Zadeva C‑540/22

SN
in
AS
in
RA

proti

Staatssecretaris voor Justitie en Veiligheid

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Rechtbank Den Haag)

Sodba Sodišča (peti senat) z dne 20. junija 2024

„Predhodno odločanje – Svoboda opravljanja storitev – Člena 56 in 57 PDEU – Napotitev državljanov tretjih držav s strani podjetja v eni državi članici za opravljanje del v drugi državi članici – Trajanje več kot 90 dni v 180 dnevnem obdobju – Obveznost napotenih delavcev, ki so državljani tretjih držav, da imajo v državi članici gostiteljici dovoljenje za prebivanje v primeru dela, ki traja več kot tri mesece – Omejitev obdobja veljavnosti izdanih dovoljenj za prebivanje – Znesek taks, povezanih s prošnjo za izdajo dovoljenja za prebivanje – Omejitev svobode opravljanja storitev – Nujni razlogi v javnem interesu – Sorazmernost”

Svoboda opravljanja storitev – Določbe Pogodbe – Obseg – Meje – Pravica do svobodnega opravljanja storitev delodajalcev – Izvedena pravica do prebivanja napotenih delavcev, ki so državljani tretjih držav – Nedopustnost

(člena 56 in 57 PDEU)

(Glej točke od 49 do 55 in točko 1 izreka.)
Svoboda opravljanja storitev – Določbe Pogodbe – Področje uporabe – Zaposleni državljani tretjih držav, ki so zakonito zaposleni v eni državi članici in napoteni v drugo državo članico zaradi opravljanja storitev – Nacionalna ureditev, ki se nanaša na pravico do prebivanja takih delavcev – Vključitev

(člena 56 in 57 PDEU; Uredba Sveta št. 1030/2002, člen 1(2)(a); direktivi Evropskega parlamenta in Sveta 96/71, uvodna izjava 20, in 2006/123, člen 17, točka 9; Direktiva Sveta 2003/109, člen 3(2)(e); Konvencija o izvajanju Schengenskega sporazuma, člen 21(1))

(Glej točke od 59 do 66.)
Svoboda opravljanja storitev – Omejitve – Podjetje s sedežem v eni državi članici, ki več kot tri mesece opravlja storitve v drugi državi članici – Ureditev države članice, v kateri se opravlja storitev, ki takemu podjetju nalaga obveznost pridobitve dovoljenja za prebivanje za vsakega delavca, državljana tretje države, ki ga to podjetje napoti na njeno ozemlje – Zadevno dovoljenje, za pridobitev katerega sta potrebna predhodno obvestilo tega podjetja pristojnim organom o opravljanju storitev, na katere se nanaša napotitev, in predložitev nekaterih dokazil – Nedopustnost – Utemeljitev – Izboljšanje pravne varnosti napotenih delavcev in olajšanje upravnega nadzora – Varstvo javnega reda – Sorazmernost – Preveritev s strani predložitvenega sodišča

(člen 56 PDEU)

(Glej točke od 67 do 76, od 78 do 103 in točko 2 izreka.)
Svoboda opravljanja storitev – Omejitve – Ureditev države članice, ki omejuje trajanje veljavnosti dovoljenja za prebivanje, ki se lahko izda delavcu, državljanu tretje države, ki je napoten na njeno ozemlje – Obdobje, ki je lahko krajše od obdobja, potrebnega za izvedbo storitve, zaradi katere je prišlo do napotitve – Trajanje, ki je omejeno na trajanje delovnega dovoljenja in dovoljenja za prebivanje zadevne osebe v državi članici, v kateri ima ponudnik sedež – Izdaja navedenega dovoljenja, ki je pogojena s plačilom taks, ki so višje od tistih, ki se plačajo za izdajo potrdila o zakonitem prebivanju državljanu Unije – Dopustnost – Pogoji

(člen 56 PDEU)

(Glej točke od 112 do 122 in točko 3 izreka.)

Povzetek

Sodišče, pri katerem je rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (sodišče v Haagu, ki zaseda v Middelburgu, Nizozemska) vložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe, je pojasnilo pogoje, pod katerimi lahko podjetje s sedežem v eni državi članici napoti državljane tretjih držav v drugo državo članico, kar zadeva njihovo pravico do prebivanja v državi članici gostiteljici.

Tožeče stranke, ki so ukrajinski državljani, imajo dovoljenje za začasno prebivanje, ki so ga izdali slovaški organi. Delajo za družbo slovaškega prava ROBI spol s.r.o., ki jih je napotila v družbo nizozemskega prava zaradi opravljanja del v pristanišču Rotterdam (Nizozemska). V ta namen je družba ROBI pristojne nizozemske organe obvestila o naravi dejavnosti, ki so se izvajale med njihovo napotitvijo, in o njenem trajanju.

Nato je družba ROBI te organe obvestila, da bodo navedene dejavnosti presegale 90-dnevno trajanje pravice do gibanja v obdobju 180 dni, ki jo imajo tujci, ki imajo dovoljenje za prebivanje, ki ga je izdala država članica, kot je določeno v členu 21(1) Konvencije o izvajanju Schengenskega sporazuma ( 1 ). Družba ROBI je zato za čas trajanja teh del pri nizozemskih organih vložila prošnje za izdajo dovoljenja za prebivanje za vsako tožečo stranko, za obravnavanje katerih so bile pobrane takse. Pristojni organ, ki je deloval v imenu Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (državni sekretar za pravosodje in varnost, Nizozemska), je izdal zahtevana dovoljenja za prebivanje, vendar je njihovo veljavnost omejil na trajanje veljavnosti slovaških dovoljenj za začasno prebivanje, ki je bilo krajše od trajanja njihove napotitve.

Državni sekretar za pravosodje in varnost je aprila 2021 zavrnil pritožbe, ki so jih tožeče stranke vložile zoper vsako od odločb, s katerimi jim je bilo izdano dovoljenje za prebivanje. Predložitveno sodišče, pri katerem je bila vložena tožba zoper odločbe, sprejete aprila 2021, je Sodišču postavilo vprašanje, ali je nacionalna ureditev, ki delavcem, državljanom tretjih držav, ki so zaposleni pri ponudniku storitev s sedežem v državi članici, nalaga obveznost, da imajo v okviru čezmejnega opravljanja storitev poleg dovoljenja za prebivanje v tej državi članici po izteku 90-dnevnega obdobja iz zgoraj navedene določbe KISS tudi dovoljenje za prebivanje v državi članici, v kateri se opravljajo storitve, pri čemer je mogoče trajanje tega dovoljenja časovno omejiti, v skladu s svobodo opravljanja storitev, določeno v členih 56 in 57 PDEU. Sodišču je predlagalo tudi, naj preuči, ali je naložitev taks za vsako vlogo za dovoljenje za prebivanje v državi članici, v kateri se opravlja storitev, v skladu s pravom Unije.

Presoja Sodišča

Sodišče je v sodbi na prvem mestu razsodilo, da člena 56 in 57 PDEU ne nalagata samodejnega priznanja „izvedene pravice do prebivanja“ delavcem, ki so državljani tretjih držav in so napoteni v državo članico, niti v državi članici, v kateri so zaposleni, niti v državi članici, v katero so napoteni.

Na drugem mestu, v zvezi z obveznostjo, ki je z izpodbijano ureditvijo naložena podjetju, ki opravlja storitve, da pristojne nacionalne organe obvesti o opravljanju storitev in pridobi dovoljenje za prebivanje za vsakega delavca državljana tretje države, ki ga namerava napotiti na ozemlje te države članice, je Sodišče najprej ugotovilo, da v obravnavanem primeru zadevna ureditev, čeprav velja brez razlikovanja, v primeru opravljanja storitev, ki jih opravijo podjetja s sedežem v drugi državi članici in trajajo več kot tri mesece, tem podjetjem za zaposlitev državljanov tretjih držav nalaga dodatne formalnosti poleg tistih, ki jim jih je v skladu z Direktivo 2009/52 ( 2 ) že naložila država članica, v kateri imajo sedež. Taka ureditev zato omejuje svobodo opravljanja storitev v smislu členov 56 in 57 PDEU.

Sodišče je nato preučilo, ali je to omejitev mogoče upravičiti z nujnim razlogom v splošnem interesu, in med drugim navedlo, da je skrb za preprečitev motenj na trgu dela sicer nujni razlog v splošnem interesu. Vendar pa tak razlog ne more upravičiti nacionalne ureditve, ki se uporablja za državljane tretjih držav, ki jih napoti podjetje ponudnik storitev s sedežem v drugi državi članici, da bi pod njegovim nadzorom in vodstvom opravljali storitve, ki niso povezane s posojanjem delovne sile, ker se ti napoteni delavci ne štejejo za dejavne na trgu dela države članice, v katero so napoteni.

Ob tem je Sodišče opozorilo, da cilj zagotavljanja pravne varnosti napotenih delavcev s tem, da se jim omogoči, da lažje dokažejo, da so zakonito napoteni na ozemlje države članice, v kateri se opravljajo storitve, in posledično, da tam zakonito prebivajo, prav tako pomeni nujni razlog v splošnem interesu. V zvezi s sorazmernostjo takega ukrepa pa je, prvič, naložitev obveznosti ponudnikom storitev s sedežem v drugi državi članici, da zaprosijo za dovoljenje za prebivanje za vsakega napotenega delavca, ki je državljan tretje države, tako da imajo ti delavci na voljo varen dokument, ukrep, ki je primeren za uresničitev cilja izboljšanja pravne varnosti takih delavcev, saj to dovoljenje dokazuje njihovo pravico do prebivanja v državi članici gostiteljici. Po drugi strani zadevna ureditev ne presega tega, kar je nujno za uresničitev takega cilja, saj so obveznosti, ki so naložene podjetju ponudniku storitev, nujne zlasti za dokazovanje zakonitosti napotitve. Zato je ureditev iz postopka v glavni stvari mogoče upravičiti s ciljem izboljšanja pravne varnosti napotenih delavcev in lažjega upravnega nadzora ter jo je treba v obravnavanem primeru šteti za sorazmerno.

Sodišče prav tako priznava, da je treba šteti, da cilj, ki se nanaša na potrebo po nadzoru, da zadevni delavec ne pomeni grožnje za javni red, lahko upraviči omejitev svobode opravljanja storitev. V obravnavanem primeru je treba ugotoviti, da je izpodbijani ukrep primeren za uresničitev tega cilja in ga poleg tega ni mogoče šteti za ukrep, ki presega to, kar je nujno za ta namen, če vodi do tega, da se prebivanje zavrne le osebam, ki predstavljajo resnično in dovolj resno grožnjo temeljnim družbenim interesom. Ker se namreč ocena grožnje, ki jo oseba lahko pomeni za javni red, lahko razlikuje od ene države do druge, zaradi morebitnega obstoja podobnega nadzora v državi članici, v kateri ima ponudnik sedež, tak nadzor v državi članici, v kateri je treba opraviti storitev, ne more biti neprimeren. Poleg tega, drugače kot postopek obveščanja, ki temelji na preverjanju na podlagi prejetih ali že prej pridobljenih podatkov, lahko postopek izdaje dovoljenja za prebivanje, kadar se z njim zahteva, da se zadevna oseba fizično zglasi v prostorih pristojnega organa, omogoči temeljito preverjanje njene identitete, kar je v boju proti grožnjam kršitve javnega reda posebej pomembno.

Tako lahko cilj varstva javnega reda upraviči, da država članica od ponudnikov storitev s sedežem v drugi državi članici, ki želijo napotiti delavce državljane tretjih držav, zahteva, da po trimesečnem obdobju prebivanja v prvi državi članici za vsakega od teh delavcev pridobijo dovoljenje za prebivanje. Tak cilj prav tako lahko upravičuje to, da ob tej priložnosti ta država članica izdajo takega dovoljenja pogojuje s preverjanjem, ali zadevna oseba ne predstavlja grožnje javnemu redu in javni varnosti, če preverjanj, ki se za to izvajajo, ni bilo mogoče zanesljivo opraviti na podlagi podatkov, ki jih navedena država članica zahteva ali bi jih lahko razumno zahtevala v postopku obveščanja, kar mora preveriti predložitveno sodišče.

Zato je Sodišče presodilo, da člen 56 PDEU ne nasprotuje ureditvi države članice, ki določa, da mora podjetje s sedežem v drugi državi članici, ki opravlja storitve v prvi državi članici v trajanju več kot tri mesece, v državi članici gostiteljici pridobiti dovoljenje za prebivanje za vsakega delavca, ki je državljan tretje države in ga namerava tja napotiti, in da mora za pridobitev tega dovoljenja predhodno poslati obvestilo pristojnim organom države članice gostiteljice o opravljanju storitev, za izvedbo katerih morajo biti ti delavci napoteni, in da mora tem organom predložiti dovoljenja za prebivanje, ki jih imajo ti delavci v državi članici, kjer ima podjetje sedež, in njihove pogodbe o zaposlitvi.

Nazadnje, glede dejstva, da so takse, ki se plačajo za izdajo dovoljenja za prebivanje delavcu državljanu tretje države, ki ga je v državo članico napotilo podjetje s sedežem v drugi državi članici, višje od tistih, ki se plačajo za izdajo potrdila o prebivanju državljanu Unije, je Sodišče opozorilo, da iz načela sorazmernosti izhaja, da znesek te takse – da bi se ukrep, s katerim se zahteva plačilo taks v zameno za izdajo dovoljenja za prebivanje s strani države članice, lahko štel za združljiv s členom 56 PDEU – ne sme biti pretiran ali nerazumen. Sorazmernost dolgovanih taks je treba presojati glede na stroške, ki nastanejo z obravnavanjem prošnje in jih mora nositi država članica. Sodišče je v zvezi s tem navedlo, da okoliščina, da so takse, ki se zahtevajo za izdajo dovoljenja za prebivanje za napotenega delavca, ki je državljan tretje države, višje od taks, ki se zahtevajo za potrdilo o prebivanju za državljana Unije, načeloma sama po sebi ne more zadostovati za ugotovitev, da je znesek teh taks v nasprotju s členom 56 PDEU. Vendar je ta okoliščina lahko resen znak, da je ta znesek nesorazmeren, če so naloge, ki jih mora uprava opraviti za izdajo takega dovoljenja za prebivanje, in stroški izdelave ustreznega varnega dokumenta, enakovredni tistim, ki so potrebni za izdajo potrdila o prebivanju za državljana Unije, kar mora ugotoviti predložitveno sodišče.

Zato je Sodišče ugotovilo, da člen 56 PDEU ne nasprotuje ureditvi države članice, v skladu s katero veljavnost dovoljenja za prebivanje, ki se lahko izda delavcu, državljanu tretje države, ki je napoten v to državo članico, nikakor ne sme presegati obdobja, določenega z zadevno nacionalno ureditvijo, ki je tako lahko krajše od obdobja, potrebnega za izvedbo storitve, za katero je ta delavec napoten. Ta člen tudi ne nasprotuje temu, da se trajanje veljavnosti tega dovoljenja za prebivanje omeji na obdobje veljavnosti delovnega dovoljenja in dovoljenja za prebivanje zadevne osebe v državi članici, v kateri ima ponudnik storitev sedež. Nazadnje, v skladu s tem členom se lahko za izdajo navedenega dovoljenja za prebivanje zahteva plačilo takse v znesku, ki je višji od zneska takse, ki se plača za izdajo potrdila o zakonitem prebivanju državljanu Unije, če, najprej, začetno obdobje veljavnosti tega dovoljenja ni očitno prekratko, da bi zadovoljilo potrebe večine ponudnikov storitev, nato, je mogoče to dovoljenje podaljšati, ne da bi bilo treba izpolniti pretirane formalnosti, in nazadnje, ta znesek približno ustreza upravnim stroškom za obravnavo prošnje za pridobitev takega dovoljenja.

( 1 ) Konvencija o izvajanju Schengenskega sporazuma z dne 14. junija 1985 med vladami držav Gospodarske unije Beneluks, Zvezne republike Nemčije in Francoske republike o postopni odpravi kontrol na skupnih mejah, ki je bila podpisana 19. junija 1990 v Schengnu in je začela veljati 26. marca 1995 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 2, str. 9), kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) št. 265/2010 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. marca 2010 (UL 2010, L 85, str. 1) in z Uredbo (EU) št. 610/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 (UL 2013, L 182, str. 1) (v nadaljevanju: KISS). Člen 21(1) KISS določa: „[t]ujci, ki imajo veljavno dovoljenje za prebivanje, ki ga je izdala ena od držav članic, se lahko na podlagi tega dovoljenja in veljavne potne listine do 90 dni v katerem koli 180-dnevnem obdobju prosto gibljejo na ozemlju drugih držav članic, če izpolnjujejo pogoje za vstop iz člena 5(1)(a), (c) in (e) Uredbe (ES) št. 562/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2006 o Zakoniku skupnosti o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah) […] in niso na nacionalnem seznamu razpisanih ukrepov zadevne države članice.“

( 2 ) Direktiva 2009/52/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. junija 2009 o minimalnih standardih glede sankcij in ukrepov zoper delodajalce nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav (UL 2009, L 168, str. 24).