–

za BRT SpA E. Fumagalli, A. Manzi in L. Scambiato, avvocati,

–

za AICAI – Associazione Italiana Corrieri Aerei Internazionali, DHL Express (Italy) Srl, TNT Global Express Srl, Federal Express Europe Inc. Filiale Italiana in United Parcel Service Italia Srl M. Giordano, avvocato,

–

za General Logistics Systems Enterprise Srl in General Logistics Systems Italy SpA M. Giordano, avvocato,

–

za italijansko vlado G. Palmieri, agentka, skupaj z E. De Bonisom in B. G. Fiduccia, avvocati dello Stato,

–

za belgijsko vlado P. Cottin in J.-C. Halleux, agenta,

–

za grško vlado V. Baroutas in K. Boskovits, agenta,

–

za litovsko vlado K. Dieninis in S. Grigonis, agenta,

–

za portugalsko vlado P. Barros da Costa, A. Pimenta, J. Ramos, agenti, skupaj s S. Gonçalvesom do Cabom, advogado,

–

za norveško vlado I. Collett, V. Hauan in L. Tvedt, agentke,

–

za Evropsko komisijo L. Malferrari in M. Mataija, agenta,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 9(2) in (3) ter člena 22 Direktive 97/67/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. decembra 1997 o skupnih pravilih za razvoj notranjega trga poštnih storitev v Skupnosti in za izboljšanje kakovosti storitve (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 3, str. 71), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2008/6/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. februarja 2008 (UL 2008, L 52, str. 3) (v nadaljevanju: Direktiva 97/67), ter načel sorazmernosti in prepovedi diskriminacije.

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Nexive Commerce Srl in drugimi gospodarskimi subjekti, ki opravljajo storitve hitre pošte (v nadaljevanju: Nexive Commerce in drugi) na eni strani ter Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (nadzorni organ za komunikacije, Italija) (v nadaljevanju: AGCOM), Presidenza del Consiglio dei Ministri (predsedstvo sveta ministrov, Italija), Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministrstvo za gospodarstvo in finance, Italija) in Ministero dello Sviluppo Economico (ministrstvo za gospodarstvi razvoj, Italija) na drugi strani v zvezi z odločbami št. 182/17/CONS, 427/17/CONS in 528/18/CONS, s katerimi je AGCOM za leta 2017, 2018 in 2019 določil višino in način plačila prispevka, ki ga morajo subjekti, ki opravljajo dejavnosti v sektorju poštnih storitev, plačati za financiranje njegovih operativnih stroškov (v nadaljevanju: sporne odločbe).

3

V uvodni izjavi 39 Direktive 97/67 je navedeno:

„ker je za zagotovitev ustreznega delovanja univerzalne storitve in da se zagotovi neizkrivljeno konkurenco v nerezerviranem sektorju pomembno ločiti funkcije regulativnega organa na eni strani in izvajalca na drugi; ker noben poštni operater ne more biti hkrati sodnik in zainteresirana stranka; ker je v pristojnosti države članice, da določi predpise za en ali več državnih regulativnih organov [(v nadaljevanju: NRO)], ki so lahko izbrani med državnimi organi ali neodvisnimi subjekti, imenovanimi v ta namen“.

4

Člen 1 te direktive določa:

„Ta direktiva uvaja skupna pravila o:

[…]

5

Člen 9 navedene direktive določa:

„1.   Za storitve, ki so zunaj okvira univerzalne storitve, lahko države članice uvedejo splošna dovoljenja v obsegu, ki je potreben za zagotavljanje upoštevanja bistvenih zahtev.

2.   Za storitve, ki so zajete v okviru univerzalne storitve, lahko države članice uvedejo postopke za odobritev, skupaj s posamičnimi dovoljenji, v obsegu, ki je potreben za zagotavljanje upoštevanja bistvenih zahtev ter za zagotovitev zagotavljanja univerzalne storitve.

Za podeljevanje dovoljenj:

Obveznosti in zahteve iz prve alinee in iz člena 3 se lahko naložijo samo imenovanim izvajalcem univerzalne storitve.

[…]

3.   Postopki, obveznosti in zahteve iz odstavkov 1 in 2 so pregledni, dostopni, nediskriminacijski, sorazmerni, natančni in nedvoumni, vnaprej objavljeni in temeljijo na objektivnih merilih. Države članice zagotovijo, da je prosilec obveščen o razlogih za popolno ali delno zavrnitev ali preklic dovoljenja in vzpostavijo pritožbeni postopek.“

6

Člen 22(1) in (2) iste direktive določa:

„1.   Vsaka država članica imenuje enega ali več [NRO] za poštni sektor, ki so pravno ločeni in operativno neodvisni od izvajalcev poštnih storitev. Države članice, ki ohranijo lastništvo ali nadzor nad izvajalci poštnih storitev, zagotovijo učinkovito strukturno ločitev regulativnih funkcij od dejavnosti, povezanih z lastništvom ali nadzorom.

[…]

2.   [NRO] imajo posebno nalogo, da zagotovijo upoštevanje obveznosti, ki izhajajo iz te direktive, zlasti z vzpostavitvijo postopkov nadzornih in regulativnih postopkov za zagotavljanje univerzalne storitve. Lahko so tudi zadolženi za zagotavljanje upoštevanja predpisov o konkurenci v poštnem sektorju.

[…]“.

7

V uvodni izjavi 47 Direktive 2008/6 je navedeno:

„Vloga [NRO] bo verjetno še naprej ostala odločilna, zlasti v tistih državah članicah, kjer prehod na konkurenčnost še ni končan. V skladu z načelom ločevanja regulativnih in operativnih funkcij bi morale države članice zagotoviti neodvisnost [NRO] in s tem tudi nepristranskost njihovih odločitev. Ta zahteva po neodvisnosti ne posega v institucionalno avtonomijo in ustavne obveznosti držav članic niti v načelo nevtralnosti v zvezi s predpisi v državah članicah o lastninskopravni ureditvi iz člena 295 Pogodbe. [NRO] bi morali imeti pri izvajanju svojih nalog na voljo vse potrebne vire glede zaposlovanja, strokovnega znanja in izkušenj ter finančnih sredstev.“

8

Direktiva 2002/20/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o odobritvi elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev (Direktiva o odobritvi) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 29, str. 337), ki je bila 21. decembra 2020 razveljavljena s členom 125 Direktive (EU) 2018/1972 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2018 o Evropskem zakoniku o elektronskih komunikacijah (prenovitev) (UL 2018, L 321, str. 36, v nadaljevanju: Evropski zakonik o elektronskih komunikacijah), je v členu 12(1), naslovljenem „Upravne pristojbine“, določala:

„Vse upravne pristojbine, naložene podjetjem, ki zagotavljajo storitev ali omrežje na podlagi splošne odobritve, ali podjetjem, ki jim je bila dodeljena pravica uporabe:

9

Člen 16(1) Evropskega zakonika o elektronskih komunikacijah, naslovljen „Upravne pristojbine“, določa:

„Vse upravne pristojbine, naložene podjetjem, ki zagotavljajo elektronska komunikacijska omrežja ali storitve na podlagi splošne odobritve ali vsem, ki jim je bila dodeljena pravica uporabe:

Države članice se lahko odločijo, da ne bodo uporabile upravnih pristojbin za podjetja, katerih promet je nižji od določene meje ali katerih dejavnosti ne dosežejo najnižjega tržnega deleža ali imajo zelo omejen teritorialni obseg.“

10

Direktiva 97/67 je bila v italijansko pravo prenesena z Decreto legislativo n. 261. – Attuazione della direttiva 97/67/CE concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e per il miglioramento della qualità del servicio (zakonska uredba št. 261 o prenosu Direktive 97/67/ES o skupnih pravilih za razvoj notranjega trga poštnih storitev v Skupnosti in za izboljšanje kakovosti storitev) z dne 22. julija 1999 (GURI št. 182 z dne 5. avgusta 1999), katere člen 2(1) je določal, da je NRO za poštni sektor ministrstvo za komunikacije.

11

Ta določba je bila spremenjena s členom 1 Decreto legislativo n. 58. – Attuazione della direttiva 2008/6/CE che modifica la direttiva 97/67/CE, per quanto riguarda il pieno completamento del mercato interno dei servizi postali della Comunità (zakonska uredba št. 58 o prenosu Direktive 2008/6/ES o spremembi Direktive 97/67/ES glede popolnega oblikovanja notranjega trga poštnih storitev v Skupnosti) z dne 31. marca 2011 (GURI št. 98 z dne 29. aprila 2011).

12

Iz člena 2(1) te zakonske uredbe izhaja, da je bila nacionalna agencija za regulacijo poštnega sektorja imenovana za NRO za ta sektor v smislu člena 22 Direktive 97/67. V skladu s členom 2(12) navedene uredbe so bile s tem povezane naloge, ki jih je pristojno ministrstvo prej opravljalo „z ustreznimi človeškimi, finančnimi in funkcionalnimi viri“, prenesene na to agencijo. V zvezi z operativnimi stroški navedene agencije je bilo določeno, da se ti delno financirajo iz posebnega sklada, vključenega v proračun ministrstva za gospodarski razvoj, delno pa s prispevkom, ki ga plačajo vsi gospodarski subjekti v sektorju.

13

Pristojnosti agencije, navedene v prejšnji točki, so bile na AGCOM prenesene s členom 21(13) in (14) Decreto-Legge n. 201 – Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici (uredba-zakon št. 201 o nujnih določbah za rast, pravičnost in konsolidacijo javnih financ) z dne 6. decembra 2011 (GURI št. 284 z dne 6. decembra 2011), ki je bila preoblikovana v zakon št. 214 z dne 22. decembra 2011.

14

Člen 1(65) in (66) Legge n. 266 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006) (zakon št. 266 o določbah za oblikovanje letnega in večletnega proračuna države (finančni zakon iz leta 2006)) z dne 23. decembra 2005 (GURI št. 302 z dne 29. decembra 2005, v nadaljevanju: zakon št. 266/2005) določa:

„65.   Od leta 2007 operativne stroške nadzornega organa za komunikacije financira zadevni sektor v delu, ki se ne krije s financiranjem iz državnega proračuna, na način, določen z veljavnimi predpisi, in v višini, ki jo s sklepom določi [navedeni] organ ob upoštevanju zakonsko določenih omejitev, ter se plačajo neposredno temu organu; […]

66.   Ob prvi uporabi se za leto 2006 višina prispevka, naloženega izvajalcem v sektorju komunikacij […], določi na 1,5 promila prihodkov iz zadnje bilance stanja, potrjene pred začetkom veljavnosti tega zakona. Za naslednja leta lahko [AGCOM] v skladu z odstavkom 65 sprejme morebitne spremembe višine in načina plačila prispevka do največ 2 promilov prihodkov iz zadnje bilance stanja, potrjene pred sprejetjem odločbe.“

15

Člen 65 Decreto-Legge n. 50 convertito con modificazioni dalla L. 21 giugno 2017, n. 96 – Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo (uredba-zakon št. 50 z dne 24. aprila 2017, ki je bila s spremembami preoblikovana v zakon št. 96 z dne 21. junija 2017 o nujnih določbah na finančnem področju, pobudah za lokalne skupnosti, nadaljnjih ukrepih na potresno prizadetih območjih in razvojnih ukrepih) z dne 24. aprila 2017 (GURI št. 95 z dne 24. aprila 2017, v nadaljevanju: uredba-zakon št. 50/2017) določa:

„Od leta 2017 se bodo operativni stroški [AGCOM] v povezavi z nalogami [NRO] za poštni sektor zagotavljali izključno na načine iz odstavkov 65 in 66, drugi stavek, člena 1 zakona [št. 266/2005], ki se nanašata na prihodke, ki jih ustvarijo izvajalci v poštnem sektorju. […]“.

16

AGCOM je s spornimi odločbami opredelil zavezance in način izračuna prispevka iz člena 1(65) in (66) zakona št. 266/2005 za leta 2017, 2018 in 2019.

17

Iz teh odločb je razvidno, da so za plačilo tega prispevka zavezani „izvajalec univerzalne poštne storitve in osebe, ki imajo dovoljenje ali splošno odobritev“ v smislu zakonske uredbe, s katero je bila prenesena Direktiva 97/67. Dalje, v navedenih odločbah je določeno, da so osnova za prispevek prihodki, ki jih ustvarijo podjetja, ki so zavezanci. Nazadnje, stopnja, ki se uporablja, je za leti 2017 in 2018 znašala 1,4 promila, za leto 2019 pa 1,35 promila. Po mnenju predložitvenega sodišča naj bi uporaba te stopnje omogočila kritje vseh letnih stroškov, ki jih je AGCOM predvidel za regulacijo navedenega trga v vsakem od teh let.

18

Družba Nexive Commerce in drugi, ki so večinoma družbe, ki na italijanskem trgu opravljajo storitve hitre pošte, so pri Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij, Italija) vložili tožbo za razglasitev ničnosti spornih odločb.

19

Ker so bile te tožbe na prvi stopnji zavrnjene, so družba Nexive Commerce in drugi zoper zadevne sodbe vložili pritožbe pri predložitvenem sodišču. Družba Nexive Commerce in drugi v utemeljitev pritožb trdijo, prvič, da iz člena 9(2) in člena 22 Direktive 97/67 izhaja, da morajo operativne stroške tega organa, ki jih je mogoče pripisati njegovim dejavnostim v poštnem sektorju, sofinancirati izvajalci na tem trgu in država iz proračuna, drugič, da člen 9(2) te direktive tem izvajalcem omogoča, da nosijo le „operativne stroške“, in sicer samo neposredne stroške, tesno povezane z izvajanjem regulativnih nalog v tem sektorju, ki spadajo v okvir univerzalnih storitev, in tretjič, da sporne odločbe niso v skladu s členom 9(2) navedene direktive, ker ne temeljijo na konkretni presoji in ne upoštevajo niti položaja prihodkov izvajalcev, zavezanih za plačilo prispevka, niti položaja na trgu, niti, nazadnje, dejstva, da se za dejavnost nekaterih podjetij ne zahteva noben regulativni poseg.

20

AGCOM pa pred predložitvenim sodiščem trdi, prvič, da določbe, ki se uporabljajo v obravnavani zadevi, nikakor ne nalagajo sofinanciranja in da bi lahko bil del operativnih stroškov tega organa, ki jih krije država, za vsako zadevno leto enak nič. Sistem pa naj bi temeljil na potrebi po zagotovitvi nujne neodvisnosti in avtonomije NRO v razmerju do vlade. Zahteva po funkcionalni neodvisnosti teh NRO od reguliranih izvajalcev, določena v členu 22(1) Direktive 97/67, naj se ne bi nanašala na financiranje navedenih organov, ampak na izvajanje njihovih nalog. Drugič, Sodišče naj bi v zvezi s področjem uporabe člena 9(2) te direktive odločilo, da se možnost države članice, da za izdajo dovoljenja določi obveznost finančnega prispevanja k operativnim stroškom pristojnega NRO, nanaša na dovoljenja za opravljanje poštnih storitev, ki spadajo tako v okvir univerzalnih storitev kot tudi v okvir storitev hitre pošte. Nazadnje, tretjič, za stroške, ki jih imajo NRO zaradi svojih „medsektorskih“ storitev, naj bi bilo treba šteti, da so zajeti s pojmom „operativni stroški“ v smislu člena 9(2) navedene direktive.

21

V teh okoliščinah je Consiglio di Stato (državni svet, Italija) prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil ta vprašanja:

22

Člen 9(2), drugi pododstavek, četrta alinea, Direktive 97/67 državam članicam omogoča, da lahko za podeljevanje dovoljenj izvajalcem poštnih storitev, „kjer je primerno“, velja, „obveznost finančnega prispevanja k operativnim stroškom“ [NRO] za ta sektor. Vsa ta vprašanja se v bistvu nanašajo na obseg te obveznosti prispevanja k financiranju „operativnih stroškov“ NRO za ta sektor. Zadnjenavedeni pojem pa je predmet drugega vprašanja za predhodno odločanje, ki ga je zato treba preučiti najprej.

23

Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 9(2), drugi pododstavek, četrta alinea, Direktive 97/67 v povezavi s členom 22 te direktive razlagati tako, da pojem „operativni stroški“ iz prve od teh določb vključuje, prvič, stroške, ki so nastali NRO za poštni sektor zaradi regulativnih dejavnosti v zvezi s poštnimi storitvami, ki ne spadajo v okvir univerzalnih storitev, in drugič, stroške, ki nastanejo zaradi dejavnosti teh NRO, ki so, čeprav niso neposredno povezani z njihovo regulativno nalogo, namenjeni izvajanju institucionalnih pristojnosti teh organov kot celote, in sicer stroški, ki jih imajo navedeni NRO zaradi njihovih upravnih in institucionalnih, pripravljalnih ali potrebnih dejavnosti za izvajanje njihovih regulativnih dejavnosti (v nadaljevanju: medsektorski stroški).

24

V zvezi s tem je treba navesti, da se v skladu z besedilom člena 9(2), drugi pododstavek, četrta alinea, Direktive 97/67 obveznost, ki jo lahko države članice določijo na podlagi te določbe, nanaša na financiranje operativnih stroškov NRO iz člena 22 te direktive, to je NRO, ki ga mora vsaka država članica imenovati za poštni sektor, natančneje, za zagotovitev skladnosti z navedeno direktivo.

25

Vendar v tej direktivi pojem „operativni stroški“ ni opredeljen. Natančneje, besedilo člena 9(2), drugi pododstavek, četrta alinea, te direktive je v zvezi s tem oblikovan zelo splošno. Poleg tega je treba navesti, kot je to storil generalni pravobranilec v točki 31 sklepnih predlogov, da pregled različnih jezikovnih različic te direktive ne vsebuje elementov, s katerimi bi se lahko bolj razjasnila razlaga tega pojma.

26

V skladu s sodno prakso pa je treba, če na podlagi besedila določbe direktive samega po sebi ni mogoče odločiti o vprašanju, ki ga je postavilo predložitveno sodišče, pri razlagi te določbe upoštevati njen kontekst ter splošno sistematiko in namen te direktive (glej v tem smislu sodbo z dne 12. novembra 2019, Haqbin, C‑233/18, EU:C:2019:956, točka 42 in navedena sodna praksa).

27

Natančneje, v zvezi s prvim delom drugega vprašanja je Sodišče že imelo priložnost pojasniti, da se dejavnosti, za katere so pristojni NRO za poštni sektor, nanašajo na celotni ta sektor in ne samo na storitve, ki spadajo v okvir univerzalne storitve. Ker se dejavnosti NRO, ki so, kot je razvidno iz člena 22(2) Direktive 97/67, pristojni za zagotavljanje upoštevanja obveznosti, ki izhajajo iz te direktive, in pravil o konkurenci v poštnem sektorju, nanašajo na celoten ta sektor in ker je zakonodajalec Evropske unije vlogo in naloge teh organov zasnoval tako, da morajo koristiti vsem udeležencem v poštnem sektorju, je zato treba člen 9(2), drugi pododstavek, četrta alinea, Direktive 97/67 razlagati tako, da lahko obveznost prispevanja k financiranju teh organov v zameno velja za vse izvajalce poštnih storitev, vključno s tistimi, ki ne opravljajo poštnih storitev v okviru univerzalne storitve (sodba z dne 16. novembra 2016, DHL Express (Austria), C‑2/15, EU:C:2016:880, točke 29, 31 in 32).

28

V skladu s sodno prakso Sodišča pa so „izvajalci poštnih storitev“ v smislu te direktive podjetja, ki delujejo na področju cestnega prevoza, špedicije in hitre pošte ter ki izvajajo sprejem, usmerjanje, prenos in dostavo poštnih pošiljk, razen če je njihova dejavnost omejena na prenos poštnih pošiljk (sodba z dne 31. maja 2018, Confetra in drugi, C‑259/16 in C‑260/16, EU:C:2018:370, točka 41). Čeprav se storitve hitre pošte od univerzalne poštne storitve razlikujejo po njihovi dodani vrednosti, ki jo imajo za stranke in za katero so te pripravljene plačati več, ker ni bilo navedeno nasprotno in ob upoštevanju zadevne obveznosti, člena 9(2), drugi pododstavek, četrta alinea, navedene direktive ni mogoče razlagati tako, da iz osebnega področja uporabe izključuje izvajalce teh storitev (glej sodbo z dne 15. junija 2017, Ilves Jakelu, C‑368/15, EU:C:2017:462, točka 24 in navedena sodna praksa).

29

Tako je treba glede na to splošno razumevanje nalog, dodeljenih NRO za poštni sektor, in koristi, ki jih lahko imajo vsi izvajalci v tem sektorju, ugotoviti, da je treba pojem „operativni stroški“ razlagati tako, da stroški, ki jih lahko financirajo izvajalci poštnih storitev, vključujejo stroške, ki jih imajo NRO, pristojni za ta sektor, pri opravljanju nalog regulacije storitev, ki spadajo v okvir univerzalne storitve, in stroške v zvezi s storitvami, ki ne spadajo v ta okvir.

30

V zvezi z drugim delom drugega vprašanja je treba ugotoviti, prvič, da glede na to, kar je bilo ugotovljeno v točki 25 te sodbe, niti iz konteksta niti iz splošne sistematike Direktive 97/67 ne izhaja element, ki bi lahko omejil obseg pojma „operativni stroški“ iz člena 9(2), drugi pododstavek, četrta alinea, te direktive v smislu, da ta pojem ne bi zajemal medsektorskih stroškov.

31

Kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točkah od 34 do 41 sklepnih predlogov, razlaga tega pojma poleg tega ne more temeljiti na razlagi pojma „upravni stroški“ iz regulativnega okvira, ki ureja elektronske komunikacije in je omenjen v predložitveni odločbi.

32

V zvezi s tem člen 16 Evropskega zakonika o elektronskih komunikacijah določa stroške, povezane z regulacijo trga elektronskih komunikacij, ki se lahko krijejo z upravnimi pristojbinami, naloženimi podjetjem, ki zagotavljajo elektronska komunikacijska omrežja ali storitve. Natančneje, v skladu z odstavkom 1(a) tega člena pristojbine iz tega člena skupaj pokrivajo samo upravne stroške, ki nastanejo z upravljanjem, nadzorom in uveljavitvijo sistema splošnih odobritev in pravic uporabe ter posebnih obveznosti, ki se lahko naložijo tem podjetjem in ki lahko vključujejo stroške mednarodnega sodelovanja, harmonizacije in standardizacije, analize trga, nadzorovanja izpolnjevanja in drugega tržnega nadzora in tudi stroške regulativnih dejavnosti, ki vključujejo pripravo in uveljavitev sekundarne zakonodaje in upravnih odločb, na primer odločb o dostopu in medsebojnem povezovanju.

33

Sodišče je v zvezi s členom 12(1) Direktive o odobritvi, katerega področje uporabe je v bistvu enako kot v členu 16(1)(a) Evropskega zakonika o elektronskih komunikacijah, ki je to direktivo nasledil, razsodilo, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, v skladu s katero je podjetjem, ki delujejo v telekomunikacijskem sektorju, naložena pristojbina, namenjena kritju vseh stroškov, ki jih ima NRO, pristojen za ta sektor, in jih ne krije država, pod pogojem, da je bila ta pristojbina namenjena izključno kritju stroškov v zvezi z dejavnostmi, navedenimi v tej določbi, in da skupni prihodki, prejeti na podlagi navedene pristojbine, ne presegajo vseh stroškov, povezanih s temi dejavnostmi (glej v tem smislu sodbo z dne 18. julija 2013, Vodafone Omnitel in drugi, od C‑228/12 do C‑232/12 in od C‑254/12 do C‑258/12, EU:C:2013:495, točka 43, in sklep z dne 17. oktobra 2013, Sky Italia, C‑376/12, EU:C:2013:701, točka 34 in navedena sodna praksa).

34

Vendar je treba po eni strani ugotoviti, da je – drugače kot v določbah, navedenih v prejšnjih dveh točkah, v katerih so natančno našteti stroški, ki se lahko krijejo s pristojbinami, naloženimi podjetjem, ki delujejo v zadevnih sektorjih – člen 9(2), drugi pododstavek, četrta alinea, Direktive 97/67 oblikovan na splošno, ne da bi se razlikovalo glede na izvor ali naravo stroškov, ki nastanejo zaradi delovanja NRO.

35

Po drugi strani je ta dobesedna razlaga skladna s ciljem Direktive 2008/6, iz katere izhaja sedanje besedilo člena 9(2), drugi pododstavek, četrta alinea, Direktive 97/67, da se zagotovi, da imajo NRO „pri izvajanju svojih nalog na voljo vse potrebne vire glede zaposlovanja, strokovnega znanja in izkušenj ter finančnih sredstev“.

36

Zato je treba glede na zgoraj navedeno na drugo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 9(2), drugi pododstavek, četrta alinea, Direktive 97/67 v povezavi s členom 22 te direktive razlagati tako, da pojem „operativni stroški“ iz prve od teh določb vključuje, prvič, stroške, ki so nastali NRO za poštni sektor zaradi regulativnih dejavnosti v zvezi s poštnimi storitvami, ki ne spadajo v okvir univerzalnih storitev, in drugič, stroške, ki nastanejo zaradi dejavnosti teh NRO, ki so, čeprav niso neposredno povezani z njihovo regulativno nalogo, namenjeni izvajanju njihovih regulativnih funkcij v poštnem sektorju.

37

Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 9(2), drugi pododstavek, četrta alinea, in (3) Direktive 97/67 v povezavi s členom 22 te direktive razlagati tako, da nasprotuje sistemu financiranja NRO, pristojnih za poštni sektor, ki temelji zgolj na prispevkih, ki so na podlagi tega člena 9 naloženi izvajalcem v tem sektorju, pri čemer je izključeno vsakršno javno financiranje.

38

V zvezi s tem, prvič, zgolj iz uporabe izraza „prispevanje“ iz člena 9(2), drugi pododstavek, četrta alinea, Direktive 97/67 ni mogoče sklepati, da ta določba določa le možnost, da se izvajalcem v poštnem sektorju naloži zgolj prispevek k financiranju operativnih stroškov NRO za ta sektor. Namreč, čeprav je izraz „prispevanje“ mogoče razumeti tako, da se nanaša na sodelovanje pri skupnem delu, pa iz tega izraza ne izhaja financiranje iz državnega proračuna. Nasprotno, ob upoštevanju zelo splošne formulacije te določbe je treba iz tega sklepati, da je državam članicam s to določbo priznano široko polje proste presoje pri opredelitvi virov sistema financiranja NRO, pristojnih za poštni sektor.

39

Kot je namreč generalni pravobranilec v bistvu navedel v točki 53 sklepnih predlogov, člen 9 Direktive 97/67 državam članicam prepušča izbiro med sistemom financiranja, ki temelji izključno na pristojbinah, naloženih izvajalcem poštnih storitev, sistemom financiranja iz nacionalnih proračunov ali, nazadnje, mešanim sistemom sofinanciranja NRO za poštni sektor tako s prispevki izvajalcev v tem sektorju kot s proračunom zadevne države članice. Odstavek 3 tega člena v zvezi s tem določa le, da so obveznosti iz odstavka 2 navedenega člena pregledne, dostopne, nediskriminatorne, sorazmerne, natančne in nedvoumne, vnaprej objavljene in temeljijo na objektivnih merilih.

40

Drugič, v zvezi s sobesedilom, v katero je umeščena določba iz prejšnje točke, je treba ugotoviti, da člen 1 Direktive 97/67, ki določa, da ta direktiva določa skupna pravila, ki se med drugim nanašajo na ustanovitev NRO za zadevni sektor, ne vsebuje nobenega dodatnega pojasnila glede pravil, ki urejajo njihov način financiranja.

41

Z nobeno drugo določbo te direktive ni mogoče ovreči ugotovitve iz točke 39 te sodbe niti, natančneje, združljivosti sistema financiranja NRO, pristojnih za poštni sektor, izključno iz prispevkov izvajalcev iz tega sektorja, z Direktivo 97/67.

42

Res je, da člen 22 navedene direktive državam članicam nalaga, da določijo NRO, ki so funkcionalno neodvisni od izvajalcev poštnih storitev. Vendar je treba ugotoviti, kot je to storil generalni pravobranilec v točki 58 sklepnih predlogov, da če ima NRO dejansko na voljo finančna sredstva, ki mu omogočajo, da izpolni svoje naloge in se izogne neprimernemu vplivu udeležencev na trgu in državnih organov, način in viri njegovega financiranja sami po sebi niso odločilni.

43

Nazadnje, tretjič, cilj člena 9(2), drugi pododstavek, četrta alinea, Direktive 97/67, kot je naveden v točki 35 te sodbe, ne nasprotuje temu, da se ta člen razlaga tako, da državam članicam omogoča, da se odločijo za način financiranja NRO za poštni sektor izključno iz prispevkov izvajalcev v tem sektorju, pod pogojem, da se zagotovi, da imajo ti NRO na voljo sredstva, ki so nujno potrebna za njihovo pravilno delovanje, in s tem pravna sredstva, ki jim omogočajo, da od teh izvajalcev zahtevajo plačilo teh prispevkov.

44

Glede na zgoraj navedeno je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 9(2), drugi pododstavek, četrta alinea, in (3) Direktive 97/67 v povezavi s členom 22 te direktive razlagati tako, da ne nasprotuje temu, da se država članica odloči za mehanizem financiranja NRO, pristojnega za poštni sektor, izključno iz prispevkov, ki so izvajalcem v tem sektorju naloženi na podlagi člena 9(2) drugi pododstavek, četrta alinea, te direktive, pri čemer je izključeno vsakršno financiranje iz državnega proračuna, pod pogojem, da ta sistem zadevnemu NRO zagotavlja, da bo dejansko imel na voljo sredstva, ki so nujno potrebna za zagotovitev njegovega pravilnega delovanja in popolnega neodvisnega izvajanja njegovih regulativnih nalog v poštnem sektorju, ali pravna sredstva, ki mu takšna sredstva omogočajo pridobiti.

45

Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba pravo Unije, natančneje, načeli sorazmernosti in prepovedi diskriminacije ter člen 9(2), drugi pododstavek, četrta alinea, Direktive 97/67 razlagati tako, da nasprotujejo temu, da se obveznost finančnega prispevanja naloži vsem izvajalcem v poštnem sektorju, vključno ponudnikom storitev hitre pošte, enotno, ne da bi se upoštevala stopnja domnevno spremenljive intenzivnosti regulativne dejavnosti NRO, ki velja zanje, glede na to, ali storitve, ki jih opravljajo, spadajo v okvir univerzalne storitve.

46

V zvezi s tem je treba ugotoviti, da Direktiva 97/67 ne določa posebnega načina za izračun zneska zadevnega prispevka. Vendar mora, kot je bilo opozorjeno v točki 39 te sodbe, taka obveznost prispevanja, ki je naložena na podlagi člena 9(2), drugi pododstavek, četrta alinea, te direktive, v skladu z odstavkom 3 tega člena poleg tega, da je pregledna, dostopna, natančna, nedvoumna, vnaprej objavljena in temelji na objektivnih merilih, spoštovati načeli prepovedi diskriminacije in sorazmernosti.

47

Na prvem mestu, glede sorazmernosti obveznosti prispevanja, naložene na podlagi člena 9(2), drugi pododstavek, četrta alinea, navedene direktive, ki je enotno naložena vsem izvajalcem v poštnem sektorju, je treba opozoriti, da mora predložitveno sodišče – s celovito presojo vseh upoštevnih pravnih in dejanskih okoliščin – preveriti, ali je taka obveznost primerna za zagotovitev uresničitve zastavljenih ciljev in ne presega tega, kar je nujno za njihovo doseganje. Vendar mu mora Sodišče za to predložiti vse elemente razlage prava Unije, ki mu bodo omogočili, da se o zadevi izreče (sodba z dne 31. maja 2018, Confetra in drugi, C‑259/16 in C‑260/16, EU:C:2018:370, točka 49 in navedena sodna praksa).

48

Po eni strani, glede primernosti takšne obveznosti, da zagotovi uresničitev cilja, ki ga uresničuje, je treba opozoriti, da se v skladu s sodno prakso Sodišča z nacionalno ureditvijo lahko zagotovi uresničitev zatrjevanega cilja, samo če dejansko zagotavlja, da se ta cilj doseže dosledno in sistematično (sodba z dne 31. maja 2018, Confetra in drugi, C‑259/16 in C‑260/16, EU:C:2018:370, točka 50 in navedena sodna praksa).

49

Vendar v obravnavani zadevi ni sporno, da je zadevni ukrep, ki vsem izvajalcem v poštnem sektorju enotno nalaga enako obveznost financiranja in, natančneje, enako stopnjo prispevka, ne da bi se upoštevala stopnja intenzivnosti regulativne dejavnosti NRO v zvezi s storitvami, ki jih opravlja vsak izvajalec, primeren za zagotovitev uresničitve zastavljenega cilja oziroma da nacionalna zakonodaja tak cilj dosledno uresničuje. Ker je poleg tega cilj tega nacionalnega ukrepa v bistvu zadevnemu NRO zagotoviti čim širše financiranje, ki mu omogoča, da svoje naloge izpolnjuje popolnoma neodvisno, je treba navedeni ukrep načeloma šteti za ukrep, ki lahko zagotovi uresničitev takega cilja.

50

Po drugi strani ni mogoče šteti, da ta ukrep presega to, kar je potrebno za uresničitev zastavljenega cilja, zgolj zato, ker se za potrebe izračuna spornega prispevka ne upošteva, odvisno od primera, večje stopnje intenzivnosti dejavnosti tega NRO na področju storitev, ki spadajo v okvir univerzalne storitve.

51

Res je namreč, kot je Evropska komisija navedla v svojem stališču, da regulacija univerzalne storitve vključuje sprejetje posebnih ukrepov in v nekaterih okoliščinah to, da zadevni NRO te storitve intenzivno nadzira. Vendar se ta dejavnost ne razlikuje od drugih dejavnosti takega NRO, ki se nanašajo na ureditev zadevnega trga v celoti, in jo je zato treba obravnavati v splošnem okviru liberalizacije poštnega sektorja. V zvezi s tem glede na razvoj tega sektorja ni mogoče izključiti, da lahko različni izvajalci opravljajo vse bolj podobne dejavnosti in da so poštne storitve, kot navaja portugalska vlada v svojem pisnem stališču, zamenljive.

52

Tako ob upoštevanju polja proste presoje, navedenega v točki 38 te sodbe, načela sorazmernosti ter člena 9(2), drugi pododstavek, četrta alinea, in (3) Direktive 97/67 ni mogoče razlagati tako, da mora obstajati natančna povezava med višino prispevka, naloženega izvajalcu, in stroški, ki so zadevnemu NRO dejansko nastali zaradi regulativne dejavnosti v zvezi s tem izvajalcem.

53

Na drugem mestu, glede prepovedi diskriminacije iz ustaljene sodne prakse izhaja, da se z načelom enakega obravnavanja zahteva, da se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in da se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je tako obravnavanje objektivno utemeljeno (sodba z dne 7. marca 2017, RPO, C‑390/15, EU:C:2017:174, točka 41 in navedena sodna praksa).

54

Čeprav se, kot je bilo opozorjeno v točki 28 te sodbe, storitve hitre pošte razlikujejo od univerzalne poštne storitve po njihovi dodani vrednosti za stranke, pa iz tega ni mogoče sklepati, da so ponudniki takih storitev – z vidika njihove morebitne obveznosti prispevanja k financiranju operativnih stroškov NRO, pristojnih za poštni sektor na podlagi člena 9(2), drugi pododstavek, četrta alinea, Direktive 97/67 – v položaju, ki bi upravičeval drugačno obravnavanje, kot velja za druge izvajalce v tem sektorju.

55

Splošneje, ob upoštevanju preudarkov, navedenih v točki 51 te sodbe, to enako velja za izvajalce, ki ne opravljajo storitev, ki spadajo v okvir univerzalne storitve, katerih položaj sam po sebi ne upravičuje drugačnega obravnavanja v primerjavi s tistimi, ki take storitve opravljajo. Glede na koristi, ki jih imajo vsi izvajalci v poštnem sektorju zaradi celotne dejavnosti takšnega NRO, je treba namreč ugotoviti, da so ti izvajalci načeloma v primerljivih položajih, ne glede na naravo storitev, ki jih opravlja posamezni izvajalec.

56

Vsekakor je treba poudariti, da je treba primerljivost dveh položajev presojati zlasti glede na, med drugim, cilj ukrepa, s katerim je uvedeno razlikovanje med njima, ali nasprotno, s katerim ju obravnava enako (glej po analogiji sodbo z dne 1. marca 2011, Association belge des Consommateurs Test-Achats in drugi, C‑236/09, EU:C:2011:100, točka 29).

57

Glede na cilj, ki ga uresničuje ukrep iz postopka v glavni stvari, kakor je bil opredeljen v točki 49 te sodbe, pa je treba za izvajalce, ki ne opravljajo storitev v okviru univerzalne storitve, in tiste, ki take storitve opravljajo, šteti, da so v primerljivem položaju.

58

Zato – s pridržkom celovite presoje vseh upoštevnih pravnih in dejanskih okoliščin, ki jo bo moralo opraviti predložitveno sodišče – za ureditev, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, ni mogoče šteti, da je v nasprotju z načelom prepovedi diskriminacije.

59

Glede na zgoraj navedeno je treba na tretje vprašanje odgovoriti, da je treba pravo Unije in, natančneje, načeli sorazmernosti in prepovedi diskriminacije ter člen 9(2), drugi pododstavek, četrta alinea, Direktive 97/67 razlagati tako, da ne nasprotujejo nacionalni ureditvi, ki za to, da se NRO, pristojnemu za poštni sektor, zagotovi financiranje, ki mu omogoča, da svoje naloge, povezane z regulacijo tega sektorja, izpolnjuje popolnoma neodvisno, vsem izvajalcem v navedenem sektorju enotno naloži obveznost prispevanja k financiranju operativnih stroškov tega NRO – ne da bi se upoštevala intenzivnost regulativnih nalog in nalog nadzora, ki se izvajajo glede na različne vrste poštnih storitev, in ne da bi se za to razlikovalo med izvajalci univerzalne poštne storitve in izvajalci hitre pošte – pod pogojem, da je obveznost, ki je s to ureditvijo naložena tem izvajalcem, poleg tega pregledna, dostopna, natančna, nedvoumna, vnaprej objavljena in temelji na objektivnih merilih.

60

Ker je ta postopek za stranke v postopkih v glavni stvari ena od stopenj v postopkih pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (peti senat) razsodilo: