Začasna izdaja
SODBA SODIŠČA (četrti senat)
z dne 14. decembra 2023(*)
„Pritožba – Državna pomoč – Okoljska spodbuda Kraljevine Španije za termoelektrarne na premog – Sklep o začetku formalnega postopka preiskave – Ničnostna tožba“
V združenih zadevah C‑693/21 P in C‑698/21 P,
zaradi dveh pritožb na podlagi člena 56 Statuta Sodišča Evropske unije, vloženih 18. novembra 2021 in 19. novembra 2021,
EDP España SA s sedežem v Oviedu (Španija), ki so jo sprva zastopali J. L. Buendía Sierra, A. Lamadrid de Pablo in V. Romero Algarra, abogados, nato pa A. Lamadrid de Pablo in V. Romero Algarra, abogados,
pritožnica v zadevi C‑693/21 P,
ob intervenciji
Endesa Generación SAU s sedežem v Sevilli (Španija), ki jo zastopata M. B. Barrantes Díaz, abogada, in M. Petite, avocat,
intervenientka v pritožbenem postopku,
druge stranke v postopku so
Naturgy Energy Group SA, nekdanja Gas Natural SDG SA, s sedežem v Madridu (Španija), ki jo zastopata J. Blanco Carol in F. E. González Díaz, abogados,
tožeča stranka na prvi stopnji,
Evropska komisija, ki jo zastopajo C.-M. Carrega, P. Němečková in D. Recchia, agentke,
tožena stranka na prvi stopnji,
Generaciones Eléctricas Andalucía SLU, nekdanja Viesgo Producción SL, s sedežem v Santanderju (Španija), ki jo zastopata L. de Pedro Martín in L. Ques Mena, abogados,
intervenientka na prvi stopnji,
in
Naturgy Energy Group SA, nekdanja Gas Natural SDG SA, s sedežem v Madridu, ki jo zastopata J. Blanco Carol in F. E. González Díaz, abogados,
pritožnica v zadevi C‑698/21 P,
ob intervenciji
Endesa Generación SAU s sedežem v Sevilli, ki jo zastopata M. B. Barrantes Díaz, abogada, in M. Petite, avocat,
intervenientka v pritožbenem postopku,
druge stranke v postopku so
Evropska komisija, ki jo zastopajo C.-M. Carrega, P. Němečková in D. Recchia, agentke,
tožena stranka na prvi stopnji,
EDP España SA s sedežem v Oviedu, ki so jo sprva zastopali J. L. Buendía Sierra, A. Lamadrid de Pablo in V. Romero Algarra, abogados, nato pa A. Lamadrid de Pablo in V. Romero Algarra, abogados,
Generaciones Eléctricas Andalucía SLU, nekdanja Viesgo Producción SL, s sedežem v Santanderju, ki jo zastopata L. de Pedro Martín in L. Ques Mena, abogados,
intervenientki na prvi stopnji,
SODIŠČE (četrti senat),
v sestavi C. Lycourgos, predsednik senata, O. Spineanu-Matei, sodnica, J.‑C. Bonichot (poročevalec), S. Rodin, sodnika, in L. S. Rossi, sodnica,
generalni pravobranilec: G. Pitruzzella,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 13. julija 2023
izreka naslednjo
Sodbo
1 Družbi EDP España SA (C‑693/21) in Naturgy Energy Group SA (C‑698/21) s pritožbama predlagata razveljavitev sodbe Splošnega sodišča Evropske unije z dne 8. septembra 2021, Naturgy Energy Group/Komisija (T‑328/18, v nadaljevanju: izpodbijana sodba, EU:T:2021:548), s katero je navedeno sodišče zavrnilo ničnostno tožbo, ki jo je družba Naturgy Energy Group, nekdanja Gas Natural SDG SA, vložila zoper Sklep Komisije C(2017) 7733 final z dne 27. novembra 2017 v zvezi z državno pomočjo SA.47912 (2017/NN) – Okoljska spodbuda za termoelektrarne na premog (v nadaljevanju: sporni sklep).
Pravni okvir
2 Člen 4(4) Uredbe Sveta (EU) 2015/1589 z dne 13. julija 2015 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 [PDEU] (UL 2015, L 248, str. 9) določa:
„Če [Evropska k]omisija po predhodni preučitvi ugotovi, da obstajajo dvomi o združljivosti prijavljenega ukrepa z notranjim trgom, potem se odloči za začetek postopka na podlagi člena 108(2) PDEU […].“
3 Člen 6(1) te uredbe določa:
„1. Sklep o začetku formalnega postopka preiskave vsebuje povzetek relevantnih dejanskih in pravnih vprašanj, vključuje predhodno oceno Komisije o značaju pomoči predlaganega ukrepa in izpostavi dvome o njegovi združljivosti z notranjim trgom. Od zadevne države članice in drugih zainteresiranih strank zahteva, da pošljejo pripombe v predpisanem roku, ki navadno ni daljši od enega meseca. V ustrezno upravičenih primerih lahko Komisija predpisano obdobje podaljša.“
4 Člen 9(1) in (2) navedene uredbe določa:
„1. Brez poseganja v člen 10 se formalni postopek preiskave zaključi s sklepom, kot je določeno v odstavkih 2 do 5 tega člena.
2. Če Komisija ugotovi, kjer je primerno po spremembi zadevne države članice, da prijavljeni ukrep ni pomoč, to ugotovitev navede v sklepu.“
Dejansko stanje in sporni sklep
5 Med letoma 1998 in 2007 so bile vse termoelektrarne v Španiji, ki proizvajajo električno energijo, ne glede na tehnologijo, ki jo uporabljajo, upravičene do pomoči, imenovane „garancija na zajamčeno moč“, ki je bila namenjena zagotavljanju vzpostavitve in ohranjanja proizvodne zmogljivosti v elektroenergetskem sistemu ter zagotavljanju zanesljivosti oskrbe, z izjemo termoelektrarn, ki so proizvajale električno energijo iz obnovljivih virov energije in za katere je bila predvidena posebna finančna spodbuda.
6 Španski zakonodajalec je leta 2007 ministrstvo za industrijo, turizem in trgovino pooblastil, da garancijo na zajamčeno moč nadomesti s finančno spodbudo, imenovano „dajatev za zmogljivost“.
7 Ta odločitev je bila izvedena z Real Decreto 871/2007, por el que se ajustan las tarifas eléctricas a partir del 1 de julio de 2007 (kraljeva uredba 871/2007 o uskladitvi cen električne energije od 1. julija 2007) z dne 29. junija 2007 (BOE št. 156 z dne 30. junija 2007, str. 28324), ki določa, da „dajatev za zmogljivost“ začne veljati 1. oktobra 2007.
8 Sistem „dajatev za zmogljivost“ je bil podrobneje urejen z Orden ITC/2794/2007, por la que se revisan las tarifas eléctricas a partir del 1 de octubre de 2007 (odlok ITC/2794/2007 o reviziji cen električne energije od 1. oktobra 2007) z dne 27. septembra 2007 (BOE št. 234 z dne 29. septembra 2007, str. 39690, v nadaljevanju: odlok ITC/2794/2007).
9 Ta odlok predvideva „dajatev za zmogljivost“, katere namen je med drugim spodbuditi naložbe v proizvodnjo. V ta namen vključuje dve spodbudi, do katerih so lahko upravičene naprave za proizvodnjo električne energije, ki so vključene v splošni elektroenergetski sistem na ozemlju celinske Španije in katerih nameščena moč znaša 50 ali več megavatov (MW).
10 Prva spodbuda se nanaša na naprave, ki so začele obratovati po 1. januarju 1998 in ki bodo obratovale manj kot deset let. Njen cilj je spodbujati gradnjo in dejanski začetek obratovanja novih naprav z zagotavljanjem finančnega nadomestila za stroške naložb. Znesek tega nadomestila znaša 20.000 EUR/MW na leto.
11 Druga spodbuda (v nadaljevanju: sporni ukrep), ki jo lahko minister za industrijo, turizem in trgovino odobri na podlagi priloge III, točka 10, k odloku ITC/2794/2007, se nanaša na širitve ali druge bistvene spremembe obstoječih naprav ter naložbe v nove naprave s prednostno tehnologijo z namenom odziva na cilje energetske politike in zanesljive oskrbe.
12 Sistem te spodbude je bil podrobneje urejen z Orden ITC/3860/2007, por la que se revisan las tarifas eléctricas a partir del 1 de enero de 2008 (odlok ITC/3860/2007 o reviziji cen električne energije od 1. januarja 2008) z dne 28. decembra 2007 (BOE št. 312 z dne 29. decembra 2007, str. 53781, v nadaljevanju: odlok ITC/3860/2007).
13 Iz odloka ITC/3860/2007 izhaja, da so do navedenega ukrepa lahko upravičene le termoelektrarne na premog, ki so navedene v nacionalnem programu za zmanjševanje emisij iz obstoječih velikih kurilnih naprav (v nadaljevanju: program NPZE-VKN), ki je bil 7. decembra 2007 potrjen z aktom Consejo de Ministros (svet ministrov, Španija).
14 Te termoelektrarne morajo biti vključene v tako imenovani emisijski „balon“, ki je določen s programom NPZE-VKN, ki določa dovoljene količine emisij na podjetje iz enega od razlogov, ki so našteti v tem programu.
15 Med drugim so morale biti naložbe odobrene pred datumom začetka veljavnosti odloka ITC/2794/2007, to je pred 1. oktobrom 2007, ali pa so morale biti vloge za njihovo odobritev vložene vsaj tri mesece pred tem datumom.
16 Leta 2011 je bila spodbuda, zagotovljena s spornim ukrepom, razširjena tudi na termoelektrarne na premog, ki niso izvedle le naložb v naprave za razžveplanje, ampak so pred datumom začetka veljavnosti odloka ITC/3860/2007 izvedle tudi druge „okoljske“ naložbe za zmanjšanje emisij žveplovih oksidov.
17 Kadar so ti pogoji izpolnjeni, so termoelektrarne na premog upravičene do finančne pomoči v znesku 8750 EUR/MW na leto za desetletno obdobje od datuma sklepa o odobritvi začetka obratovanja subvencioniranih naprav.
18 Komisija je 29. aprila 2015 začela preiskavo na področju državnih pomoči na trgu mehanizmov za zmogljivost v enajstih državah članicah, med njimi tudi v Kraljevini Španiji.
19 Komisija je po koncu te preiskave 4. aprila 2017 španske organe uradno obvestila o začetku preiskave v zvezi s spornim ukrepom.
20 Komisija je 27. novembra 2017 sprejela sporni sklep, s katerim je začela formalni postopek preiskave na podlagi člena 108(2) PDEU.
21 Komisija je v tem sklepu navedla, da je sprejela predhodno ugotovitev, da sporni ukrep pomeni državno pomoč, in da dvomi o njegovi združljivosti z notranjim trgom.
Tožba pred Splošnim sodiščem in izpodbijana sodba
22 Družba Naturgy Energy Group, špansko podjetje, ki med drugim opravlja dejavnosti proizvodnje električne energije iz premoga, je s tožbo, ki jo je 28. maja 2018 vložila v sodnem tajništvu Splošnega sodišča, predlagala razglasitev ničnosti spornega sklepa.
23 Španskima družbama EDP España in Viesgo Producción SL, ki sta bili upravičenki do spornega ukrepa, je bila dovoljena intervencija v njeno podporo.
24 Splošno sodišče je z izpodbijano sodbo zavrnilo predlog za razglasitev ničnosti.
25 Na prvem mestu, Splošno sodišče je kot neutemeljen zavrnilo prvi tožbeni razlog, ki se je nanašal na kršitev obveznosti obrazložitve v zvezi s selektivnostjo spornega ukrepa.
26 V točki 60 izpodbijane sodbe je Splošno sodišče opozorilo, da lahko sklep o začetku formalnega postopka preiskave na podlagi Uredbe 2015/1589 le povzema relevantna dejanska in pravna vprašanja, vključuje predhodno oceno o zadevnem državnem ukrepu, s katero bo ugotovljeno, ali ima ukrep značaj pomoči, in izpostavlja razloge za dvom o njegovi združljivosti z notranjim trgom.
27 V točki 61 izpodbijane sodbe je Splošno sodišče dodalo, da je Komisija zavezana začeti tak postopek, če na podlagi prve preučitve ni mogla rešiti vseh težav, ki so bike izpostavljene z vprašanjem, ali je preučevani ukrep pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, in sicer vsaj takrat, kadar se med to prvo preučitvijo ni mogla prepričati, da je ta ukrep – ob domnevi, da pomeni državno pomoč – vsekakor združljiv z notranjim trgom.
28 V točki 62 izpodbijane sodbe je Splošno sodišče opozorilo, da je cilj sklepa o začetku postopka zainteresiranim strankam omogočiti učinkovito sodelovanje v formalnem postopku preiskave. Pojasnilo je tudi, da ta sklep vsebuje začasne ocene in da Komisiji v tej fazi ni treba pojasniti vseh morebitnih nerešenih vprašanj.
29 V točki 63 izpodbijane sodbe je Splošno sodišče dodalo, da obvezno začasno naravo opredelitve državnega ukrepa kot državne pomoči v takem sklepu potrjuje člen 9(2) Uredbe 2015/1589, ki določa, da lahko Komisija na koncu formalnega postopka preiskave ugotovi, da ukrep ni pomoč.
30 V točkah 64 in 65 izpodbijane sodbe je Splošno sodišče kot brezpredmetne zavrnilo trditve tožeče stranke, ki so se navezovale na zadevi, v katerih sta bili izdani sodbi z dne 20. decembra 2017, Comunidad Autónoma de Galicia in Retegal/Komisija (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), in z dne 21. decembra 2016, Komisija/Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971), ker se je prva sodba nanašala na sklep o koncu formalnega postopka preiskave, druga pa se ne nanaša na nadzor nad spoštovanjem obveznosti obrazložitve.
31 V točki 73 izpodbijane sodbe je Splošno sodišče ugotovilo, da je ob upoštevanju narave spornega sklepa, njegovega besedila, njegove vsebine, okoliščin njegovega sprejetja in vseh upoštevnih pravnih pravil družba Naturgy Energy Group kljub jedrnatosti obrazložitve v zvezi s selektivnostjo spornega ukrepa lahko razumela, iz katerih razlogov je Komisija predhodno ocenila, da se ukrep zdi selektiven, ker je nekaterim termoelektrarnam na premog dajal prednost pred drugimi ali pred termoelektrarnami, ki električno energijo proizvajajo z drugimi tehnologijami. Pojasnilo je, da ta ugotovitev izhaja tudi iz točke 30 obrazložitve spornega sklepa, v kateri je – čeprav ni del obrazložitve o selektivnosti spornega ukrepa – navedeno, da upravičenci do tega ukrepa konkurirajo drugim proizvajalcem električne energije.
32 V točki 74 izpodbijane sodbe je Splošno sodišče zavrnilo trditev družbe Naturgy Energy Group, da je Komisija kršila obveznost obrazložitve, ker ni pojasnila, ali se je s spornim ukrepom dajala prednost podjetjem ali proizvodnjam pred drugimi podjetji, ki so bila glede na cilj, ki se je uresničeval s tem ukrepom, v dejansko in pravno primerljivem položaju. V isti točki je poudarilo, da bi se lahko zahteva, da se v fazi predhodne preučitve, ki je vsebovana v sklepu o začetku formalnega postopka preiskave, vedno poda obrazložitev glede primerljivosti položajev, izkazala za prezgodnjo in bi lahko prejudicirala ugotovitve, ki bodo sprejete na koncu tega postopka.
33 Zato je Splošno sodišče v točki 81 izpodbijane sodbe prvi tožbeni razlog zavrnilo kot neutemeljen.
34 Na drugem mestu, Splošno sodišče je kot neutemeljen zavrnilo tudi drugi tožbeni razlog, ki se je nanašal na kršitev člena 107(1) PDEU v zvezi s selektivnostjo spornega ukrepa, in je zato tožbo v celoti zavrnilo.
35 Nazadnje, Splošno sodišče je družbi Naturgy Energy Group naložilo, da poleg svojih stroškov nosi stroške Komisije, družbama Viesgo Producción in EDP España pa je naložilo, da nosita svoje stroške.
Postopek pred Sodiščem in predlogi strank v pritožbenem postopku
36 Družba EDP España, intervenientka na prvi stopnji, in družba Naturgy Energy Group, tožeča stranka na prvi stopnji, s pritožbama v zadevah C‑693/21 P in C‑698/21 P Sodišču predlagata, naj izpodbijano sodbo razveljavi in sporni sklep razglasi za ničen. Družba EDP España še predlaga, naj se Komisiji naloži plačilo stroškov postopka pred Sodiščem, družba Naturgy Energy Group pa predlaga, naj se Komisiji naloži plačilo stroškov obeh postopkov.
37 V zadevah C‑693/21 P in C‑698/21 P Komisija Sodišču predlaga, naj pritožbi zavrne in pritožnicama naloži plačilo stroškov, medtem ko družba Generaciones Eléctricas Andalucía SLU, nekdanja Viesgo Producción, ki je bila intervenientka na prvi stopnji, Sodišču predlaga, naj izpodbijano sodbo razveljavi, sporni sklep razglasi za ničen in Komisiji naloži plačilo stroškov obeh postopkov.
38 Predsednik Sodišča je s sklepoma z dne 31. maja 2022, EDP España/Naturgy Energy Group in Komisija (C‑693/21 P, EU:C:2022:415), in z dne 31. maja 2022, Naturgy Energy Group/Komisija (C‑698/21 P, EU:C:2022:417), družbi Endesa Generación SAU dovolil intervencijo v podporo pritožnicama. Ta družba z intervencijsko vlogo v zadevi C‑698/21 P Sodišču predlaga, naj izpodbijano sodbo razveljavi, sporni sklep razglasi za ničen in Komisiji naloži plačilo stroškov.
39 Zadevi C‑693/21 P in C‑698/21 P sta bili s sklepom z dne 31. januarja 2023 združeni za ustni postopek in izdajo sodbe.
Pritožbi
Prva pritožbena razloga: kršitev obveznosti obrazložitve v zvezi s selektivnostjo spornega ukrepa
Trditve strank
40 Družbi EDP España in Naturgy Energy Group s prvima pritožbenima razlogoma, ki imata tri dele, zatrjujeta, da je Splošno sodišče tožbeni razlog družbe Naturgy Energy Group, ki se je nanašal na kršitev obveznosti obrazložitve v zvezi s selektivnostjo spornega ukrepa, napačno zavrnilo kot neutemeljen.
41 S prvima deloma teh prvih pritožbenih razlogov trdita, da je Splošno sodišče v točkah 64 in 65 izpodbijane sodbe napačno uporabilo pravo pri razlagi načel, ki izhajajo iz sodb z dne 21. decembra 2016, Komisija/Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971), in z dne 20. decembra 2017, Comunidad Autónoma de Galicia in Retegal/Komisija (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002).
42 Po njunem mnenju so zahteve glede obrazložitve sklepov Komisije enake ne glede na to, ali gre za sklep o začetku ali o koncu formalnega postopka preiskave. Zato naj načela, ki izhajajo iz sodbe z dne 20. decembra 2017, Comunidad Autónoma de Galicia in Retegal/Komisija (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), ne bi bila upoštevna le za sklepe o koncu postopka.
43 V nasprotju z navedbo Splošnega sodišča v točki 65 izpodbijane sodbe naj bi se Sodišče v sodbi z dne 21. decembra 2016, Komisija/Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971), izreklo o obveznosti obrazložitve v zvezi s selektivnostjo ukrepa.
44 Pritožnici z drugima deloma prvih pritožbenih razlogov trdita, da je Splošno sodišče v točki 66 izpodbijane sodbe napačno razlagalo načela, ki izhajajo iz sodb z dne 10. marca 2016, HeidelbergCement/Komisija (C‑247/14 P, EU:C:2016:149), in z dne 16. oktobra 2014, Alcoa Trasformazioni/Komisija (T‑177/10, EU:T:2014:897), ker je presodilo, da kontekst sprejetja akta omogoča „odpravo strnjenosti, ohlapnosti in splošnosti“ njegove obrazložitve.
45 Cilj obveznosti obrazložitve naj bi bil omogočiti, da se naslovnik seznani z obrazložitvijo sklepa in pristojno sodišče izvede svoj nadzor, tako da naj bi bila obrazložitev točke 28 obrazložitve spornega sklepa – v nasprotju s tem, kar naj bi izhajalo iz točke 72 izpodbijane sodbe – očitno nezadostna.
46 Čeprav naj bi Splošno sodišče s tem, da je v točki 73 izpodbijane sodbe priznalo „jedrnatost“ razlogovanja Komisije v zvezi s selektivnostjo spornega ukrepa, pa naj bi to poskušalo popraviti v točki 66 izpodbijane sodbe s tem, da je napotilo na razmere, v katerih družba Naturgy Energy Group opravlja svoje dejavnosti, in na podatke iz njene tožbene vloge.
47 Poleg tega v nasprotju s tem, kar je Splošno sodišče ugotovilo v točki 74 izpodbijane sodbe, dejstvo, da je sporni sklep sklep o začetku formalnega postopka preiskave, Komisije ne odvezuje izvedbe analize primerljivosti zaradi presoje merila selektivnosti.
48 Med drugim naj bi bilo treba upoštevati pravne posledice začetka formalnega postopka preiskave, na katere je bilo opozorjeno v točki 28 sodbe z dne 21. decembra 2016, Komisija/Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971), za osebe, ki so upravičenke do ukrepa, ki je obravnavan v tem postopku.
49 Pritožnici s tretjima deloma svojih prvih pritožbenih razlogov nazadnje zatrjujeta, da je Splošno sodišče v točkah od 68 do 73 izpodbijane sodbe tudi kršilo obveznost obrazložitve s tem, da je priznalo „jedrnatost“ obrazložitve spornega sklepa in jo poskušalo „rekonstruirati“. Poleg tega naj točka 30 obrazložitve spornega sklepa, na katero je Splošno sodišče napotilo v točki 73 izpodbijane sodbe, nikakor ne bi bila upoštevna za pojasnitev selektivnosti ukrepa.
50 Družba Generaciones Eléctricas Andalucía je intervenirala v podporo predlogom pritožnic v zadevah C‑693/21 P in C‑698/21 P s podobnimi argumenti.
51 Po mnenju Komisije je treba prvi pritožbeni razlog, uveljavljan v zadevah C‑693/21 P in C‑698/21 P, zavrniti kot neutemeljen.
52 Komisija navaja, da je Splošno sodišče v točkah od 59 do 63 izpodbijane sodbe opozorilo – in pri tem ni napačno uporabilo prava – na zahteve v zvezi z obveznostjo obrazložitve ter da je nato upravičeno zavrnilo, zlasti v točkah 64 in od 66 do 77 izpodbijane sodbe, trditve tožeče stranke in intervenientk na prvi stopnji v utemeljitev nezadostnosti obrazložitve v zvezi s selektivnostjo spornega ukrepa.
53 Dodaja, da se je Sodišče pri ugotovitvi o kršitvi obveznosti obrazložitve, ki jo vsebuje sodba z dne 20. decembra 2017, Comunidad Autónoma de Galicia in Retegal/Komisija (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), oprlo na okoliščino, prvič, da sklep, ki je bil obravnavan v tej zadevi, ni vseboval nobene navedbe, ki bi omogočala razumevanje selektivnosti ukrepa iz tega sklepa, in drugič, da selektivnost ne more biti posledica same navedbe, da se preučevani ukrep uporablja le za en sektor dejavnost. Po prepričanju Komisije je položaj v obravnavani zadevi drugačen, ker se je pri obrazložitvi selektivnosti spornega ukrepa oprla na okoliščino, da je ta ukrep namenjen le določenim termoelektrarnam, ki kot glavno gorivo uporabljajo premog. Poleg tega in v vsakem primeru Sodišču v navedeni sodbi ne bi bilo treba upoštevati posebnega konteksta začetka formalnega postopka preiskave.
54 Komisija tudi trdi, da Splošno sodišče v točki 66 izpodbijane sodbe ni napačno razlagalo in uporabilo sodb z dne 10. marca 2016, HeidelbergCement/Komisija (C‑247/14 P, EU:C:2016:149), in z dne 16. oktobra 2014, Alcoa Trasformazioni/Komisija (T‑177/10, EU:C:2014:897), saj je zgolj ugotovilo, da je bil sporni sklep sprejet v okoliščinah, ki so bile tožeči stranki na prvi stopnji dobro poznane.
55 Glede trditve, da naj bi Splošno sodišče jedrnatost obrazložitve poskušalo popraviti tako, da se je oprlo na kontekst in poznavanje veljavnega regulativnega okvira s strani tožeče stranke na prvi stopnji, Komisija navaja, da obrazložitev spornega sklepa – drugače kot obrazložitev akta, ki je bil predmet sodbe z dne 10. marca 2016, HeidelbergCement/Komisija (C‑247/14 P, EU:C:2016:149) – ni bila ne ohlapna ne splošna niti izjemno strnjena.
56 Komisija dodaja, da je obrazložitev spornega sklepa lahko strnjena, če lahko zainteresirane stranke razumejo, iz katerih razlogov je predhodno menila, da je sporni ukrep selektiven, Splošno sodišče pa lahko opravi svoj nadzor zakonitosti. Opira se zlasti na člen 6(1) Uredbe 2015/1589.
57 Kar zadeva domnevni neobstoj kakršnega koli razlogovanja v zvezi s selektivnostjo spornega ukrepa, naj bi Splošno sodišče v točki 75 izpodbijane sodbe pravilno ugotovilo, da je tožeča stranka na prvi stopnji razumela, da je Komisija dokazala, da je bil ukrep odobren izključno termoelektrarnam na premog, in ne elektrarnam, ki uporabljajo druge tehnologije. Negativne pravne posledice, ki naj bi izhajale iz začetka formalnega postopka preiskave za upravičence do ukrepa, ki se je izvajal, naj bi bile v obravnavanem primeru hipotetične.
58 Kar zadeva trditev pritožnic, da naj bi Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker se je v točki 73 izpodbijane sodbe oprlo na odlomke spornega sklepa, ki niso bili nujno del tega sklepa, namenjenega analizi selektivnosti, Komisija navaja, da je ugotovitev, navedena v tej točki, služila le za potrditev njene analize.
59 Poleg tega spoštovanje obveznosti obrazložitve nikakor ne zahteva, da bi imeli sklepi Komisije posebno strukturo, in po mnenju te institucije zadostuje, da se stranke lahko seznanijo z razlogi, s katerimi je bil zadevni sklep utemeljen.
60 Poleg tega bi bilo treba upoštevati različne elemente sklepa in preučiti njegovo vsebino „v celoti“ (sodba z dne 25. julija 2018, Komisija/Španija in drugi, C‑128/16 P, EU:C:2018:591, točka 93).
Presoja Sodišča
61 Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da mora biti obrazložitev, ki se zahteva s členom 296 PDEU, prilagojena naravi zadevnega akta, iz nje pa mora biti jasno in nedvoumno razvidno razlogovanje institucije, ki je avtor tega akta, tako da se lahko zadevne osebe seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in da lahko sodišče Evropske unije opravi nadzor. Obveznost obrazložitve je treba presojati glede na vse okoliščine posameznega primera, zlasti glede na vsebino akta, lastnosti podanih razlogov in interes za pojasnitev, ki ga lahko imajo naslovniki akta ali druge osebe, ki jih ta akt neposredno in posamično zadeva. Ne zahteva se, da se v obrazložitvi podrobno navedejo vse upoštevne dejanske in pravne okoliščine, ker je treba vprašanje, ali obrazložitev akta izpolnjuje zahteve iz člena 296 PDEU, presojati ne le glede na njegovo besedilo, ampak tudi glede na njegov kontekst in vsa pravna pravila, ki urejajo zadevno področje (sodba z dne 10. marca 2016, HeidelbergCement/Komisija, C‑247/14 P, EU:C:2016:149, točka 16 in navedena sodna praksa).
62 V zvezi s sklepom Komisije o začetku formalnega postopka preiskave je treba spomniti, da člen 6(1) Uredbe 2015/1589 določa, da tak sklep povzema relevantna dejanska in pravna vprašanja, vključuje „predhodno oceno“ Komisije o tem, ali ima zadevni državni ukrep značaj pomoči, in izpostavlja dvome o njegovi združljivosti z notranjim trgom.
63 Poleg tega je začasna narava opredelitve državnega ukrepa kot državne pomoči v takem sklepu – kot je Splošno sodišče pravilno navedlo v točki 63 izpodbijane sodbe – potrjena s členom 9(2) Uredbe 2015/1589, ki določa, da lahko Komisija po koncu formalnega postopka preiskave ugotovi, da ta ukrep ni pomoč.
64 Vendar, kot izhaja iz člena 4(4) te uredbe, Komisija v okviru sklepa o začetku formalnega postopka preiskave potrjuje, čeprav zgolj predhodno, opredelitev preučevanega ukrepa kot državne pomoči in obstoj dvomov o njegovi združljivosti z notranjim trgom.
65 Ta sklep ima med drugim samostojne pravne učinke, zlasti glede začasne ustavitve preučevanega ukrepa (glej v tem smislu sodbo z dne 24. oktobra 2013, Deutsche Post/Komisija, C‑77/12 P, EU:C:2013:695, točka 53 in navedena sodna praksa). Nacionalna sodišča se morajo vzdržati sprejetja odločb, ki bi nasprotovale takemu sklepu Komisije, čeprav je le začasen. Zato morajo ta sodišča sprejeti vse potrebne ukrepe, da izpeljejo posledice v zvezi z morebitno kršitvijo obveznosti začasne ustavitve izvajanja zadevnega ukrepa (glej v tem smislu sodbo z dne 21. novembra 2013, Deutsche Lufthansa, C‑284/12, EU:C:2013:755, točki 41 in 42).
66 Nazadnje, treba je upoštevati tudi dejstvo, da v skladu s členom 6(1) Uredbe 2015/1589 formalni postopek preiskave zadevni državi članici in drugim zainteresiranim strankam omogoča, da predložijo svoje pripombe glede analize Komisije.
67 Iz tega sledi, da čeprav je analiza Komisije začasna, je ta institucija vendarle zavezana jasno in nedvoumno navesti razloge, zaradi katerih je menila, da zadevni ukrep lahko pomeni državno pomoč.
68 Posledično je Splošno sodišče pri analizi v točki 64 izpodbijane sodbe, v skladu s katero so trditve družbe Naturgy Energy Group in intervenientk na prvi stopnji v zvezi s kršitvijo obveznosti obrazložitve spornega sklepa izpeljane iz zadeve, v kateri je bila izdana sodba z dne 20. decembra 2017, Comunidad Autónoma de Galicia in Retegal/Komisija (C‑70/16, EU:C:2017:1002), brezpredmetne zgolj zato, ker se je ta zadeva nanašala na sklep Komisije o koncu formalnega postopka preiskave, napačno uporabilo pravo.
69 V zvezi s tem načeloma ni mogoče šteti, da sodna praksa Sodišča o obveznosti obrazložitve sklepa o koncu formalnega postopka preiskave ni upoštevna za sklep o začetku tega postopka.
70 Prav tako je Splošno sodišče v točki 74 izpodbijane sodbe napačno uporabilo pravo s tem, da je presodilo, da Komisija ni bila dolžna niti na kratko navesti razlogov, zaradi katerih sporni ukrep daje prednost nekaterim podjetjem ali proizvodnji pred drugimi podjetji, ki so v primerljivem dejanskem in pravnem položaju, z obrazložitvijo, da bi se zahteva, da se v fazi predhodne analize, ki jo vsebuje sklep o začetku formalnega postopka preiskave, vedno navede obrazložitev o primerljivosti položajev, lahko izkazala za prezgodnjo.
71 Spomniti je namreč treba, da iz sodne prakse Sodišča izhaja, da ukrep, ki koristi le enemu sektorju dejavnosti ali delu podjetij tega sektorja, ni nujno selektiven in da je selektiven le, če v okviru dane pravne ureditve učinkuje tako, da daje prednost nekaterim podjetjem pred drugimi podjetji, ki spadajo v druge sektorje ali v isti sektor ter so glede na cilj, ki se uresničuje s to ureditvijo, v primerljivem dejanskem in pravnem položaju (glej v tem smislu sodbi z dne 21. decembra 2016, Komisija/Hansestadt Lübeck, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, točka 58, in z dne 20. decembra 2017, Comunidad Autónoma de Galicia in Retegal/Komisija, C‑70/16 P, EU:C:2017:1002, točka 61).
72 Iz navedenega izhaja, da mora Komisija, če zaradi odločitve o začetku formalnega postopka preiskave meni, da je nek ukrep selektiven, pojasniti – tudi samo na kratko – iz katerih razlogov meni, da ta ukrep v okviru dane pravne ureditve daje prednost nekaterim podjetjem pred drugimi podjetji, ki so glede na cilj, ki se uresničuje s to ureditvijo, v primerljivem dejanskem in pravnem položaju.
73 Vendar iz točk 72 in 73 izpodbijane sodbe, na kateri napotuje točka 74 iste sodbe, nikakor ni razvidno, da je Komisija navedla razloge, zaradi katerih so bile termoelektrarne na premog, ki so navedene v programu NPZE-VKN in so upravičenke do spornega ukrepa, glede na cilj, ki se s tem ukrepom želi doseči, v primerljivem dejanskem in pravnem položaju z drugimi termoelektrarnami, ki niso upravičenke do tega ukrepa.
74 Splošno sodišče je namreč v točki 72 izpodbijane sodbe zgolj ugotovilo, da je v spornem sklepu navedeno, da termoelektrarne na premog, ki so navedene v programu NPZE-VKN in so bile izključne upravičenke do spornega ukrepa, na podlagi česar je sklepalo, da pojem „izključno“ iz točke 28 obrazložitve tega sklepa omogoča razlikovanje med termoelektrarnami na premog, ki so vključene v program NPZE-VKN, in termoelektrarnami, ki uporabljajo drugo tehnologijo, oziroma med vsemi preostalimi termoelektrarnami, ki v ta program niso vključene.
75 Poleg tega je Splošno sodišče v točki 73 izpodbijane sodbe na splošno napotilo na naravo spornega sklepa, njegovo besedilo, njegovo vsebino, kontekst njegovega sprejetja in vsa upoštevna pravna pravila, da bi prišlo do ugotovitve, da je tožeča stranka na prvi stopnji – kljub „jedrnatosti“ obrazložitve o selektivnosti spornega ukrepa, ki jo je Splošno sodišče samo priznalo – lahko razumela razloge, na katerih je temeljila predhodna ocena Komisije o selektivnosti spornega ukrepa.
76 Navesti je treba, da čeprav se je Splošno sodišče v isti točki, da bi podkrepilo svojo analizo, sklicevalo na točko 30 obrazložitve spornega sklepa, v kateri je omenjen obstoj konkurenčnega razmerja med upravičenkami do ukrepa in drugimi proizvajalci električne energije, tak element prav tako ne more zadostovati, da bi se pravno zadostno pojasnila primerljivost položajev med termoelektrarnami, ki so upravičene do spornega ukrepa, in termoelektrarnami, ki do njega niso upravičene (glej po analogiji sodbo z dne 21. decembra 2016, Komisija/Hansestadt Lübeck, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, točka 59).
77 Dodati je treba, da je treba za presojo obrazložitve sklepa sicer preučiti njegovo celotno vsebino (glej v tem smislu sodbo z dne 25. julija 2018, Komisija/Španija in drugi, C‑128/16 P, EU:C:2018:591, točka 93), vendar pa taka preučitev ne more nadomestiti neobstoja kakršne koli navedbe o primerljivosti položajev, kot je ta v obravnavani zadevi, med termoelektrarnami, ki so upravičene do spornega ukrepa, in termoelektrarnami, ki do njega niso upravičene.
78 Glede na zgoraj navedeno je treba prvima pritožbenima razlogoma pritožnic v zadevah C‑693/21 P in C‑698/21 P ugoditi.
79 Zato je treba, ne da bi bilo treba analizirati druga pritožbena razloga, ki sta ju pritožnici podredno uveljavljali v utemeljitev svojih pritožb in ki se nanašata na kršitev člena 107(1) PDEU v zvezi z merilom selektivnosti, izpodbijano sodbo razveljaviti.
Tožba pred Splošnim sodiščem
80 Sodišče lahko v skladu s členom 61, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije ob morebitni razveljavitvi odločbe Splošnega sodišča samo dokončno odloči o zadevi, če stanje postopka to dovoljuje.
81 Tako je v obravnavanem primeru, ker sta bila tožbena razloga, s katerima je bila predlagana razglasitev ničnosti spornega sklepa, predmet kontradiktorne razprave pred Splošnim sodiščem in ker za njuno preučitev ni treba sprejeti nobenega dodatnega ukrepa procesnega vodstva ali dodatno preučiti spisa (glej v tem smislu sodbo z dne 16. marca 2023, Komisija in drugi/Pharmaceutical Works Polpharma, od C‑438/21 P do C‑440/21 P, EU:C:2023:213, točka 98).
82 V zvezi s tem je treba poudariti, da mora Komisija iz razlogov, ki so navedeni v točkah od 61 do 67 te sodbe, na podlagi člena 296 PDEU v sklepu o začetku formalnega postopka preiskave jasno in nedvoumno navesti razloge, zaradi katerih je menila, da je zadevni ukrep lahko državna pomoč. Kot je bilo navedeno v točki 72 te sodbe, mora ta institucija, če meni, da je ukrep selektiven, pojasniti – čeprav na kratko – iz katerih razlogov po njenem mnenju ta ukrep v okviru danega pravnega reda daje prednost nekaterim podjetjem pred drugimi podjetji, ki so glede na cilj, ki se uresničuje s to ureditvijo, v primerljivem dejanskem in pravnem položaju.
83 Vendar zadošča navesti, da Komisija v obravnavanem primeru iz razlogov, ki so navedeni v točkah od 73 do 77 te sodbe, ni spoštovala zahteve glede obrazložitve iz člena 296 PDEU, ker ni navedla, iz katerih razlogov naj bi sporni ukrep dajal prednost nekaterim podjetjem ali proizvodnji pred drugimi podjetji, ki so v primerljivem dejanskem in pravnem položaju, in naj bi bil zato selektiven.
84 Prvemu tožbenemu razlogu družbe Naturgy Energy Group je zato treba ugoditi in sporni sklep razglasiti za ničen, ne da bi bilo treba preučiti drugi tožbeni razlog.
Stroški
85 Sodišče v skladu s členom 184(2) Poslovnika Sodišča, če je pritožba utemeljena in če samo dokončno odloči v sporu, odloči tudi o stroških.
86 V skladu s členom 138(1) Poslovnika, ki se na podlagi njegovega člena 184(1) uporablja za pritožbeni postopek, se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker v obravnavanih zadevah Komisija ni uspela in ker sta družbi Naturgy Energy Group in EDP España predlagali, naj se ji naloži plačilo stroškov, se Komisiji naloži, da nosi svoje stroške, stroške družbe Naturgy Energy Group v zvezi s postopkom na prvi stopnji in pred Sodiščem ter stroške družbe EDP España v zvezi s postopkom pred Sodiščem.
87 Člen 184(4) Poslovnika določa, da se intervenientu na prvi stopnji, ki ni vložil pritožbe, naloži plačilo stroškov pritožbenega postopka le, če je sodeloval pri pisnem ali ustnem delu postopka pred Sodiščem. Če taka stranka sodeluje v postopku, lahko Sodišče odloči, da ta stranka nosi svoje stroške. V skladu s temi določbami družba Generaciones Eléctricas Andalucía, ki je bila intervenientka na prvi stopnji in ki je sodelovala v postopku pred Sodiščem, nosi svoje stroške.
88 Nazadnje, v skladu s členom 140(3) Poslovnika, ki se v pritožbenem postopku uporablja na podlagi člena 184(1) tega poslovnika, lahko Sodišče intervenientu, ki ni eden od subjektov iz člena 140(1) in (2) navedenega poslovnika, naloži, da nosi svoje stroške. V skladu s temi določbami družba Endesa Generación ki je bila intervenientka v zadevah C‑693/21 P in C‑698/21 P, nosi svoje stroške.
Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo:
1. Sodba Splošnega sodišča Evropske unije z dne 8. septembra 2021, Naturgy Energy Group/Komisija (T‑328/18, EU:T:2021:548), se razveljavi.
2. Sklep Komisije C(2017) 7733 final z dne 27. novembra 2017 v zvezi z državno pomočjo SA.47912 (2017/NN) – Okoljska spodbuda za termoelektrarne na premog se razglasi za ničen.
3. Evropski komisiji se naloži, da poleg svojih stroškov nosi stroške družbe Naturgy Energy Group SA v zvezi s postopkom na prvi stopnji v zadevi T‑328/18, stroške v zvezi s pritožbenim postopkom v zadevah C‑693/21 P in C‑698/21 P ter stroške družbe EDP España SA v zvezi z njeno pritožbo v zadevi C‑693/21 P.
4. Družba Generaciones Eléctricas Andalucía SLU nosi svoje stroške.
5. Družba Endesa Generación SAU nosi svoje stroške.
Podpisi
* Jezik postopka: španščina.