Zadeva C‑45/21

Banka Slovenije

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Ustavno sodišče Republike Slovenije (Slovenija))

Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 13. septembra 2022

„Predhodno odločanje – Evropski sistem centralnih bank – Nacionalna centralna banka – Direktiva 2001/24/ES – Reorganizacija in prenehanje kreditnih institucij – Povrnitev škode, nastale zaradi sprejetja reorganizacijskih ukrepov – Člen 123 PDEU in člen 21.1 Protokola (št. 4) o statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke – Prepoved monetarnega financiranja držav članic euroobmočja – Člen 130 PDEU in člen 7 tega protokola – Neodvisnost – Razkritje zaupnih informacij“

Ekonomska in monetarna politika – Ekonomska politika – Evropski sistem centralnih bank –Prepoved monetarnega financiranja – Izbris finančnih instrumentov s strani nacionalne centralne banke na podlagi reorganizacijskih ukrepov v kreditnih institucijah – Odgovornost te centralne banke iz lastnih sredstev, ker je kršila pravila, ki jih mora spoštovati pri opravljanju te funkcije – Dopustnost – Zahteva

(člen 123(1) PDEU; Protokol št. 4, priložen Pogodbama EU in DEU, členi 14.4, 21.1 in 35.3; Uredba Sveta št. 3603/93, člen 1(1); Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2001/24)

(Glej točke 47, od 52 do 57, 61, 67, 68, od 71 do 75 in 79 ter točko 1 izreka.)
Ekonomska in monetarna politika – Ekonomska politika – Evropski sistem centralnih bank – Prepoved monetarnega financiranja – Izbris finančnih instrumentov s strani nacionalne centralne banke na podlagi reorganizacijskih ukrepov v kreditnih institucijah – Odgovornost te centralne banke iz lastnih sredstev za škodo, ki so jo utrpeli nekateri nekdanji imetniki finančnih instrumentov le zaradi tega izbrisa – Nedopustnost – Omejitev odgovornosti – Nevplivanje

(člen 123(1) PDEU; Protokol št. 4, priložen Pogodbama EU in DEU, člen 21.1; Uredba Sveta št. 3603/93, člen 1(1))

(Glej točke od 84 do 86 in 90 ter točko 2 izreka.)
Ekonomska in monetarna politika – Monetarna politika – Evropski sistem centralnih bank –Neodvisnost nacionalnih centralnih bank – Izbris finančnih instrumentov s strani nacionalne centralne banke na podlagi reorganizacijskih ukrepov v kreditnih institucijah – Odgovornost te centralne banke za škodo, povzročeno s tem izbrisom, v znesku, ki lahko vpliva na njeno zmožnost, da učinkovito opravlja svoje naloge – Nedopustnost

(členi 127(2), 130 in 282(3) PDEU; Protokol št. 4, priložen Pogodbama EU in DEU, členi 3.1, 7 in 14.4)

(Glej točke od 95 do 101, 104 in 106 ter točko 3 izreka.)
Svoboda ustanavljanja – Svoboda opravljanja storitev – Kreditne institucije – Reorganizacija in prenehanje kreditnih institucij – Direktiva 2001/24 – Bonitetni nadzor kreditnih institucij – Obveznost varovanja poklicne skrivnosti – Obseg – Informacije, ki so bile pridobljene ali so nastale pri izvedbi reorganizacijskih ukrepov in ki niso bile predmet postopkov obveščanja ali posvetovanja – Izključitev

(direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2001/24, člen 33, 2006/48, členi od 44 do 52, in 2013/36, členi od 53 do 62)

(Glej točke 166, 118 in od 122 do 124 ter točko 4 izreka.)

Povzetek

Po svetovni finančni krizi je bilo Banki Slovenije (centralna banka Slovenije) na podlagi nacionalnih zakonskih določb omogočeno, da izbriše nekatere finančne instrumente, kadar lahko njihov obstoj ustvari nevarnost stečaja kreditne institucije in ogroža finančni sistem v celoti. ( 1 ) Nato sta bili z zakonom uvedeni dve različni in alternativni ureditvi odgovornosti te centralne banke za škodo, povzročeno nekdanjim imetnikom izbrisanih finančnih instrumentov.

Na eni strani, to odgovornost je mogoče uveljavljati, če se ugotovi, da izbris finančnega instrumenta ni nujen ukrep ali da je bilo načelo, v skladu s katerim noben upnik ne sme biti na slabšem, kot bi bil v primeru stečaja banke, kršeno. Vendar se lahko Banka Slovenije razbremeni odgovornosti s tem, da dokaže, da so ona ali osebe, ki jih je pooblastila, da delujejo v njenem imenu, ravnale z zahtevano skrbnostjo. Na drugi strani, fizične osebe, ki so imetniki izbrisanega finančnega instrumenta in katerih letni dohodki so nižji od določenega praga, lahko od te centralne banke zahtevajo plačilo odškodnine v pavšalnem znesku.

Zakon določa, da se stroški, ki izhajajo iz uporabe teh ureditev odgovornosti, najprej financirajo iz posebnih rezerv, v katere so razporejeni dobički, ki jih je Banka Slovenije ustvarila od 1. januarja 2019, nato iz splošnih rezerv do največ 50 % teh rezerv in, nazadnje, s posojilom pri slovenskih organih.

Banka Slovenije je pri Ustavnem sodišču (Slovenija) vložila zahtevo za oceno ustavnosti tega zakona, pri čemer je med drugim trdila, da ureditvi odgovornosti, ki sta uvedeni s tem zakonom, nista v skladu s pravom Unije. V tem okviru se je to sodišče odločilo vprašati Sodišče zlasti o združljivosti teh ureditev s temeljnima načeloma, ki uokvirjata delovanje Evropskega sistema centralnih bank (ESCB), in sicer s prepovedjo monetarnega financiranja ( 2 ) in načelom neodvisnosti centralnih bank ( 3 ).

Sodišče (veliki senat) je v sodbi razsodilo, da prepoved monetarnega financiranja ne nasprotuje ureditvi odgovornosti, ki je povezana s tem, da centralna banka krši pravila, ki urejajo opravljanje funkcije, ki ji je bila dodeljena z nacionalnim pravom, če je ta centralna banka odgovorna le, če so ona sama ali osebe, ki jih je pooblastila, da delujejo v njenem imenu, resno kršile dolžnost skrbnega ravnanja. Ta prepoved pa nasprotuje ureditvi, v kateri je centralna banka odgovorna zgolj zaradi izbrisa finančnih instrumentov. Poleg tega načelo neodvisnosti nasprotuje ureditvi odgovornosti, ki lahko pomeni, da se nacionalna centralna banka šteje za odgovorno v znesku, ki bi lahko vplival na njeno zmožnost, da učinkovito opravlja svoje naloge, in ki se financira v skladu z zgoraj navedenimi podrobnimi pravili.

Presoja Sodišča

Na prvem mestu, Sodišče je preučilo združljivost ureditev odgovornosti, kakršni sta ti, na kateri se nanaša predlog za sprejetje predhodne odločbe, s prepovedjo monetarnega financiranja. V zvezi s tem je najprej ugotovilo, da izvajanje reorganizacijskih ukrepov kreditnih institucij v smislu Direktive 2001/24 ni naloga ESCB na splošno ali, konkretneje, nacionalnih centralnih bank. ESCB je v pravu Unije izvirni pravni sistem, ki združuje nacionalne institucije, to je nacionalne centralne banke, in institucijo Unije, to je Evropsko centralno banko, ter zahteva tesno sodelovanje med njimi. V tem zelo integriranem sistemu lahko nacionalne centralne banke, ki so hkrati nacionalni organi in organi, ki delujejo v okviru ESCB, opravljajo tudi funkcije, ki niso tiste, ki so navedene v Protokolu o ESCB in ECB. ( 4 ) Te funkcije je sicer treba opravljati na lastno odgovornost, pri čemer so konkretni pogoji za nastanek te odgovornosti določeni na podlagi nacionalnega prava. Zato mora zadevna država članica opredeliti pogoje, pod katerimi je mogoče uveljavljati odgovornost njene centralne banke, ker je ta izvedla reorganizacijski ukrep v smislu Direktive 2001/24, če je bila ta centralna banka določena kot organ, pristojen za izvedbo takega ukrepa. Države članice morajo pri izvajanju te pristojnosti vseeno spoštovati obveznosti, ki izhajajo iz prava Unije.

V zvezi s tem pravo Unije nacionalnim centralnim bankam prepoveduje vsakršno financiranje obveznosti javnega sektorja do tretjih oseb. Vendar ni mogoče izključiti, da se za nastanek odgovornosti nacionalne centralne banke iz lastnih sredstev zaradi opravljanja funkcije, ki je tej banki dodeljena z nacionalnim pravom, lahko šteje, da povzroči tako financiranje. Kljub temu ni mogoče šteti, da taka odgovornost v vsakršnih okoliščinah pomeni tako financiranje.

Tako za odgovornost nacionalne centralne banke, če je ta kršila pravila, ki urejajo opravljanje funkcije, ki ji je bila dodeljena z nacionalnim pravom, načeloma ni mogoče šteti, da pomeni financiranje obveznosti javnega sektorja do tretjih oseb. V tem primeru je namreč povrnitev škode oškodovanim tretjim osebam posledica ravnanja te centralne banke in ne prevzem že obstoječe obveznosti do tretjih oseb, ki je naložena drugim javnim organom. Poleg tega tako financiranje običajno ne izhaja neposredno iz ukrepov, ki so jih sprejeli ti drugi javni organi, in zato načeloma tem organom ne omogoča, da imajo izdatke brez spodbujanja spoštovanja preudarne fiskalne politike. ( 5 ) Zato ob upoštevanju velike zapletenosti in nujnosti, ki je značilna za izvajanje reorganizacijskih ukrepov v smislu Direktive 2001/24, take ureditve odgovornosti ni mogoče uporabiti, ne da bi se zahtevalo, da je kršitev dolžnosti skrbnega ravnanja, ki se očita centralni banki, resna.

Ureditev odgovornosti, ki se uporablja samo zato, ker je nacionalna centralna banka opravljala funkcijo, ki ji je dodeljena z nacionalnim pravom, čeprav je ravnala povsem v skladu s pravili, ki veljajo zanjo, nasprotno, pomeni financiranje obveznosti javnega sektorja do tretjih oseb. Čeprav lahko namreč nacionalni zakonodajalec zagotovi povrnitev škode za neizogibne posledice odločitev, ki jih sprejme centralna banka v skladu z odločitvami tega zakonodajalca, je treba ugotoviti, da s tem uvaja obveznost plačila, ki izhaja neposredno iz njegovih političnih odločitev, in ne iz načina, kako centralna banka opravlja svoje funkcije. Za plačilo take odškodnine s strani centralne banke iz njenih lastnih sredstev je zato treba šteti, da vodi do tega, da namesto drugih javnih organov prevzame financiranje obveznosti javnega sektorja na podlagi nacionalne zakonodaje, kar je v nasprotju s pravom Unije.

Na drugem mestu, Sodišče je pojasnilo obseg načela neodvisnosti nacionalnih centralnih bank v primeru njihove odgovornosti v znesku, ki lahko vpliva na njihovo zmožnost, da učinkovito izpolnjujejo svoje naloge. Res je, da uvedba ureditve odgovornosti v okviru opravljanja funkcije, ki je bila centralnim bankam dodeljena z nacionalnim pravom, sama po sebi ni nezdružljiva z neodvisnostjo teh bank. Vendar z nacionalnimi pravili, uvedenimi za to, zadevne centralne banke ni mogoče postaviti v položaj, v katerem je kakor koli ogrožena njena zmožnost neodvisnega opravljanja naloge, ki spada v okvir ESCB.

Za sodelovanje pri eni od temeljnih nalog ESCB, to je pri izvajanju monetarne politike Unije, pa je oblikovanje rezerv s strani nacionalnih centralnih bank očitno nujno potrebno. V tem okviru lahko plačilo iz splošnih rezerv nacionalne centralne banke v znesku, ki lahko vpliva na njeno zmožnost, da učinkovito opravlja svoje naloge v okviru ESCB, skupaj z nezmožnostjo samostojnega ponovnega oblikovanja rezerv zaradi sistematičnega razporejanja vseh njenih dobičkov za povrnitev škode, ki jo je povzročila, to centralno banko postavlja v položaj odvisnosti od političnih organov, kar je v nasprotju s pravom Unije. To še posebej velja, kadar je nacionalna centralna banka zakonsko zavezana najeti posojilo pri drugih javnih organih države članice, ki ji pripada, kadar so viri financiranja, povezani z rezervami, izčrpani.

Z zakonodajo, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, ki ima prav te značilnosti, je lahko centralna banka potencialno izpostavljena političnim pritiskom, medtem ko je namen člena 130 PDEU in člena 7 Protokola o ESCB in ECB, nasprotno, zaščititi ESCB pred vsemi političnimi pritiski, da bi se lahko učinkovito uresničevali cilji tega sistema, in sicer z neodvisnim izvajanjem posebnih pristojnosti, ki jih ima ta sistem za to na podlagi primarnega prava.

( 1 ) Gre za reorganizacijske ukrepe v smislu Direktive 2001/24/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. aprila 2001 o reorganizaciji in prenehanju kreditnih institucij (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 4, str. 15). Sodišče se je že dvakrat izreklo glede teh slovenskih reorganizacijskih ukrepov in njihove izvedbe, vendar o vprašanjih, ki so bila precej različna od vprašanj v tej zadevi (sodbi z dne 19. julija 2016, Kotnik in drugi (C‑526/14, EU:C:2016:570), in z dne 17. decembra 2020, Komisija/Slovenija (Arhivi ECB) (C‑316/19, EU:C:2020:1030)).

( 2 ) Določeno v členu 123 PDEU in členu 21 Protokola (št. 4) o statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke (v nadaljevanju: Protokol o ESCB in ECB).

( 3 ) To načelo izhaja iz člena 130 PDEU in člena 7 Protokola o ESCB in ECB.

( 4 ) V skladu s členom 14.4 Protokola o ESBC in ECB.

( 5 ) V nasprotju s ciljem člena 123(1) PDEU.