1.

Sodišče se je že večkrat ukvarjalo z uporabo tako imenovanih neonikotinoidov v fitofarmacevtskih sredstvih. Te aktivne snovi so po eni strani posebej primerne za nekatere načine uporabe, po drugi strani pa obstaja razlog za domnevo, da so škodljive zlasti za čebele. Sodišče je tako najprej preučilo prepoved teh aktivnih snovi s strani države članice ( 2 ) in nato znatne omejitve njihove uporabe, ki jih je določila Komisija. ( 3 ) Na podlagi obravnavanega predloga za sprejetje predhodne odločbe naj Sodišče prvič pojasni, v kakšnem obsegu lahko država članica s tako imenovano registracijo v nujnih primerih vendarle odstopa od teh omejitev, da bi z uporabo neonikotinoidov obvladala nevarnost za določene kmetijske kulture.

2.

Pravna podlaga za tako registracijo v nujnih primerih je člen 53(1) Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih. ( 4 ) Ta določba zahteva presojo sorazmernosti, tako da je potrebno, da se tveganja uporabe fitofarmacevtskega sredstva primerjajo z njegovimi koristmi, kar je predmet enega od vprašanj za predhodno odločanje. Ostala vprašanja se nanašajo na možnost tretiranja semen s fitofarmacevtskim sredstvom, dajanje teh semen v promet in njihovo sejanje, možnost odstopanja od omejitev, ki jih je Komisija izrecno določila pri odobritvi aktivne snovi, ter potrebno vrsto nevarnosti, ki naj bi se obvladala z registracijo v nujnih primerih. Odgovori na ta vprašanja ponazarjajo, da je treba pri presoji upoštevati nekatere omejitve.

3.

V uvodni izjavi 8 Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih so opisani temeljni cilji ureditve:

„Namen te uredbe je zagotoviti visoko raven varstva zdravja ljudi in živali in varovanja okolja ter hkrati varovati konkurenčnost kmetijstva Skupnosti. Posebno pozornost bi bilo treba nameniti varstvu ranljivih skupin prebivalstva, vključno z nosečnicami, dojenčki in otroki. Veljati bi moralo previdnostno načelo, ta uredba pa bi morala zagotoviti, da industrija dokaže, da snovi ali sredstva, proizvedeni ali dani v promet, nimajo nobenega škodljivega vpliva na zdravje ljudi ali živali ali nobenega nesprejemljivega vpliva na okolje.“

4.

V uvodni izjavi 24 Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih so opisani pogoji za registracijo fitofarmacevtskega sredstva:

„Določbe, ki urejajo registracijo, morajo zagotavljati visok standard varstva. Zlasti pri izdaji registracije za fitofarmacevtska sredstva bi moral biti cilj varovanja zdravja ljudi in živali ter okolja pomembnejši kot cilj izboljšanja rastlinske pridelave. Še preden se fitofarmacevtska sredstva dajo v promet bi zato bilo treba dokazati, da nedvomno koristijo rastlinski pridelavi in nimajo nobenega škodljivega vpliva na zdravje ljudi ali živali, vključno na zdravje ranljivih skupin, ali nobenega nesprejemljivega vpliva na okolje.“

5.

V uvodni izjavi 32 Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih so pojasnjene pristojnosti držav članic v nujnih primerih v skladu s členom 53:

„V izjemnih primerih bi bilo treba državam članicam dovoliti registracijo fitofarmacevtskih sredstev, ki niso v skladu s pogoji iz te uredbe, kadar je to nujno zaradi ogroženosti rastlinske pridelave ali ekosistemov, ki jih ni mogoče obvarovati na drug ustrezen način. Takšne začasne registracije bi bilo treba pregledati na ravni Skupnosti.“

6.

Člen 2(1) Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih opredeljuje fitofarmacevtska sredstva:

„Ta uredba se uporablja za sredstva v obliki, v kateri se dobavljajo uporabniku, ki so sestavljena iz aktivnih snovi, varoval ali sinergistov ali te aktivne snovi vsebujejo, in so namenjena:

[…]

Ta sredstva so v nadaljnjem besedilu ‚fitofarmacevtska sredstva‘.“

7.

Upoštevni sta tudi opredelitvi pojmov škodljivih organizmov in okolja v členu 3 Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih:

„V tej uredbi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:

[…]

[…]

8.

Odobritev aktivnih snovi je urejena v Poglavju II, Oddelek 1, Pododdelka 1 in 2, Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih (členi od 4 do 13).

9.

V členu 4 Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih so navedena merila za odobritev. V skladu s členom 4(2) in (3) je zlasti treba izključiti škodljive vplive na zdravje ljudi in živali ter nesprejemljive vplive na okolje.

10.

Člen 4(7) Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih pod določenimi pogoji dovoljuje odobritev aktivnih snovi, ki ne zadostijo splošnim zahtevam:

„Z odstopanjem od odstavka 1 ter če je na podlagi dokumentiranih dokazov, priloženih zahtevku, aktivna snov potrebna za nadzor resne nevarnosti za zdravje rastlin, ki je ni mogoče obvladati na drugačen način, niti z uporabo nekemičnih metod, se takšna aktivna snov lahko odobri za omejeno obdobje, ki je potrebno za obvladovanje te nevarnosti, vendar ni daljše od petih let, čeprav ne izpolnjuje meril iz točk 3.6.3, 3.6.4, 3.6.5 ali 3.8.2 Priloge II, če za uporabo aktivne snovi veljajo ukrepi za zmanjšanje tveganja, ki zagotovijo najmanjšo možno izpostavljenost človeka in okolja. […]

[…]

Države članice lahko odobrijo fitofarmacevtska sredstva, ki vsebujejo aktivne snovi, odobrene v skladu s tem odstavkom, samo kadar je to nujno za obvladovanje resne nevarnosti za zdravje rastlin na njihovem ozemlju.

Države članice hkrati oblikujejo načrt postopnega opuščanja za obvladovanje resne nevarnosti na drugačen način, zlasti z nekemičnimi metodami, in ga nemudoma posredujejo Komisiji.“

11.

Člen 6 Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih dopušča pogoje in omejitve odobritve:

„Za odobritev lahko veljajo pogoji in omejitve, vključno z:

[…]

[…]

[…]

12.

Vsebina odobritve aktivnih snovi izhaja iz člena 13(2) Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih:

„Na podlagi poročila o pregledu, drugih dejavnikov, povezanih z obravnavano zadevo, in previdnostnega načela, kadar so pogoji iz člena 7(1) Uredbe (ES) št. 178/2002 relevantni, se uredba sprejme v skladu z regulativnim postopkom iz člena 79(3), če:

13.

V skladu s členom 28(1) Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih mora biti fitofarmacevtsko sredstvo registrirano v zadevni državi članici:

„Fitofarmacevtsko sredstvo se ne da v promet in se ne uporabi, če ga zadevna država članica ni registrirala v skladu s to uredbo.“

14.

Zahteve v zvezi z registracijo izhajajo iz člena 29 Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih:

„1.   Brez poseganja v člen 50 se fitofarmacevtsko sredstvo registrira le, če na podlagi enotnih načel iz odstavka 6 izpolnjuje naslednje zahteve:

(b) […]“

15.

Države članice v skladu s členom 49(1) Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih ne prepovejo dajanja v promet in uporabe semen, tretiranih s fitofarmacevtskimi sredstvi, registriranimi za to uporabo v vsaj eni državi članici. V členu 49(2) je določeno sprejetje ukrepov, če obstajajo utemeljeni pomisleki, da tretirana semena verjetno resno ogrožajo zdravje ljudi ali živali ali okolje.

16.

Člen 53 Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih z naslovom „Nujni primeri v zvezi z varstvom rastlin“ državam članicam omogoča, da izjemoma dovolijo registracijo fitofarmacevtskih sredstev, ki ne izpolnjujejo splošnih zahtev:

„1.   Z odstopanjem od člena 28 lahko država članica v posebnih okoliščinah za obdobje največ 120 dni dovoli dajanje v promet fitofarmacevtskih sredstev za omejeno in nadzorovano uporabo, če je ta ukrep potreben zaradi nevarnosti, ki je ni mogoče obvladati z drugimi ustreznimi ukrepi.

Zadevna država članica takoj obvesti druge države članice in Komisijo o sprejetih ukrepih, vključno s podrobnimi informacijami o položaju in ukrepih, sprejetih za zagotovitev varstva potrošnikov.

2.   Komisija lahko Agencijo prosi za mnenje ali znanstveno ali tehnično pomoč.

Agencija svoje mnenje ali rezultate svojega dela Komisiji zagotovi v enem mesecu od datuma predložitve zahteve.

3.   Če je potrebno, se v skladu z regulativnim postopkom iz člena 79(3) sprejme odločitev o tem, če in pod kakšnimi pogoji država članica:

4. […]“

17.

Tiametoksam in klotianidin sta insekticida iz skupine neonikotinoidov, ki se v kmetijstvu uporabljata za tretiranje semen. V Uniji sta bila prvotno odobrena. Komisija je leta 2018 odobritvi klotianidina ( 5 ) in tiametoksama ( 6 ) na novo uredila in pri tem zaradi tveganj za čebele določila zelo stroge omejitve. Te določbe od 19. decembra 2018 zunaj trajnih rastlinjakov prepovedujejo uporabo fitofarmacevtskih sredstev, ki vsebujejo ti aktivni snovi. Tudi semena, tretirana s tema aktivnima snovema, se lahko uporabljajo le v takih rastlinjakih. Kolikor je razvidno, sta ti omejeni odobritvi leta 2019 potekli in nista bili podaljšani. ( 7 ) Zato fitofarmacevtska sredstva, ki vsebujejo ti aktivni snovi, v Uniji ne morejo biti več odobrena v skladu s splošnim postopkom registracije.

18.

État belge (Belgijska država) je jeseni 2018 kljub temu izdala šest registracij za uporabo fitofarmacevtskih sredstev na osnovi aktivnih snovi klotianidin in tiametoksam za tretiranje semen nekaterih poljščin, med njimi sladkorne pese, dajanje teh semen v promet in njihovo sejanje na prostem. Obdobje registracije je v bistvenem obsegalo pomlad 2019. Že pred tem pa so bili zadevni proizvodi v Belgiji že mnogo let registrirani in v uporabi.

19.

Zlasti iz navedb družbe SESVanderHave S. A., intervenientke Belgijske države v postopku v glavni stvari, izhaja, da je registrirana uporaba fitofarmacevtskih sredstev namenjena zatiranju listnih uši, ki prenašajo viruse, ki lahko škodujejo zadevnim poljščinam, zlasti sladkorni pesi.

20.

Dve združenji, ki se borita proti pesticidom in se zavzemata za biotsko raznovrstnost, ter čebelar (v nadaljevanju: tožeče stranke) so zoper te registracije vložili tožbo na Conseil d’État (državni svet, Belgija). Trdijo, da so številne znanstvene študije dokazale, da uporaba teh neonikotinoidov pomeni veliko tveganje za čebele, čmrlje in druge opraševalce. Dovoljenje za dajanje v promet in uporaba tretiranih semen na prostem naj bi bila v nasprotju s pravom Unije.

21.

Belgijska država na drugi strani meni, da je na podlagi pogojev za uporabo mogoče preprečiti nesprejemljivo tveganje za čebele. Ker naj bi se zadevne poljščine spravile pred cvetenjem, naj bi se lahko preprečil vsakršen stik med čebelami in rastlino. Belgijski državi so se v sporu kot intervenienti pridružila različna podjetja ter zastopniki interesov belgijskih pridelovalcev sladkorne pese in proizvajalcev sladkorja.

22.

Conseil d’État (državni svet) je v teh okoliščinah prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil ta vprašanja:

23.

Pisna stališča glede teh vprašanj za predhodno odločanje so predložile tožeče stranke, Kraljevina Belgija ter družba SESVanderHave S. A., ki je intervenientka v postopku v glavni stvari, in tudi Finska, Francoska republika, Helenska republika in Madžarska ter Evropska komisija. Obravnave 17. marca 2022 so se udeležile tožeče stranke, Belgija, Grčija, Francija in Komisija.

24.

Fitofarmacevtsko sredstvo mora v skladu s členom 28(1) Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih registrirati zadevna država članica. Ta registracija v skladu s členom 29 med drugim predpostavlja, da je Komisija odobrila njegove aktivne snovi, varovala in sinergiste v skladu s členi od 4 do 13.

25.

Člen 53(1) Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih pa državam članicam omogoča, da v nujnih primerih dovolijo uporabo drugih fitofarmacevtskih sredstev.

26.

Pet vprašanj iz predloga za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na različne elemente, ki jih je treba upoštevati pri taki registraciji v nujnih primerih. Najprej se bom posvetila petemu vprašanju, odgovor na katerega še posebej jasno ponazarja način delovanja te določbe. Nato bom preučila drugo, tretje in četrto vprašanje in na koncu še prvo vprašanje.

27.

S petim vprašanjem naj bi se razjasnilo, kako je treba pri uporabi člena 53(1) Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih tehtati oba cilja uvodne izjave 8, namreč zagotavljanje visoke ravni varstva zdravja ljudi in živali in varovanja okolja na eni strani ter varovanje konkurenčnosti kmetijstva Skupnosti na drugi strani.

28.

To vprašanje se navezuje na to, da je registracija v nujnih primerih v skladu s členom 53(1) Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih dopustna le, če je potrebna zaradi nevarnosti, ki je ni mogoče obvladati z drugimi ustreznimi ukrepi. Države članice lahko v izjemnih primerih v skladu z uvodno izjavo 32 dovolijo registracijo fitofarmacevtskih sredstev, kadar je to nujno zaradi ogroženosti rastlinske pridelave ali ekosistemov, ki jih ni mogoče obvarovati na drug ustrezen način.

29.

Zakonodajalec Unije je s tem za izvajanje pristojnosti v skladu s členom 53(1) Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih določil pogoj presoje sorazmernosti.

30.

V skladu z načelom sorazmernosti so obremenjujoči ukrepi zakoniti le tedaj, kadar so primerni in nujni za dosego dopustnih ciljev. Pri tem je treba, kadar je na voljo več (enako ( 8 )) primernih ukrepov, izbrati najmanj obremenjujočega; poleg tega naložene obremenitve ne smejo biti nesorazmerne s cilji, ki se poskušajo doseči. ( 9 )

31.

V okviru člena 53(1) Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih se „obremenitev“ ne kaže v omejevanju svobode ali enakosti nosilcev temeljnih pravic, temveč v zmanjšanju obsega varovanja okolja in zdravja, ki ga zagotavljajo splošne določbe zadevne uredbe. Ti cilji so sicer navedeni v členih 35 in 37 Listine o temeljnih pravicah in vsaj v zvezi s členom 37 je Sodišče že govorilo o „pravici“, ki jo v smislu člena 52(2) Listine urejajo določbe Pogodb, ( 10 ) vendar pa dejansko pogoji registracije v nujnih primerih verjetno ne morejo pomeniti konkretizacije omejitev temeljnih pravic v smislu drugega stavka člena 52(1) Listine. Tudi tu pa faze presoje v okviru načela sorazmernosti terjajo izravnavo nasprotujočih si interesov.

32.

Pri uporabi člena 53(1) Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih je najprej treba opredeliti nevarnost ali ogroženost za rastlinsko pridelavo ali ekosisteme, ki jo je treba obvladati. To je cilj ukrepa.

33.

Nato je treba ugotoviti, ali je z uporabo fitofarmacevtskega sredstva, ki naj bi se dovolila, to nevarnost sploh mogoče obvladati.

34.

Če je ugotovljeno, da to je možno, je treba preučiti, ali je potrebna registracija fitofarmacevtskega sredstva. V skladu z besedilom člena 53(1) Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih je pri tem treba preveriti, ali nevarnosti ni mogoče obvladati z drugimi ustreznimi ukrepi. Pri tem bi na primer lahko prišla v poštev druga fitofarmacevtska sredstva na osnovi aktivnih snovi, katerih ustrezno uporabo je odobrila Komisija, uporaba rastlinskih sort, ki so odporne na nevarnost, ali preusmeritev pridelave na druge proizvode.

35.

Že pri tej presoji različnih ukrepov je lahko potrebno medsebojno tehtanje različnih pravno varovanih interesov. V uvodni izjavi 32 Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih je to izraženo s tem, da je registracija možna le, če nevarnosti ni mogoče obvladati na drug ustrezen način. Če učinkovitost drugih načinov ni očitno enakovredna ali boljša, je namreč treba presoditi, ali se je glede na tveganja, ki jih prinaša s seboj fitofarmacevtsko sredstvo, ki naj bi se registriralo, treba sprijazniti z manjšo učinkovitostjo.

36.

Če v skladu s tem ni na voljo nobenega drugega ustreznega načina za obvladovanje nevarnosti, je na koncu treba preveriti, ali so tveganja, povezana s fitofarmacevtskim sredstvom, v ustreznem razmerju z varstvom kultur pred nevarnostjo. Le težko bi bilo namreč mogoče utemeljiti, da je uporaba sredstva v smislu člena 53(1) „potrebna“ ali v smislu uvodne izjave 32 „ustrezna“, če so njena tveganja večja od koristi.

37.

Tehtanje je treba opraviti ob upoštevanju previdnostnega načela, saj določbe Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih v skladu z uvodno izjavo 8 ter členom 1(4) v celoti temeljijo na tem načelu. ( 11 ) To terja, prvič, določitev morebitnih škodljivih učinkov uporabe aktivnih snovi in fitofarmacevtskih sredstev na zdravje in okolje ( 12 ) ter, drugič, celostno oceno tveganj na podlagi najzanesljivejših razpoložljivih znanstvenih podatkov in najnovejših rezultatov mednarodnih raziskav. ( 13 )

38.

Pri tem v nasprotju z mnenjem tožečih strank načelno ni nič narobe s tem, če konkretni vlagatelj predloži potrebne podatke in izvedenska mnenja za registracijo v nujnih primerih, kajti takšno ravnanje je v Uredbi o fitofarmacevtskih sredstvih predvideno tudi za druge postopke. ( 14 )

39.

Načelo dobrega upravljanja, ki ga morajo države članice spoštovati pri uporabi prava Unije, pa od pristojnih organov zahteva, da skrbno in nepristransko preučijo vse upoštevne vidike in se prepričajo, da imajo ob sprejetju odločbe na voljo čim bolj popolne in zanesljive podatke. ( 15 ) To zlasti pomeni, da podatkov, ki jih je predložil vlagatelj, ne smejo enostavno sprejeti, ne da bi jih preverili, temveč da jih morajo kritično ovrednotiti in upoštevati tudi pomembne podatke iz drugih virov.

40.

V okviru tehtanja morajo pristojni organi tako določena tveganja primerjati s koristmi zadevne uporabe, ki so bile prav tako ugotovljene na podlagi najboljših znanstvenih spoznanj.

41.

Za to tehtanje iz uvodne izjave 8 Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih na prvi pogled izhaja, da sta zagotovitev visoke ravni varstva zdravja ljudi in živali in varovanja okolja na eni strani ter varovanje konkurenčnosti kmetijstva Skupnosti na drugi strani pri uporabi te uredbe in s tem zlasti v povezavi s tehtanjem v skladu s členom 53(1) na abstraktni ravni enakovredna. Oba cilja naj bi se namreč dosegla „hkrati“.

42.

V uvodni izjavi 8 pa je navedeno tudi to, da snovi ali sredstva, ki naj bi se registrirala za uresničitev teh ciljev, ne smejo imeti nobenega škodljivega vpliva na zdravje ljudi ali živali in nobenega nesprejemljivega vpliva na okolje. To mora dokazati industrija, torej podjetje, ki vloži vlogo za registracijo.

43.

Nobenih drugačnih ugotovitev ni mogoče izpeljati iz uvodne izjave 24 Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih, preučene v obravnavanem postopku. V skladu s to izjavo bi moral biti pri izdaji registracije za fitofarmacevtska sredstva cilj varovanja zdravja ljudi in živali ter okolja pomembnejši kot cilj izboljšanja rastlinske pridelave. Še preden se fitofarmacevtska sredstva dajo v promet bi zato bilo treba dokazati, da nedvomno koristijo rastlinski pridelavi in nimajo nobenega škodljivega vpliva na zdravje ljudi ali živali, vključno na zdravje ranljivih skupin, ali nobenega nesprejemljivega ( 16 ) vpliva na okolje.

44.

Isti cilj, torej izključitev škodljivega vpliva na zdravje ljudi ali živali ter nesprejemljivega vpliva na okolje, poleg tega izhaja tudi iz uvodne izjave 10 ter členov 4(2) in (3), 23(2), 27(1), 54(1) in 56(1) Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih.

45.

Iz tega izhaja, prvič, da zagotovitev visoke ravni varstva zdravja ljudi in živali in varovanja okolja na eni strani ter varovanje konkurenčnosti kmetijstva na drugi strani v okviru tehtanja pri uporabi člena 53(1) Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih na abstraktni ravni nista enakovredna. Nasprotno, tudi v okviru tega tehtanja je treba preprečitvi škodljivih vplivov na zdravje ljudi ali živali ali nesprejemljivih vplivov na okolje načelno priznati prednost pred ekonomskimi preudarki. To pride do izraza tudi v naslovu člena 53, saj je tam govora o nujnih primerih, ter v uvodni izjavi 32, v kateri je uporaba omejena na izjemne primere.

46.

Drugič, v okviru tehtanja ima preprečitev škodljivih vplivov na zdravje ljudi ali živali pri uporabi Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih občutno večji pomen kot preprečitev škodljivih vplivov na okolje. Uredba naj namreč izključi le nesprejemljive vplive na okolje, vendar pa vse škodljive vplive na zdravje ljudi ali živali. Zakonodajalec meni, da si je torej mogoče zamisliti tudi sprejemljive škodljive vplive na okolje, ki jih je mogoče sprejeti pri registraciji fitofarmacevtskih sredstev.

47.

Če je uporaba fitofarmacevtskega sredstva povezana s škodljivimi vplivi na zdravje ljudi in živali, se registracija v nujnih primerih v skladu s členom 53(1) Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih torej lahko izda le, če je potrebna za obvladanje posebej resnih nevarnosti. Predstavljiva bi na primer bila konkretna nevarnost za prehransko varnost prebivalstva, ki naj se obvlada z registracijo v nujnih primerih. Zgolj ekonomski preudarki na drugi strani ne bi smeli zadoščati.

48.

Pri „zgolj“ škodljivih vplivih na okolje je polje proste presoje za tehtanje nasprotno večje. Pomembni ekonomski interesi torej v določenih okoliščinah lahko pretehtajo neznatne vplive na okolje.

49.

Razmejitev med varstvom zdravja živali in varovanjem okolja pri tem posredno izhaja iz opredelitve okolja v členu 3, točka 13, Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih. V skladu s tem so del okolja zlasti divje vrste favne. Ker so divje vrste favne v skladu s členom 3, točka 7, lahko škodljivi organizmi, ki naj bi jih bilo treba v skladu s členom 2(1)(a) obvladati s fitofarmacevtskimi sredstvi, kot na primer listne uši, ki se zatirajo v obravnavanem primeru, bi bilo tudi protislovno, da bi bilo treba izključiti vsak škodljivi vpliv na njihovo zdravje.

50.

Pomisleki glede neonikotinoidov se nanašajo na vpliv na čebele, vključno na medonosne čebele, ki se uporabljajo v čebelarstvu. ( 17 ) Pri njih, za razliko od divjih čebel ali čmrljev, ne gre za divjo vrsto favne, tako da vsaj v tem pogledu pride v poštev močnejši cilj varstva, torej varstvo zdravja živali.

51.

Na peto vprašanje je torej treba odgovoriti, da uporaba člena 53(1) Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih, ob upoštevanju previdnostnega načela, terja konkretno tehtanje, ali koristi varovanja konkurenčnosti kmetijstva z zadevno uporabo fitofarmacevtskega sredstva pretehtajo tveganja, ki so povezana z uporabo tega sredstva. Če je uporaba fitofarmacevtskega sredstva povezana s škodljivimi vplivi na zdravje ljudi in živali, se registracija v nujnih primerih lahko izda le, če je potrebna za obvladanje posebej resne nevarnosti. Pri „zgolj“ škodljivih vplivih na okolje je polje proste presoje za tehtanje nasprotno večje.

52.

Z drugim vprašanjem naj se pojasni, ali države članice v skladu s členom 53(1) Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih lahko registrirajo fitofarmacevtska sredstva, ki vsebujejo aktivne snovi, katerih dajanje v promet ali uporaba sta omejena ali prepovedana. Conseil d’État (državni svet) to vprašanje sicer postavlja le za primer, da bi Sodišče pritrdilno odgovorilo na prvo vprašanje, vendar pa menim, da je smiselno, da se preuči ne glede na to.

53.

Ob upoštevanju okoliščin zadeve v glavni stvari je to vprašanje mogoče natančneje opredeliti v tem smislu, ali države članice lahko registrirajo fitofarmacevtska sredstva za načine uporabe, ki so v nasprotju z omejitvami, ki jih je Komisija določila v zvezi z odobritvijo uporabljenih aktivnih snovi.

54.

Ukrep v skladu s členom 53(1) Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih se lahko sprejme z odstopanjem od člena 28. V skladu s tem členom je potrebno, da fitofarmacevtsko sredstvo registrira zadevna država članica. Pogoj za to registracijo je v skladu s členom 29(1)(a) zlasti ta, da so bile njegove aktivne snovi odobrene. To odobritev na drugi strani v skladu s členoma 13 in 79 izda Komisija v sodelovanju s Stalnim odborom za prehranjevalno verigo in zdravje živali.

55.

Člen 53(1) Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih torej državam članicam dopušča ravno registracijo fitofarmacevtskih sredstev, katerih aktivnih snovi Komisija ni odobrila.

56.

Tožeče stranke pa menijo, da to velja le za aktivne snovi, o katerih Komisija še ni odločila. Nasprotno pa naj fitofarmacevtskih sredstev, ki vsebujejo aktivne snovi, katerih dajanje v promet ali uporabo je Komisija omejila ali prepovedala, države članice ne bi smele registrirati v skladu s to določbo. Zadevne belgijske registracije s tem ne bi bile združljive. Odobritvi Komisije, ki se nanašata na oba sporna neonikotinoida, namreč izrecno prepovedujeta uporabo tretiranih semen zunaj rastlinjakov, medtem ko belgijske registracije dopuščajo ravno uporabo tretiranih semen na prostem.

57.

Ta razlaga, ki jo zastopajo tožeče stranke, naj sicer iz besedila členov 53(1) in 28 Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih ne bi nujno izhajala, bila pa bi možna. Pristojnost držav članic v skladu s členom 53(1) bi bila omejena na aktivne snovi, ki niso bile odobrene, medtem ko ne bi bile zajete aktivne snovi, ki jih je Komisija odobrila z omejujočimi pogoji. Teh omejitev ne bi bilo mogoče preseči na podlagi člena 53(1).

58.

V prid tej razlagi govori, da Komisija tveganja neke aktivne snovi presoja že, ko jo odobri in pri tem v skladu s členom 6 Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih določi pogoje in omejitve, ki onemogočajo nekatere načine uporabe.

59.

Uvodna izjava 32 Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih pa kaže, da naj bo obseg člena 53(1) občutno večji. V skladu s to uvodno izjavo bi bilo treba državam članicam namreč dovoliti registracijo fitofarmacevtskih sredstev, ki niso v skladu s pogoji iz navedene uredbe. To ne obsega le aktivnih snovi, ki jih Komisija ni odobrila, temveč tudi načine uporabe odobrenih aktivnih snovi, ki jih je Komisija izključila z omejitvijo ali pogojem odobritve. ( 18 )

60.

Zato naj države članice v skladu s členom 53(1) Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih odločijo, ali potrebe varstva rastlin, ki obstajajo konkretno na kraju samem, izjemoma prevladajo nad tveganji, ki so povezana s fitofarmacevtskim sredstvom in zaradi katerih je Komisija določila pogoje ali omejitve, in zato utemeljujejo registracijo v nujnih primerih.

61.

V okviru te razlage člen 53(1) Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih državam članicam sicer dovoljuje, da vzamejo v zakup določena tveganja, zaradi katerih je Komisija izključila neko uporabo. Države članice pa morajo ta tveganja obravnavati pri odobritvi registracije v nujnih primerih, kajti svojo odločitev morajo – kot rečeno – opreti na čim bolj popolne in zanesljive podatke. ( 19 )

62.

Tveganje zanemarjanja pomislekov Komisije je sicer omejeno s tem, da države članice pri izdaji registracije v nujnih primerih nadzira Komisija. Zadevna država članica mora namreč Komisijo in druge države članice obveščati v skladu s členom 53(1), drugi pododstavek, Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih. Komisija lahko registracijo v nujnih primerih v skladu s členom 53(2) in (3) pregleda in po potrebi omeji ali celo prepove.

63.

Tožeče stranke sicer navajajo, da Komisija to pristojnost nadzora izvaja zelo zadržano, vendar pa bi to bolj govorilo proti temu, da države članice prekoračujejo svoje pristojnosti v skladu s členom 53(1) Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih – vsaj po mnenju Komisije. Če bi Komisija pri tem kršila Uredbo o fitofarmacevtskih sredstvih in zlasti njen člen 53, bi lahko okoljska združenja v skladu z zadnjimi spremembami Uredbe o uporabi določb Aarhuške konvencije ( 20 ) dodatno ali alternativno k postopkom, kot je obravnavani, zahtevala pregled in se po potrebi obrnila na sodišči Unije.

64.

Na drugo vprašanje je zato treba odgovoriti, da morajo države članice pri uporabi člena 53(1) Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih zlasti preučiti, ali potrebe varstva rastlin, ki obstajajo konkretno na kraju samem, izjemoma prevladajo nad tveganji, ki jih fitofarmacevtsko sredstvo predstavlja za varstvo zdravja ljudi ali živali ali varovanje okolja, in zato dopuščajo registracijo v nujnih primerih v povezavi z uporabo, ki jo je Komisija pri odobritvi zadevne aktivne snovi prepovedala.

65.

Tretje in četrto vprašanje se nanašata na to, da država članica lahko v skladu s skoraj vsemi jezikovnimi različicami člena 53(1) Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih v „posebnih“ okoliščinah sprejme ukrepe, če je ta ukrep potreben zaradi nevarnosti, ki je ni mogoče obvladati z drugimi ustreznimi ukrepi. Le v nemški jezikovni različici je v tem pogledu uporabljen pojem „določene“ okoliščine (v nemščini: unter bestimmten Umständen).

66.

Conseil d’État (državni svet) sprašuje, ali te okoliščine zajemajo položaje, v katerih nastanek nevarnosti ni gotov, ampak samo verjeten (tretje vprašanje), ali v katerih je nastanek nevarnosti predvidljiv, običajen in celo cikličen (četrto vprašanje).

67.

V okviru tretjega vprašanja naj se natančneje opredeli stopnja verjetnosti nevarnosti, potrebna za utemeljitev registracije v nujnih primerih v skladu s členom 53(1) Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih.

68.

To vprašanje je pojasnjeno s tem, da se v času uporabe fitofarmacevtskega sredstva za tretiranje semen jeseni in pozimi le težko lahko presodi, kako velika bo dejanska nevarnost vpliva na kulture v obdobju sejanja spomladi in poleti naslednjega leta. Tega, v kakšnem obsegu se bodo pojavile listne uši, ki razširjajo zadevne viruse, morda ne pri tretiranju semen ne pri sejanju ni mogoče z gotovostjo predvideti.

69.

Pri odgovoru na to vprašanje besedilo člena 53(1) Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih in zlasti pojem „posebne okoliščine“, omenjen v vprašanju, ne pomagata kaj dosti.

70.

Uvodna izjava 32 in naslov člena 53 sicer kažeta, da naj te okoliščine obsegajo le izjeme oziroma nujne primere, vendar pa ni treba, da je nevarnost „gotova“, da bi lahko šlo za tak primer. V nasprotju s stališčem tožečih strank tudi ni potrebna posebna nujnost ali neposredno bližajoča se nevarnost, da bi lahko izhajali iz takega primera.

71.

Rešitev je nasprotno v že omenjeni funkciji člena 53(1) Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih, da si je v nujnem primeru oziroma v posebnih okoliščinah treba prizadevati za sorazmerno izravnavo nasprotujočih si interesov. ( 21 )

72.

S tega vidika je lahko tudi odvrnitev le verjetne nevarnosti sorazmerna, če na voljo ni drugih ustreznih sredstev. Čakanje, da bo nevarnost gotova, bi nasprotno – kot navajajo različni udeleženci – morda preprečilo, da bi se nevarnost sploh še lahko obvladala z zadevnim fitofarmacevtskim sredstvom. V tem primeru registracija v nujnih primerih ne bi bila več ali vsaj ne bi bila več v enakem obsegu primerna za dosego svojega cilja. Tedaj zapoznela registracija v nujnih primerih ne bi pomenila manj obremenilnega alternativnega načina ravnanja v smislu faze presoje nujnosti. ( 22 )

73.

Sklicevanje tožečih strank na prakso Združenega kraljestva ( 23 ) pa pokaže, da je možno zgodaj izdano registracijo v nujnih primerih opremiti s primernimi pogoji, ki zvišujejo verjetnost, da se bo fitofarmacevtsko sredstvo uporabilo le, če bo to dejansko potrebno. Tam je bila sicer jeseni izdana registracija v nujnih primerih za neonikotinoide, vendar se je za tem spremljal nadaljnji razvoj položaja in spomladi ni prišlo do uporabe, saj se je nevarnost v tem trenutku izkazala za manj resno kot je bilo sprva pričakovano.

74.

Praviloma pa je odločilno tehtanje konkretnih prednosti in slabosti: verjetna nevarnost ima sicer manjšo težo kot gotova nevarnost. Zgolj verjetna nevarnost posebej velike škode pa lahko ima podobno težo kot gotova nevarnost manjše škode. Obe možnosti se torej ne moreta abstraktno vključiti v uporabo člena 53(1) Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih oziroma iz nje izključiti. Ali zgolj verjetna nevarnost zadošča za utemeljitev registracije v nujnih primerih, je nasprotno odvisno od tega, ali prevlada v razmerju do nevarnosti za zdravje ljudi in živali ter za okolje, povezane z uporabo fitofarmacevtskega sredstva.

75.

Enako vprašanje se sicer lahko pojavi tudi pri zadnjenavedeni nevarnosti, kajti tudi ta je lahko verjetna ali gotova. V kolikšni meri jo je treba upoštevati, izhaja iz sodne prakse glede previdnostnega načela. To načelo upravičuje sprejetje omejevalnih ukrepov, kadar se izkaže, da zaradi neprepričljivih rezultatov opravljenih študij ni mogoče z gotovostjo ugotoviti obstoja zatrjevanega tveganja ali njegovega obsega, pri čemer pa, če bi se tveganje uresničilo, obstaja verjetnost dejanske škode za okolje. ( 24 ) S tem so mišljene nevarnosti, ki sicer niso gotove, vendar se vseeno izkažejo za dovolj dokumentirane, to pomeni, da obstajajo resni in prepričljivi indici. ( 25 )

76.

Da bi se lahko tako določene nevarnosti za zdravje ljudi ali živali oziroma za okolje primerjale z nevarnostjo za kmetijstvo, ki naj bi se obvladala z registracijo v nujnih primerih, je poleg tega treba pri določitvi zadnje uporabiti enako metodo presoje kot pri prvih. To praktično pomeni, da je treba tudi nevarnost za kmetijstvo presojati na podlagi obstoječih študij in da se registracija v nujnih primerih lahko dovoli le, če obstajajo resni in prepričljivi indici.

77.

Na tretje vprašanje je zato treba odgovoriti, da registracija uporabe fitofarmacevtskega sredstva v skladu s členom 53(1) Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih ni odvisna od tega, ali je nastanek nevarnosti, ki jo je treba obvladati, gotov ali verjeten, temveč od tega, ali koristi te uporabe prevladajo nad s tem povezanimi slabostmi. Pri tem morajo biti prednosti in slabosti zadevne uporabe, vključno s stopnjo verjetnosti zadevne nevarnosti, v zadostni meri dokumentirane, kar pomeni, da morajo biti izpeljane iz resnih in prepričljivih indicev.

78.

Tudi četrto vprašanje se nanaša na nevarnost, ki utemeljuje registracijo v nujnih primerih. Conseil d’État (državni svet) namreč zanima, ali za to zadošča tudi nevarnost, ki je predvidljiva, običajna in celo ciklična.

79.

Ozadje tega vprašanja je okoliščina, da je nevarnost, povezana z listnimi ušmi in virusnimi obolenji, zlasti glede na navedbe družbe SESVanderHave, v Belgiji očitno predvidljiva in običajna. Zato so bile podobne registracije za obvladovanje enakih nevarnosti v preteklosti že izdane in se njihova izdaja pričakuje tudi v prihodnje.

80.

Zgolj z vidika tehtanja prednosti in slabosti uporabe zadevnih aktivnih snovi bi prišli do rezultata, da ni bistveno, ali je nastanek nevarnosti predvidljiv, običajen ali celo cikličen. Kajti tudi take nevarnosti lahko prevladajo v primerjavi z nevarnostmi, ki so povezane z uporabo zadevnega fitofarmacevtskega sredstva. S tem bi pri njih lahko šlo za določene ali posebne okoliščine v smislu člena 53(1) Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih.

81.

Ozadje nastanka člena 53(1) Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih, ki ga poudarja Komisija, potrjuje to oceno na prvi pogled. Odbor Parlamenta za okolje, javno zdravje in varnost hrane namreč ni uspel s predlogom, da bi bila ta pristojnost, podobno kot prej v skladu s členom 8(4) in uvodno izjavo 18 pred tem veljavne Direktive o fitofarmacevtskih sredstvih, ( 26 ) odvisna od nepredvidljive nevarnosti ali drugih izrednih razmer. ( 27 )

82.

V tej točki pa uvodna izjava 32 Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih vsebuje pojasnilo, ki pri tehtanju omejuje polje proste presoje. V skladu s tem naj namreč člen 53(1) obsega le „izjemne primere“. Tudi predvidljive in ciklične nevarnosti so lahko izjemni primeri, če se pojavijo poredko, torej le izjemoma. Običajna nevarnost, ki se torej pojavi pogosto, pa že glede na besedni pomen ni izjemni primer. Prav tako ni „nujni primer“ v smislu naslova člena 53.

83.

Poleg tega omejitev na redke izjemne oziroma nujne primere ustreza določbi člena 53(1) Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih, da se zadevna uporaba dovoli „omejeno“. Če pa naj se z uporabo na drugi strani obvlada običajna nevarnost, mora biti praktično dovoljena trajno, torej neomejeno.

84.

Primerjava z Direktivo o fitofarmacevtskih sredstvih poudarja pomen pojmov izjeme in nujnega primera, kajti zadevna direktiva ju še ni vsebovala. Njuno uporabo v Uredbi o fitofarmacevtskih sredstvih je zato treba videti kot zavestno omejitev pristojnosti dovolitve registracije v členu 53.

85.

Ta razlaga ne povzroči, da se je treba z običajnimi nevarnostmi nujno sprijazniti. Če tudi z intenzivnim iskanjem ni mogoče najti drugega sredstva za obvladovanje nevarnosti, mora Komisija take nevarnosti upoštevati pri odločitvi o odobritvi aktivnih snovi in po potrebi z uporabo člena 6 Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih določiti območja, na katerih se aktivne snovi lahko na podlagi nevarnosti, ki se tam običajno pojavljajo, uporabljajo v večjem obsegu kot drugje v Uniji. Iz člena 6(h) izhaja, da so take omejitve odobritev aktivnih snovi na določena območja možne. Če splošni pogoji odobritve temu nasprotujejo, bi morala biti v tem pogledu možna vsaj uporaba člena 4(7) Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih.

86.

Na četrto vprašanje je zato treba odgovoriti, da je registracijo v nujnih primerih v skladu s členom 53(1) Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih dopustno izdati le izjemoma. Običajna nevarnost, ki se pojavi pogosto, ni izjemni primer in zato ne zadošča.

87.

Prvo vprašanje naj pojasni, ali člen 53(1) Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih državi članici dovoljuje, da pod določenimi pogoji izda registracijo za tretiranje semen s fitofarmacevtskimi sredstvi ter za prodajo ali sejanje semen, tretiranih s fitofarmacevtskimi sredstvi.

88.

Ker člen 53(1) Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih državam članicam omogoča, da dovolijo uporabo fitofarmacevtskega sredstva, ta pristojnost že glede na svoje besedilo vključuje dovoljenje za tretiranje semen z registriranim fitofarmacevtskim sredstvom, kajti to bi bila uporaba sredstva.

89.

Uredba o fitofarmacevtskih sredstvih sicer temelji na izhodišču, da se fitofarmacevtska sredstva uporabljajo na ta način, saj se na različnih mestih nanaša na tretiranje semen in v členu 49 celo ureja dajanje teh semen v promet.

90.

V nasprotju s stališčem tožečih strank tudi cilj člena 53(1) Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih ne govori proti razširitvi na tretiranje semen, do katerega po naravi stvari pride občutno pred morebitnim poznejšim pojavom škodljivih organizmov. Namen te določbe namreč – kot je že bilo navedeno ( 28 ) – ni izključno v obvladovanju neposredno bližajoče se nevarnosti.

91.

Dovoljenje za dajanje v promet ali sejanje semen, tretiranih s fitofarmacevtskimi sredstvi, sicer v členu 53(1) Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih ni izrecno omenjeno, vendar pa gre pri tem navsezadnje prav tako za uporabo fitofarmacevtskega sredstva. Šele s sejanjem tretiranih semen lahko namreč sredstvo izpolni svojo funkcijo. Dajanje v promet, torej dobava kmetom, naj omogoči to sejanje.

92.

V prid tej razlagi govori tudi stališče, ki sta ga podali Francija in Belgija, da bi se sama tretirana semena lahko v smislu člena 2(1) Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih štela za fitofarmacevtska sredstva.

93.

Država članica pa mora tako dajanje v promet kot tudi sejanje omejiti na območje svojega državnega ozemlja, kjer se pojavlja nevarnost, ki jo je treba obvladati. Širše uporabe tretiranega semena namreč s to nevarnostjo ni mogoče utemeljiti. Nasprotno, že besedilo člena 53(1) Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih dovoljuje le registracijo za omejeno in nadzorovano uporabo. Ta potrebna omejitev mora določati tudi območje možne uporabe.

94.

Iz tega tudi izhaja, da dovolitev dajanja tretiranih semen v promet v skladu s členom 53(1) Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih nima učinka določbe Unije glede dajanja v promet tretiranega semena v skladu s členom 49. Člen 49 namreč prosto trgovanje s semeni, tretiranimi s fitofarmacevtskim sredstvom, registriranim v skladu s členom 28, omogoča v celotni Uniji. Pri tem pa ravno ne bi šlo za omejeno in nadzorovano uporabo.

95.

Na prvo vprašanje je zato treba odgovoriti, da registracija fitofarmacevtskega sredstva v nujnih primerih v skladu s členom 53(1) Uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih lahko vključuje tretiranje semen s fitofarmacevtskim sredstvom ter prodajo ali sejanje semen, tretiranih s fitofarmacevtskim sredstvom, na območju, na katero se nanaša registracija.

96.

Sodišču zato predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje odgovori tako: