Zadeva C‑72/22 PPU
Valstybės sienos apsaugos tarnyba
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe,
ki ga je vložilo Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas)
Sodba Sodišča (prvi senat) z dne 30. junija 2022
„Predhodno odločanje – Nujni postopek predhodnega odločanja – Azilna politika in politika priseljevanja – Direktiva 2011/95/EU – Člen 4 – Skupni postopki za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite – Direktiva 2013/32/EU – Člena 6 in 7 – Standardi za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito – Člen 18 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – Direktiva 2013/33/EU – Člen 8 – Pridržanje prosilca – Razlog za pridržanje – Zaščita nacionalne varnosti in javnega reda – Pridržanje prosilca za azil zaradi nezakonitega vstopa na ozemlje Unije“
Vprašanja za predhodno odločanje – Nujni postopek predhodnega odločanja – Pogoji – Oseba, ki ji je odvzeta prostost – Pojem – Državljan tretje države, ki je nameščen v nastanitveni center, s prepovedjo gibanja znotraj tega območja – Vključitev – Rešitev spora, ki lahko vpliva na ta odvzem prostosti – Uporaba nujnega postopka predhodnega odločanja
(Statut Sodišča, člen 23a; Poslovnik Sodišča, člen 107; direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2008/115, 2013/32 in 2013/33)
(Glej točke od 36 do 38 in od 41 do 45.)
Mejni nadzor, azil in priseljevanje – Azilna politika – Standardi za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito – Direktiva 2013/33 – Pojem pridržanja – Prisilni ukrep, s katerim se prosilcu odvzame svoboda gibanja in ki ga ločuje od preostalega prebivalstva s tem, da mu nalaga, da je na omejenem in zaprtem območju
(Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2013/33, člen 2(h))
(Glej točko 39.)
Mejni nadzor, azil in priseljevanje – Azilna politika – Postopki za priznanje in odvzem mednarodne zaščite – Direktiva 2013/32 – Postopek obravnave prošnje za mednarodno zaščito – Dostop do postopka – Razglasitev, s strani države članice, vojnega ali izrednega stanja oziroma izrednih razmer zaradi množičnega prihoda tujcev – Nacionalna ureditev, ki državljanom tretjih držav, ki nezakonito prebivajo, dejansko odvzema možnost, da imajo na ozemlju te države članice dostop do navedenega postopka – Nedopustnost
(člen 72 PDEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 18; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2013/32, členi 6, 7(1) in 43)
(Glej točke 58, od 61 do 64, od 70 do 72, 74 in 75 ter točko 1 izreka.)
Mejni nadzor, azil in priseljevanje – Azilna politika – Standardi za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito – Direktiva 2013/33 – Pridržanje – Razlogi – Razglasitev, s strani države članice, vojnega ali izrednega stanja oziroma izrednih razmer zaradi množičnega prihoda tujcev – Nacionalna ureditev, ki v takih primerih določa možnost, da je prosilec za azil pridržan zgolj zaradi nezakonitega vstopa na ozemlje te države članice – Nedopustnost
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 6; direktivi Evropskega parlamenta in Sveta 2013/32, člena 8 in 9, ter 2013/33, uvodni izjavi 15 in 20, člen 8(2) in (3) ter člen 9)
(Glej točke od 80 do 84, od 86 do 91 in 93 ter točko 2 izreka.)
Povzetek
Pravo Unije nasprotuje litovski zakonodaji, v skladu s katero je mogoče v primeru množičnega prihoda tujcev prosilca za azil pridržati zgolj zato, ker je njegovo prebivanje nezakonito
Vendar mora država članica, v kateri prosilec za azil, ki nezakonito prebiva, zaprosi za mednarodno zaščito, načeloma dokazati, da ta prosilec zaradi posebnih okoliščin pomeni grožnjo nacionalni varnosti ali javnemu redu, ki upravičuje pridržanje
Republika Litva je 2. julija 2021 razglasila izredno stanje na svojem celotnem ozemlju. Tej razglasitvi je 10. novembra 2021 sledila razglasitev izrednih razmer na delu tega ozemlja zaradi množičnega prihoda migrantov, predvsem iz Belorusije.
M. A., državljan tretje države, je bil 17. novembra 2021 prijet na Poljskem skupaj s skupino oseb iz Litve, ker ni imel niti potovalnih dokumentov niti vizuma, potrebnega za prebivanje v tej državi članici in v Uniji. M. A. je bil zato predan litovskim organom, ki so odredili njegovo pridržanje do sprejetja odločitve o njegovem pravnem statusu. V dneh po predaji naj bi takoj vložil prošnjo za mednarodno zaščito, ki naj bi jo januarja 2022 pisno preklical. Ta prošnja je bila vseeno zavržena kot nedopustna, ker jo je vložil brez upoštevanja pravil, ki jih litovska zakonodaja določa glede vložitve prošenj za mednarodno zaščito v izrednih razmerah zaradi množičnega prihoda tujcev. ( 1 ) Na podlagi te zakonodaje namreč tujec, ki vstopi v Litvo nezakonito, nima možnosti, da na ozemlju te države članice vloži prošnjo za mednarodno zaščito. Ta zakonodaja tudi določa, da je lahko v takem izrednem stanju tujec pridržan zgolj zaradi svojega nezakonitega vstopa na litovsko ozemlje.
V teh okoliščinah želi predložitveno sodišče, ki obravnava pritožbo, ki jo je M. A. vložil zoper odločbo, ki se nanaša na njegovo pridržanje, izvedeti, ali Direktiva o postopkih ( 2 ) in Direktiva o sprejemu ( 3 ) nasprotujeta taki zakonodaji.
Sodišče, ki je odločalo na podlagi nujnega postopka predhodnega odločanja, je presodilo, da Direktiva o postopkih ( 4 ) nasprotuje ureditvi države članice, v skladu s katero je v primeru razglasitve vojnega ali izrednega stanja oziroma v primeru razglasitve izrednih razmer zaradi množičnega prihoda tujcev državljanom tretjih držav, ki v tej državi članici prebivajo nezakonito, na ozemlju te države članice dejansko odvzeta možnost dostopa do postopka obravnave prošnje za mednarodno zaščito. Sodišče je še presodilo, da Direktiva o sprejemu ( 5 ) nasprotuje zakonodaji države članice, v skladu s katero je v primeru take razglasitve mogoče prosilca za azil pridržati zgolj zato, ker nezakonito prebiva na ozemlju te države članice.
Presoja Sodišča
Na prvem mestu, Sodišče je v zvezi z dostopom do postopka obravnave prošnje za mednarodno zaščito, najprej, pojasnilo, da imajo vsi državljani tretje države ali osebe brez državljanstva pravico podati tako prošnjo na ozemlju države članice, vključno na njenih mejah ali na njenih tranzitnih območjih, tudi če na tem ozemlju prebivajo nezakonito. Namen te pravice je zagotoviti, na eni strani, učinkovit dostop do postopka priznanja mednarodne zaščite in, na drugi strani, učinkovitost pravice do azila, kakor je zagotovljena s členom 18 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah. Zato je treba šteti, da uporaba nacionalne zakonodaje – kot je zadevna litovska zakonodaja, ki določa, da državljan tretje države, ki na litovskem ozemlju prebiva nezakonito, zgolj zaradi tega po vstopu na to ozemlje nima možnosti podati prošnjo za mednarodno zaščito na tem ozemlju – navedenemu državljanu preprečuje, da dejansko uživa pravico do azila.
Dalje, Sodišče je ugotovilo, da splošno sklicevanje na ogrožanje javnega reda ali notranje varnosti, ki ga lahko povzroči množični prihod državljanov tretje države, ne zadošča, da se na podlagi člena 72 PDEU ( 6 ) taka zakonodaja upraviči.
Nazadnje, Direktiva o postopkih ( 7 ) državam članicam omogoča, da določijo posebne postopke, ki se uporabljajo na njihovih mejah in katerih namen je presojanje dopustnosti prošenj za mednarodno zaščito v položajih, v katerih iz ravnanja prosilca izhaja, da je njegova prošnja očitno neutemeljena ali da pomeni zlorabo. Ti postopki državam članicam omogočajo, da na zunanjih mejah Unije izvajajo svoje dolžnosti na področju vzdrževanja javnega reda in zagotavljanja notranje varnosti, ne da bi bilo treba uporabiti odstopanje na podlagi člena 72 PDEU.
Na drugem mestu, Sodišče je v zvezi z vprašanjem pridržanja državljana tretje države zgolj zaradi nezakonitega vstopa na ozemlje države članice, najprej, opozorilo, da je v skladu z Direktivo o sprejemu ( 8 ) prosilec za mednarodno zaščito lahko pridržan le, kadar se to na podlagi posamične presoje vsakega primera izkaže za potrebno in če ni mogoče učinkovito uporabiti drugega, manj prisilnega ukrepa. Dalje, v tej direktivi ( 9 ) so izčrpno našteti različni razlogi, s katerimi je mogoče upravičiti pridržanje. Vendar okoliščine, da prosilec za mednarodno zaščito nezakonito prebiva na ozemlju države članice, ni med temi razlogi. Zato državljan tretje države ne more biti pridržan zgolj iz tega razloga.
Nazadnje, glede vprašanja, ali taka okoliščina lahko upraviči pridržanje prosilca za azil zaradi zaščite nacionalne varnosti ali javnega reda ( 10 ) v izrednih okoliščinah, ki jih pomeni zadevni množični prihod tujcev, je Sodišče opozorilo, da lahko ogrožanje javnega reda in nacionalne varnosti pridržanje prosilca upraviči le pod pogojem, da njegovo individualno ravnanje pomeni resnično, sedanjo in dovolj resno nevarnost, ki ogroža temeljni interes družbe oziroma notranjo ali zunanjo varnost zadevne države članice. V zvezi s tem za nezakonitost prebivanja prosilca za mednarodno zaščito ni mogoče šteti, da ta sama po sebi dokazuje obstoj take grožnje. Tako tak prosilec načeloma ne more pomeniti grožnje nacionalni varnosti ali javnemu redu te države članice zgolj zato, ker v državi članici nezakonito prebiva. Ta ugotovitev ne posega v možnost, da se prosilec za mednarodno zaščito, ki nezakonito prebiva v državi članici, šteje za tako grožnjo zaradi posebnih okoliščin, ki dokazujejo, da je ta prosilec poleg tega, da prebiva nezakonito, tudi nevaren.
( 1 ) Poglavje X2 Lietuvos Respublikos įstatymas „Dėl užsieniečių teisinės padėties“ (zakon Republike Litve o pravnem statusu tujcev) se namreč nanaša na uporabo tega zakona v primeru razglasitve vojnega ali izrednega stanja oziroma v primeru razglasitve izrednih razmer zaradi množičnega prihoda tujcev. V tem poglavju člen 14012(1) natančneje določa kraje, v katerih se lahko vloži prošnja za mednarodno zaščito.
( 2 ) Direktiva 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (UL 2013, L 180, str. 60; v nadaljevanju: Direktiva o postopkih).
( 3 ) Direktiva 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (UL 2013, L 180, str. 96; v nadaljevanju: Direktiva o sprejemu).
( 4 ) Glej, natančneje, člen 6 Direktive o postopkih glede dostopa do postopka priznanja mednarodne zaščite in njen člen 7(1), ki državam članicam nalaga obveznost, da zagotovijo, da ima vsaka pravno sposobna odrasla oseba pravico podati prošnjo za mednarodno zaščito v svojem imenu.
( 5 ) Glej člen 8(2) in (3) Direktive o sprejemu v zvezi s pridržanjem prosilca za azil.
( 6 ) V skladu s to določbo „[t]a naslov [o območju svobode, varnosti in pravice] ne vpliva na izpolnjevanje obveznosti, ki jih imajo države članice glede vzdrževanja javnega reda in miru ter zagotavljanja notranje varnosti“.
( 7 ) Glej zlasti člen 43 Direktive o postopkih.
( 8 ) Glej člen 8(2) Direktive o sprejemu.
( 9 ) Glej člen 8(3) Direktive o sprejemu.
( 10 ) Glej člen 8(3)(e) Direktive o sprejemu.