1.

Pretok blaga, poenostavljen zaradi notranjega trga, pomeni, da lahko nevarni proizvodi preprosto dosežejo potrošnike v več državah članicah. Evropska unija je v odgovor na take položaje uvedla sistem RAPEX ( 2 ) – svojo različico „dimnega signala iz treh oblačkov“. ( 3 )

2.

Na kratko, v okviru sistema RAPEX država članica, ki odkrije, da je bil na njen trg dan nevaren proizvod, o tem prek Evropske komisije obvesti druge države članice. Obravnavana zadeva se nanaša na ta sistem in, natančneje, na pravice gospodarskih subjektov, da posežejo vanj, če se tako obvestilo nanaša na blago, ki ga tržijo.

3.

Blago iz obravnavane zadeve so petarde, in sicer ognjemetni izdelki za povzročanje hrupa, ki jih s Kitajske v Evropsko unijo uvaža družba Funke Sp. z o.o., tožeča stranka v postopku v glavni stvari. Prodajale so se prek različnih distributerjev v več državah članicah, vključno z Avstrijo.

4.

Ta zadeva izhaja iz predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Verwaltungsgerichtshof (vrhovno upravno sodišče, Avstrija).

5.

Iz predložitvene odločbe je razvidno, da je Landespolizeidirektion Wien (deželna policijska uprava na Dunaju, Avstrija, v nadaljevanju: LPD) ob nadzoru trga, ki ga je v skladu z veljavno avstrijsko zakonodajo ( 4 ) izvajala pri distributerju pirotehničnih izdelkov, ugotovila, da nekatere vrste ognjemetnih izdelkov, ki jih je ta imel na zalogi, za uporabnika niso varne za rokovanje. LPD je distributerju z upravno odločbo izrekla prepoved prodaje teh izdelkov in odredila njihov odpoklic s trga (v nadaljevanju: upravna ukrepa, naslovljena na distributerja).

6.

LPD je nato kot pristojni organ za nadzor trga v Avstriji za to vrsto blaga začela postopek obveščanja RAPEX. LPD je prek nacionalne kontaktne točke RAPEX vložila tri ločena obvestila (v nadaljevanju: obvestila RAPEX). Komisija je po preverjanju ta obvestila poslala državam članicam.

7.

Družba Funke Sp. z o.o. (v nadaljevanju: Funke) s sedežem na Poljskem je uvoznik ognjemetnih izdelkov, na katere se nanašajo obvestila RAPEX.

8.

Družba Funke je menila, da ta obvestila, kot so bila poslana prek sistema RAPEX, niso ustrezno opisovala proizvodov, ki so bili predmet upravnih ukrepov, naslovljenih na distributerja. Zato je z dopisom z dne 30. aprila 2020 pri LPD podala zahtevka za dopolnitev obvestil RAPEX tako, da se dodajo številke serij zadevnih proizvodov. Kot je bilo pojasnjeno na obravnavi pred Sodiščem, je s tem dejansko predlagala, naj se navede leto proizvodnje (2017) zadevnih ognjemetnih izdelkov. ( 5 ) Družba Funke je poleg tega zahtevala vpogled v spis o postopku obveščanja RAPEX, zlasti v razvrstitev proizvodov, na katere se nanašajo ta obvestila, z vidika tveganj.

9.

LPD je 29. junija 2020 zahtevke družbe Funke zavrgla kot nedopustne, ker se ta ni štela za stranko v postopku. Družba Funke je vložila pritožbo.

10.

Kot je pojasnjeno v predložitveni odločbi, je Verwaltungsgericht Wien (upravno sodišče na Dunaju, Avstrija) zahtevke družbe Funke zavrnilo. Po mnenju navedenega sodišča obvestila v sistemu RAPEX niso upravne odločbe, temveč materialna dejanja (preprosta upravna dejanja). V skladu z avstrijskim pravom lahko samo osebe, ki trdijo, da so bile z odločbo upravnega organa kršene njihove pravice, zaradi nezakonitosti pri upravnem sodišču vložijo pritožbo. Sicer pa je to sodišče menilo, da v avstrijskem pravnem sistemu gospodarskim subjektom, kot je družba Funke, ni priznana pravica zahtevati dopolnitev obvestila RAPEX ali vpogled v spis. To sodišče je tudi menilo, da v upoštevnem pravu Unije ni nobenega elementa, na podlagi katerega bi bilo mogoče šteti, da ima družba Funke take pravice ali da ima položaj stranke v postopku obveščanja RAPEX.

11.

Pritožba, ki jo je družba Funke vložila zoper to sodbo pri Verfassungsgerichtshof (ustavno sodišče, Avstrija), je bila odstopljena Verwaltungsgerichtshof (vrhovno upravno sodišče), ki je predložitveno sodišče v tej zadevi.

12.

Predložitveno sodišče se sprašuje, ali pravica gospodarskega subjekta do vlaganja zahtevkov za dopolnitev obvestila RAPEX in do zadostnega sodnega varstva gospodarskega subjekta zoper negativne učinke, ki izhajajo iz obvestila RAPEX, neposredno izhaja iz upoštevnega prava Unije v zvezi s sistemom RAPEX. To sodišče pojasnjuje, da po njegovem mnenju gospodarski subjekt nima pravice zahtevati dopolnitev obvestila RAPEX, ki je po njegovem mnenju nepopolno, temveč da postopek obveščanja prek sistema RAPEX poteka izključno med Komisijo in organi držav članic, ne da bi bile gospodarskim subjektom v zvezi s tem priznane lastne pravice.

13.

Če pa je taka pravica obstajala, želi predložitveno sodišče izvedeti, kateri organ je pristojen za odgovor na zahtevek gospodarskega subjekta za dopolnitev obvestila RAPEX. Po njegovem mnenju nekatere določbe prava Unije kažejo na to, da je za odločanje o takih zahtevkih pristojen organ države članice (ker je odgovoren za predložene informacije), medtem ko spet druge kažejo v prid pristojnosti Komisije (ker Komisija preveri pravilnost in popolnost obvestil RAPEX).

14.

Predložitveno sodišče se še sprašuje, ali bi bilo treba upravna ukrepa, naslovljena na distributerja (in ne na družbo Funke kot uvoznico), obravnavati kot začetek postopka obveščanja RAPEX. Če se oba postopka obravnavata kot enoten postopek, bi bilo mogoče pravico do ukrepanja zoper obvestilo morda priznati v zvezi z distributerjem. S tem še vedno ne bi bila podeljena nikakršna pravica uvozniku, kot je družba Funke, ki ni bila naslovnica prvotne upravne odločbe. Predložitveno sodišče se sprašuje, ali je tako sodno varstvo z vidika prava Unije zadostno.

15.

V teh okoliščinah je Verwaltungsgerichtshof (vrhovno upravo sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

„Ali je treba

16.

Pisna stališča so Sodišču predložile družba Funke, avstrijska vlada in Komisija. Na obravnavi, ki je potekala 21. septembra 2022, so navedene stranke ustno podale navedbe.

17.

Predložitveno sodišče prosi za razlago naslednjih aktov prava Unije, ki se nanašajo na sistem RAPEX in jih bom skupaj imenovala „upoštevno pravo Unije za sistem RAPEX“:

18.

Te določbe se za ognjemetne izdelke, ki so predmet te zadeve, uporabljajo na podlagi Direktive 2013/29/EU o pirotehničnih izdelkih ( 9 ).

19.

Kot bom pokazala v analizi, so v obravnavani zadevi upoštevne tudi določbe Pogodbe, ki se nanašajo na prosti pretok blaga.

20.

Vprašanja, predložena v predhodno odločanje v tej zadevi, izhajajo iz posebnosti avstrijskega upravnega prava. Kot je pojasnila avstrijska vlada na obravnavi, se šteje, da je bilo na zahtevek, ki ga ima oseba do upravnega organa, odgovorjeno z „upravnim aktom“, če je imela ta oseba pravico v odnosu do navedenega organa. V takem primeru ima ta oseba tudi pravico do vložitve tožbe pri upravnem sodišču zoper odločbo, s katero je upravni organ odgovoril na njen zahtevek. Nasprotno, če ta oseba take pravice ni imela, se odgovor upravnega organa ne obravnava kot upravni akt in ne more biti predmet sodnega nadzora.

21.

Torej želi predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu ugotoviti, ali ima gospodarski subjekt, kot je družba Funke, na podlagi prava EU, ki se uporablja, pravico zahtevati dopolnitev obvestila RAPEX kot stranka v tem postopku. Z drugim in tretjim vprašanjem sprašuje, ali je organ, odgovoren za točnost informacij, organ države članice ali Komisija. Če bo ugotovljeno, da ima gospodarski subjekt pravico od organa države članice zahtevati dopolnitev obvestila RAPEX, lahko avstrijska upravna sodišča opravijo nadzor nad zavrnitvijo LPD, da ta obravnava zahtevo družbe Funke za dopolnitev obvestila RAPEX.

22.

Četrto vprašanje za predhodno odločanje je manj jasno. Ker se je postopek obveščanja RAPEX v obravnavani zadevi sprožil zaradi upravnih ukrepov, naslovljenih na distributerja, se zdi, da predložitveno sodišče meni, da pravica zahtevati dopolnitev obvestila RAPEX morda obstaja za distributerja, ne pa za družbo Funke. Vendar se kljub temu sprašuje, ali bi bilo tako sodno varstvo na podlagi prava Unije zadostno ali pa bi bilo treba dostop do sodišč zagotoviti še drugim zainteresiranim gospodarskim subjektom, vključno z uvozniki. Da bom na to vprašanje odgovorila na način, ki bi bil lahko za predložitveno sodišče koristen, ( 10 ) ga bom obravnavala, kot da se z njim sprašuje, ali pravo Unije zahteva, da države članice zainteresiranim gospodarskim subjektom, kot je družba Funke, zoper obvestilo RAPEX zagotovijo dostop do sodišč ( 11 ).

23.

Sodišče je prvič pozvano, naj razloži določbe prava Unije, ki se nanašajo na sistem RAPEX. Zato bom najprej podala nekaj uvodnih ugotovitev glede navedenega sistema in tega, kako njegov postopek obveščanja deluje (A). Nato bom odgovorila na drugo in tretje vprašanje za predhodno odločanje, pri čemer bom pojasnila, da je v skladu z upoštevnim pravom Unije za sistem RAPEX za točnost informacij v obvestilih RAPEX odgovoren organ države članice (B). Vendar z isto zakonodajo gospodarski subjekti niso določeni kot stranke v postopku obveščanja RAPEX. Zato menim, da pravica gospodarskega subjekta, da zahteva dopolnitev obvestila RAPEX, ne more temeljiti na upoštevnem pravu Unije za sistem RAPEX (C). To še ne pomeni, da gospodarski subjekt v položaju, kakršen je ta iz obravnavane zadeve, na podlagi prava Unije nima nobenega pravnega sredstva zoper nepopolno obvestilo. Zagovarjala bom trditev, da lahko nepopolno obvestilo RAPEX z vidika gospodarskega subjekta pomeni oviro za trgovino na notranjem trgu. Zato je mogoče pravico zahtevati dopolnitev obvestila RAPEX izpeljati iz določb Pogodbe v zvezi s prostim pretokom blaga (D). Nazadnje bom obravnavala še posledice te ugotovitve za predložitveno sodišče (E).

24.

Na splošno je RAPEX, kot pove že njegovo ime, sistem, uveden s pravom Unije, za hitro izmenjavo informacij med državami članicami ( 12 ) in Komisijo v zvezi z nevarnimi neživilskimi proizvodi. ( 13 ) Njegove korenine segajo v niz odločb, ki jih je Svet sprejel od 80. let minulega stoletja naprej. ( 14 ) Ta sistem je bil nato vključen v Direktivo 92/59/ES o splošni varnosti proizvodov, ( 15 ) predhodnico Direktive o splošni varnosti proizvodov.

25.

Število obvestil, poslanih prek sistema RAPEX, se je z leti postopoma povečevalo. ( 16 ) Leta 2021 je bilo prek sistema RAPEX razposlanih 2142 obvestil in 4965 obvestil o nadaljnjem ukrepanju. ( 17 )

26.

Kot je bilo navedeno, upoštevno pravo Unije za sistem RAPEX zdaj zajema Direktivo o splošni varnosti proizvodov ( 18 ), Uredbo o nadzoru trga ( 19 ) in Smernice za sistem RAPEX ( 20 ). Vsi ti akti temeljijo na členu 114 PDEU.

27.

Sistem RAPEX je večinoma namenjen izmenjavi informacij med državami članicami in Komisijo v primerih, ki zahtevajo hitro ukrepanje na trgu glede (neživilskega) proizvoda. ( 21 ) Njegov namen je preprečiti nesreče tako, da se izvršilni organi v drugih državah članicah obvestijo o potencialno nevarnih proizvodih. ( 22 ) Sistem RAPEX ima pomembno vlogo na področju varnosti proizvodov ter še zlasti preprečuje in omejuje dobavo nevarnih proizvodov, ki resno ogrožajo zdravje in varnost potrošnikov, s čimer prispeva k pravilnemu delovanju notranjega trga in visoki ravni varstva potrošnikov. ( 23 )

28.

Tudi sam sistem RAPEX je sestavljen iz več elementov, ki vključujejo pravni okvir, ki ureja delovanje sistema (torej Direktivo o splošni varnosti proizvodov in Smernice za sistem RAPEX), spletno aplikacijo RAPEX, ki državam članicam in Komisiji omogoča hitro izmenjavo informacij, nacionalne kontaktne točke RAPEX, odgovorne za delovanje sistema RAPEX v državah članicah, ter spletišče RAPEX ( 24 ), ki vsebuje povzetke obvestil RAPEX in tedenske posodobitve za širšo javnost. ( 25 )

29.

Sistem RAPEX deluje v spodaj navedenih treh fazah. ( 26 ) Prvič, v fazi obveščanja pristojni organi države članice ustvarijo obvestilo, ki se nato prek nacionalne kontaktne točke RAPEX posreduje Komisiji. Drugič, v fazi potrditve in razpošiljanja Komisija preveri vsa obvestila, da zagotovi njihovo pravilnost in popolnost ter jih nato posreduje državam članicam, poleg tega da jih objavi na spletišču RAPEX. Tretjič, v fazi spremljanja države članice po prejemu obvestila RAPEX preučijo predložene informacije in ustrezno ukrepajo, o čemer prav tako obvestijo Komisijo. ( 27 )

30.

V skladu s členom 12 Direktive o splošni varnosti proizvodov in členom 22 Uredbe o nadzoru trga morajo države članice Komisiji poslati obvestilo RAPEX, če so izpolnjeni naslednji štirje pogoji. ( 28 ) Prvič, proizvod spada na področje uporabe Direktive o splošni varnosti proizvodov ali Uredbe o nadzoru trga. Drugič, v zvezi s proizvodom so bili sprejeti ukrepi za preprečitev ali omejitev njegovega trženja ali uporabe oziroma za naložitev posebnih pogojev glede njegovega morebitnega trženja ali uporabe, ki se lahko sprejmejo na pobudo gospodarskega subjekta (prostovoljni ukrepi) ali po odredbi organa države članice (obvezni ukrepi), kot v obravnavani zadevi. ( 29 ) Tretjič, proizvod resno ogroža zdravje in varnost potrošnikov oziroma, v primeru Uredbe o nadzoru trga, druge pomembne javne interese. Četrtič, resno ogrožanje sega prek ozemlja države članice, ki predloži obvestilo, in ima torej čezmejne učinke. ( 30 )

31.

Natančneje, za to zadevo je pomembno, da je v zvezi s postopkom obveščanja RAPEX mogoče razlikovati med več vidiki. Prvič, če pristojni organi države članice pri nadzoru trga naletijo na proizvod, ki pomeni resno ogrožanje in ki zahteva hitro ukrepanje, morajo tak proizvod odpoklicati, umakniti s trga ali ga prepovedati. ( 31 )

32.

Drugič, če država članica sprejme tak ukrep ali ga namerava sprejeti, mora oceniti, ali razlogi, iz katerih je bil ukrep sprejet, ali učinki tega ukrepa segajo preko njenega ozemlja. ( 32 ) Država članica mora tudi presoditi, ali proizvod predstavlja resno nevarnost, kar pomeni, da mora, preden se odloči predložiti obvestilo RAPEX, opraviti oceno tveganja. ( 33 )

33.

Tretjič, če so pogoji za obvestilo RAPEX izpolnjeni, mora država članica to „nemudoma“ sporočiti Komisiji. ( 34 ) Država članica, ki predloži obvestilo, zagotovi vse dostopne podrobnosti, vključno z informacijami, ki omogočajo identifikacijo proizvoda. ( 35 ) Obvestilo RAPEX, ki ga ustvarijo ustrezni organi države članice, ( 36 ) se pošlje na enotnem obrazcu za obveščanje v skladu s Smernicami za sistem RAPEX. ( 37 ) Vsaka država članica mora vzpostaviti eno kontaktno točko RAPEX za upravljanje sistema RAPEX na nacionalni ravni. ( 38 ) Nacionalna kontaktna točka RAPEX pregleda in potrdi popolnost informacij, ki jih je prejela od pristojnih organov, preden obvestilo RAPEX pošlje Komisiji. ( 39 )

34.

V zvezi s tem naj bi obvestila RAPEX vsebovala več vrst podatkov, vključno z informacijami, ki omogočajo identifikacijo proizvoda iz obvestila. Pri tem gre za to, da je „[p]odrobna in natančna identifikacija proizvoda […] ključnega pomena za nadzor trga in uveljavljanje zahtev, saj nacionalnim organom omogoča, da identificirajo proizvod iz obvestila, ga razločujejo od drugih proizvodov enake ali podobne vrste ali kategorije, ki so na voljo na trgu, ter tak proizvod najdejo na trgu in sprejmejo ustrezne ukrepe ali se o njih dogovorijo“. ( 40 ) Kot je poudarjeno v Smernicah za sistem RAPEX, morajo biti v ta namen obvestila čim bolj popolna, vsa polja predloge obvestila pa morajo biti izpolnjena z zahtevanimi podatki. Kadar ob predložitvi obvestila ti podatki niso na voljo, je treba to jasno navesti in pojasniti, ko pa so informacije na voljo, mora država članica, ki je predložila obvestilo, to posodobiti. ( 41 ) V skladu s predlogo obvestila iz Smernic za sistem RAPEX so nekateri podatki o izdelku – vključno z vrsto/številko modela, serijsko številko/črtno kodo ter opisom proizvoda in embalaže – označeni kot obvezna polja, kar pomeni, da jih je načeloma treba izpolniti. ( 42 )

35.

V skladu z Direktivo o splošni varnosti proizvodov nosi odgovornost za posredovano informacijo država članica, ki je obvestilo predložila. ( 43 ) V Smernicah za sistem RAPEX je zato zahtevano, da „[d]ržava članica, ki je predložila obvestilo, in pristojni nacionalni organ zagotavljata točnost vseh podatkov, zagotovljenih prek aplikacije RAPEX, da ne bi prišlo do zamenjave s podobnimi proizvodi iste kategorije ali vrste, ki so na voljo na trgu EU“. ( 44 )

36.

Četrtič, Komisija je v postopku obveščanja RAPEX „osrednje vozlišče“ ( 45 ) ali „razpošiljatelj sporočil“ ( 46 ) med državami članicami. Obvestila RAPEX mora preveriti „v najkrajšem možnem času“, da zagotovi njihovo pravilnost in popolnost, preden jih posreduje drugim državam članicam. ( 47 ) Kar zadeva popolnost, se posebna pozornost namenja delom obvestila RAPEX v zvezi z identifikacijo proizvoda. ( 48 ) Komisija na spletišču RAPEX objavlja tudi povzetke obvestil RAPEX, da bi javnost obvestila o proizvodih z resnim tveganjem. ( 49 ) Vendar je v Smernicah za sistem RAPEX navedeno, da nobena dejavnost Komisije, kot je potrjevanje in posredovanje obvestil RAPEX ter njihova objava na spletišču RAPEX, ne pomeni prevzema odgovornosti za poslane informacije, za katere je še naprej odgovorna država članica, ki je obvestilo predložila. ( 50 )

37.

Nazadnje, druge države članice morajo ob prejemu obvestila RAPEX zagotoviti ustrezno nadaljnje ukrepanje. ( 51 ) Preveriti morajo informacije iz obvestila RAPEX in sprejeti ustrezne ukrepe, da ugotovijo, ali se je proizvod tržil na njihovem ozemlju, ocenijo, kateri preventivni ali omejevalni ukrepi so potrebni, opravijo dodatno oceno tveganja in po potrebi preizkus ter zberejo vse dodatne informacije, ki bi lahko bile upoštevne za druge države članice (na primer informacije glede distribucijskih kanalov za proizvod). ( 52 ) Države članice nato z obvestili o nadaljnjem ukrepanju Komisijo obvestijo o svojih ugotovitvah in ukrepih, ki izhajajo iz teh dejavnosti. ( 53 )

38.

Vprašanja, postavljena v tej zadevi, bom preučila s tega vidika.

39.

V skladu z upoštevnim pravom Unije za sistem RAPEX je država članica, ki predloži obvestilo, odgovorna za informacije iz obvestila RAPEX in zagotavlja njihovo točnost (glej točke od 33 do 36 teh sklepnih predlogov).

40.

Hkrati je s točko 5 Priloge II k Direktivi o splošni varnosti proizvodov nekaj odgovornosti naložene tudi Komisiji, ki mora „v najkrajšem možnem času“ preveriti vsa obvestila RAPEX, da se prepriča o njihovi pravilnosti in popolnosti (glej točko 36 teh sklepnih predlogov). Kot pa sta navedli avstrijska vlada in Komisija, je očitno, da je to praviloma formalno preverjanje in da se s tem ne nadomešča primarna odgovornost države članice, ki predloži obvestilo, da zagotovi popolnost obvestila RAPEX. ( 54 )

41.

Država članica, ki predloži obvestilo, ostane odgovorna za podatke v njem, dokler obvestilo RAPEX v zvezi z določenimi proizvodi ostane v sistemu, in mora Komisijo obvestiti o kakršnih koli spremembah, zaradi katerih je treba zadevno obvestilo spremeniti. ( 55 ) Dalje, ker je država članica, ki predloži obvestilo, v celoti odgovorna za informacije, posredovane prek sistema RAPEX, je kakršen koli trajen ali začasen umik obvestila RAPEX mogoč samo na zahtevo te države. ( 56 )

42.

Vse navedeno kaže na to, da je želel zakonodajalec Unije primarno odgovornost za točnost informacij, ki jih vsebujejo obvestila, poslana prek sistema RAPEX, vključno z odgovornostjo za popolnost informacij o zadevnem proizvodu, naložiti državi članici, ki predloži obvestilo. Sodišču zato predlagam, naj na drugo in tretje vprašanje za predhodno odločanje odgovori v tem smislu.

43.

Če je država članica, ki predloži obvestilo, odgovorna za točnost informacij iz obvestila, se postavlja vprašanje, ali imajo zainteresirani gospodarski subjekti kot del postopka obveščanja RAPEX pravico od pristojnih organov države članice zahtevati dopolnitev obvestila RAPEX.

44.

Družba Funke trdi, da je mogoče tako pravico izpeljati iz upoštevnega prava Unije za sistem RAPEX. Avstrijska vlada in Komisija se s tem ne strinjata.

45.

Ni sporno, da ne obstaja nobena določba prava Unije v zvezi s sistemom RAPEX, ki bi izrecno določala tako pravico.

46.

Menim, da take pravice do sodelovanja v postopku obveščanja RAPEX, ki bi gospodarskemu subjektu omogočala zahtevati dopolnitev obvestila RAPEX, ni mogoče izpeljati iz upoštevnega prava Unije za sistem RAPEX, vključno z določbami, ki jih v svojih vprašanjih navaja predložitveno sodišče.

47.

Kot sta navedli avstrijska vlada in Komisija, iz upoštevnega prava Unije za sistem RAPEX očitno izhaja, da je postopek obveščanja RAPEX izoblikovan kot postopek, v katerem so udeleženi pristojni organi držav članic in Komisija. Direktiva o splošni varnosti proizvodov (v členu 12) in Uredba o nadzoru trga (v členu 22) državi članici nalagata obveznost, da Komisiji prek sistema RAPEX nemudoma sporoči, kadar sprejme ali se odloči sprejeti prostovoljne ali obvezne ukrepe za preprečitev ali omejitev trženja proizvodov, ki pomenijo resno tveganje, oziroma za naložitev pogojev glede trženja takih proizvodov (glej točki 30 in 33 teh sklepnih predlogov).

48.

Obstaja možnost, da gospodarski subjekti informacije o proizvodu, ki pomeni tveganje, predložijo prek posebnega orodja (Product Safety Business Alert Gateway) na spletišču RAPEX. Vendar ocene tveganja, ki jih izvedejo gospodarski subjekti, niso zavezujoče za nacionalne organe, ki so odgovorni za izvajanje lastnih ocen tveganja in tako lahko pridejo do drugačnega zaključka. ( 57 ) V zvezi s tem je v Smernicah za sistem RAPEX jasno navedeno, da gospodarski subjekti niso neposredno udeleženi v predložitvi obvestil RAPEX, ( 58 ) tudi če so lahko v nekolikšni meri posredno udeleženi. Vendar jim je naložena obveznost, da pristojne organe v vseh državah članicah, v katerih je bil proizvod dan na voljo, nemudoma obvestijo, če odkrijejo, da ta proizvod predstavlja tveganje. Kljub temu pa si obvestilo RAPEX o takih informacijah, ki sproži obveznost za vse države članice, da se odzovejo, izmenjajo države članice in Komisija.

49.

Torej menim, da upoštevno pravo Unije za sistem RAPEX – pa naj bo to na podlagi Direktive o splošni varnosti proizvodov, Uredbe o nadzoru trga ali Smernic za sistem RAPEX (ali na podlagi drugih virov ( 59 )) – ni bilo izoblikovano za to, da bi se gospodarski subjekti obravnavali kot stranke z določenimi pravicami v postopku obveščanja RAPEX.

50.

Pri tem se strinjam z navedbami iz pravne teorije, da obstajajo sistemi Unije za izmenjavo informacij, v katerih je z upoštevno zakonodajo zadevnim osebam izrecno podeljena pravica zahtevati popravek informacij. ( 60 ) Vendar se mi ne zdi, da bi bil sistem RAPEX trenutno eden od njih.

51.

Torej, kar zadeva odgovor na prvo vprašanje za predhodno odločanje, menim, da pravice gospodarskega subjekta od pristojnih organov države članice zahtevati dopolnitev obvestila RAPEX ni mogoče izpeljati iz upoštevnega prava Unije za sistem RAPEX.

52.

Vendar kljub temu menim, da gospodarski subjekti, ki jim je nepopolno obvestilo RAPEX škodovalo, niso brez pravnega varstva v pravnem redu Unije. Njihova pravica zahtevati dopolnitev obvestila RAPEX izhaja iz določb Pogodbe, ki državam članicam prepovedujejo določitev nesorazmernih ovir za trgovino.

53.

Menim, da lahko nepopolno obvestilo RAPEX z vidika gospodarskega subjekta, kot je družba Funke, predstavlja ukrep, ki ima enak učinek kot količinska omejitev (v nadaljevanju: ukrep z enakim učinkom), če se z njim omejuje možnost tega gospodarskega subjekta, da daje varne proizvode, ki jih ta gospodarski subjekt trži, na trge drugih držav članic.

54.

Prosti pretok blaga med državami članicami je temeljno načelo Pogodbe DEU, ki je med drugim izraženo v prepovedi – določeni v členu 34 (in členu 35) PDEU – količinskih omejitev pri uvozu (in izvozu) med državami članicami in vseh ukrepov z enakim učinkom. ( 61 )

55.

Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da imata člena 34 in 35 PDEU neposredni učinek v smislu, da gospodarskim subjektom v odnosu do držav članic podeljujeta iztožljive pravice. ( 62 )

56.

Če je torej mogoče nepopolno obvestilo RAPEX opredeliti kot ukrep z enakim učinkom, bi imel gospodarski subjekt, kot je družba Funke, neposredno na podlagi Pogodb iztožljivo pravico, da zahteva, naj se tak ukrep v zvezi s trženjem njegovih proizvodov ne uporablja. Nepopolno obvestilo RAPEX lahko preneha biti ukrep z enakim učinkom tako, da se dopolni. Torej bi lahko imel gospodarski subjekt pravico zahtevati, naj se obvestilo RAPEX dopolni, neposredno na podlagi Pogodb.

57.

Avstrijska vlada in Komisija sta na vprašanje v zvezi s tem na obravnavi zavzeli stališče, da obvestila RAPEX ni mogoče opredeliti kot ukrep z enakim učinkom. Družba Funke je zavzela nasprotno stališče, saj je trdila, da so prav obvestila RAPEX privedla do tega, da so bile neposredno okrnjene njene pravice kot gospodarskega subjekta, da prodaja svoje proizvode na trgih drugih držav članic. V zvezi s tem je pojasnila, da ne more prodajati proizvodov, ki so bili neupravičeno zajeti z obvestili RAPEX, in da objava na spletišču RAPEX vpliva na potrošnike, da ne kupujejo teh proizvodov.

58.

Opozoriti je treba, da se je od izdaje sodbe Dassonville ( 63 ) izoblikovala ustaljena sodna praksa, v skladu s katero se prepoved ukrepov z enakim učinkom nanaša na vse ukrepe držav članic, ki bi lahko neposredno ali posredno, dejansko ali potencialno ovirali trgovino znotraj Unije.

59.

Zato je treba ne samo ukrepe, ki jih sprejme država članica in katerih namen ali učinek je manj ugodno obravnavanje proizvodov iz drugih držav članic, ampak tudi kateri koli drug ukrep, ki ovira dostop proizvodov iz ene od držav članic do trga druge države članice, obravnavati kot ukrep z enakim učinkom v smislu člena 34 PDEU. ( 64 )

60.

Nepopolno obvestilo RAPEX lahko ovira trgovino z varnimi proizvodi, ki so neupravičeno zajeti z njim. Prav zato je v upoštevni zakonodaji Unije zahtevano, da morajo biti predloženi podatki, kolikor je mogoče, natančni in popolni (glej točki 33 in 34 teh sklepnih predlogov). Namen te obveznosti, naložene nacionalnim organom, je organom drugih držav članic ter gospodarskim subjektom in potrošnikom omogočiti identifikacijo proizvoda, za katerega se šteje, da predstavlja tveganje, in njegovo razlikovanje od drugih podobnih proizvodov na trgu, da se tako preprečijo ovire za trgovino z varnimi proizvodi.

61.

Če navedeno uporabimo v obravnavanem položaju, že zgolj možnost, da bi bil lahko gospodarski subjekt v drugi državi članici zaradi nepopolnega obvestila, ki so ga posredovali avstrijski organi prek sistema RAPEX, odvrnjen od tega, da uvozi ali trži proizvode, ki so bili napačno vključeni v obvestila RAPEX, po mojem mnenju za gospodarski subjekt, kot je družba Funke, pomeni oviro za prosti pretok blaga. ( 65 )

62.

Res je, da obvestilo RAPEX ni ukrep, ki se navadno obravnava v primerih v zvezi s členom 34 PDEU. Sodišče se običajno srečuje z ukrepi, ki jih sprejme država članica uvoznica. Ob upoštevanju dejanskega stanja v obravnavani zadevi bi bil tak ukrep na primer ukrep, ki bi ga sprejeli nemški organi, ki bi po prejemu obvestil RAPEX prepovedali prodajo vseh ognjemetnih izdelkov, ki jih na nemški trg uvaža družba Funke. Družba Funke je dejansko navedla, da so nemški organi sprejeli nekatere ukrepe, ne da bi pojasnili kakršne koli podrobnosti.

63.

Menim, da bi se lahko tudi brez kakršnega koli ukrepa, ki bi ga sprejeli nemški organi (kot v zgornjem primeru), upoštevni gospodarski subjekti v Nemčiji (na primer distributerji, s katerimi je imela družba Funke poslovne odnose) odločili, da v Nemčijo ne bodo uvažali njenih proizvodov preprosto zato, ker so avstrijski organi izdali obvestila RAPEX. Podobno bi se lahko nekateri potrošniki, ker so obvestila RAPEX javno dostopna na spletišču RAPEX, odločili, da ne bodo kupili proizvodov, ki jih uvaža družba Funke in jih distribuira na trgih različnih držav članic, kar lahko posledično privede do zmanjšanega uvoza.

64.

Vendar avstrijska vlada in Komisija menita, da je zgolj možnost, da bi nepopolno obvestilo RAPEX lahko vplivalo na uvoz, preveč oddaljena, da bi jo bilo mogoče opredeliti kot ukrep z enakim učinkom.

65.

Naj v zvezi s tem spomnim na ustaljeno sodno prakso, v skladu s katero že samo možnost, da bo zaradi državnega ukrepa (ali delovanja) prodanih manj proizvodov, zadostuje, da se ta ukrep ali delovanje opredeli kot ukrep z enakim učinkom. Klasičen primer je sodba Komisija/Irska (Kampanja „Kupuj irsko“) ( 66 ), v kateri je Sodišče odločilo, da je oglaševalska kampanja, ki jo je sponzorirala irska vlada, da bi državljane spodbudila h kupovanju irskega blaga, pomenila oviro za prosti pretok blaga, saj je vplivala na ravnanje trgovcev in potrošnikov v tej državi članici, zato je bil njen potencialni učinek na uvoz primerljiv z učinkom zavezujočih ukrepov. Dodatno so se v sodbi AGM-COS.MET ( 67 ) izjave uradnika, ki so bile pripisane državi članici, to je, da so nekateri proizvodi nevarni in v nasprotju z zahtevami upoštevne harmonizirane zakonodaje Unije, obravnavale, kot da lahko vsaj posredno in potencialno ovirajo dajanje proizvodov na trg ter zato pomenijo oviro za trgovino za namene člena 34 PDEU.

66.

Iz tega sledi, da bi bilo nepopolno obvestilo RAPEX mogoče opredeliti kot ukrep z enakim učinkom.

67.

Vse ovire za trgovino niso prepovedane. Dovoljene so, če je ovira upravičena z legitimnim ciljem in ukrep ni nesorazmeren glede na tak cilj.

68.

Medtem ko je varovanje zdravja in varnosti potrošnikov gotovo legitimen cilj, ki upravičuje obvestila RAPEX, ni nujno, da upravičuje nepopolna tovrstna obvestila. Medtem ko točno obvestilo RAPEX preprečuje škodo za zdravje in varnost potrošnikov, lahko netočno obvestilo RAPEX pomeni oviro za dajanje na trg proizvodov, ki ne predstavljajo resnega tveganja. Torej menim, da lahko nepopolno obvestilo RAPEX pomeni prepovedan ukrep z enakim učinkom, če določa nesorazmerno oviro za trgovino z varnimi proizvodi, ki so napačno zajeti s tem obvestilom.

69.

Ob upoštevanju take možnosti je gospodarskemu subjektu treba zagotoviti dostop do sodišča s pristojnostmi za preverjanje, ali je nepopolno obvestilo RAPEX utemeljeno.

70.

Predstavnik avstrijske kontaktne točke RAPEX je na obravnavi pojasnil, da na zadevnih proizvodih ni bilo mogoče najti leta proizvodnje, ki po navedbah družbe Funke v obvestilu RAPEX manjka. Torej ga v teh obvestilih ni bilo mogoče navesti. Dalje, po njegovih trditvah taka informacija za oceno ravni tveganja, ki ga predstavljajo zadevni ognjemetni izdelki, ni pomembna. Napaka proizvoda (v obravnavani zadevi prekratka zažigalna vrvica) po njegovem mnenju kaže na neustrezno spremljanje v državi proizvodnje, zaradi katerega so taki proizvodi na splošno nevarni, ne glede na leto proizvodnje.

71.

To je morda celo res. Vendar je treba o tovrstnih vprašanjih presoditi in odločiti v okviru ustreznih forumov v državah članicah, kar nujno vključuje sodišče s pristojnostjo za sodni nadzor nad odločbami nacionalnih upravnih organov. Ni mogoče domnevati – kot je trdila Komisija – da države članice vedno posredujejo zgolj točne in popolne informacije ter da sistem, kot je uveden na podlagi RAPEX, to zagotavlja.

72.

Dostop do sodišča z zadostnimi pooblastili za odločanje o zatrjevanih kršitvah pravic gospodarskih subjektov na podlagi prava Unije je zahteva, ki izhaja iz načela učinkovitega sodnega varstva, danes določenega v členu 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina). To načelo je v samem središču vladavine prava, kot se razlaga v pravnem redu Unije.

73.

Vendar Komisija trdi, da tožba, s katero se gospodarskemu subjektu omogoči zahtevati dopolnitev nepopolnega obvestila RAPEX, ne izpolnjuje nujno zahteve po učinkovitem sodnem varstvu. Po njenem mnenju je dovolj, da lahko gospodarski subjekt, ki je bil zaradi nepravilnega obvestila RAPEX oškodovan, vloži odškodninsko tožbo zoper državo članico, ki je predložila obvestilo.

74.

S tem se ne strinjam. Odškodninska tožba se mi v tem položaju ne zdi učinkovito pravno sredstvo v smislu člena 47 Listine. ( 68 )

75.

Prvič, kot je poudarila družba Funke, bi bila lahko sodna odločba izdana čez več let. Še pomembneje, odločba, s katero bi bila dodeljena odškodnina, nima nobenega neposrednega in posebnega vpliva na zadevno napačno obvestilo RAPEX. Povedano drugače, z njo ne bi bila odpravljena neupravičena ovira za trgovino. Gospodarski subjekt bi bil lahko v vmesnem času ob posel. Ker bi poleg tega taka odškodninska tožba temeljila na zatrjevani kršitvi prava Unije s strani države članice (načelo odgovornosti države), bi bilo treba zanjo izpolniti stroge pogoje (in sicer obstoj dovolj resne kršitve pravila prava Unije, s katerim se posameznikom priznavajo pravice, in obstoj neposredne vzročne zveze z nastalo škodo ( 69 )), s čimer bi se, tako se zdi, vprašanje podeljenih pravic dejansko vrnilo nazaj v izhodiščno točko.

76.

Ker neposredni dostop do sodišča za izpodbijanje ukrepa, ki domnevno predstavlja neupravičeno oviro za trgovino, ki jo je določila država članica, narekuje pravo Unije, odškodninske tožbe s tega vidika ni mogoče obravnavati kot učinkovito nadomestilo.

77.

Nazadnje, v nasprotju s trditvami, ki jih je podala avstrijska vlada, to, da se gospodarskemu subjektu prizna pravica zahtevati dopolnitev obvestila RAPEX, po mojem mnenju ni v nasprotju s ciljem, ki se mu sledi s sistemom RAPEX, to je zagotoviti hitro izmenjavo informacij med državami članicami in Komisijo o nevarnih neživilskih proizvodih.

78.

Rešitev, ki jo predlagam, gospodarskemu subjektu ne daje možnosti, da sodeluje v postopku obveščanja RAPEX kot stranka in da to obveščanje z zahtevo za dopolnitev obvestila RAPEX prepreči. Z njo se zgolj priznava pravica, ki jo imajo na podlagi Pogodb vsi gospodarski subjekti, to je, da države članice ne določajo neupravičenih omejitev njihove trgovske dejavnosti. Konkreten izraz te obveznosti v zakonodaji v zvezi s sistemom RAPEX je zahteva, da so informacije, poslane prek tega sistema, kolikor je mogoče, točne in popolne. Upoštevanje pritožbe gospodarskega subjekta glede nepopolnosti poslanih informacij lahko privede do odločitve pristojnih organov, da obvestilo dopolnijo ali dopolnitev zavrnejo, kar pa je treba razumno utemeljiti. Odločitev, da se obvestilo dopolni, ostaja prerogativa organov države članice.

79.

Zahteve, naj organi upoštevajo zahtevek gospodarskega subjekta za dopolnitev obvestila in nanj odgovorijo, ni mogoče šteti za neskladno s tem, za kar je bil namenjen sistem RAPEX. Nasprotno, zdi se mi, da bi se lahko s priznanjem, da imajo gospodarski subjekti (post festum) pravico, da zahtevajo dopolnitev obvestila RAPEX, izboljšala učinkovitost tega sistema. To bi pripomoglo k zagotavljanju, da so identificirani pravilni proizvodi in da jim je mogoče slediti v vseh državah članicah, ki lahko nato ustrezno ukrepajo.

80.

Torej iz zgoraj navedenih razlogov menim, da je mogoče pravico gospodarskega subjekta, da zahteva dopolnitev obvestila RAPEX, izpeljati iz določb Pogodbe, ki državam članicam prepovedujejo, da določijo neupravičene ovire za trgovino. Gospodarskemu subjektu, ki mu je pristojni organ zavrnil zahtevo za dopolnitev, je treba zagotoviti dostop do sodišča, pred katerim lahko to zavrnitev izpodbija in uveljavlja trditev, da je nepopolno obvestilo neupravičena ovira za trgovino. Najučinkovitejši način za odstranitev take ovire je dopolnitev obvestila.

81.

Ostaja še vprašanje, kakšne so posledice priznanja pravice gospodarskega subjekta, da zahteva dopolnitev obvestila RAPEX na podlagi prava Unije, ki za predložitveno sodišče nastanejo v okoliščinah te zadeve.

82.

V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča načelo skladne razlage zahteva, da nacionalna sodišča ob upoštevanju celotnega nacionalnega prava in ob uporabi načinov razlage, ki jih priznava nacionalno pravo, naredijo vse, kar je v njihovi pristojnosti, da zagotovijo polni učinek prava Unije in dosežejo rešitev v skladu z njegovim ciljem. ( 70 )

83.

V zvezi s tem je avstrijska vlada navedla, da mora v skladu z avstrijskim procesnim pravom upravni organ, če ima oseba na podlagi določbe prava Unije, ki se neposredno uporablja, pravico od tega organa zahtevati, naj ravna na določen način, in če navedeni organ tej zahtevi ne ugodi, v zvezi s tem odločiti. Zdi se, da iz tega sledi, da bi se zaradi priznanja pravice gospodarskemu subjektu, da zahteva dopolnitev obvestila RAPEX, ki temelji na Pogodbah, spremenila presoja mogočih pravnih sredstev v avstrijskem upravnem procesnem pravu. To, da je pristojni organ zavrnil upoštevanje zahtevka družbe Funke, bi bilo torej mogoče opredeliti kot upravni akt, kar bi posledično pomenilo, da je v skladu z avstrijskim pravom dovoljen sodni nadzor nad njim.

84.

V teh okoliščinah menim, da je razlaga v skladu z zahtevami prava Unije mogoča. Vendar mora glede na razdelitev nalog med nacionalnimi sodišči in Sodiščem v okviru postopka predhodnega odločanja to ugotoviti predložitveno sodišče.

85.

Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Verwaltungsgerichtshof (vrhovno upravno sodišče, Avstrija), odgovori:

Direktivo 2001/95/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 3. decembra 2001 o splošni varnosti proizvodov, zlasti njen člen 12 in Prilogo II k njej, Uredbo (ES) št. 765/2008 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. julija 2008 o določitvi zahtev za akreditacijo in nadzor trga v zvezi s trženjem proizvodov in o razveljavitvi Uredbe (EGS) št. 339/93, zlasti njena člena 20 in 22, ter Izvedbeni sklep Komisije (EU) 2019/417 z dne 8. novembra 2018 o določitvi smernic za upravljanje sistema Evropske unije za hitro izmenjavo informacij, imenovanega RAPEX, ki je bil vzpostavljen na podlagi člena 12 Direktive 2001/95/ES o splošni varnosti proizvodov, in njegovega sistema obveščanja

je treba razlagati tako, da

primarno odgovornost za točnost informacij, ki se posredujejo prek postopka obveščanja RAPEX, nosi država članica, ki predloži obvestilo, vendar pravica gospodarskega subjekta, da zahteva dopolnitev obvestila RAPEX, ne izhaja neposredno iz teh določb.

Kljub temu je mogoče tako pravico izpeljati iz prepovedi ukrepov z enakim učinkom kot količinska omejitev, ki jo določa člen 34 PDEU.

Države članice morajo določiti sodno varstvo za vse gospodarske subjekte, ki trdijo, da nepopolno obvestilo RAPEX zanje pomeni neupravičeno oviro za trgovino.