1.

Predmet teh združenih zadev sta pritožbi, s katerima podjetja pritožniki predlagajo razveljavitev sklepov Splošnega sodišča Evropske unije z dne 29. novembra 2021, Grupa Azoty in drugi/Komisija (T‑726/20, neobjavljen), in z dne 29. novembra 2021, Advansa Manufacturing in drugi/Komisija (T‑741/20, neobjavljen), (v nadaljevanju: izpodbijana sklepa), s katerima je Splošno sodišče kot nedopustni zavrglo njihovi tožbi, s katerima so predlagala razglasitev delne ničnosti sporočila Komisije z dne 25. septembra 2020, naslovljenega „Smernice za nekatere ukrepe državne pomoči v okviru sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov po letu 2021“ (v nadaljevanju: sporne smernice) ( 2 ).

2.

Sodišče bo tako imelo priložnost podati zelo pomembna pojasnila o razlagi nekaterih pogojev dopustnosti tožbe, ki jo posamezniki vložijo pri Splošnem sodišču, in sicer pojma „izpodbojni akt“ in pogoja neposrednega nanašanja ter razmerja med tema pogojema.

3.

Z Direktivo 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. oktobra 2003 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Uniji in o spremembi Direktive Sveta 96/61/ES (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 7, str. 631) je bil vzpostavljen sistem za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Evropski uniji (v nadaljevanju: EU ETS), da bi se pospešilo zmanjšanje teh emisij na stroškovno in ekonomsko učinkovit način. Ta direktiva je bila med drugim spremenjena z Direktivo (EU) 2018/410 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. marca 2018 o spremembi Direktive 2003/87 (UL 2018, L 76, str. 3), s katero se je zlasti izboljšal in podaljšal EU ETS za obdobje 2021–2030.

4.

Člen 10a(6) Direktive 2003/87, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2018/410, določa:

„Države članice bi morale v skladu z drugim in četrtim pododstavkom sprejeti finančne ukrepe v korist sektorjev ali delov sektorjev, ki so izpostavljeni resničnemu tveganju premestitve emisij CO2 zaradi znatnih posrednih stroškov, ki dejansko nastanejo zaradi stroškov emisij toplogrednih plinov, ki se prenesejo na cene električne energije, pod pogojem, da so takšni finančni ukrepi v skladu s pravili o državni pomoči in zlasti ne povzročajo neupravičenega izkrivljanja konkurence na notranjem trgu. […]“.

5.

Sporne smernice so od 1. januarja 2021 nadomestile sporočilo z dne 5. junija 2012, naslovljeno „Smernice za nekatere ukrepe državne pomoči v okviru sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov po letu 2012“ (UL 2012, C 158, str. 4).

6.

Komisija je v točki 7 spornih smernic navedla, da v okviru teh smernic opredeljuje pogoje, pod katerimi se lahko ukrepi pomoči v okviru EU ETS štejejo za združljive z notranjim trgom na podlagi člena 107(3)(c) PDEU.

7.

Komisija je v točki 9 spornih smernic pojasnila, da se načela iz teh smernic „uporabljajo samo za posebne ukrepe pomoči iz členov 10a(6) in 10b Direktive 2003/87/ES“.

8.

V točki 21 spornih smernic je navedeno:

„Za omejitev tveganja izkrivljanja konkurence na notranjem trgu mora biti pomoč omejena na sektorje, ki so izpostavljeni resničnemu tveganju premestitve emisij CO2 zaradi znatnih posrednih stroškov, ki dejansko nastanejo zaradi prenosa stroškov emisij toplogrednih plinov na cene električne energije. V teh smernicah se šteje, da je resnično tveganje premestitve emisij CO2 prisotno le, če je upravičenec dejaven v enem od sektorjev iz Priloge I.“

9.

Pritožnice Grupa Azoty S.A., Azomureș SA in Lipasmata Kavalas LTD Ypokatastima Allodapis so podjetja, ki dejavnosti opravljajo v sektorju proizvodnje gnojil in dušikovih spojin, ki trenutno spada v kodo NACE 20.15.

10.

Ta sektor ni naveden na seznamu v Prilogi I k spornim smernicam, medtem ko je bil vključen na seznam v Prilogi II k smernicam iz leta 2012, ki so se uporabljale do 31. decembra 2020.

11.

Pritožnice so 15. in 16. decembra 2020 na podlagi člena 263 PDEU v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložile tožbi, s katerima so predlagale razglasitev ničnosti Priloge I k spornim smernicam.

12.

Splošno sodišče je z izpodbijanima sklepoma tožbi razglasilo za nedopustni.

13.

Splošno sodišče je v točki 26 teh sklepov opozorilo, da je dopustnost tožbe, ki jo fizična ali pravna oseba na podlagi člena 263, četrti odstavek, PDEU vloži zoper akt, ki ni naslovljen nanjo, pogojena s tem, da se tej osebi prizna procesno upravičenje, ki obstaja v dveh primerih. Prvič, tako tožbo je mogoče vložiti, če se ta akt nanjo neposredno in posamično nanaša. Drugič, taka oseba lahko vloži tožbo zoper predpis, ki ne potrebuje izvedbenih ukrepov, če se nanjo neposredno nanaša.

14.

Iz tega je v točki 27 navedenih sklepov sklepalo, da je treba preučiti, ali za pritožnice, na katere sporne smernice niso naslovljene, ob upoštevanju teh smernic velja eden od navedenih primerov. Ker ta primera zahtevata, da se izpodbijani akt neposredno nanaša na tožečo stranko, je Splošno sodišče menilo, da je treba najprej preučiti ta pogoj.

15.

V zvezi s tem je Splošno sodišče v točki 29 teh sklepov opozorilo, da se s pogojem, da se mora akt, ki je predmet tožbe, na fizično ali pravno osebo neposredno nanašati, zahteva, da sta kumulativno izpolnjeni dve merili, in sicer, prvič, da ima izpodbijani akt neposredne učinke na pravni položaj posameznika in, drugič, da naslovnikom tega akta, ki jim je naložena njegova izvedba, ne dopušča nobene diskrecijske pravice, saj je ta izvedba samodejna in temelji izključno na ureditvi Unije brez uporabe drugih vmesnih pravil.

16.

Po presoji Splošnega sodišča sporne smernice nimajo neposrednih učinkov na pravni položaj pritožnic.

17.

Splošno sodišče je v podporo tej presoji v točkah od 40 do 42 izpodbijanih sklepov med drugim pojasnilo, da preudarek v spornih smernicah, da je resnično tveganje premestitve emisij CO2 prisotno le, če je upravičenec do pomoči dejaven v enem od sektorjev iz Priloge I k tem smernicam, s pravnega stališča ne izključuje – tudi če je zaradi primernosti malo verjetno, da se to uresniči – da države članice lahko Komisiji priglasijo ukrepe pomoči za podjetja, ki svoje dejavnosti opravljajo v drugih sektorjih, ki niso našteti v tej prilogi, in lahko poskušajo dokazati, da je kljub neizpolnjevanju enega od meril, določenih v navedenih smernicah, pomoč za ta podjetja skladna s členom 107(3)(c) PDEU. Čeprav je Splošno sodišče priznalo, da je v takem primeru zelo verjetno, da Komisija na podlagi Uredbe Sveta (EU) 2015/1589 z dne 13. julija 2015 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 [PDEU] (UL 2015, L 248, str. 9) sprejme sklep, v katerem ugotovi, da je načrtovana pomoč nezdružljiva z notranjim trgom, je navedlo, da bi le ta sklep lahko imel neposredne pravne učinke za podjetja, ki bi morala biti upravičena do pomoči, in bi lahko bil predmet ničnostne tožbe teh podjetij, ker bi se torej neposredno nanašal nanje.

18.

Splošno sodišče je poleg tega v točki 38 izpodbijanih sklepov pojasnilo, da če se država članica odloči, da ne sprejme nobenega ukrepa pomoči, ki bi spadal na področje spornih smernic, Komisija ne sprejme nobenega sklepa na podlagi Uredbe 2015/1589. Zato tudi v tem primeru te smernice ne bi imele neposrednih učinkov na pravni položaj tožečih strank.

19.

Pritožnice s pritožbama Sodišču predlagajo, naj:

20.

Komisija Sodišču predlaga, naj:

21.

Predsednik Sodišča je z odločbo z dne 16. septembra 2022 zadevi C‑73/22 P in C‑77/22 P združil za morebitni ustni del postopka in izdajo sodbe.

22.

Ta pritožba temelji na dveh pritožbenih razlogih. Prvi pritožbeni razlog se nanaša na nezadostno obrazložitev izpodbijanih sklepov, medtem ko pritožnice z drugim pritožbenim razlogom trdijo, primarno, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je štelo, da se sporne smernice nanje ne nanašajo neposredno, in, podredno, da bi Splošno sodišče moralo preučiti tožbi po vsebini, preden je odločilo o njuni dopustnosti.

23.

V skladu z zahtevo Sodišča bom v teh sklepnih predlogih obravnaval le drugi pritožbeni razlog.

24.

Po mnenju pritožnic presoja neposrednega nanašanja v izpodbijanih sklepih temelji na treh neupoštevnih, celo napačnih premisah.

25.

Prvič, Splošno sodišče naj bi izhajalo iz premise, da je treba z vidika člena 263 PDEU vse smernice Komisije opredeliti enako, kar naj bi bil napačen pristop. Glede tega naj bi se Splošno sodišče napačno oprlo na prejšnje primere v zvezi s smernicami, ki dajejo diskrecijsko pravico ali določajo izjeme, na katere se države članice lahko sklicujejo. Poleg tega naj bi Splošno sodišče presodilo, da sporne smernice zavezujejo le Komisijo. S tem naj bi prikrilo dejstvo, da so bile te smernice objavljene v Uradnem listu Evropske unije, serija C, da so neposredno naslovljene na države članice, da jim ne dajejo diskrecijske pravice ali določajo izjeme v zvezi z gospodarskimi sektorji, upravičenimi do pomoči, ki se lahko dodelijo na podlagi člena 10a(6) Direktive 2003/87, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2018/410, in da imajo, ker vsebujejo zavezujoče besedilo, vlogo normativne zakonodaje.

26.

Drugič, Splošno sodišče naj bi se napačno oprlo na možnost, da država članica Komisiji priglasi ukrepe pomoči za podjetja, ki dejavnosti opravljajo v drugih sektorjih, ki niso našteti v Prilogi I k spornim smernicam, in poskuša dokazati, da so ti ukrepi vseeno združljivi z notranjim trgom na podlagi člena 107(3)(c) PDEU. Pritožnice v zvezi s tem ugotavljajo, da čeprav je res, da s pravnega vidika ta možnost obstaja, to ne spremeni dejstva, da sporne smernice izključujejo, da se gospodarskim subjektom, ki dejavnosti opravljajo v sektorjih, ki niso omenjeni v Prilogi I k tem smernicam, dodelijo pomoči iz člena 10a(6) Direktive 2003/87, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2018/410. Ta izključitev naj nikakor ne bi bila izravnana s splošno možnostjo dodelitve državnih pomoči na podlagi člena 107(3)(c) PDEU. Vsaka napoved glede dodelitve takih pomoči naj bi bila namreč povsem špekulativna, medtem ko naj bi bile pomoči iz tega člena 10a(6) formalno določene in spodbujane s to določbo.

27.

Tretjič, Splošno sodišče naj bi se oprlo na napačno premiso, v skladu s katero se akt lahko neposredno nanaša na gospodarski subjekt le, če Komisija sprejme sklep na podlagi Uredbe 2015/1589. Tožečim strankam naj bi bila tako odvzeta vsaka možnost pravnega sredstva. Ker državam članicam ni treba uvesti sheme pomoči na podlagi člena 10a(6) Direktive 2003/87, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2018/410, naj bi bilo namreč verjetno, da ne bo priglašena nobena pomoč in da Komisija torej ne bo sprejela nobenega sklepa. Tak položaj, v katerem tožeče stranke niso prejele pomoči, naj bi bil enak položaju, v katerem bi bila shema pomoči, ki vključuje sektor proizvodnje gnojil in dušikovih spojin ter ki je bila uvedena na podlagi tega člena 10a(6) in priglašena Komisiji, predmet neugodnega sklepa te institucije. Vendar naj bi obstajala razlika, ker v prvem položaju tožeče stranke nimajo na voljo pravnega sredstva, medtem ko ga v drugem položaju imajo, kar naj bi bilo nedopustno, ker naj bi bil vpliv na tožeče stranke v obeh primerih enak.

28.

Podredno, pritožnice Sodišču predlagajo, naj izpodbijana sklepa razveljavi, ker bi Splošno sodišče moralo preučiti tožbi po vsebini, preden je odločilo o njuni dopustnosti.

29.

Komisija nasprotuje vsem tem trditvam.

30.

Moje razlogovanje v teh sklepnih predlogih bo zgrajeno tako: potem ko bom podal nekaj uvodnih ugotovitev, bom predstavil, prvič, razloge, iz katerih se mi zdi, da spornih smernic ni mogoče opredeliti kot „izpodbojni akt“ in da kot take ne morejo biti predmet tožbe na podlagi člena 263 PDEU. Drugič, trdil bom, da preučitve, s katero se preverja, ali je pogoj neposrednega nanašanja izpolnjen, ni mogoče učinkovito opraviti, kadar gre za instrument, kot so sporne smernice, kar potrjuje razlago, po kateri te niso izpodbojne. Tretjič, pojasnil bom, zakaj se razlogovanje v sodbi Deutsche Post in Nemčija/Komisija ( 3 ) ne uporablja za sporne smernice. Četrtič, navedel bom, da Splošnemu sodišču tožb nikakor ni bilo treba preučiti po vsebini, preden je odločilo o njuni dopustnosti.

31.

Problematika dopustnosti tožb, ki jih pravne osebe vložijo na področju prava državnih pomoči, kot je izpostavljena pred Sodiščem, se je do zdaj po mojem védenju nanašala le na tožbe, vložene zoper sklepe Komisije, ki so bili sprejeti po predhodnem pregledu (člen 4 Uredbe 2015/1589) ali s katerimi se je zaključil formalni postopek preiskave (člen 9 Uredbe 2015/1589) ter v katerih se je ugotavljalo, ali ukrep pomoč, ki je načrtovan in priglašen ali odobren brez priglasitve, pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, in če da, ali je tak ukrep združljiv z notranjim trgom zaradi ene od utemeljitev, navedenih v členu 107(2) in (3) PDEU.

32.

Pravno vprašanje, ki se postavlja s tem pritožbenim razlogom in se natančneje nanaša na možnost izpodbijanja smernic Komisije, je za Sodišče torej novo in poleg tega, v zvezi z dostopom do sodišča Unije, nedvomno občutljivo.

33.

Z izpodbijanima sklepoma je Splošno sodišče tretjič odločilo o tem vprašanju. V prejšnjih dveh primerih ( 4 ) je to sodišče sledilo istemu pravnemu razlogovanju, kot ga je razvilo v tej zadevi, zaradi česar je stališče, ki ga bo Sodišče sprejelo v sodbi, ki jo bo izdalo glede pravilnosti takega razlogovanja, še pomembnejše.

34.

Spomniti je treba na upoštevni kontekst. Člen 108(3) PDEU določa preventivni nadzor načrtov novih pomoči (in sprememb obstoječih pomoči). S tako zasnovanim preventivnim mehanizmom se skuša doseči, da se izvršijo samo ukrepi, ki so združljivi z notranjim trgom. Presoja združljivosti teh ukrepov z notranjim trgom na podlagi člena 107(3) PDEU je v izključni pristojnosti Komisije, ki deluje pod nadzorom sodišč Unije. Pri tem ima Komisija široko diskrecijsko pravico, katere izvajanje zahteva ekonomske in socialne presoje, in torej pravico določiti merila, na podlagi katerih namerava presojati združljivost ukrepov pomoči, ki jih načrtujejo države članice, z notranjim trgom.

35.

Komisija v ta namen v okviru svoje upravne prakse obsežno uporablja instrumente mehkega prava (soft laws), kot so smernice, okviri in sporočila, da bi organizirala izvrševanje svoje diskrecijske pravice. Kot je priznalo Sodišče, ( 5 ) ti instrumenti namreč prispevajo k zagotavljanju preglednosti, predvidljivosti in pravne varnosti v zvezi z ravnanjem Komisije.

36.

Zadevni instrumenti vsebujejo horizontalna pravila, ki urejajo posebne kategorije pomoči (zlasti regionalne pomoči, pomoči za raziskave, razvoj in inovacije, pomoči za reševanje in prestrukturiranje podjetij v težavah); pravila o instrumentih posebnih pomoči (na področju jamstev, obdavčenja, zavarovanja kratkoročnih izvoznih kreditov); sektorska pravila (zlasti v sektorjih kmetijstva, energetike in okolja, financ, medijev) ter pravila o pomoči za podporo gospodarstvu v okviru izbruha pandemije covida-19 in po napadu Ruske federacije na Ukrajino. Sporne smernice vsebujejo sektorska pravila o pomoči v okviru sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov.

37.

Kot je bilo omenjeno že zgoraj, je Splošno sodišče v izpodbijanih sklepih preučilo le vprašanje, ali se te sporne smernice neposredno nanašajo na pritožnice, da bi ugotovilo, ali te pritožnice imajo potrebno procesno upravičenje za vložitev tožbe zoper zadevni akt. Vloge, ki so si jih v okviru tega postopka izmenjale pritožnice in Komisija, so se nanašale na to pravno vprašanje.

38.

Vseeno sem prepričan, da bi Sodišče v sodbi, ki jo bo izdalo, moralo najprej preveriti, ali sporne smernice pomenijo akt, ki je lahko predmet tožbe na podlagi člena 263 PDEU v smislu upoštevne sodne prakse, to je „izpodbojni akt“. Spomniti je treba namreč, da je vprašanje, ali so te smernice izpodbojne, ki se nanaša na dopustnost ničnostne tožbe, vložene pri Splošnem sodišču, razlog javnega reda, ki ga mora Sodišče v okviru pritožbe obravnavati po uradni dolžnosti. ( 6 )

39.

V skladu z staljeno sodno prakso so izpodbojni vsi akti, ki jih sprejmejo institucije Unije, ne glede na obliko, in ki imajo zavezujoče pravne učinke, te učinke pa je treba presojati glede na objektivna merila, kot je vsebina zadevnega akta, po potrebi ob upoštevanju okoliščin, v katerih je bil sprejet, in pristojnosti institucije, ki ga je sprejela. ( 7 ) Prav tako glede na sodno prakso Sodišča ni sporno, da kadar je tožeča stranka fizična ali pravna oseba, se tožba lahko vloži le, če navedeni zavezujoči pravni učinki vplivajo na interese tožeče stranke, tako da bistveno spremenijo pravni položaj tožeče stranke. ( 8 ) Povedano drugače, v tem primeru je izpodbojen samo akt, ki ima zavezujoče pravne učinke na pravne dobrine tožeče stranke.

40.

Ob upoštevanju teh elementov se mi za sporne smernice ne zdi, da so lahko predmet ničnostne tožbe pritožnic na podlagi člena 263 PDEU.

41.

Uvodoma je treba pojasniti, da normativna intenzivnost, ki izhaja iz izčrpnosti seznama v Prilogi I k spornim smernicam, ne vodi k ugotovitvi, da so te izpodbojni akt. Če te sporne smernice ne morejo imeti zavezujočih pravnih učinkov na pravne dobrine pritožnic, kot bom poskušal dokazati v teh sklepnih predlogih, namreč ni potrebno, kot je bilo pojasnjeno že zgoraj, da se obravnava vsebina tega akta (ali okoliščine, v katerih je bil sprejet).

42.

V zvezi s tem je treba najprej spomniti, da je Sodišče v sodni praksi o državnih pomočeh že opredelilo učinek smernic s tem, da je štelo, da se Komisija s tem, da sprejme pravila ravnanja in da z njihovo objavo razglasi, da jih bo v bodoče uporabljala v primerih, na katere se nanašajo, sama omejuje pri izvrševanju navedene diskrecijske pravice in od teh pravil ne more odstopiti, ne da bi bila, glede na okoliščine primera, sankcionirana na podlagi kršitve splošnih pravnih načel, kot sta načeli enakega obravnavanja ali varstva legitimnih pričakovanj. ( 9 ) Povedano drugače, navedeni učinek se razume kot omejitev izvajanja diskrecijske pravice same Komisije. Ta institucija mora torej odobriti ukrepe pomoči, ki so skladni z določbami smernic, in od tega ne more odstopiti, razen če navede utemeljen razlog za to v skladu z mehanizmom, znanim pod imenom „comply or explain“. Brez tega bi odstopanje od pravil, ki si jih je Komisija sama postavila, lahko pomenilo kršitev zgoraj navedenih splošnih načel.

43.

Dalje, Sodišče je v sodbi Kotnik in drugi ( 10 ) pojasnilo, da je učinek smernic omejen na navedeno samoomejitev Komisije pri izvrševanju njene diskrecijske pravice, s tem da je zavrnilo trditev, v skladu s katero bi te smernice dejansko imele zavezujoče učinke za države članice, ker naj bi bilo najmanj neverjetno, da država članica priglasi ukrep pomoči, ki ne izpolnjuje zahtev iz smernic, in se tako izpostavi tveganju, da Komisija sprejme morebiten negativni sklep glede izvajanja zadevnega ukrepa pomoči. Sodišče je namreč v zvezi s tem ugotovilo, da države članice ohranijo možnost, da Komisiji priglasijo načrte državnih pomoči, ki ne izpolnjujejo pogojev iz teh smernic, in da v izjemnih okoliščinah Komisija lahko take načrte odobri neposredno na podlagi člena 107(3) PDEU. ( 11 )

44.

Pravna veljavnost, priznana smernicam, torej v skladu s sodno prakso, preučeno v prejšnjih dveh točkah, ni lastna značilnost teh smernic, temveč je povezana z njihovim izvajanjem v okviru prakse odločanja Komisije. Povedano drugače, samo sklep te institucije v zvezi z združljivostjo ukrepa pomoči z notranjim trgom ima lahko zavezujoče pravne učinke za tretje osebe.

45.

Ta razlaga je potrjena, kot se mi zdi, s sodno prakso v zvezi s smernicami na protimonopolnem področju. Čeprav je namreč res, da je Sodišče v sodbah Dansk Rørindustri in drugi/Komisija ter Ziegler/Komisija menilo, da „ni mogoče izključiti, da so taka pravila ravnanja pod nekaterimi pogoji in glede na njihovo vsebino lahko splošno veljavna in lahko imajo pravne učinke“, ( 12 ) ostaja dejstvo, da so pritožnice ob teh priložnostih izpodbijale zakonitost odločbe Komisije glede na določbe takrat veljavnih smernic. Sodišče je torej odločilo o vprašanju, ali te določbe spadajo v pravni okvir, ki ureja sprejetje odločbe Komisije, in imajo zato pravne učinke za to institucijo v smislu, da ne more odstopiti od navedenih določb, ne da bi bila sankcionirana na podlagi kršitve splošnih načel prava Unije. ( 13 )

46.

Nasprotno pa bi bila razlaga, ki priznava izpodbojnost spornih smernic, neprepričljiva, ker bi pomenila, da bi zavezujoči pravni učinki za tretje osebe lahko obstajali, preden bi zadevna država članica priglasila ukrep pomoči in bi ga Komisija preučila v okviru upravnega postopka. Tako se mi zdi, da bi bila skladnost te razlage s temeljnimi načeli, ki urejajo nadzor državnih pomoči, vsaj sporna, in to iz dveh glavnih razlogov.

47.

Prvič, pri tej razlagi se ne bi dovolj upoštevala osrednja vloga priglasitve v okviru nadzora državnih pomoči. V zvezi s tem je treba opozoriti, da je obveznost priglasitve, uvedena s členom 108(3) PDEU, eden od temeljnih elementov nadzornega sistema, uvedenega s Pogodbama na tem področju. Kot je Sodišče že pojasnilo, ( 14 ) je ta obveznost priglasitve bistvena, da se Komisiji omogoči, da v celoti izvaja nalogo nadzora, ki ji je s členoma 107 in 108 PDEU zaupana na področju državnih pomoči, in zlasti za to, da pri izvajanju izključne pristojnosti, ki jo ima v zvezi s tem, presodi združljivost ukrepov pomoči z notranjim trgom na podlagi člena 107(3) PDEU.

48.

Vendar me razlogovanje, po katerem bi bile države članice spodbujene k priglasitvi sheme pomoči samo za podjetja, ki delujejo v sektorjih, ki so dejansko našteti v Prilogi I, kar bi izključevalo pritožnice, ne prepriča, ker so na eni strani te države članice v skladu s členom 10a(6) Direktive 2003/87, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2018/410, spodbujene, da uvedejo finančne ukrepe za sektorje, izpostavljene resničnemu tveganju premestitve emisij CO2 zaradi posrednih stroškov („bi morale“), in ker na drugi strani Priloga I vsebuje izčrpen seznam teh sektorjev, na katerem ni sektorja, v katerem opravljajo dejavnosti pritožnice. Ugotavljam namreč, da je Sodišče nedavno implicitno zavrnilo trditev, navedeno v sklepnih predlogih generalnega pravobranilca, da bi bila izpodbojnost instrumenta mehkega prava odvisna zgolj od sposobnosti tega instrumenta, da povzroči spremembo vedenja naslovnikov, ne da bi moral imeti formalno zavezujoče učinke za te naslovnike. ( 15 )

49.

Drugič in zlasti, navedena razlaga bi po mojem mnenju odvzela vsebino načelu, v skladu s katerim smernice ne morejo vplivati na obseg primarnega prava. Ni namreč sporno, da Komisijo zavezujejo okviri in sporočila (ter smernice), ki jih sprejme na področju državnih pomoči, le če ta besedila ne odstopajo od pravilne uporabe pravil Pogodbe, saj teh besedil ni mogoče razlagati na način, ki bi zmanjševal obseg členov 107 in 108 PDEU ali bi bil v nasprotju z njunimi cilji. ( 16 )

50.

Vendar pravilna določitev obsega člena 107 PDEU v posameznem primeru ne more biti zagotovljena, če Komisija ni sprejela sklepa, s katerim bi zaključila upravni postopek (ali del tega postopka), v katerem ta institucija odloča o vprašanju, ali dejanske in gospodarske razmere, ki obstajajo ob sprejetju sklepa, od nje zahtevajo, da odstopi od določb smernic, da bi upoštevala člena 107 in 108 PDEU. ( 17 )

51.

Glede na zgornje preudarke Sodišču predlagam, naj ugotovi, da sporne smernice niso izpodbojni akt, ki bi bil kot tak lahko predmet tožbe na podlagi člena 263 PDEU.

52.

Ko se zahteva po „neposrednem nanašanju“ v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU strogo razčleni, po mojem mnenju iz preučitve, s katero se preveri izpolnjevanje tega pogoja v primeru spornih smernic, izhaja, da je premisa o izpodbojnosti zadevnega akta napačna, kar potrjuje razlago, predlagano v prejšnjem oddelku teh sklepnih predlogov.

53.

Ni sporno, da pogoj neposrednega nanašanja zahteva izpolnitev dveh kumulativnih meril, ( 18 ) in sicer, prvič, da ima izpodbijani ukrep neposredne učinke na pravni položaj posameznika in, drugič, da naslovnikom tega ukrepa, ki jim je naložena njegova izvedba, ne dopušča nobene diskrecijske pravice, saj je ta izvedba samodejna in temelji izključno na ureditvi Unije brez uporabe drugih vmesnih pravil. ( 19 )

54.

Prvo merilo zahteva, da se ugotovi, ali zaveza, ki jo je Komisija sprejela v spornih smernicah, da bo za združljive z notranjim trgom štela pomoči iz člena 10a(6) Direktive 2003/87, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2018/410, kadar so dodeljene sektorjem, ki so taksativno našteti v Prilogi I k tem smernicam, neposredno vpliva na pravni položaj pritožnic.

55.

Splošno sodišče je v točkah od 38 do 42 izpodbijanih sklepov v bistvu štelo, da dejstvo, da imajo države članice možnost Komisiji priglasiti ukrep pomoči, ki ne izpolnjuje pogojev iz spornih smernic, ovira priznanje navedene neposrednosti vplivanja. V obravnavani zadevi obstoj izčrpnega seznama sektorjev, ki so lahko upravičeni do pomoči, v Prilogi I k tem smernicam po mnenju Splošnega sodišča ne more „s pravnega vidika“ izključiti možnosti, da države članice Komisiji priglasijo ukrep pomoči za podjetja, ki dejavnosti opravljajo v drugih sektorjih, ki niso našteti v navedeni prilogi.

56.

Splošno sodišče je nato v bistvu poudarilo, da dejstvo, da država članica lahko ne bi bila vedno pripravljena sprejeti tveganja, da Komisiji priglasi ukrepe pomoči, ki niso skladni s spornimi smernicami, v obravnavani zadevi ni upoštevno, saj je odločilen element povezan s tem, da bi „s pravnega vidika“ država članica lahko bila sposobna dokazati, da je pomoč, dodeljena podjetju, ki je dejavno v drugem sektorju od tistih, ki so našteti v Prilogi I, čeprav ne izpolnjuje pogojev iz teh smernic, združljiva s členom 107(3)(c) PDEU. Čeprav je res zelo verjetno, da bi Komisija na podlagi spornih smernic sprejela sklep, v katerem bi ugotovila, da pomoč ni združljiva z notranjim trgom, „bi že ta sklep lahko imel neposredne pravne učinke za podjetja, ki bi morala biti upravičena do pomoči“. ( 20 )

57.

Po mojem mnenju bi bilo razlogovanje Splošnega sodišča pravilno, če bi ga to sodišče razvilo v okviru preučitve vprašanja, ali je te smernice mogoče opredeliti kot izpodbojni akt. To razlogovanje namreč v resnici temelji na neobstoju zavezujočih pravnih učinkov za države članice, kar vodi, kot je bilo pojasnjeno zgoraj, k ugotovitvi, da sporne smernice nimajo takih učinkov za pritožnice.

58.

V zvezi s tem je treba poudariti, da je v jedru utemeljitve Splošnega sodišča, in sicer točki 41 izpodbijanih sklepov, zgolj prenesena pravna pot, ki jo je generalni pravobranilec N. Wahl uporabil v točkah 43 in 44 sklepnih predlogov v zadevi Kotnik in drugi ( 21 ). Kot smo videli zgoraj, se je navedena zadeva nanašala predvsem na vprašanje, ali smernice, sprejete na področju državnih pomoči, lahko imajo zavezujoče pravne učinke glede držav članic.

59.

Tako je ugotovitev Splošnega sodišča, da na obstoj neposrednega nanašanja spornih smernic na pritožnice ne vpliva okoliščina, da država članica lahko ne bi vedno želela nositi tveganja, povezanega s priglasitvijo ukrepa pomoči, ki ni v celoti skladen s smernicami, podprta z obrazložitvijo, da „so to preudarki smotrnosti, ki so lahko upoštevni, ko država članica sprejema politične odločitve, ne morejo pa vplivati na naravo in učinke akta Unije, kot izhajajo iz pravil Pogodb“. ( 22 ) Ta obrazložitev, v kateri so skoraj dobesedno ponovljeni sklepni predlogi generalnega pravobranilca N. Wahla, po mojem mnenju posebej jasno kaže, da razlogovanje Splošnega sodišča, kot je predstavljeno v točkah od 38 do 42 izpodbijanih sklepov, ne ustreza preučitvi izpolnjevanja pogoja neposrednega nanašanja.

60.

Kar zadeva drugo merilo neposrednega nanašanja, se mi vsak poskus njegove uporabe za obravnavani primer zdi obsojen na neuspeh. To merilo je Sodišče namreč določilo, da bi izključilo obstoj neposrednega nanašanja, kadar je tako nanašanje posledica tega, da naslovnik, ki mu je naložena izvedba zadevnega akta, uporabi diskrecijsko pravico, pri čemer je ta naslovnik brez razlikovanja druga evropska institucija ali nacionalni organ.

61.

Na področju državnih pomoči so „naslovniki“ običajno države članice, saj ima uporabljeni upravni postopek v glavnem obliko dialoga med Komisijo in zadevno državo članico. Vseeno se mi zdi, da držav članic ne bi bilo mogoče opredeliti kot „naslovnike, ki jim je naložena izvedba“ spornih smernic. Prav nasprotno, iz sodbe Kotnik izhaja, da je zgolj Komisiji naloženo izvajanje njenih smernic.

62.

Zdi se mi, da ta ugotovitev razkriva, da preučevanega merila, katerega namen je ugotoviti morebitno vrinjenje samostojne volje med pravni akt Unije in njegove posledice za tožečo stranko, ( 23 ) ni mogoče učinkovito uporabiti za instrument mehkega prava, kot so sporne smernice, ki ima samo učinek samoomejitve za institucijo, ki ga je sprejela. V takem primeru se namreč ni koristno vprašati o obstoju navedene samostojne volje, ker učinki spornih smernic ostajajo v pravni sferi Komisije, saj ima lahko le sklep te institucije v zvezi z združljivostjo ukrepa pomoči, sprejetega v skladu s členom 10a(6) Direktive 2003/87, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2018/410, z notranjim trgom zavezujoče pravne učinke za pritožnice.

63.

Zaradi izčrpnosti naj dodam, da neuporaba preučitve neposrednega nanašanja za sporne smernice logično pomeni, da rešitev, ki jo je Sodišče sprejelo v sodbi Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija ( 24 ), v obravnavani zadevi ni upoštevna. Poleg tega je ta rešitev v celoti skladna z razlago, ki jo v teh sklepnih predlogih predlagam za neobstoj zavezujočih pravnih učinkov spornih smernic za tretje osebe.

64.

Sodišče je v sodbi Montessori v bistvu upoštevalo razlago pogoja neposrednega nanašanja, ki podjetju, ki je pri Komisiji vložilo pritožbo, omogoča dostop do Splošnega sodišča, da bi to preverilo zakonitost sklepa, ki ga je Komisija sprejela glede ukrepa, na katerega se nanaša ta pritožba, če to podjetje pred Splošnim sodiščem upoštevno utemelji, da bo zaradi tega sklepa v slabšem konkurenčnem položaju. ( 25 ) Po mojem mnenju s pravico vsakega gospodarskega subjekta, da ni izpostavljen konkurenci, ki je izkrivljena zaradi nacionalnega ukrepa, na kateri temelji ta razlaga, ni mogoče utemeljiti prenosa tega merila na primer, kot je obravnavani, ki se ne nanaša na sklep Komisije, temveč na smernice te institucije, ki nimajo zavezujočih pravnih učinkov za podjetja pritožnike.

65.

V tej fazi je treba pojasniti, da se razlogovanje Sodišča iz sodbe Deutsche Post ne uporablja v obravnavani zadevi. V navedeni sodbi je Sodišče najprej ugotovilo, da se je sodna praksa, v skladu s katero je akt izpodbojen le, če njegovi zavezujoči pravni učinki lahko vplivajo na interese tožeče stranke, tako da bistveno spremenijo njen pravni položaj, razvila v okviru tožb, ki so jih fizične ali pravne osebe vložile zoper akte, ki so bili naslovljeni nanje. Dalje in predvsem je menilo, da kadar ničnostno tožbo fizična ali pravna oseba vloži zoper akt, ki ni naslovljen nanjo, se zgoraj navedena zahteva prekriva s pogoji, določenimi v členu 263, četrti odstavek, PDEU (neposredno in posamično nanašanje ali samo neposredno nanašanje, če gre za predpis). ( 26 )

66.

To razlogovanje po mojem mnenju ni utemeljeno, kadar gre za instrument mehkega prava, kot so sporne smernice, katerih edini učinek je omejitev diskrecijske pravice, ki jo ima njihov avtor.

67.

Instrument, katerega izpodbojnost je bila predmet razprave v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Deutsche Post, je bila odločba Komisije, s katero je bilo državi članici odrejeno, naj predloži podatke o domnevno nezakoniti pomoči, kot je določena v členu 10(3) prejšnje uredbe o postopku na področju državnih pomoči (zdaj člen 12(3) Uredbe 2015/1589). ( 27 ) Torej ni šlo za instrument mehkega prava, katerega namen bi bilo omejevanje diskrecijske pravice institucije, ki ga je sprejela, temveč za akt, ki je ustrezal ciljem upravnega postopka in imel naslovnika (vsako državo članico), ločenega od njegovega avtorja (Komisije), Sodišče pa je moralo odločiti predvsem o vprašanju, ali je tožba, ki jo je zoper ta akt vložila družba Deutsche Post, sicer upravičenka do ukrepa, na katerega so se nanašali podatki, ki so bili predmet odločbe, dopustna.

68.

Ugotoviti je treba tudi, da se Sodišče do zdaj na to sodbo ni nikoli sklicevalo na področju državnih pomoči, da pa je to storilo samo enkrat v zadevi, ki se je nanašala na drugo področje prava Unije, ( 28 ) za katero veljajo enaki preudarki, kot so bili predstavljeni v prejšnji točki. Šlo je namreč za dopustnost tožbe, vložene zoper dopis Enotnega odbora za reševanje, v katerem so bili navedeni razlogi, iz katerih ta organ ni nameraval izvesti naknadnega dokončnega vrednotenja družbe Banco Popular Español SA, potem ko je bila v zvezi s to banko sprejeta shema za reševanje, saj sta bili pritožnici upravljavki investicijskih skladov, ki sta imeli različne vrste kapitalskih instrumentov te banke.

69.

Zato menim, da predlagane razlage, po kateri sporne smernice ne morejo imeti zavezujočih pravnih učinkov za pritožnice in tako niso akt, zoper katerega se lahko vloži tožba na podlagi člena 263 PDEU, ni mogoče postaviti pod vprašaj s sklicevanjem na uporabo razlogovanja, ki mu je Sodišče sledilo v sodbi Deutsche Post, v obravnavani zadevi.

70.

Nazadnje želim dodati dve opombi.

71.

Najprej, nisem prezrl, da če bi se upoštevalo, da sporne smernice niso izpodbojne, se pritožnice v zadevi, ki jo obravnavam, tudi ne bi mogle, ker na nacionalni ravni ne obstajajo izvedbeni ukrepi, obrniti na nacionalno sodišče, da bi izpodbijale zakonitost Priloge I k spornim smernicam. V zvezi s tem je dovolj opozoriti, da čeprav je treba pogoj v zvezi z zavezujočimi pravnimi učinki razlagati ob upoštevanju pravice do učinkovitega sodnega varstva, kakor je zagotovljena v členu 47, prvi odstavek, Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), je Sodišče že navedlo, da predmet te pravice ni sprememba sistema sodnega nadzora, določenega v Pogodbah, in zlasti pravil o dopustnosti tožb, neposredno vloženih pri sodišču Unije. Z razlago pojma „izpodbojni akt“ glede na člen 47 Listine tega pogoja namreč ni mogoče odpraviti, ne da bi se presegle pristojnosti, ki jih Pogodba DEU podeljuje sodiščem Unije. ( 29 )

72.

Poleg tega, čeprav poznam mnenja, da je treba razširiti načine dostopa do evropskega sodišča za posameznike, se sprašujem, ali bi bilo praviloma želeno, da Sodišče ugotovi, da je instrument mehkega prava, kot so sporne smernice, izpodbojni akt in da ima vsak konkurent, ki bi lahko dokazal, da izpolnjuje pogoj neposrednega nanašanja, kot je določeno v sodbi Montessori, pravico izpodbijati ta instrument pred sodiščem, če ta akt pomeni „predpis“ v smislu člena 263(4), zadnji pododstavek, PDEU. V zvezi s tem ugotavljam, da so se ti instrumenti mehkega prava zaradi hitrosti njihovega sprejemanja in prilagodljivosti naključnim gospodarskim položajem uporabljali na primer za določitev odgovora držav članic na novejše krizne razmere, nastale zaradi zloma bančnega sistema, izbruha pandemije covida-19 in izbruha vojne v Ukrajini. Ali bi v takih položajih lahko zahtevali, da Komisija sprejme akte, katerih namen bi bil, da bi izvrševanje njene diskrecijske pravice postalo bolj predvidljivo in pregledno, čeprav bi vedeli, da se zakonitost nekaterih določb lahko neposredno izpodbija pred Splošnim sodiščem? Ali ne bi bilo zaradi vse večjega števila teh tožb, kar bi se mi potem zdelo zlahka predvidljivo, lahko ohromljeno pojasnjevanje te institucije? Ali ni revizija problematičnih določb navedenih aktov, ki jo opravi sama Komisija, dovolj zadovoljiva za zadevne gospodarske subjekte?

73.

Podredno, pritožnice Sodišču predlagajo, kot smo videli zgoraj, naj izpodbijana sklepa razveljavi, ker bi Splošno sodišče moralo tožbi preučiti po vsebini, preden je odločilo o njuni dopustnosti.

74.

V zvezi s tem opozarjajo, da Splošno sodišče v skladu s členom 130(7) Poslovnika odločanje o ugovorih ali drugih procesnih vprašanjih pridrži za končno odločbo, „če to upravičujejo posebne okoliščine“. Za namene učinkovitega izvajanja sodne oblasti naj bi Splošno sodišče moralo ugotoviti, da v obravnavani zadevi obstajajo take okoliščine, in to zaradi prekrivanja presoj, ki jih je Splošno sodišče moralo opraviti, da bi ugotovilo, ali se sporne smernice neposredno nanašajo na pritožnice, in ki se nanašajo na naravo, vsebino in kontekst teh smernic, ter presoj, ki jih je Splošno sodišče moralo opraviti, da je odločilo o utemeljenosti prvega tožbenega razloga. Ta se je nanašal na vprašanje, ali je Komisija pristojna, da državam članicam naloži neodvisne pravne obveznosti, s čimer je torej prenesla pristojnost, ki je po mnenju pritožnic pravno podeljena tem državam.

75.

Po mojem mnenju člen 130 Poslovnika Splošnega sodišča temu prepušča suvereno presojo, da odloči o dopustnosti tožbe v čim krajšem času ali da odločanje o tem vprašanju pridrži do končne odločbe, ob upoštevanju obstoja posebnih okoliščin. Iz tega sledi, da Splošno sodišče s tem, da odloči le o ugovoru nedopustnosti, ne tvega očitka, podanega proti njemu. ( 30 ) Navedene posebne okoliščine v obravnavani zadevi nikakor ne obstajajo, ker – ob domnevi, da se presoje, ki jih je treba opraviti za ugotovitev, ali se sporne smernice neposredno nanašajo na pritožnice, in presoje, potrebne za odločitev o utemeljenosti prvega tožbenega razloga, prekrivajo – učinkovito izvajanje sodne oblasti od Splošnega sodišča ni zahtevalo, da pridrži odločitev o dopustnosti tožbe pritožnic za pozneje. Prav nasprotno, to načelo mu je nalagalo, da v skladu s členom 130(7) Poslovnika odloči v čim krajšem času. Zadevni tožbeni razlog je torej neutemeljen.

76.

Glede na navedeno menim, da je Splošno sodišče s tem, da se je oprlo na ugotovitev, v skladu s katero se sporne smernice ne nanašajo neposredno na pritožnice, da je ugotovilo nedopustnost tožb za razglasitev delne ničnosti teh smernic, implicitno, vendar nujno te smernice opredelilo kot izpodbojni akt in s tem napačno uporabilo pravo.

77.

Vendar po mojem mnenju to, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ne more povzročiti razveljavitve izpodbijanih sklepov, ker izreka navedenih sklepov, v katerih sta tožbi zoper sporne smernice razglašeni za nedopustni, ostajata utemeljena iz pravnega razloga, ki se nanaša na neizpodbojnost teh smernic. Sodišče bi torej moralo s tem razlogom nadomestiti napačen razlog, ki ga je uporabilo Splošno sodišče. ( 31 )

78.

Glede na zgornje preudarke Sodišču predlagam, naj drugi pritožbeni razlog zavrne, in če bi bil zavrnjen tudi prvi pritožbeni razlog, zavrne pritožbi v celoti.