Zadeva C-137/21
Evropski parlament
proti
Evropski komisiji
Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 5. septembra 2023
„Tožba zaradi nedelovanja – Uredba (EU) 2018/1806 – Člen 7, prvi odstavek, točka (f) – Seznam tretjih držav, katerih državljani morajo pri prehodu zunanjih meja držav članic imeti vizume – Seznam tretjih držav, katerih državljani so izvzeti iz te obveznosti – Načelo vzajemnosti – Poziv k sprejetju delegiranega akta, s katerim se za dvanajst mesecev začasno zadrži izvzetje iz vizumske obveznosti za državljane Združenih držav Amerike“
Tožba zaradi nedelovanja – Opomin instituciji – Poziv k ukrepanju – Roki – Pogoji – Tožba zaradi nedelovanja, vložena po drugem pozivu k ukrepanju, podanem tri leta po prvem pozivu k ukrepanju, ki ni bil izpolnjen – Prepozno vložena tožba – Neobstoj – Dopustnost
(Člen 265, drugi odstavek, PDEU)
(Glej točke od 27 do 35.)
Tožba zaradi nedelovanja – Oblikovanje stališča v smislu člena 265, drugi odstavek, PDEU pred vložitvijo tožbe – Pojem – Zavrnitev ukrepanja v skladu s pozivom k ukrepanju – Vključitev – Dopustnost
(Člen 265, drugi odstavek, PDEU)
(Glej točke od 39 do 43.)
Institucije Evropske unije – Izvajanje pristojnosti – Pooblastilo Komisiji za sprejemanje delegiranih aktov – Pooblastilo za dopolnitev zakonodajnega akta – Obseg – Osnovna uredba, ki Komisijo pooblašča, da začasno zadrži izvzetje iz vizumske obveznosti za državljane tretje države – Obveznost Komisije, da sprejme zahtevani delegirani akt – Neobstoj
(Uredba 2018/1806 Evropskega parlamenta in Sveta, uvodna izjava 17 in člen 7, prvi odstavek, točke (a), (d), (e), (f) in (h), ter Priloga II)
(Glej točke od 57 do 64.)
Institucije Evropske unije – Izvajanje pristojnosti – Pooblastilo Komisiji za sprejemanje delegiranih aktov – Diskrecijska pravica Komisije za dopolnitev ureditve zadevnega področja – Zavrnitev Komisije, da sprejme delegirani akt o začasnem zadržanju izvzetja iz vizumske obveznosti za državljane tretje države – Dopustnost
(Uredba 2018/1806 Evropskega parlamenta in Sveta, člen 7, prvi odstavek, točka (d))
(Glej točke od 65 do 70.)
Povzetek
Unija je na podlagi Uredbe 2018/1806 ( 1 ), ki določa seznam tretjih držav, katerih državljani morajo pri prehodu zunanjih meja držav članic imeti vizume, in seznam držav, katerih državljani so izvzeti iz te obveznosti, za cilj določila načelo popolne vizumske vzajemnosti, da bi izboljšala verodostojnost in skladnost svoje zunanje politike s tretjimi državami ( 2 ). Zato ta uredba določa, da mora mehanizem, ki omogoča izvajanje načela vzajemnosti, omogočiti, da se lahko Unija odzove solidarno v primeru, da se ena od tretjih držav, navedenih na seznamu v Prilogi II k isti uredbi, odloči uvesti vizumsko obveznost za državljane ene ali več držav članic ( 3 ). Uredba prenaša na Komisijo pooblastilo za sprejemanje aktov v skladu s členom 290 PDEU, ki se zlasti nanašajo na začasno zadržanje izvzetja iz vizumske obveznosti za državljane take tretje države ( 4 ).
Komisija je aprila 2016 Parlamentu in Svetu predložila sporočilo ( 5 ), v katerem je navedla, da stanje nevzajemnosti še vedno obstaja v zvezi s tremi tretjimi državami, med njimi Združenimi državami Amerike, ki so vizumsko obveznost določale za državljane petih držav članic. Po tem, ko je Komisija potrdila ( 6 ), da vizumska nevzajemnost obstaja le še za dve tretji državi, med njima za Združene države Amerike, je Parlament marca 2017 sprejel resolucijo ( 7 ), v kateri je menil, da je Komisija „pravno zavezana sprejeti delegirani akt, s katerim se začasno zadrži izvzetje iz vizumske obveznosti za državljane tretjih držav, ki niso ukinile vizumske obveznosti za državljane nekaterih držav članic“, in jo pozval, naj sprejme tak akt. Komisija je maja 2017 to zahtevo zavrnila ( 8 ). Po tem, ko je Komisija predložila šesto sporočilo o spremljanju iz marca 2020, je Parlament ponovno izdal poziv k ukrepanju ( 9 ), saj so Združene države Amerike še naprej določale vizumsko obveznost za državljane štirih držav članic. Komisija se tudi na ta poziv ni odzvala pozitivno ( 10 ).
Ker meni, da člen 7, prvi odstavek, točka (f), Uredbe 2018/1806 Komisiji nalaga sprejetje delegiranega akta, kadar so pogoji za sprejetje takega akta, ki so določeni s to določbo, izpolnjeni, je Parlament na podlagi člena 265 PDEU vložil tožbo zaradi nedelovanja proti Komisiji.
Sodišče se je v sodbi izreklo o dopustnosti tožbe zaradi nedelovanja, in sicer na eni strani v zvezi z rokom za vložitev tožbe, ki je določen v zadnjenavedeni določbi, in na drugi strani v zvezi s pojmom oblikovanja stališča v smislu navedene določbe v medinstitucionalnem kontekstu. Sodišče je meritorno zavrnilo tožbo z obrazložitvijo, da Komisija s tem, da je spoštovala merila iz navedene uredbe, ni prekoračila svoje diskrecijske pravice, ko je ocenila, da ni bila zavezana sprejeti zahtevanega delegiranega akta.
Presoja Sodišča
Na prvem mestu, Sodišče se je izreklo o dopustnosti tožbe ( 11 ).
Prvi ugovor nedopustnosti je bil podan v zvezi s prepozno vložitvijo tožbe, ker je Parlament tožbo zaradi nedelovanja vložil po tem, ko je z resolucijo iz oktobra 2020 na Komisijo naslovil drugi poziv k ukrepanju, čeprav take tožbe ni vložil po resoluciji iz marca 2017. V zvezi s tem je Sodišče ugotovilo, da je vprašanje, ali je Parlament s tem kršil rok za vložitev tožbe, ki je določen s členom 265, drugi odstavek, PDEU, odvisno od tega, ali se ta drugi poziv k ukrepanju od prvega poziva razlikuje glede na objektivne elemente, ki se nanašajo na njegovo vsebino ali kontekst. Glede tega je Komisija v sporočilu, ki je sledilo resoluciji iz marca 2017, med drugim menila, da bi bilo sprejetje delegiranega akta, ki bi začasno zadržalo izvzetje iz vizumske obveznosti, „trenutno“ kontraproduktivno in ne bi prispevalo k dosegu cilja potovanj brez vizuma za vse državljane Unije. Parlament je z resolucijo iz oktobra 2020 Komisijo pozval, naj ponovno razmisli o pristopu, ki ga je izbrala tri leta prej, pri čemer naj upošteva spremembe, do katerih je prišlo v tem času. Sodišče je v zvezi s tem ugotovilo, da so lahko različni pravni in politični razlogi privedli Parlament do tega, da se je najprej odpovedal sodnemu postopku po tem, ko je Komisija sprejela to sporočilo. Poleg tega je očitno, da je Parlament šele po tem, ko je ocenil razvoj položaja po sprejetju prvega poziva k ukrepanju, sprejel resolucijo iz oktobra 2020. Ker sta poziva k ukrepanju, vsebovana v resolucijah, različna tako glede na njuno vsebino kot glede na kontekst, v katerem sta bila sprejeta, je Sodišče sklenilo, da namen resolucije iz oktobra 2020 ni mogel biti zaobid roka za vložitev tožbe, ki je določen v členu 265, drugi odstavek, PDEU in ki je začel teči s pozivom k ukrepanju, vsebovanim v resoluciji iz marca 2017.
Glede drugega ugovora nedopustnosti, ki se je nanašal na obstoj stališča Komisije s sporočilom iz decembra 2020, je Sodišče opozorilo, da se na podlagi člena 265, prvi odstavek, PDEU pri Sodišču lahko vloži tožba za ugotovitev, da je zadevna institucija z opustitvijo ukrepanja kršila Pogodbi. V zvezi s tem je Sodišče spomnilo, da okoliščina, da odgovor institucije na poziv k ukrepanju ne zadovolji osebe, ki je nanjo ta poziv naslovila, ne pomeni, da ta odgovor ni oblikovanje stališča, sprejetje katerega pomeni konec neukrepanja. Vendar te rešitve ni mogoče uporabiti v medinstitucionalnem kontekstu v primerih, v katerih bi nedopustnost tožbe zaradi nedelovanja zadevni instituciji omogočala, da še naprej ohranja stanje nedelovanja. Tak pa bi bil primer, če bi bilo treba zadevno sporočilo Komisije opredeliti kot „oblikovanje stališča“ v smislu člena 265, drugi odstavek, PDEU. Zato se zavrnitev ukrepanja po pozivu k ukrepanju lahko predloži Sodišču na podlagi člena 265, drugi odstavek, PDEU, ker se s to zavrnitvijo, čeprav izrecno, nedelovanje ne konča. V teh okoliščinah je treba v medinstitucionalnem kontekstu odgovor institucije, ki je – kot v obravnavanem primeru – sestavljen iz obrazložitve, zakaj po njenem mnenju ni treba sprejeti zahtevanega ukrepa, nujno šteti za zavrnitev ukrepanja te institucije in ga mora biti torej mogoče predložiti Sodišču v okviru tožbe, ki se vloži na podlagi člena 265 PDEU.
Na drugem mestu, Sodišče je glede edinega vsebinskega tožbenega razloga, ki ga je uveljavljal Parlament in v skladu s katerim naj bi Komisija kršila Pogodbi s tem, da na podlagi člena 7, prvi odstavek, točka (f), Uredbe 2018/1806 ni sprejela delegiranega akta, s katerim se začasno zadrži izvzetje iz vizumske obveznosti za državljane Združenih držav Amerike, ugotovilo, da se sicer zdi, da iz besedila te določbe izhaja, da je Komisija zavezana sprejeti tak akt, kadar so izpolnjeni pogoji, ki se zahtevajo za njegovo sprejetje. Tako razlago pa je vendarle treba izključiti glede na splošno sistematiko tega člena 7, prvi odstavek, Uredbe 2018/1806, za katero je med drugim značilna večstopenjska struktura mehanizma vzajemnosti, ki se z njim vzpostavlja. Iz skupne razlage določb tega člena v povezavi z uvodno izjavo 17 iste uredbe med drugim torej izhaja, da ima Komisija pri tem, ali sprejme delegirani akt na podlagi tega člena ali ne, diskrecijsko pravico. Komisija zato ni zavezana sprejeti zadevnega delegiranega akta po izteku 24-mesečnega roka od datuma objave uradnega obvestila iz člena 7, prvi odstavek, točka (a) te uredbe.
Vendar mora Komisija pri ugotavljanju, ali je treba glede na cilj popolne vzajemnosti zadržati izvzetje iz vizumske obveznosti za državljane zadevne tretje države ali pa je treba glede na interese zlasti v zvezi z zunanjimi odnosi držav članic, pridruženih schengenskih držav in Unije, sprejetje takega ukrepa opustiti, upoštevati tri merila, ki so določena v členu 7, prvi odstavek, točka (d), Uredbe 2018/1806 ( 12 ). Sodišče je po tem, ko je preučilo ta tri merila, sklenilo, da Komisija ni prekoračila svoje diskrecijske pravice v obravnavanem primeru, ko je po pozivu k ukrepanju, ki ga je Parlament nanjo naslovil oktobra 2020, ocenila, da ni zavezana sprejeti zadevnega delegiranega akta. Sodišče je zato tožbo zavrnilo kot neutemeljeno.
( 1 ) Uredba (EU) 2018/1806 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. novembra 2018 o seznamu tretjih držav, katerih državljani morajo pri prehodu zunanjih meja imeti vizume, in držav, katerih državljani so izvzeti iz te obveznosti (kodificirano besedilo) (UL 2018, L 303, str. 39).
( 2 ) Glej uvodno izjavo 14 Uredbe 2018/1806.
( 3 ) Glej uvodno izjavo 15 Uredbe 2018/1806.
( 4 ) Glej uvodno izjavo 17 in člen 7, točke (e), (f) in (h), Uredbe 2018/1806. Člen 7 predvsem določa:
„Če tretja država, navedena na seznamu v Prilogi II, izvaja vizumsko obveznost za državljane najmanj ene države članice, se uporabijo naslednje določbe:
[…]
(f) če zadevna tretja država v 24 mesecih po objavi iz tretjega pododstavka [odstavka] točke (a) ne odpravi vizumske obveznosti, Komisija sprejme delegirani akt v skladu s členom 10, s katerim za 12 mesecev začasno zadrži izvzetje iz vizumske obveznosti za državljane te tretje države. […] Brez poseganja v uporabo člena 6 morajo državljani tretje države, na katere se nanaša delegirani akt, med trajanjem tega zadržanja imeti vizum za prehod zunanjih meja držav članic;
[…]“.
( 5 ) Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu z dne 12. aprila 2016, „Stanje nevzajemnosti z nekaterimi tretjimi državami na področju vizumske politike in možnosti nadaljnjega ukrepanja“ (COM(2016) 221 final).
( 6 ) Z drugim sporočilom o spremljanju z dne 21. decembra 2016.
( 7 ) Resolucija Evropskega parlamenta z dne 2. marca 2017 o obveznostih Komisije na področju vizumske vzajemnosti v skladu s členom 1(4) Uredbe (ES) št. 539/2001 (2016/2986(RSP)) (UL 2018, C 263, str. 2, v nadaljevanju: resolucija iz marca 2017).
( 8 ) S sporočilom o spremljanju z dne 2. maja 2017 (COM(2017) 227 final).
( 9 ) Resolucija Evropskega parlamenta z dne 22. oktobra 2020 o obveznostih Komisije na področju vizumske vzajemnosti v skladu s členom 7 Uredbe (EU) 2018/1806 (2020/2605(RSP)) (UL 2021, C 404, str. 157, v nadaljevanju: resolucija iz oktobra 2020).
( 10 ) Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu o opredelitvi stališča Komisije po sprejetju Resolucije Evropskega parlamenta z dne 22. oktobra 2020 o obveznostih Komisije na področju vizumske vzajemnosti in poročilu o stanju (COM(2020) 851 final) (v nadaljevanju: sporočilo iz decembra 2020).
( 11 ) V skladu s členom 265, drugi odstavek, PDEU je tožba zaradi nedelovanja dopustna le, če je bila zadevna institucija, organ, urad ali agencija predhodno pozvana k ukrepanju. Če v dveh mesecih po tem pozivu zadevna institucija, organ, urad ali agencija ne oblikuje svojega stališča, se lahko tožba vloži v nadaljnjih dveh mesecih.
( 12 ) Člen 7, točka (d), Uredbe 2018/1806 določa:
„Če tretja država, navedena na seznamu v Prilogi II, izvaja vizumsko obveznost za državljane najmanj ene države članice, se uporabijo naslednje določbe:
[…]
(d) Komisija pri preučitvi možnosti nadaljnjega ukrepanja v skladu s točko (e), (f) ali (h) upošteva rezultate ukrepov, ki jih je sprejela zadevna država članica z namenom zagotavljanja potovanj brez vizumov z zadevno tretjo državo, kakor tudi ukrepe, sprejete v skladu s točko (b), in posledice zadržanja izvzetja iz vizumske obveznosti za zunanje odnose Unije in njenih držav članic s to tretjo državo;
[…]“.