah in ima dostop do vseh dokumentov. ( 16 ) Poleg tega mora EOR shemo za reševanje takoj po njenem sprejetju poslati Komisiji, ki v 24 urah po tem pošiljanju to shemo za reševanje bodisi odobri bodisi ji nasprotuje glede njenih diskrecijskih vidikov, razen tistih, ki se nanašajo na izpolnjevanje merila javnega interesa in znesek, ki je določen za posredovanje Enotnega sklada za reševanje. ( 17 ) Glede zadnjenavedenih diskrecijskih vidikov lahko Komisija v 12 urah po navedenem posredovanju Svetu priporoči, naj shemi za reševanje nasprotuje. ( 18 ) Nazadnje, shema za reševanje lahko začne veljati le, če ji Svet ali Komisija v 24 urah po tem, ko jo je EOR odbor poslal, ne nasprotuje. ( 19 ) Ko Komisija tako shemo odobri, mora v celoti prevzeti odgovornosti, ki so ji dodeljene s Pogodbama.

Sodišče je na podlagi navedenih preudarkov sklenilo, da so določbe člena 18 Uredbe EMR, na podlagi katerih je bila sprejeta sporna shema za reševanje, oblikovane tako, da se z njimi preprečuje „premik odgovornosti“ v smislu sodne prakse iz sodbe Meroni/Visoka oblast. Čeprav je s temi določbami EOR priznano polje proste presoje glede tega, ali so pogoji za sprejem sheme za reševanje v obravnavanem primeru izpolnjeni, in za določitev potrebnih instrumentov v okviru te sheme, pa je z njimi hkrati določeno, da je Komisija – oziroma v nekaterih primerih Svet – tista, ki nosi odgovornost za končno presojo diskrecijskih vidikov te sheme. Ti vidiki spadajo na področje politike Unije v zvezi z reševanjem kreditnih institucij in v okviru katerih je treba uravnotežiti različne cilje in interese, s katerimi se želi ob upoštevanju proračunske suverenosti držav članic in varstva interesov delničarjev in upnikov zagotoviti finančna stabilnost Unije in celovitost notranjega trga.

Na tretjem mestu, glede pooblastil EOR je Sodišče razsodilo, da razlaga Splošnega sodišča, v skladu s katero ima lahko shema za reševanje zavezujoče pravne učinke ne glede na sklep Komisije o odobritvi, ne upošteva pooblastil, ki so EOR podeljena z Uredbo EMR, in tudi ne sodne prakse, ki izhaja iz sodbe Meroni/Visoka oblast.

Čeprav Uredba EMR določa, ( 20 ) da je EOR odgovoren za pripravo in sprejetje sheme za reševanje, pa mu z njo ni podeljeno pooblastilo za sprejetje akta, ki ima samostojne pravne učinke. V okviru postopka reševanja je odobritev Komisije nujen element za začetek veljavnosti sheme za reševanje.

Ta odobritev je odločilna tudi za vsebino zadevne sheme za reševanje. Namreč, čeprav Uredba EMR Komisiji omogoča, da tako shemo – ne da bi nasprotovala njenim diskrecijskim vidikom in ne da bi Svetu predlagala, naj ji nasprotuje – odobri, pa lahko Komisija in Svet na njeni podlagi presojo EOR v zvezi z diskrecijskimi vidiki nadomestita s svojo tako, da jim nasprotujeta, ( 21 ) in v takem primeru mora EOR v osmih urah spremeniti to shemo v skladu z obrazložitvijo, ki sta jo podala Komisija ali Svet, da lahko ta shema začne veljati. ( 22 ) Nasprotovanje Sveta, ki temelji na neizpolnjevanju merila javnega interesa, ima poleg tega za posledico dokončno preprečitev reševanja zadevnega subjekta na podlagi navedene uredbe in torej ta subjekt preneha na način, ki je v skladu z veljavnim nacionalnim pravom. ( 23 )

Komisija je, kot je izrecno poudarila v sklepu o odobritvi sporne seme za reševanje, ( 24 ) z odobritvijo izrazila, da „se strinja“ z vsebino te sheme in z „razlogi, ki jih je navedel [EOR], zakaj je reševanje potrebno zaradi javnega interesa“. Diskrecijski vidiki sheme za reševanje, ki se nanašajo tako na določitev pogojev za reševanje kot na določitev instrumentov za reševanje, so namreč neločljivo povezani z bolj tehničnimi vidiki reševanja. V nasprotju z ugotovitvijo Splošnega sodišča torej ni mogoče razlikovati med temi diskrecijskimi in temi tehničnimi vidiki, da bi se določil izpodbojni akt v kontekstu sheme za reševanje, ki jo je v celoti odobrila Komisija.

Tako je bil ukrep za reševanje, ki ga je sprejel EOR v okviru sporne sheme za reševanje, šele s sklepom Komisije o odobritvi dokončno določen in je začel imeti zavezujoče pravne učinke, zato je Komisija – in ne EOR – tista, ki mora navedeni ukrep za reševanje zagovarjati pred sodiščema Unije.

Sodišče je torej sklenilo, da iz vsebine sporne sheme za reševanje, konteksta, v katerem je bila sprejeta, in pooblastil EOR izhaja, da sporna shema za reševanje ni imela zavezujočih pravnih učinkov, ki bi lahko vplivali na interese pravne ali fizične osebe, zato ni akt, zoper katerega je mogoče vložiti ničnostno tožbo na podlagi člena 263, četrti odstavek, PDEU.

Sodišče je dodalo, prvič, da – v nasprotju z razsodbo Splošnega sodišča – iz člena 86(1) in (2) Uredbe EMR ni mogoče sklepati, da je bilo zoper sporno shemo za reševanje mogoče vložiti ničnostno tožbo pred Splošnim sodiščem, saj ta ni bila končni rezultat zadevnega postopka reševanja glede na to, da se je ta rezultat uresničil šele s tem, ko je to shemo odobrila Komisija, in glede na to, da ta ni imela samostojnih pravnih učinkov.

Z določbami uredbe namreč ni mogoče spremeniti sistema pravnih sredstev, določenega v Pogodbi DEU. Poleg tega iz besedila člena 86 Uredbe EMR izhaja, da je treba tožbe pred Sodiščem vložiti „v skladu s členom 263 PDEU“, kar pomeni, da morajo izpolnjevati v tem členu določen pogoj o izpodbojnosti izpodbijanega akta.

Sodišče je ugotovilo, da je v sodbi z dne 6. maja 2021, ABLV Bank in drugi/ECB, ( 25 ) v bistvu sicer res razsodilo, da je shema za reševanje kot končni rezultat zapletenega postopka reševanja lahko predmet sodnega nadzora pred sodiščem Unije. Vendar je v zadevi, v kateri je bila izdana navedena sodba, presojalo o zakonitosti odločitve Splošnega sodišča o nedopustnosti ničnostnih tožb, ki niso bile vložene zoper tako shemo, ampak zoper pripravljalne akte Evropske centralne banke, v katerih je bila ugotovljena možnost propada ali verjetnega propada subjektov. ( 26 ) Preudarke iz te sodbe je zato treba razlagati ob upoštevanju ustaljene sodne prakse Sodišča v zvezi s zapletenimi postopki, v skladu s katero v takem postopku zoper akte, ki se sprejmejo v pripravljalnih fazah do sprejetja končnega akta, ni mogoče vložiti ničnostne tožbe, ker nimajo samostojnih pravnih učinkov

Drugič, Sodišče je razsodilo, da je Splošno sodišče v izpodbijani sodbi napačno ugotovilo, da bi se – če se sporni shemi za reševanje ne bi priznalo izpodbojnosti – kršila pravica tožečih strank na prvi stopnji do učinkovitega sodnega varstva.

Sklep Komisije o odobritvi, kakršen je sklep iz obravnavane zadeve, ima namreč značilnosti akta, zoper katerega je mogoče vložiti ničnostno tožbo na podlagi člena 263, četrti odstavek, PDEU. V okviru ničnostne tožbe zoper tak sklep pa se lahko zadevne fizične ali pravne osebe sklicujejo na nezakonitost sheme za reševanje, ki jo je ta institucija odobrila in ji s tem priznala zavezujoče pravne učinke, s čimer se jim zagotovi zadostno sodno varstvo. Sodišče je poleg tega spomnilo, da Komisija s tako odobritvijo prevzame odgovornost za elemente in obrazložitev iz te sheme, zato jih mora po potrebi zagovarjati pred sodiščem Unije.

( 1 ) Sodba z dne 1. junija 2022, Fundación Tatiana Pérez de Guzmán el Bueno in SFL/EOR (T‑481/17, EU:T:2022:311, v nadaljevanju: izpodbijana sodba).

( 2 ) Sklep SRB/EES/2017/08 izvršne seje Enotnega odbora za reševanje (EOR) z dne 7. junija 2017 o sprejetju sheme za reševanje v zvezi z Banco Popular Español SA.

( 3 ) Uredba (EU) št. 806/2014 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. julija 2014 o določitvi enotnih pravil in enotnega postopka za reševanje kreditnih institucij in določenih investicijskih podjetij v okviru enotnega mehanizma za reševanje in enotnega sklada za reševanje ter o spremembi Uredbe (EU) št. 1093/2010 (UL 2014, L 225, str. 1; v nadaljevanju: Uredba EMR)

( 4 ) Sodba z dne 13. junija 1958, Meroni/Visoka oblast (9/56, EU:C:1958:7).

( 5 ) Sodba z dne 22. januarja 2014, Združeno kraljestvo/Parlament in Svet (C 270/12, EU:C:2014:18).

( 6 ) Zlasti člen 18 te uredbe.

( 7 ) Glej v bistvu uvodni izjavi 24 in 26 Uredbe EMR.

( 8 ) Kot to izhaja iz uvodnih izjav 24 in 26 Uredbe EMR.

( 9 ) Na podlagi člena 7(2) Uredbe EMR.

( 10 ) Na podlagi člena 18(6) Uredbe EMR.

( 11 ) Določeni so v členu 18(1), od (a) do (c), Uredbe EMR.

( 12 ) Na podlagi člena 18(6) Uredbe EMR.

( 13 ) Določeni so v členu 22(2) Uredbe EMR.

( 14 ) Na podlagi člena 18(1) in od (4) do (6) Uredbe EMR.

( 15 ) Na podlagi člena 30(1) in (2) Uredbe EMR.

( 16 ) Na podlagi člena 43(3) Uredbe EMR.

( 17 ) Člen 18(7), prvi do tretji pododstavek, Uredbe EMR.

( 18 ) Člen 18(7), tretji pododstavek, Uredbe EMR.

( 19 ) Člen 18(7), peti pododstavek, Uredbe EMR.

( 20 ) Na podlagi členov 7 in 18 Uredbe EMR.

( 21 ) Člen 18(7) Uredbe EMR.

( 22 ) Člen 18(7), sedmi pododstavek, Uredbe EMR.

( 23 ) Člen 18(8) Uredbe EMR.

( 24 ) Sklep Komisije (EU) 2017/1246 z dne 7. junija 2017 o odobritvi sheme za reševanje za Banco Popular Español SA (UL 2017, L 178, str. 15), točka 4 obrazložitve, kot je bil popravljen 6. decembra 2017 (UL 2017, L 320, str. 31).

( 25 ) Sodba z dne 6. maja 2021, ABLV Bank in drugi/ECB (C‑551/19 P in C‑552/19 P, EU:C:2021:369, točki 56 in 66).

( 26 ) V smislu člena 18(1) Uredbe EMR.