1.

Obravnavani predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na vprašanja na stičišču evropske monetarne politike in reševanja bank. V bistvu gre za vprašanje, ali lahko bremena financiranja reševanja – če jih mora nositi nacionalna centralna banka (v nadaljevanju: NCB) kot organ za reševanje – povzročijo kršitev prepovedi monetarnega financiranja države iz člena 123 PDEU ali posežejo v neodvisnost centralnih bank, ki jo zagotavlja člen 130 PDEU.

2.

Sodišče Evropske unije se je s prepovedjo monetarnega financiranja države doslej ukvarjalo predvsem v povezavi z ukrepi monetarne politike Evropske centralne banke (v nadaljevanju: ECB). ( 2 ) Na splošno pa člen 123 PDEU prepoveduje, da bi ECB ali njene NCB financirale obveznosti držav članic nasproti tretjim osebam. ( 3 )

3.

Postopek v glavni stvari se nanaša na pravni položaj pred vzpostavitvijo enotnega mehanizma za reševanje v Uniji v letu 2014 in s tem povezano uvedbo sklada za reševanje na ravni Unije. ( 4 ) V tem času je bila slovenski centralni banki, Banki Slovenije, na podlagi nacionalnega prava zaupana naloga sanacije in reševanja bank v Sloveniji, katerih stečaj bi ogrozil stabilnost finančnega sistema. ( 5 )

4.

V času veljavnosti stare slovenske ureditve pa ni bilo mehanizma financiranja za stroške reševanja bank. Šele zakon, ki je začel veljati konec leta 2019, naknadno zavezuje Banko Slovenije, da v določenih okoliščinah iz lastnih sredstev povrne škodo delničarjem in upnikom bank, ki so bile predmet oblastvenih ukrepov za sanacijo ali reševanje v letih 2013 in 2014.

5.

Banka Slovenije meni, da gre pri tem za kršitev prepovedi iz člena 123 PDEU. Ker bi lahko bile terjatve do nje tudi zelo obsežne, se boji tudi, da bi bila ogrožena njena finančna neodvisnost.

6.

Člen 123(1) PDEU vsebuje tako imenovano prepoved monetarnega financiranja države, ki določa:

„Prepovedane so prekoračitve pozitivnega stanja na računu ali druge oblike kreditov pri [ECB] ali pri [NCB] v korist institucij, organov, uradov ali agencij Unije, institucionalnih enot centralne, regionalne ali lokalne ravni države ter drugih oseb javnega prava ali v korist javnih podjetij držav članic, prav tako je prepovedano, da bi [ECB] ali [NCB] neposredno od njih kupovale dolžniške instrumente.“

7.

Člen 131 PDEU določa:

„Vsaka država članica zagotovi združljivost svoje nacionalne zakonodaje, tudi statuta [NCB], s Pogodbama in statutom ESCB in ECB.“

8.

Člen 127 PDEU določa:

„1.   Poglavitni cilj [ESCB], je ohranjanje stabilnosti cen. ESCB podpira splošne ekonomske politike v Uniji, če to ni v nasprotju s ciljem stabilnosti cen […]

2.   Temeljne naloge ESCB so:

[…]

5.   ESCB prispeva k nemotenemu vodenju politik pristojnih oblasti glede bonitetnega nadzora kreditnih institucij in stabilnosti finančnega sistema.

6.   Svet lahko z uredbami, sprejetimi soglasno po posebnem zakonodajnem postopku, po posvetovanju z Evropskim parlamentom in Evropsko centralno banko, na Evropsko centralno banko prenese posebne naloge, ki se nanašajo na politike bonitetnega nadzora kreditnih in drugih finančnih institucij, razen zavarovalnic.“

9.

Člen 282(3) PDEU določa:

„[ECB] je pravna oseba. Je edina pooblaščena za odobritev izdajanja eura. Pri izvajanju svojih pooblastil in upravljanju svojih financ je neodvisna. Institucije, organi, uradi in agencije Unije ter vlade držav članic spoštujejo to neodvisnost.“

10.

Protokol (št. 4) o statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke (v nadaljevanju: Statut ESCB in ECB) ( 6 ) določa v svojem členu 14.4.:

„Nacionalne centralne banke lahko opravljajo tudi funkcije, ki niso navedene v tem statutu, razen če Svet ECB z dvotretjinsko večino oddanih glasov ugotovi, da so te funkcije v nasprotju s cilji in nalogami ESCB. Te funkcije, ki jih nacionalne centralne banke izvajajo na lastno odgovornost in za svoj račun, ne veljajo za sestavni del funkcij ESCB.“

11.

Člen 28 tega statuta določa:

„28.   1. Kapital ECB znaša 5 milijard eurov. Kapital se lahko poveča z zneski, ki jih Svet ECB določi s kvalificirano večino iz člena 10.3 v mejah in pod pogoji, določenimi v Svetu skladno s postopkom iz člena 41.

28.   2. Nacionalne centralne banke so edini vpisniki in lastniki kapitala ECB. Vpisovanje kapitala se izvede po ključu, določenem v skladu s členom 29.

[…]“

12.

Člen 32 Statuta ESCB in ECB določa tako:

„32.1.   Prihodki, ki jih ustvarjajo nacionalne centralne banke pri izvajanju nalog monetarne politike ESCB (v nadaljnjem besedilu "denarni prihodki"), se na koncu vsakega poslovnega leta razporedijo v skladu z določbami tega člena.

32.2.   Višina denarnih prihodkov vsake nacionalne centralne banke je enaka njenemu letnemu prihodku, ustvarjenemu iz sredstev, ki jih ima nasproti bankovcem v obtoku in depozitom kreditnih institucij. Ta sredstva nacionalne centralne banke namensko razporedijo v skladu s smernicami, ki jih pripravi Svet ECB.

[…]“

13.

V skladu s členom 33.1. tega statuta se po plačilu določenega zneska preostali čisti dobiček ECB razdeli med NCB sorazmerno s kapitalskim ključem njihovih deležev. Člen 33.2. določa, da če ima ECB izgubo, da se primanjkljaj pokrije iz splošnega rezervnega sklada ECB in po potrebi na podlagi sklepa Sveta ECB iz denarnih prihodkov v določenem poslovnem letu sorazmerno z višino in do višine zneskov, porazdeljenih nacionalnim centralnim bankam v skladu s členom 32.5.

14.

Člen 35.3 Statuta ESCB in ECB določa:

„Za ECB velja ureditev odgovornosti iz člena 340 Pogodbe o delovanju Evropske unije. Odgovornost nacionalnih centralnih bank je določena z nacionalnimi zakonodajami.“

15.

Člen 1(1)(b) Uredbe št. 3603/93 ( 7 ) opredeljuje pojem „druge oblike kreditov“ iz člena 123 PDEU kot „vsa financiranja obveznosti javnega sektorja nasproti tretjim osebam.“

16.

Direktiva 2001/24/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. aprila 2001 o reorganizaciji in prenehanju kreditnih institucij (v nadaljevanju: Direktiva 2001/24) ( 8 ) se v skladu s členom 1(1) „uporablja za kreditne institucije in njihove podružnice, ustanovljene v državi članici, ki ni država njihovega sedeža, kakor opredeljujeta točki (1) in (3) člena 1 Direktive 2000/12/ES,[ ( 9 )] ob upoštevanju pogojev in izjem iz člena 2(3) navedene direktive.“

17.

V skladu s členom 2 Direktive 2001/24 so lahko „pristojni organi“ v smislu te direktive tako organi v smislu člena 4(1), točka 40, Uredbe št. 575/2013, ( 10 ) kot tudi organi za reševanje v smislu člena 2(1), točka 18, BRRD. ( 11 )

18.

Člen 33 Direktive 2001/24 določa:

„Vse osebe, ki v postopkih obveščanja ali posvetovanja iz členov 4, 5, 8, 9, 11 in 19 sprejemajo ali objavljajo informacije, so zavezane k varovanju poklicne skrivnosti v skladu s pravili in pogoji iz člena 30 Direktive 2000/12/ES,[ ( 12 )] razen sodišč, za katera se uporabljajo veljavne nacionalne določbe.“

19.

Postopki, ki so določeni v členih 4, 5, 8, 9, 11 in 19, se nanašajo na obveščanje in posvetovanje organov drugih držav članic ali tretjih držav, v katerih je podružnica kreditne institucije, ki je državi članici sedeža predmet sanacijskih ukrepov ali ukrepov reševanja.

20.

Direktiva 2006/48/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. junija 2006 o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti kreditnih institucij (v nadaljevanju: Direktiva 2006/48) ( 13 ) je v skladu s členom 1(1) določila „pravila za začetek opravljanja in opravljanje dejavnosti kreditnih institucij ter za njihov bonitetni nadzor.“

21.

Za namene te direktive v skladu z njenim členom 4, točka 4, „pristojni organi“ pomenijo „državne organe, ki so z zakonom ali predpisom pooblaščeni za nadzor kreditnih institucij.“

22.

Člen 44 te direktive je kot prva določba oddelka „Izmenjava podatkov in poklicna skrivnost“ določal:

„1.   Države članice predvidijo, da za vse osebe, ki delajo za ali so delale za pristojne organe, in revizorje ali strokovnjake, ki delajo v imenu pristojnih organov, velja dolžnost varovanja poklicne skrivnosti.

Nobeni osebi ali organu ne smejo razkriti nobenih zaupnih informacij, ki jih utegnejo prejeti med opravljanjem svojih nalog, razen v obliki povzetka ali zbirne informacije, tako da posameznih kreditnih institucij ni mogoče prepoznati[,] brez poseganja v primere, za katere velja kazensko pravo.

Vendar pa je v primerih, ko je zoper kreditno institucijo uveden stečaj ali postopek prisilnega prenehanja, v civilnem ali gospodarskem postopku dovoljeno razkriti zaupne informacije, ki ne zadevajo tretjih oseb, ki poskušajo rešiti to kreditno institucijo.

2.   Odstavek 1 pristojnim organom raznih držav članic ne preprečuje izmenjave informacij v skladu s to direktivo in drugimi direktivami, ki se nanašajo na kreditne institucije. Za te informacije veljajo pogoji varovanja poklicne skrivnosti, navedeni v odstavku 1.“

23.

Člen 158 Direktive 2006/48 je določal:

„1.   Direktiva 2000/12/ES, kakor je bila spremenjena z direktivami iz dela A Priloge XIII, se razveljavi brez poseganja v obveznosti držav članic glede rokov za prenos direktiv, navedenih v delu B Priloge XIII.

2.   Sklicevanje na razveljavljene direktive se razlaga kot sklicevanje na to direktivo in se bere v skladu s korelacijsko tabelo iz Priloge XIV.“

24.

Direktiva 2013/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o dostopu do dejavnosti kreditnih institucij in bonitetnem nadzoru kreditnih institucij, spremembi Direktive 2002/87/ES in razveljavitvi direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES (v nadaljevanju: Direktiva 2013/36) ( 14 ) ureja v skladu s svojim členom 1 dostop do dejavnosti kreditnih institucij ter pooblastila za nadzor in orodja za bonitetni nadzor kreditnih institucij.

25.

Člen 3(1), točka 36, Direktive 2013/36 glede opredelitve pojma „pristojni organ“ napotuje na člen 4(1), točka 40, Uredbe št. 575/2013. ( 15 )

26.

Člen 4(7) Direktive 2013/36 določa:

„Države članice zagotovijo, da so nadzorniške funkcije na podlagi te direktive in Uredbe (EU) št. 575/2013 ter vse druge funkcije pristojnih organov ločene in neodvisne od funkcij v zvezi z reševanjem. Države članice o tem obvestijo Komisijo in EBA ter navedejo vse razdelitve nalog.“

27.

Člen 53(1) te direktive vsebuje v bistvenem enako ureditev glede poklicne skrivnosti kot člen 44(1) Direktive 2006/48. Odstavek 3 te določbe določa:

„Odstavek 1 pristojnim organom ne preprečuje objave izida stresnih testov, izvedenih v skladu s členom 100 te direktive ali členom 32 Uredbe (EU) št. 1093/2010,[ ( 16 )] in posredovanja tega izida EBA z namenom, da EBA objavi izide stresnih testov, izvedenih v celotni Uniji.“

28.

Člen 59(1) Direktive 2013/36 določa:

„Ne glede na člen 53(1) in člen 54 lahko države članice na podlagi določb nacionalnega prava odobrijo razkritje nekaterih informacij drugim oddelkom uprave centralne ravni države, ki so odgovorni za zakonodajo glede nadzora institucij, finančnih institucij in zavarovalnic, ter inšpektorjem, ki delujejo v imenu teh oddelkov.

Vendar se sme take informacije razkriti le, če so potrebne zaradi bonitetnega nadzora ter preventive in reševanja institucij v težavah. Brez poseganja v odstavek 2 tega člena za osebe, ki imajo dostop do informacij, veljajo zahteve glede varovanja poklicne skrivnosti, ki so najmanj enakovredna zahtevam iz člena 53(1).

[…]“

29.

Direktiva 2013/36 v skladu s svojim členom 163 razveljavlja direktivi 2006/48 in 2006/49 z učinkom od 1. januarja 2014 dalje.

30.

Zakon o bančništvu (v nadaljevanju: ZBan‑1) v členu 253a določa, da lahko Banka Slovenije kot organ za reševanje odredi odpis ali izbris kvalificiranih obveznosti kreditne institucije, ki je zašla v težave, če je to v javnem interesu nujno zaradi preprečitve stečaja te institucije in s tem zagotavljanja stabilnosti celotnega finančnega sistema.

31.

V členu 261a(5) ZBan‑1 je določeno tako imenovano načelo „No creditor worse off“ (v nadaljevanju: načelo NCWO), v skladu s katerim delničarji ali upniki zaradi ukrepa iz člena 253a ZBan‑1 ne smejo biti v slabšem položaju, kot bi bili v primeru stečaja zadevne institucije.

32.

V skladu s členom 350a(1) ZBan‑1 lahko delničarji in upniki kreditne institucije pod pogoji iz člena 223a ZBan‑1 zahtevajo povrnitev škode, ki so jo utrpeli zaradi ukrepa reševanja ali sanacije, ki ga je odredila Banka Slovenije. Člen 223a določa, da je treba izhajati iz tega, da Banka Slovenije ni ravnala z ustrezno skrbnostjo, če sama oziroma osebe, katerih ravnanje je mogoče pripisati njej, v času odločanja ob upoštevanju dejstev in okoliščin, s katerimi so razpolagale oziroma s katerimi bi morale razpolagati, niso mogle upravičeno šteti, da je odločitev zakonita.

33.

Zakon o postopku sodnega in izvensodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank (v nadaljevanju: ZPSVIKOB) vsebuje pravila o uveljavljanju odškodninskih zahtevkov, ki jih lahko vlagatelji kreditne institucije v skladu s členom 350a(1) ZBan‑1 uveljavljajo zaradi ukrepov za sanacijo in reševanje, ki jih je Banka Slovenije sprejela v letih 2013 in 2014.

34.

V skladu s členom 31 ZPSVIKOB obstaja tak odškodninski zahtevek, če Banka Slovenije bodisi ne more dokazati, da je bil ukrep v javnem interesu v smislu člena 253a ZBan‑1 nujen, bodisi ni bilo upoštevano načelo NCWO iz člena 261a(5) ZBan‑1.

35.

Poleg tega ZPSVIKOB v členih od 4 do 7 določa možnost pavšalnega nadomestila izključno za določene male vlagatelje kreditne institucije, katerih kapitalski instrumenti so bili izbrisani ali odpisani. Na podlagi teh pravil lahko vlagatelji, katerih letni bruto dohodki ne presegajo določenega zneska, ( 17 ) zahtevajo izplačilo pavšalnega nadomestila v višini 80 odstotkov nominalne vrednosti svojih kapitalskih instrumentov (največ 20.000 EUR), ne da bi morali izkazati, da bi v primeru stečaja zadevne kreditne institucije to vsoto prejeli. Odškodnina v višini stečajne vrednosti na podlagi člena 350a v povezavi s členom 261a ZBan‑1 je pri tem izključena.

36.

Glede financiranja obeh vrst povrnitve škode člen 40 ZPSVIKOB naprej določa, da Banka Slovenije za to oblikuje posebne rezerve. Te se financirajo iz dobička (opredeljenega kot presežek prihodkov nad odhodki), ki ga Banka Slovenije doseže od 1. januarja 2019 dalje in ki se običajno v skladu s členom 50(1) Zakona o Banki Slovenije (v nadaljevanju: ZBS‑1) v višini 25 odstotkov nameni v proračun Republike Slovenije, v višini 75 odstotkov pa se uporabi za oblikovanje splošnih rezerv.

37.

Če znesek izplačil odškodnine preseže znesek tako oblikovanih posebnih rezerv, je nato mogoče v skladu z ZPSVIKOB za financiranje uporabiti splošne rezerve, ki jih je Banka Slovenije oblikovala do 1. januarja 2019. Te pa je mogoče uporabiti le do višine 50 odstotkov.

38.

ZPSVIKOB za kritje morebitnega manjkajočega preostanka nazadnje določa možnost zagotovitve premostitvenega kredita slovenske države Banki Slovenije. Ta kredit pa se povrne iz bodočih dobičkov Banke Slovenije, tako da teh do popolnega poplačila, v nasprotju z določili ZBS‑1, še naprej ni mogoče uporabiti za oblikovanje splošnih rezerv.

39.

Člena 10 in 22 ZPSVIKOB določata, da mora Banka Slovenije določene dokumente v povzetkih objaviti na svoji spletni strani oziroma potencialnim tožečim strankam v odškodninskem sporu ali njihovim pravnim zastopnikom omogočiti dostop do virtualne podatkovne sobe. Pri dokumentih gre zlasti za izide obremenitvenih testov, ki so bili opravljeni pri kreditni instituciji, ki je bila predmet reševanja, za poročila o pregledu kakovosti sredstev take institucije (Asset Quality Review, v nadaljevanju: poročila o AQR) ter za ocene vrednosti sredstev, ki služijo kot podlaga za odločitev o reševanju.

40.

Ustavno sodišče opravlja v postopku v glavni stvari na zahtevo Banke Slovenije abstraktno presojo ustavnosti nekaterih določb ZPSVIKOB in ZBan‑1.

41.

Ta pravna akta urejata materialne pogoje in sodno uveljavljanje zahtevkov na podlagi odgovornosti in odškodninskih zahtevkov, do katerih so lahko upravičeni delničarji in upniki kreditnih institucij, katerih kapitalski instrumenti so bili v okviru ukrepov, ki jih je v letih 2013 in 2014 sprejela Banka Slovenije v vlogi organa za reševanje, odpisani ali izbrisani. Na eni strani je za kršitve načela NCWO s temi ukrepi določena odškodnina, na drugi strani pa pavšalno nadomestilo za določene male vlagatelje. V skladu z ZPSVIKOB je zavezanka za te zahtevke Banka Slovenije.

42.

Zadnjenavedeni zakon vsebuje poleg tega še določbe o objavi oziroma dostopu do dokumentov – zlasti obremenitvenih testov, poročil o AQR in ocen vrednosti sredstev in obveznosti zadevnih kreditnih institucij – s katerimi naj bi se olajšalo dokazovanje pogojev za povračilo škode.

43.

Zakonodajalec je ZPSVIKOB sprejel konec leta 2019 kot odziv na predhodno sodbo Ustavnega sodišča. V tej sodbi je to sodišče štelo, da so možnosti za povračilo škode oziroma postopkovni pogoji za njegovo uveljavljanje po stari slovenski pravni ureditvi nezadostni in zato protiustavni.

44.

Banka Slovenije meni, da gre pri določbah o njeni obveznosti povrniti škodo imetnikom izbrisanih ali odpisanih kapitalskih instrumentov med drugim za kršitev prepovedi monetarnega financiranja države iz člena 123 PDEU in načela finančne neodvisnosti centralnih bank iz člena 130 PDEU. Povrnitev škode delničarjem ali upnikom propadajočih kreditnih institucij, ki so bili v javnem interesu razlaščeni ali v svojih lastninskih pravicah omejeni, naj bi bila namreč objektivna obveznost države. Ta naj reševanja propadajočih kreditnih institucij, ki je neizbežno povezano s tovrstnimi posegi, ne bi mogla prenesti na NCB brez ustreznega financiranja. Financiranje odškodnin, ki ga določa ZPSVIKOB naj bi privedlo do posega v splošne rezerve Banke Slovenije na način, ki naj bi ogrožal izpolnjevanje njenih nalog po pravu Unije v okviru ESCB.

45.

Po mnenju slovenske vlade ne gre za kršitev člena 123 PDEU, saj se odškodnine prvenstveno izplačujejo iz dobičkov, ki jih doseže Banka Slovenije, od katerih se del vsekakor običajno nameni državnemu proračunu. Poleg tega naj bi določena minimalna višina splošnih rezerv, pod katero se zaradi obveznosti izplačila odškodnine ni mogoče spustiti, pomenila zadostno varovalko pred ogrožanjem finančne neodvisnosti Banke Slovenije. Če pa bi se bilo treba spustiti pod to višino, naj bi bilo to mogoče reševati s premostitvenim kreditom slovenske države.

46.

Glede objave oziroma omogočanja dostopa do določenih dokumentov, ki so bili sestavljeni v povezavi z ukrepi za reševanje ali so bili njihova podlaga, Banka Slovenije meni, da je to kršitev poklicne skrivnosti iz direktiv 2006/48 in 2013/36. Poleg tega naj poznavanje vsebine teh dokumentov ne bi bilo nujno za učinkovito uveljavljanje pravic zadevnih delničarjev in upnikov. Z vidika slovenske vlade naj v postopku v glavni stvari ne bi bila mogoča niti časovna niti materialna uporaba zadevnih določb teh direktiv.

47.

Ob upoštevanju navedenega je Ustavno sodišče sklenilo, da postopek prekine in Sodišču na podlagi člena 267 PDEU predloži ta vprašanja za predhodno odločanje:

48.

Glede teh vprašanj so Banka Slovenije, Vlada Republike Slovenije, ECB in Evropska komisija v postopku pred Sodiščem predložile pisna stališča. Te udeleženke so bile zastopane tudi na ustni obravnavi dne 18. januarja 2022.

49.

S prvim in drugim vprašanjem za predhodno odločanje želi Ustavno sodišče najprej izvedeti, ali pomeni ureditev povrnitve škode, kot jo določata ZPSVIKOB in ZBan‑1, kršitev prepovedi monetarnega financiranja države iz člena 123 PDEU. Tretje vprašanje za predhodno odločanje se potem nanaša na dopustnost te ureditve glede na načelo neodvisnosti centralnih bank iz člena 130 PDEU in člena 7 Statuta ESCB in ECB. Nazadnje naj bi se z vprašanji za predhodno odločanje od četrtega do osmega razjasnilo, ali je obveznost iz ZPSVIKOB, da se določeni dokumenti objavijo oziroma omogoči dostop do njih, v skladu z direktivama 2006/48 in 2013/36.

50.

Vprašanja za predhodno odločanje od prvega do tretjega je treba obravnavati kot vsebinsko povezana. Prepoved monetarnega financiranja države je namreč tesno povezana z načelom neodvisnosti centralnih bank in ga na različne načine podpira.

51.

Ob upoštevanju tega bodo v prvem delu teh sklepnih predlogov vprašanja za predhodno odločanje od prvega do tretjega analizirana skupaj (razdelek A.), in sicer najprej glede na načelo neodvisnosti in nato glede na prepoved monetarnega financiranja države. V drugem delu se bom nato posvetila presoji vprašanj za predhodno odločanje od četrtega do osmega (razdelek B.).

52.

S tretjim vprašanjem za predhodno odločanje, ki ga je treba obravnavati najprej, želi Ustavno sodišče v bistvu izvedeti, ali lahko mehanizem financiranja odškodnin, določen v členu 40 ZPSVIKOB, poseže v neodvisnost centralnih bank.

53.

Člen 40 ZPSVIKOB podrobneje določa, da se najprej vsi dobički, ki so bili doseženi od 1. januarja 2019 do sodne odločbe o plačilu odškodnine, uporabijo za oblikovanje posebnih rezerv. S tem se slovenska država v tem obdobju po eni strani odpoveduje svojemu deležu na dobičku, ki je določen v členu 50(1) ZBS‑1 (in sicer do 25 odstotkov), po drugi strani pa se preostanek dobička do takrat ne uporabi za oblikovanje splošnih rezerv. Drugič, splošne rezerve, ki so bile oblikovane do 1. januarja 2019, se do višine 50 odstotkov prav tako uporabijo za financiranje odškodnin, če posebne rezerve, ki so bile oblikovane do sodne odločbe, ne zadoščajo. Tretjič, morebitni preostanek zneska financira slovenska država s premostitvenim kreditom. Vračilo tega kredita pa se opravi iz dobičkov, ki jih Banka Slovenije doseže pozneje in ki jih tako v času, dokler kredit ni odplačan, ni mogoče uporabiti za oblikovanje splošnih rezerv. ( 18 )

54.

Načelo neodvisnosti, ki je določeno v členu 130 PDEU in je ponovljeno v členu 7 Statuta ESCB in ECB, prepoveduje ECB ter NCB in članom njihovih organov odločanja, da bi med drugim od vlad držav članic zahtevali ali sprejeli navodila, tem vladam pa izrecno prepoveduje, da bi poskušale vplivati na člane organov odločanja NCB pri opravljanju njihovih nalog.

55.

Sodišče je poudarilo, da se zaščita ECB pred zunanjimi vplivi pri implementaciji njene monetarne politike, določena v členu 130 PDEU, med drugim zagotavlja tudi s tem, da ima ECB lastna sredstva in lastni proračun. ( 19 ) V zvezi s tem izhaja tudi iz zgodovine nastanka te določbe, da ima neodvisnost ne le funkcionalno, institucionalno in osebno, temveč tudi finančno dimenzijo. ( 20 )

56.

Ta povezava je očitna: če je centralna banka odvisna od tega, da vlada zagotovi finančna sredstva, obstaja nevarnost, da bo ta podpora eksplicitno ali implicitno vezana na določene pogoje glede monetarne politike te centralne banke in bo tako posegla v njeno neodvisnost. ( 21 )

57.

To nevarnost so avtorji pogodb upoštevali. Zato je bilo v členu 282(3) PDEU zapisano, da ima ECB lastni proračun. Ta se ne financira iz sredstev Unije. Nasprotno, členi od 28 do 33 Statuta ESCB in ECB vsebujejo pravila o lastniškem kapitalu, deviznih rezervah in dobičkih ECB, ki ji zagotavljajo, da lahko svoje naloge financira sama in tako ni finančno odvisna niti od institucij Unije niti od vlad držav članic. V skladu s členom 28.2 Statuta ESCB in ECB njeni delničarji niso države članice, temveč NCB. Lastniški kapital, ki so ga vplačale NCB, lahko ECB z lastnim sklepom poveča (glej člen 28.1. Statuta). Tudi v primeru izgub ECB ni odvisna od drugih javnih organov (glej zlasti člen 33.2. Statuta).

58.

Neodvisnost ECB in NCB ni sama sebi namen, temveč je njen namen zagotoviti, da lahko te svoje naloge pravilno in učinkovito izpolnjujejo in tako zagotavljajo delovanje ESCB. ( 22 )

59.

Zato po mnenju ECB člen 130 PDEU vsebuje zahtevo, da morajo biti NCB tudi z vidika svojih finančnih sredstev v položaju, da lahko povsem neodvisno izpolnjujejo naloge in obveznosti v okviru ESCB, ki so bile nanje prenesene s pravom Unije.

60.

ECB v tej povezavi poudarja zlasti obveznost NCB, da v skladu s členom 28.2. Statuta ESCB in ECB prispevajo k morebitnemu povečanju kapitala ECB. Tudi predložitveno sodišče očitno izhaja iz tega, da bi lahko uporaba vseh prihodnjih dobičkov Banke Slovenije in 50 odstotkov njenih splošnih rezerv za financiranje odškodnin privedla do tega, da ta ne bo več imela potrebnih sredstev za izpolnitev te obveznosti.

61.

Povečanje kapitala pa se v praksi izvede z nakazilom TARGET in ne z zbiranjem dejanskih lastnih sredstev NCB. ( 23 ) Pri tem (kratica TARGET pomeni Trans‑European Automated Real‑time Gross settlement Express Transfer System) gre za sistem obdelave brezgotovinskih plačil med centralnimi bankami (in poslovnimi bankami) Eurosistema. Ta sistem temelji, poenostavljeno povedano, na bančnih računih, ki jih imajo NCB Eurosistema pri ECB. Z vsakim čezmejnim nakazilom raste ali pada – odvisno od tega, ali je poslovna banka države članice prejemnica ali naročnica tega nakazila – stanje na bančnem računu NCB zadevne države članice pri ECB. Drugače kot v primeru poslovnih bank, pa bančnih računov NCB Eurosistema ob koncu poslovnega dne ni treba poravnati. Tako lahko ob koncu dneva nastane obveznost NCB v razmerju do ECB.

62.

V primeru povečanja kapitala to pomeni, da se celo tedaj, ko je za neko NCB v razmerju do ECB v sistemu TARGET že izkazan dolg, ta le še poveča z ustreznim nakazilom za povečanje kapitala. NCB pa tega zneska ni treba dejansko zbrati ali poravnati z uporabo lastnih sredstev – na primer iz svojih dobičkov. Torej se z uporabo dobička NCB za namen, kot je ta, ki je sporen v postopku v glavni stvari, v praksi ne okrni njena sposobnost izpolniti svojo obveznost povečanja kapitala ECB iz člena 28.2. Statuta ESCB in ECB. ( 24 ) Znesek, ki je potreben za povečanje kapitala, dejansko nastane z ustvarjanjem denarja.

63.

Obveznost TARGET, ki je tako morda nastala, se v bilanci zadevne NCB pokaže na pasivni strani. Hkrati se na aktivni strani knjiži povečanje vrednosti v višini deleža zadevne NCB v ECB, ki se je povečal za enak znesek. ( 25 ) Torej pride le do podaljšanja bilance. Če ima zadevna NCB pozitiven saldo v sistemu TARGET, pomeni povečanje kapitala zanjo celo samo zamenjavo sredstev (pozitiven saldo v sistemu TARGET za delež v ECB).

64.

Tudi izpolnitev drugih finančnih obveznosti NCB, ki jih je omenila ECB – in sicer obveznost, da na zahtevo v skladu s členom 30.4. Statuta ESCB in ECB vplača nadaljnje devizne rezerve ali v skladu z njenim členom 33.2., da pokrije izgube ECB – pri podrobnejšem pregledu ni odvisna od tega, ali ima NCB zadostna lastna sredstva.

65.

Iz predložitvene odločbe po eni strani ni mogoče razbrati, da bi se lahko za financiranje odškodnin uporabile devizne rezerve Banke Slovenije. ( 26 ) Da to ni tako, je na obravnavi potrdila tudi slovenska vlada.

66.

Po drugi strani obstaja obveznost kritja izgube v skladu s členom 33.2. Statuta ESCB in ECB le največ do višine denarnih prihodkov, ki jih je treba razporediti. ( 27 ) Denarni prihodki vseh NCB se ob koncu leta v skladu s členom 32.1. Statuta v prvem koraku zberejo in se potem v drugem koraku med njih porazdelijo po določenem ključu, ki odraža deleže NCB v ECB (glej člen 32.5. Statuta). Če je ECB ustvarila izgube, se te v skladu s členom 32.5. v povezavi s členom 33.2. Statuta pred tem odštejejo od denarnih prihodkov, ki jih je treba razdeliti. Za NCB pa ne obstaja obsežnejša obveznost kritja izgub, na primer z lastnimi sredstvi. ( 28 )

67.

Glede neodvisnosti NCB pa je po mojem mnenju odločilno to: z mehanizmom financiranja, ki ga določa člen 40 ZPSVIKOB, se Banki Slovenije več let v celoti odvzame pristojnost odločanja o uporabi svojih sredstev in s tem možnost, da vzdržuje rezerve v višini, ki se ji zdi ustrezna.

68.

S tem si je vlada po eni strani preprosto vzela pravico odločanja, ki jo je pred tem povsem neodvisno izvajala NCB.

69.

Na drugi strani pa so podani utemeljeni razlogi za to, da mora biti omogočeno, da NCB v lastni odgovornosti odloča o tem, v kolikšni višini bo ohranjala rezerve. Ta odločitev namreč odraža oceno tveganja NCB glede njenih operacij monetarne politike.

70.

Splošne rezerve so rezerve za finančna tveganja, ki so neizogibno povezana s temi operacijami. ( 29 ) Če centralna banka iz razlogov monetarne politike meni, da je na primer potrebna prodaja vrednostnih papirjev, na primer za to, da se trgu odvzame likvidnost, bo to storila, tudi če bi bile s tem povezane izgube. Enako velja za prodajo deviz, ki je pod določenimi pogoji potrebna za uravnavanje menjalnega tečaja, a lahko v položaju apreciacije lastne valute vodi do izgube. Hkrati pa bo NCB v takih primerih poskušala vnaprej oblikovati višje rezerve za kritje te izgube.

71.

Ustrezna višina rezerv, s katero se lahko krijejo morebitne izgube iz operacij monetarne politike, torej zrcali, da je zadevna NCB učinke svojih ukrepov predvidela in jih ima pod nadzorom.

72.

Člen 40 ZPSVIKOB pa Banko Slovenije več let ovira pri oblikovanju novih rezerv in celo določa, da je mogoče obstoječe rezerve porabiti do višine 50 odstotkov. Tako obstaja nevarnost, da se v primeru nastopa izgub v povezavi z operacijami monetarne politike njen neto lastniški kapital zmanjša pod njen osnovni kapital ali celo postane negativen.

73.

Tak položaj je problematičen vsaj iz treh razlogov.

74.

Prvič, škodljiv je glede na to, da daje centralna banka zgled bančnemu sektorju, ki mora po svoji strani zadostiti vedno strožjim predpisom o lastniškem kapitalu.

75.

Drugič, za trge tako lahko nastane vtis, da je NCB napačno ocenila učinke svojih ukrepov monetarne politike ali da jih nima več pod nadzorom. Vsekakor dejansko izgubi Banka Slovenije zaradi določbe člena 40 ZPSVIKOB nadzor nad ustrezno absorpcijo morebiti nastalih izgub.

76.

Ob upoštevanju tega ECB upravičeno poudarja, da lahko izkaz majhnega ali celo negativnega lastniškega kapitala v daljšem časovnem obdobju škoduje verodostojnosti NCB in zaupanju vanjo in s tem celotnemu ESCB. V modernih fiat monetarnih sistemih – to pomeni v monetarnih sistemih, v katerih valuta ni vezana na vrednost določenih dobrin kot na primer zlato – pa je zaupanje v sposobnost centralnih bank, ki z izvajanjem nadzorovanih in učinkovitih ukrepov monetarne politike zagotavljajo stabilnost cen, bistveno.

77.

ECB se tako konkretno navezuje na povezavo, ki jo je mogoče vzpostaviti med položajem šibkega lastniškega kapitala centralne banke in njeno sposobnostjo, da učinkovito in povsem neodvisno zasleduje cilj zagotavljanja stabilnosti cen, to pomeni zgolj ob upoštevanju vidikov monetarne politike. ( 30 )

78.

Če se centralna banka zaradi zakonske omejitve svoje sposobnosti oblikovati zadostne rezerve namreč znajde v položaju, v katerem v daljšem časovnem obdobju prikazuje zelo majhen ali negativen lastniški kapital, bi se lahko čutila prisiljeno uvesti operacije monetarne politike zaradi doseganja dohodkov, da bi se zoperstavila vtisu nestabilnosti in ohranila zaupanje trgov. Taki ukrepi pogosto vodijo k inflaciji. ( 31 ) Povsem plastično povedano, bi z dvigom inflacije zrasla potreba prebivalstva po gotovini, s čimer bi se zaradi njenega ustvarjanja povišal tudi dohodek centralne banke. To pa bi očitno nasprotovalo prvenstvenemu cilju zagotavljanja stabilnosti cen.

79.

NCB Eurosistema imajo pri uporabi svojih orodij monetarne politike sicer manjše polje proste presoje, saj bistvene odločitve narekuje ECB. Najpozneje takrat, ko pa bi več držav članic prek takih zakonskih ureditev ogrozilo finančno trdnost svojih NCB, pa bi se lahko ECB znašla v predstavljenem konfliktu ciljev med zagotavljanjem stabilnosti cen in zvišanjem dohodkov za ESCB. Vsekakor bi lahko nastal vtis, da je polje proste presoje ECB glede monetarne politike zaradi nacionalnih ureditev kot v členu 40 ZPSVIKOB opredeljeno ali omejeno. Pri tem obstajajo empirični dokazi, da je stopnja zaupanja javnosti v sposobnost centralne banke, da zagotavlja stabilnost cen, v veliki meri odvisna od zaznane neodvisnosti centralne banke. ( 32 )

80.

Sicer bi obstajala alternativa, da se vlado zadevne države članice zaprosi, da sprejme ukrepe dokapitalizacije. Očitno je, da so take pomoči vezane na pogoje in bi zato lahko bile povezane z nevarnostjo političnega vplivanja na monetarno politiko. ( 33 )

81.

Tretjič, nezadostna lastna sredstva bi lahko za NCB Eurosistema v skrajnem primeru privedla celo do likvidnostnih težav. Pri NCB Eurosistema obstaja namreč v primerjavi z drugimi centralnimi bankami posebnost, da je njena možnost ustvarjanja denarja na podlagi člena 128(1) PDEU omejena, saj je za vsako izdajanje evra potrebna odobritev ECB. Člen 40 ZPSVIKOB sicer za financiranje odškodnin določa uporabo presežka prihodkov, ki nastane po odštetju vseh odhodkov. Če pa bi bili prihodki v daljšem časovnem obdobju nižji kot odhodki in bi bile preostale rezerve že porabljene, Banka Slovenije na primer za kritje svojih stroškov poslovanja in upravljanja zaradi člena 128(1) PDEU ne bi več mogla kar tako ustvarjati denarja. Če bi ECB v takem primeru posredovala ali za to odobrila dodatno ustvarjanje denarja, pa bi bilo to spet težavno z vidika ugleda.

82.

Ureditev, kot je ta iz člena 40 ZPSVIKOB, zato lahko posega v neodvisnost in s tem sposobnost delovanja NCB.

83.

Člen 130 PDEU in člen 7 Statuta ESCB in ECB je treba torej razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni ureditvi o uporabi dobička NCB, ki NCB več let v polni meri ovira pri tem, da bi vzdrževala svoje splošne rezerve, in poleg tega omogoča uporabo že obstoječih rezerv te NCB do določenega zneska za financiranje javnih nalog. Taka ureditev namreč pomeni nevarnost, da neto lastniški kapital NCB v primeru izgub v povezavi z operacijami monetarne politike v daljšem časovnem obdobju pade pod znesek njenega osnovnega kapitala ali je celo negativen.

84.

Ob upoštevanju predhodnih navedb je treba sedaj preučiti, ali obveznost Banke Slovenije, da vlagateljem bank, ki so bile predmet reševanja ali oblastvene sanacije, iz lastnih sredstev izplača odškodnine, prav tako krši prepoved monetarnega financiranja države.

85.

V skladu s členom 123 PDEU so prepovedane „prekoračitve pozitivnega stanja na računu ali druge oblike kreditov“ pri ECB ali NCB v korist institucionalnih enot centralne, regionalne ali lokalne ravni države ter drugih oseb javnega prava ali v korist javnih podjetij držav članic. V členu 1(1)(b)(ii) Uredbe št. 3603/93 je opredeljen pojem „druge oblike kreditov“ kot „vsa financiranja obveznosti javnega sektorja nasproti tretjim osebam“.

86.

Glede na to opredelitev monetarnega financiranja države je treba najprej preučiti, ali gre pri odškodninah, ki jih mora Banka Slovenije v skladu z ZBan‑1 in ZPSVIKOB pod določenimi pogoji izplačati delničarjem in upnikom propadajočih kreditnih institucij, za „obveznosti javnega sektorja nasproti tretjim osebam“ (točka (a)).

87.

Drugič, ob upoštevanju dejstva, da se financiranje opravi iz dobičkov Banke Slovenije, ki bi običajno tako ali tako vsaj delno stekli v državni proračun, je treba preučiti, ali gre pri tem za prepovedano „financiranje“ od NCB v smislu člena 1(1)(b)(ii) Uredbe št. 3603/93 (točka (b)).

88.

ZBan‑1 in ZPSVIKOB določata dve vrsti povrnitve škode: prvič, odškodnino vlagateljem banke v višini stečajne vrednosti njihovih kapitalskih instrumentov, če se naknadno ugotovi, da pri njihovem odpisu ali izbrisu ni bilo spoštovano načelo NCWO, ker Banka Slovenije ni ravnala s potrebno skrbnostjo (prvo vprašanje). ( 34 ) Naj spomnim, da v skladu s tem načelom noben vlagatelj zaradi posega države, ki ga predstavlja reševanje, ne sme biti v slabšem položaju, kot bi bil v primeru izvedbe običajnega stečajnega postopka. Drugače povedano, tožeči vlagatelji v odškodninskih sporih, ki trenutno tečejo pri slovenskih sodiščih, trdijo, da bi v primeru stečaja bank, ki so jih reševali, prejeli več kot to, kar so prejeli med reševanjem oziroma sanacijo, izvedeno od Banke Slovenije.

89.

Drugič, za vlagatelje z nižjim dohodkom je določeno pavšalno nadomestilo, ki znaša 80 odstotkov nominalne vrednosti kapitalskih instrumentov pri maksimalnem znesku nadomestila 20.000 evrov, neodvisno od tega, ali bi bilo mogoče to vrednost doseči v stečaju ali ne (drugo vprašanje). ( 35 )

90.

Glede vprašanja, ali gre pri teh obveznostih plačila za „obveznosti javnega sektorja nasproti tretjim osebam“ v smislu člena 1(1)(b)(ii) Uredbe št. 3603/93, so vsi udeleženci postopka – čeprav z različnimi izidi – zastopali stališče, da je odločilno, ali pri tem odgovornost temelji na krivdi ali ne. Če naj bi bila odgovornost namreč vezana na krivdo Banke Slovenije, naj bi šlo pri zahtevkih, ki tako nastanejo za njene „lastne“ obveznosti in ne za „obveznosti javnega sektorja nasproti tretjim osebam.“

91.

Po mnenju slovenske vlade za odgovornost za kršitve obveznosti NCB v skladu s členom 35.3. Statuta ESCB in ECB velja izključno vsakokratna nacionalna zakonodaja. Sicer pa ta določba in člen 340(3) PDEU glede ECB prav tako določata, da je ta odgovorna v razmerju do tretjih oseb za škodo, ki jo je povzročila sama ali njeni uslužbenci pri opravljanju svojih dolžnosti.

92.

Z vidika Komisije velja to tudi takrat, kadar je krivdna odgovornost podana pri opravljanju nacionalnih javnih nalog, saj NCB take naloge v skladu s členom 14.4. Statuta ESCB in ECB uresničuje „na lastno odgovornost in za svoj račun“.

93.

Banka Slovenije in ECB tem navedbam nista izrecno nasprotovali, vendar sta zastopali stališče, da pri spornih plačilnih obveznostih vsekakor ne gre za krivdno, temveč za objektivno odgovornost.

94.

V zvezi s pavšalnim nadomestilom se to ne zdi sporno. Hkrati pa prav tako ni sporno, da se obveznost plačila odškodnine na podlagi načela NCWO de lege lata navezuje na kršitev dolžne skrbnosti Banke Slovenije in s tem na element krivde. Banka Slovenije in ECB pa v bistvu trdita, da izhaja obveznost plačila odškodnine na podlagi načela NCWO neposredno iz lastninske pravice iz člena 17(1) Listine in zato tudi de lege ferenda ne bi smela biti odvisna od elementa krivde. Torej naj bi pri tem vsekakor šlo za „obveznost javnega sektorja nasproti tretjim osebam“ v smislu člena 1(1)(b)(ii) Uredbe št. 3603/93.

95.

Kot bom v nadaljevanju prikazala, pa za vprašanje kršitve člena 123 PDEU ni odločilno, ali plačilna obveznost NCB izvira iz kršitve lastne obveznosti ali ne.

96.

Za kvalifikacijo, ali gre za „lastne“ obveznosti NCB ali za „obveznosti javnega sektorja“ v smislu člena 1(1)(b)(ii) Uredbe št. 3603/93, je lahko nasprotno pomembno le, ali se odgovornost navezuje na opravljanje nalog NCB v okviru ESCB ali na opravljanje drugih javnih nalog v smislu člena 14.4. Statuta ESCB in ECZB. ( 36 )

97.

Sicer bi se lahko država članica izognila svojim finančnim obveznostim s tem, da bi naloge, ki so nujno potrebne v javnem interesu, vendar so posebej intenzivne z vidika ukrepanja in stroškov, prenesla na svojo NCB. ( 37 ) To velja ravno za naloge, ki so povezane s tveganji v zvezi z odgovornostjo, in zlasti, če je odgovornost podana že zaradi kršitve dolžne skrbnosti ali celo brez krivde.

98.

Pri prenosu tovrstnih nalog na vsak drug javni organ bi na koncu morebiti povzročeno škodo krila država; v primeru prenosa na NCB pa bi obveznosti, ki bi iz tega izvirale, na podlagi stroge ločitve med državnim proračunom in proračunom centralne banke v načelu za državno blagajno ostale nevtralne. ( 38 ) Kot že pojasnjeno, so ločeni proračuni bistveni element pri zagotavljanju neodvisnosti centralnih bank. ( 39 ) Obremenitve proračuna centralne banke torej ni mogoče enačiti z obremenitvijo državne blagajne.

99.

Taka obremenitev lastne NCB pa ni v skladu s smislom in namenom člena 123 PDEU. Namen te določbe je preprečiti vsakršno finančno podporo ESCB v korist držav članic. ( 40 ) Prenos drugih javnih nalog na NCB brez ustreznega financiranja je treba tako načeloma šteti za finančno podporo zadevni državi članici, če so s temi nalogami običajno povezani stroški, ki jih mora zaradi prenosa sedaj namesto države članice nositi NCB.

100.

Ničesar drugega ne izhaja iz člena 14.4. Statuta ESCB in ECB, na podlagi katerega NCB nacionalne naloge uresničujejo „na lastno odgovornost in za svoj račun“. Ta določba ne pove ničesar o tem, kdo mora neko dejavnost finančno kriti, ampak določa le, komu jo je treba pripisati. V skladu s tem člen 14.4. dalje izrecno določa, da naloge, ki jih NCB opravlja na lastno odgovornost in za svoj račun, „ne veljajo za sestavni del funkcij ESCB“.

101.

Pri oblastveni sanaciji in nadzorovanem reševanju bank ne gre za nalogo NCB v okviru ESCB, temveč za drugo javno nalogo. ( 41 ) Naloge ESCB so izčrpno določene v členu 127 PDEU in so v bistvu vodenje monetarne politike Unije. ( 42 )

102.

Ukrepe reševanja in sanacije, ki jih je Banka Slovenije sprejela v letih 2013 in 2014, je bilo takrat treba šteti celo za zgolj nacionalne naloge, saj so bile izvedene pred harmonizacijo določb o reševanju bank na ravni Unije z Uredbo EMR in BRRD.

103.

Toda tudi po vzpostavitvi bančne unije se reševanje bank ne bi moglo šteti za nalogo ESCB. V skladu s členom 127(5) PDEU sicer ESCB prispeva tudi k nemotenemu vodenju politik pristojnih oblasti glede stabilnosti finančnega sistema.

104.

Vendar pa na podlagi tega ni mogoče sklepati, da gre pri reševanju bank za nalogo ESCB. To izhaja že iz člena 127(5) PDEU, na podlagi katerega ESCB podpira „pristojne oblasti“ pri vodenju teh politik in ni sam pristojen zanje. Pri tem pa člen 3(3) BRRD državam članicam glede na današnji pravni položaj sicer dopušča, da za organ za reševanje imenujejo NCB. ( 43 ) Vendar pa ta določba jasno določa, da se v tem primeru na NCB prenesejo pooblastila na področju javnega upravljanja.

105.

Tako določbi iz člena 127(5) PDEU in člena 3(3) BRRD kažeta le, da prenos tovrstnih nalog na NCB načeloma ni nezdružljiv s cilji in nalogami ESCB (glej člen 14.4., drugi stavek, Statuta ESCB in ECB). S prenosom naloge reševanja bank na NCB pa ta ne postane naloga ESCB. Na ravni Unije ECB namreč ni pristojna za reševanje bank, temveč posebej za to ustanovljena agencija, enotni odbor za reševanje (Single Resolution Board, okrajšano EOR). ( 44 )

106.

Torej je Banka Slovenije v letih 2013 in 2014 kot organ za reševanje izpolnjevala drugo javno nalogo v smislu člena 14.4. Statuta ESCB in ECB. Taka naloga ne predstavlja naloge ESCB in jo morajo zato načeloma financirati države članice.

107.

Zahteva zadostnega financiranja je pomembna zlasti ob upoštevanju tega, da sta sanacija in reševanje banke neizogibno povezani z daljnosežnimi posegi v lastninske pravice njenih delničarjev in upnikov. Tako sta bili tudi v skladu s staro slovensko ureditvijo odpis in konverzija upoštevnih kapitalskih instrumentov pogoj za ukrep sanacije z uporabo javnih sredstev. ( 45 )

108.

Hkrati zakon iz leta 2019 sedaj po eni strani določa pavšalno nadomestilo v korist določenih vlagateljev na podlagi členov od 4 do 7 ZPSVIKOB. Po drugi strani Banka Slovenije v skladu z ZBan‑1 in ZPSVIKOB odgovarja za kršitve načela NCWO, pri čemer za nastanek te odgovornosti zadostuje kršitev dolžne skrbnosti v skladu s členom 223a ZBan‑1. Ta je na podlagi te določbe podana, če je škoda (torej tu kršitev načela NCWO) posledica neupoštevanja dejstev in okoliščin, s katerimi je ali bi lahko Banka Slovenije v času odločanja razpolagala.

109.

Tako opredeljena kršitev dolžne skrbnosti pa lahko ob ugotovitvi kršitve načela NCWO nastopi razmeroma hitro.

110.

Obseg potrebnega odpisa in konverzije kapitalskih instrumentov se pred odločitvijo o reševanju banke določi na podlagi vrednotenja njenih sredstev in obveznosti. Pri tem vrednotenju se skuša tudi ugotoviti, kakšno vrednost bi imela sredstva in obveznosti v primeru stečaja. To vrednotenje pa je treba v večini primerov opraviti pod izjemnim časovnim pritiskom – za samo reševanje je večinoma na razpolago le en konec tedna – in ob omejitvi na najpomembnejša sredstva in obveznosti banke. Zato ni nenavadno, da vrednotenje, ki je bilo izvedeno po reševanju ob upoštevanju vseh razpoložljivih podatkov, pokaže, da bi določeni kapitalski instrumenti v primeru stečaja dosegli višjo vrednost. V teh primerih je načelo NCWO upoštevno. ( 46 )

111.

Država članica mora torej vsekakor pričakovati nastop tovrstnega primera odgovornosti. Pri prenosu na vsak drug organ države članice bi ta plačila na koncu bremenila državni proračun. Banka Slovenije je zgolj zaradi imenovanja za organ za reševanje postavljena v položaj, da mora ustrezne odškodnine plačati iz lastnih sredstev. Ta okoliščina je še bolj očitna pri obveznosti plačila pavšalnega nadomestila na podlagi členov od 4 do 7 ZPSVIKOB.

112.

Obe vrsti plačil za povrnitev škode je torej treba šteti za „obveznosti javnega sektorja nasproti tretjim osebam“ v smislu člena 1(1)(b)(ii) Uredbe št. 3603/93.

113.

Če bi Sodišče prišlo do zaključka, da je za vprašanje, ali gre za „obveznost javnega sektorja nasproti tretjim osebam“, vseeno pomembno, ali je odgovornost NCB krivdna ali objektivna, pa je treba opozoriti na sledeče: drugače kot je ECB trdila, Sodišče doslej ni izrecno odločilo, da člen 17(1) Listine nujno zahteva upoštevanje načela NCWO.

114.

Načelo NCWO temelji na zamisli, da je v primeru (verjetnega) propada banke brez posredovanja države njen stečaj edina alternativa. Drugače povedano, kapitalski instrumenti njenih delničarjev in upnikov v tem položaju vsekakor nimajo več višje tržne vrednosti, kot je stečajna vrednost. ( 47 ) V skladu s tem je Sodišče odločilo, da odpis ali izbris kapitalskih instrumentov banke, ki bo (verjetno) propadla, ob hkratnem jamstvu načela NCWO ne predstavljata neupravičenega posega v lastninske pravice zadevnih vlagateljev. ( 48 )

115.

Iz tega pa obratno ni mogoče sklepati, da gre nujno za neupravičen poseg, če se to načelo ne spoštuje.

116.

Tako resen poseg v lastninsko pravico praviloma sicer terja pravično odškodnino. ( 49 ) V skladu s sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP) ( 50 ) pa je lahko v posamičnem primeru zaradi splošnega interesa pravična tudi odškodnina, ki je nižja od tržne vrednosti. ( 51 ) Tovrstni preudarki o splošnem interesu bi lahko bili v določenih primerih v okviru reševanja bank vsekakor upoštevni. To velja zlasti zato, ker mora splošna javnost sicer namesto vlagateljev banke nositi ta bremena, čeprav so imeli le slednji v času gospodarske uspešnosti koristi od njenih dobičkov. Poleg tega bi lahko bila zmožnost ukrepanja državnih organov čezmerno omejena, če bi morali vlagateljem banke, katere propad bi lahko imel hude posledice za gospodarstvo, vsekakor plačati odškodnino v višini stečajne vrednosti.

117.

Pravo Unije medtem – glede na nov pravni položaj po vzpostavitvi bančne unije – sicer v skladu s tem določa, da lahko vlagatelji banke, ki je bila predmet reševanja, na podlagi načela NCWO zahtevajo odškodnino. Ta pa ni financirana iz javnih sredstev, temveč iz sredstev enotnega sklada za reševanje, ki se financira sam s prispevki poslovnih bank. ( 52 )

118.

Na koncu iz člena 17(1) Listine za državo članico torej ne izhaja objektivna – to je taka, ki vedno obstaja in ni odvisna od kakršne koli kršitve obveznosti – obveznost plačila odškodnine na podlagi načela NCWO iz javnih sredstev. Zatorej iz tega razloga pri tej odškodnini ne gre za „obveznost javnega sektorja nasproti tretjim osebam“.

119.

Kvalifikacija odškodnin, ki jih je treba plačati v skladu s slovenskim pravom, kot „obveznosti javnega sektorja nasproti tretjim osebam“ izhaja nasprotno iz tega, da te obveznosti izhajajo zgolj iz prenosa druge javne naloge – in sicer naloge reševanja bank – na NCB brez ustreznega financiranja. ( 53 )

120.

V naslednjem koraku pa se postavlja vprašanje, ali vsakršno financiranje take obveznosti iz sredstev NCB vodi do kršitve člena 123 PDEU.

121.

Zdi se, da slovenska vlada v zvezi s tem zastopa stališče, da le neposredno financiranje z ustvarjanjem denarja pomeni kršitev prepovedi monetarnega financiranja države iz člena 123 PDEU. V skladu s členom 40 ZPSVIKOB pa se plačila odškodnin financirajo iz dobičkov (opredeljenih kot presežek prihodkov nad odhodki) Banke Slovenije. ( 54 )

122.

Dobički centralne banke izvirajo iz njenih operacij monetarne politike. V skladu s členom 18.1. Statuta ESCB in ECB se te izvajajo izključno zaradi doseganja ciljev, navedenih v členu 127 PDEU, prvenstveno torej zaradi zagotavljanja stabilnosti cen. Pri tem lahko dobički izhajajo zlasti iz izdajanja gotovine in prihodkov od obresti iz operacij refinanciranja, ( 55 ) a tudi iz prihodkov iz poslov z vrednostnimi papirji ali trgovanja z devizami. Niti člen 123 PDEU niti Uredba št. 3603/93 izrecno ne določata, ali je treba uporabo teh sredstev za proračunske namene šteti za prepovedano financiranje države ali ne.

123.

V zvezi s tem pa je tudi Komisija poudarila okoliščino, da se del dobičkov Banke Slovenije, ki jih slednja uporablja za oblikovanje posebnih rezerv, običajno nameni v državni proračun. Tako se postavi upravičeno vprašanje, ali je lahko za dopustnost odškodninskega mehanizma pomembno, ali se zadevni delež dobička NCB za plačilo zadevnih odškodnin uporabi neposredno ali šele po njegovem prenosu v državni proračun.

124.

Uporaba dela dobička NCB za financiranje splošnih izdatkov države je ustaljena praksa v skoraj vseh državah članicah Unije. ( 56 ) Primerljiva je z uporabo presežkov iz glob ali denarnih kazni za namene proračuna. To načeloma ni kršitev prepovedi monetarnega financiranja države, saj so dobički le „stranski proizvod“ ukrepov monetarne politike NCB in ne rezultat gospodarske dejavnosti, ki bi bila namenjena pridobivanju dohodkov za državo. ( 57 )

125.

Možnost, da država uporabi te dobičke, pa se ne sme uporabiti za druge namene od določenega. Sicer bi lahko na koncu ta možnost privedla do obidenja prepovedi monetarnega financiranja države. ( 58 )

126.

Domneva se, da je podana uporaba za druge namene od določenega, kadar so zaradi izpolnitve ciljev financiranja, nameni monetarne politike postavljeni v ozadje. Prav do tega pa privede ureditev v členu 40 ZPSVIKOB.

127.

Na podlagi tega se namreč za financiranje – in tako za druge namene kot za monetarno politiko – ne uporabi le del dobička, ki se običajno steka v državni proračun, temveč zlasti tudi del, ki je namenjen oblikovanju splošnih rezerv. Kot je že bilo prikazano, je namreč oblikovanje zadostnih rezerv na koncu namenjeno tudi ohranitvi zmožnosti ukrepanja na področju monetarne politike in s tem zmožnosti delovanja centralne banke. ( 59 ) To velja zlasti v primeru, kot je obravnavani, v katerem je mogoče poleg tega za financiranje uporabiti že oblikovane rezerve do višine 50 odstotkov in jih torej ni več mogoče uporabiti za kritje izgub. ( 60 )

128.

Povsem splošno povedano, operacije monetarne politike ne smejo služiti pridobivanju prihodkov, ampak morajo prispevati k doseganju ciljev iz člena 127 PDEU. V obravnavanem primeru pa bi lahko bila z določbo v členu 40 ZPSVIKOB ustvarjena spodbuda ali v skrajnem primeru celo politični pritisk, da se pri uporabi orodij monetarne politike zasleduje namen doseganja dobička in da se cilji monetarne politike postavijo v ozadje. NCB ima namreč iz že pojasnjenih razlogov interes, da čim prej spet vzpostavi svojo svobodo odločanja glede uporabe svojih dobičkov za oblikovanje rezerv. ( 61 )

129.

Na tak način prepoved monetarnega financiranja države varuje tudi neodvisnost ESCB. ( 62 ) Ta prepoved naj namreč ne bi zagotavljala le neko stopnjo proračunske discipline v državah članicah. ( 63 ) Na eni strani naj bi se z njo namreč preprečilo, da bi vlade držav članic s svojimi odločitvami na področju fiskalne politike zvišale monetarno bazo in tako morda vplivale na monetarno politiko ESCB. ( 64 ) Z izključitvijo obsežnega dostopa vlad držav članic do sredstev NCB pa se tako na drugi strani tudi preprečuje, da bi vlade na tak način spodkopavale finančno neodvisnost svoje centralne banke.

130.

Zato se torej z ureditvijo, kot je ta iz člena 40 ZPSVIKOB, dobički NCB uporabljajo za druge namene od določenega. ( 65 ) To je obidenje prepovedi iz člena 123 PDEU.

131.

Člen 123 PDEU je treba torej razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, na podlagi katere mora NCB kot organ za reševanje vlagateljem kreditne institucije, katerih kapitalski instrumenti so bili v okviru ukrepa sanacije ali reševanja, ki ga je sprejela, odpisani ali izbrisani, plačati odškodnino, ki se financira tako: najprej se uporabijo celotni dobički te NCB, ki so bili doseženi od določenega trenutka dalje, ter del že obstoječih rezerv in, če to ne zadostuje, zadevna država članica zagotovi kredit, za katerega vračilo se prav tako uporabijo vsi bodoči dobički NCB, dokler ni odplačan znesek glavnice.

To velja tudi takrat, kadar obveznost plačila odškodnine v skladu z nacionalnim pravom nastopi zaradi kršitve tako imenovanega načela „No creditor worse off“, ki izhaja iz kršitve dolžne skrbnosti s strani NCB, in tudi takrat, kadar ta obveznost objektivno obstaja nasproti določeni skupini vlagateljev, ne da bi bilo treba dokazati kršitev prej navedenega načela ali kršitev dolžne skrbnosti s strani NCB.

132.

Z vprašanji za predhodno odločanje od četrtega do osmega želi Ustavno sodišče na koncu izvedeti, ali zlasti člen 44(1) Direktive 2006/48 oziroma člen 53(1) Direktive 2013/36, ki ga je nasledil in je v bistvu vsebinsko enak, nasprotujeta ureditvi iz členov od 10 do 22 ZPSVIKOB.

133.

Zadnjenavedene določbe zavezujejo Banko Slovenije, da na svoji spletni strani v celoti ali deloma objavi določene informacije in dokumente, ki so bili podlaga njene odločitve o odpisu ali izbrisu kapitalskih instrumentov v okviru ukrepov za reševanje in sanacijo, ki so bili sprejeti leta 2013 in 2014, oziroma potencialnim tožečim strankam v odškodninskem sporu v virtualni podatkovni sodbi omogoči dostop do njih. Konkretno gre za izide obremenitvenih testov in poročila o Asset Quality Reviews (pregled kakovosti sredstev, AQRs), ki so bili opravljeni pred reševanjem oziroma sanacijo kreditnih institucij, ter ocene vrednosti njihovih sredstev in obveznosti, na podlagi katerih se je Banka Slovenije odločila o konkretnem obsegu izbrisa ali odpisa kapitalskih instrumentov.

134.

Objava informacij na spletni strani, ki se nanašajo na vsakokratno banko, se po navedbah predložitvenega sodišča opravi v združeni obliki ob prekritju vseh osebnih podatkov, zaupnih informacij in poslovnih skrivnosti, vendar ob imenovanju kreditne institucije, in te informacije so dostopne vsakomur. Dostop do virtualne podatkovne sobe se zagotovi vsem potencialnim tožečim strankam v odškodninskem sporu in njihovim pravnim zastopnikom, torej konkretno (nekdanjim) imetnikom odpisanih ali izbrisanih kapitalskih instrumentov. Osebni podatki so ob tem prekriti, zaupne informacije in poslovne skrivnosti pa označene kot take.

135.

Direktiva 2006/48, imenovana tudi „CRD III“ (v angleščini Capital Requirements Directive), je vsebovala harmonizirane določbe o dostopu do dejavnosti ter nadzoru nad dejavnostjo kreditnih institucij. Z učinkom od 1. januarja 2014 jo je nadomestila Direktiva 2013/36 ali „CRD IV“.

136.

Člen 44 Direktive 2006/48 oziroma člen 53 Direktive 2013/36 se uporabljata za dejavnost organov, na katere je z nacionalnim pravom prenesena naloga bonitetnega nadzora bank, ( 66 ) in nalagata zaupnost določenih informacij, ki jih ti organi prejmejo pri opravljanju svoje dejavnosti nadzora.

137.

Po predložitveni odločbi je Banka Slovenije že v času veljavnosti Direktive 2006/48 opravljala nalogo bonitetnega nadzora bank. Pri izrednih ukrepih, ki so bili sprejeti v letih 2013 in 2014 in v zvezi s katerimi so bile uporabljene informacije in dokumenti, ki so v obravnavanem primeru sporni, pa ne gre za nadzorne ukrepe. Predložitveno sodišče in vsi udeleženci postopka se strinjajo, da je treba zadevne ukrepe šteti za reorganizacijske ukrepe in ukrepe prenehanja v smislu Direktive 2001/24, ki jih je sprejela Banka Slovenije v svoji (vzporedni) funkciji kot organ za reševanje v smislu člena 2 Direktive 2001/24. Prav tako prej navedeni akterji v skladu s tem soglasno izhajajo iz tega, da za to dejavnost Banke Slovenije določb direktiv 2006/48 in 2013/36 ni mogoče neposredno uporabiti.

138.

Vendar pa tako Banka Slovenije kot tudi Komisija poudarjata, da ima vsaj del informacij, katerih objava oziroma dostopnost je določena v členih od 10 do 22 ZPSVIKOB, vsebinsko povezavo z nadzorom nad bankami.

139.

V zvezi s tem iz člena 48(1), prvi podostavek, točka (a), Direktive 2006/48 v povezavi z drugim pododstavkom istega člena oziroma člena 59(1), drugi pododstavek, Direktive 2013/36 izhaja, da informacije, ki so zaščitene v okviru nadzora, z razkritjem ali uporabo v okviru reševanja tega varstva ne izgubijo. Prvonavedene določbe namreč določajo, da je dovoljeno razkritje organom za reševanje, pri čemer je treba zagotoviti, da za te informacije tudi v tem primeru obstaja varstvo, ki je vsaj enakovredno varstvu iz člena 44 Direktive 2006/48 oziroma iz člena 63 Direktive 2013/36.

140.

V obravnavanem primeru je treba razlikovati med oceno vrednosti sredstev in obveznosti za ugotovitev potrebnega obsega odpisa in izbrisa kapitalskih instrumentov na eni strani ter obremenitvenimi testi in AQR na drugi strani.

141.

Ocena vrednosti je bistveni in tipični postopkovni korak pri sprejemu oblastvenega ukrepa sanacije ali reševanja. ( 67 ) Kot je že bilo ugotovljeno, direktivi 2006/48 in 2013/36 teh ukrepov ratione materiae ne zajemata. ( 68 )

142.

Nasprotno pa drži, da so redni obremenitveni testi in AQR orodja nadzora. ( 69 ) Skupaj so poimenovani kot Comprehensive Assessment, s katere izidom naj bi se običajno ustvarjala preglednost glede stabilnosti banke in tako krepilo zaupanje v finančni sektor. Obveznost poklicne skrivnosti iz člena 53(1) Direktive 2013/36 pa prav zato v skladu z odstavkom 3 tega člena ne nasprotuje objavi obremenitvenih testov.

143.

Iz odločbe Komisije o pomoči, ki se nanaša na izredne ukrepe iz leta 2013 in 2014, je še mogoče razbrati, da je Slovenija na zahtevo Komisije izvedla tako tu obravnavane obremenitvene teste kot tudi AQR posebej zaradi priprave ukrepov sanacije (ki jih je v bistvenem sestavljala državna dokapitalizacija) ter njene odobritve po pravu o državnih pomočeh. ( 70 ) Tako pa se zdi, da ne gre za primer, v katerem bi bile informacije, ki so bile pridobljene v okviru nadzora v smislu člena 48(1)(a) Direktive 2006/48 oziroma člena 59(1), drugi pododstavek, Direktive 2013/36, razkrite organu za reševanje.

144.

Člen 33 Direktive 2001/24 o vzajemnem priznavanju reorganizacijskih ukrepov in ukrepov prenehanja v zvezi z bankami pa vsebuje sklicevanje na poklicno skrivnost „v skladu s pravili in pogoji iz člena 30 Direktive [2000/12]“, ki ga je treba v skladu s prehodno določbo v členu 158(2) Direktive 2006/48, ki je nadomestila Direktivo 2000/12, brati kot sklicevanje na njen člen 44 in naslednje. Ker pa je Direktiva 2013/36 razveljavila Direktivo 2006/48, je treba to sklicevanje po začetku njene veljavnosti brati kot sklicevanje na člen 53 in naslednje Direktive 2013/36 (glej člen 163 Direktive 2013/36).

145.

Na podlagi tega Banka Slovenije sklepa, da je mogoče zlasti člen 53 Direktive 2013/36 uporabiti tudi za reorganizacijske ukrepe in ukrepe prenehanja v smislu Direktive 2001/24.

146.

Kot pa je Sodišče že odločilo, Direktiva 2001/24 ni bila namenjena harmonizaciji zakonodaje držav članic na področju reorganizacije in prenehanja kreditnih institucij. ( 71 ) Ta Direktiva naj bi urejala le vzajemno priznavanje takih ukrepov v državah članicah. ( 72 ) V skladu s tem se člen 33 te direktive že glede na svoje besedilo nanaša le na informacije, ki so izmenjane v okviru postopkov obveščanja ali posvetovanja med organi različnih držav članic, ki so namenjeni prav vzajemnemu priznavanju teh ukrepov. Kolikor je to razvidno iz predložitvene odločbe, pa sporne informacije iz postopka v glavni stvari nimajo nobene zveze s takimi čezmejnimi postopki.

147.

Drugače od bonitetnega nadzora bank, za katerega so bile že od leta 2000 dalje določena enotna pravila, ( 73 ) je bilo reševanje bank harmonizirano šele v letu 2014 z BRRD oziroma nato z Uredbo EMR – in s tem tudi po sprejetju tu obravnavanih ukrepov.

148.

Zato sklicevanja iz člena 33 Direktive 2001/24 ni mogoče razumeti tako, da se s tem nalaga zaupnost vseh informacij, ki so povezane z reorganizacijskim ukrepom ali ukrepom prenehanja, za katerega je prej veljalo izključno nacionalno pravo. Harmonizacija pogojev za te ukrepe namreč v času veljavnosti Direktive 2001/24 ni bila predvidena.

149.

Ob upoštevanju tega je treba na koncu zavrniti tudi trditve Komisije o uporabi Direktive 2006/48. Ta je v postopku pred Sodiščem zastopala stališče, da je zgolj zaradi tega, ker je Slovenija v času veljavnosti Direktive 2006/48 nalogo reševanja bank – ki je ta direktiva ne zajema – prenesla na isti organ, ki je opravljal tudi nalogo bonitetnega nadzora bank – ki je urejena z Direktivo 2006/48 – mogoče sklepati, da velja ta direktiva tudi za dejavnost reševanja bank.

150.

Tega pa Direktiva 2006/48 ne določa. Sicer – drugače kot direktive naslednice – ( 74 ) ne določa strogega institucionalnega ločevanja med bonitetnim nadzorom bank in reševanjem bank. Na podlagi tega pa ni mogoče sklepati, da veljajo za bonitetni nadzor bank in reševanje bank ista pravila, zlasti ne ob upoštevanju tega, da reševanje bank v času veljavnosti Direktive 2006/48 sploh ni bilo predmet harmonizacije s pravom Unije. ( 75 )

151.

Dalje, zgolj na podlagi prenosa nalog reševanja na nadzorni organ ni mogoče sklepati, da je hotela zadevna država članica, da glede reševanja kreditnih institucij zanjo velja harmonizirana pravna ureditev, ki je veljala za nadzorne organe. Za tako domnevo bi se zahtevala ugotovitev nacionalnih sodišč države članice, da zadevna država članica želi, da tudi na področju, ki ga direktiva ne zajema, zanjo veljajo njene zahteve. ( 76 ) V tem primeru gre prav za nasprotno, saj Ustavno sodišče Sodišče ravno sprašuje, ali je bilo mogoče direktive o bonitetnem nadzoru bank v obdobju pred vzpostavitvijo bančne unije in z njo povezano harmonizacijo reševanja bank uporabiti tudi za dejavnost organov držav članic za reševanje.

152.

Zato člena 44 Direktive 2006/48 in člena 53 Direktive 2013/36 ni mogoče uporabiti niti za izide obremenitvenih testov ali poročila o AQR kreditne institucije, ki so bili opravljeni zaradi izvedbe reorganizacijskega ukrepa ali ukrepa prenehanja v smislu Direktive 2001/24 v času, ko je ta veljala, niti za oceno vrednosti sredstev in obveznosti take kreditne institucije, ki je bila opravljena v zvezi s tem.

153.

Glede na navedeno odgovor na vprašanja za predhodno odločanje od petega do osmega ni več potreben.

154.

Ta sklep je v skladu z zahtevami, ki jih je postavilo ESČP glede varstva lastnine. V svoji odločbi v zadevi Pintar in drugi/Slovenija je ugotovilo, da je slovenska zakonodaja pred sprejetjem oziroma uporabo ZPSVIKOB glede pravic (nekdanjih) imetnikov odpisanih ali izbrisanih kapitalskih instrumentov pomenila kršitev postopkovnega vidika lastninske pravice iz člena 1 prvega dodatnega protokola k EKČP.

155.

Po mnenju ESČP je bilo tem osebam zaradi zaupnosti informacij in dokumentov, na podlagi katerih je bila sprejeta odločitev o odpisu in izbrisu zadevnih kapitalskih instrumentov, onemogočeno razumeti, v kakšnih okoliščinah je prišlo do posega v njihovo lastninsko pravico in na katerih razlogih je temeljil. ( 77 )

156.

ESČP je navedlo, da je poznavanje teh okoliščin in razlogov potrebno, da bi se lahko po potrebi vložilo pravno sredstvo zoper poseg v lastninsko pravico. ESČP je poudarilo, da so s tega vidika odločilne informacije zlasti izidi obremenitvenih testov in poročila o AQR. ( 78 )

157.

Glede na predhodne navedbe Sodišču predlagam, naj na predlog za sprejetje predhodne odločbe Ustavnega sodišča odgovori tako: