1.

Uredba (ES) št. 1223/2009 ( 2 ) kot splošno pravilo določa, da države članice ne smejo zavrniti, prepovedati ali omejevati dostopnosti na trgu kozmetičnih izdelkov, ki izpolnjujejo določbe te uredbe.

2.

Vendar ta uredba vsebuje „zaščitno klavzulo“, na podlagi katere lahko organi države članice v primeru resnih tveganj za zdravje ljudi v zvezi z enim ali več kozmetičnimi izdelki sprejmejo začasne ukrepe (kakršna sta njihov umik ali omejitev njihove dostopnosti na trgu).

3.

Uveljavitev zaščitne klavzule pomeni, da mora Komisija čim prej določiti, ali je začasni ukrep utemeljen ali ne, pri čemer se po potrebi prej posvetuje z Znanstvenim odborom za varstvo potrošnikov (v nadaljevanju: SCCS). ( 3 )

4.

V Franciji je Nacionalna agencija za varnost zdravil in zdravstvenih proizvodov (v nadaljevanju: NAVZ) sprejela začasni ukrep, s katerim je uvedla nekatere zahteve za označevanje izdelkov, ki vsebujejo fenoksietanol ( 4 ) in so namenjeni otrokom, mlajšim od treh let. Te zahteve so se razlikovale od zahtev iz Uredbe št. 1223/2009, v kateri so bile upoštevane te, ki so bile priporočene v poročilu SCCS. ( 5 )

5.

Fédération des entreprises de la beauté (v nadaljevanju: FEBEA) je pri Conseil d’Etat (državni svet, Francija) začela postopek, v katerem je predlagala razglasitev ničnosti odločbe NAVZ; Conseil d’Etat (državni svet, Francija) je Sodišču predložil predlog za sprejetje predhodne odločbe o razlagi Uredbe št. 1223/2009.

6.

V uvodnih izjavah 3 in 4 je navedeno:

[…]“

7.

Člen 1, naslovljen „Področje uporabe in cilji“, določa:

„Ta uredba uvaja pravila, s katerimi morajo biti skladni vsi kozmetični izdelki, dostopni na trgu, da se zagotovi delovanje notranjega trga in visoka raven varovanja zdravja ljudi.“

8.

Člen 2, naslovljen „Opredelitve pojmov“, določa:

„1.   Za namene te uredbe se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:

[…]“

9.

Člen 3, naslovljen „Varnost“, določa:

„Kozmetični izdelek, ki je dostopen na trgu, je varen za zdravje ljudi, če je uporabljen pod normalnimi ali razumno predvidljivimi pogoji uporabe […]“

10.

Člen 10, naslovljen „Ocena varnosti“, določa:

„1.   Za zagotavljanje skladnost[i] kozmetičnega izdelka s členom 3, odgovorna oseba zagotovi, da je bila pri kozmetičnem izdelku, preden je bil dan na trg, opravljena ocena varnosti na podlagi ustreznih informacij in da je sestavljeno poročilo o varnosti kozmetičnega izdelka v skladu s Prilogo I.

[…]“

11.

Člen 11, naslovljen „Dokumentacija z informacijami o izdelku“, določa:

„[…]

2.   Dokumentacija z informacijami o izdelku zajema naslednje informacije in podatke, ki se po potrebi posodabljajo:

[…]“

12.

Člen 13, naslovljen „Priglasitev“, določa:

„1.   Preden je kozmetični izdelek dan na trg, odgovorna oseba v elektronski obliki Komisiji predloži naslednje informacije:

[…]“

13.

Člen 22, naslovljen „Notranji nadzor trga“, določa:

„Države članice skladnost s to uredbo preverjajo z notranjim nadzorom kozmetičnih izdelkov, ki so dostopni na trgu. Izvajati morajo primerne preverbe kozmetičnih izdelkov in gospodarskih subjektov v primernem obsegu, preko dokumentacije z informacijami o izdelku in, kadar je primerno, fizične in laboratorijske preskuse na podlagi ustreznih vzorcev.

[…]“

14.

Člen 23, naslovljen „Obveščanje o resnih neželenih učinkih“, določa:

„1.   V primeru resnih nezaželenih učinkov, odgovorna oseba in distributerji nemudoma sporočijo pristojnim organom države članice, kjer se je pojavil resen nezaželen učinek […]

[…]“

15.

Člen 24, naslovljen „Informacije o snoveh“, določa:

„V primeru resnega dvoma glede varnosti katere koli snovi, ki jo vsebujejo kozmetični izdelki, lahko pristojni organ države članice, kjer je na trgu dostopen izdelek, ki vsebuje tako snov, z utemeljenim zahtevkom od odgovorne osebe zahteva predložitev seznama vseh kozmetičnih izdelkov, za katere je odgovorna in ki vsebujejo to snov […]“.

16.

Člen 25, naslovljen „Neizpolnjevanje obveznosti s strani odgovorne osebe“, določa:

„1.   […] pristojni organi od odgovorne osebe zahtevajo, da sprejme vse ustrezne ukrepe, […] kadar ni izpolnjena katera koli izmed naslednjih zahtev:

[…]

5.   Pristojni organ sprejme vse ustrezne ukrepe, da se prepove ali omeji dostopnost kozmetičnega izdelka na trgu ali da se izdelek umakne ali odpokliče s trga v naslednjih primerih:

[…]“

17.

Člen 27, naslovljen „Zaščitna klavzula“, določa:

„1.   V primeru, da izdelek izpolnjuje zahteve iz člena 25(1), kjer se pristojni organ prepriča, oziroma ima razumen razlog za zaskrbljenost, da kozmetični izdelek ali izdelki, ki so dostopni na trgu, predstavljajo ali lahko predstavljajo resno tveganje za zdravje ljudi, sprejme vse ustrezne začasne ukrepe, da se kozmetični izdelek ali izdelki umaknejo, odpokličejo ali kako drugače omejijo na trgu.

2.   Pristojni organ Komisijo in pristojne organe drugih držav članic nemudoma seznani s sprejetimi ukrepi in kakršnimi koli dodatnimi podatki.

Za namene prvega pododstavka se uporablja sistem izmenjave informacij, določen v členu 12(1) Direktive 2001/95/ES.

Uporablja se člen 12(2), (3) in (4) Direktive 2001/95/ES.

3.   Komisija čim prej določi, ali so začasni ukrepi iz odstavka 1 utemeljeni ali ne. V ta namen se po možnosti posvetuje z zainteresiranimi strankami, državami članicami in SCCS.

4.   Če so začasni ukrepi utemeljeni, se uporablja člen 31(1).

5.   Če začasni ukrepi niso utemeljeni, Komisija o tem obvesti države članice, zadevni pristojni organ pa zadevne začasne ukrepe razveljavi.“

18.

Člen 28, naslovljen „Dobra upravna praksa“, določa:

„1.   Za vsako odločitev v skladu s členoma 25 in 27 je potrebna natančna utemeljitev. Pristojni organ o njej brez odlašanja uradno obvesti odgovorno osebo in jo istočasno seznani tudi s pravnimi sredstvi, ki so ji na voljo v skladu z zakonodajo zadevne države članice, ter z roki, ki se za ta pravna sredstva uporabljajo.

[…]“

19.

Člen 31, naslovljen „Sprememba prilog“, določa:

„1.   Ob morebitnem tveganju za zdravje ljudi zaradi uporabe snovi v kozmetičnih izdelkih, ki ga je treba obravnavati na ravni celotne Skupnosti, lahko Komisija po posvetovanju s SCCS ustrezno spremeni priloge II do VI. […]

[…]“

20.

NAVZ je Komisiji je septembra 2012 predložila oceno tveganja, v kateri je ugotovila, da bi bilo treba najvišjo dovoljeno koncentracijo (1 %) fenoksietanola za uporabo kot konzervans v kozmetičnih izdelkih za otroke, mlajše od treh let, zmanjšati na 0,4 %, in da se fenoksietanol ne bi smel uporabljati v kozmetičnih izdelkih za rabo v pleničnem predelu. ( 6 )

21.

SCCS je 6. oktobra 2016 izdal poročilo, v katerem je presodil, da je uporaba fenoksietanola kot konzervansa v najvišji koncentraciji 1,0 % varna, ne glede na ciljno starostno skupino.

22.

NAVZ je decembra 2017 sklicala začasni specializirani znanstveni odbor, ki je podprl predlog, ki ga je ta agencija oblikovala septembra 2012.

23.

NAVZ je 13. marca 2019 uveljavila zaščitno klavzulo iz člena 27 Uredbe št. 1223/2009 in določila posebne pogoje za dajanje na trg v Franciji kozmetičnih izdelkov, ki se ne odstranijo, ki vsebujejo fenoksietanol.

24.

V izpodbijani odločbi je NAVZ določila začasno obveznost, da se na etiketi „kozmetičnih izdelkov, ki se ne odstranijo“ ( 7 ) in vsebujejo fenoksietanol – razen dezodorantov, izdelkov za oblikovanje pričeske in ličil – navede, da niso primerni za uporabo na zadnjici otrok, mlajših od treh let. ( 8 )

25.

NAVZ je 10. maja 2019 o sporni odločbi obvestila Komisijo.

26.

Uradnik Komisije ( 9 ) je 27. novembra 2019 generalnemu direktorju NAVZ poslal elektronsko sporočilo (v nadaljevanju: dopis vodje oddelka), v katerem je med drugim navedel, ( 10 ) da začasni ukrep, ker se nanaša na kategorijo izdelkov in ne na določen izdelek ali določene izdelke, ni zajet s področjem uporabe člena 27 Uredbe št. 1223/2009.

27.

Generalni direktor NAVZ je v dopisu z dne 6. decembra 2019 izrazil nestrinjanje z analizo iz dopisa vodje oddelka, ki ga je obvestil, da bo odločbo z dne 13. marca 2019 začasno ohranil v veljavi, dokler Komisija ne bo sprejela ukrepa v skladu s členom 27 Uredbe št. 1223/2009.

28.

FEBEA je 8. aprila 2019 pri Conseil d’Etat (državni svet) vložila tožbo, s katero je predlagala, naj se izpodbijana odločba razglasi za nično.

29.

FEBEA meni, da je z začasnim ukrepom kršena Uredba št. 1223/2009, saj se je, čeprav niso bili podani pogoji za uporabo člena 27 te uredbe, predpisala obveznost označevanja, ki v navedeni uredbi ni določena. Zato pomeni kršitev njenega člena 9 o prostem pretoku kozmetičnih izdelkov.

30.

Conseil d’État (državni svet) meni, da je za sprejetje odločitve o tej tožbi treba razjasniti:

31.

Conseil d’État (državni svet) je za razrešitev teh dvomov Sodišču predložil šest vprašanj za predhodno odločanje, od katerih bom po navodilu Sodišča obravnaval le prva tri:

32.

Predlog za sprejetje predhodne odločbe je sodno tajništvo Sodišča prejelo 4. januarja 2021.

33.

Pisna stališča so predložile FEBEA, francoska in grška vlada ter Evropska komisija. Vse, razen grške vlade, so se udeležile obravnave 20. januarja 2022.

34.

Prvo vprašanje, ki se nanaša na pravno naravo dopisa vodje oddelka (pripravljalni akt ali dokončna odločitev), je treba obravnavati v povezavi s členom 27(3) Uredbe št. 1223/2009.

35.

Gledano s tega vidika, gre za razjasnitev, ali je dopis vodje oddelka v smislu tega člena mogoče razumeti kot uradni odziv ali odgovor Komisije v zvezi z začasnim ukrepom NAVZ.

36.

Vse udeleženke tega postopka predhodnega odločanja (zlasti glavni razpravljavki, torej NAVZ, ki jo zastopa francoska vlada, in Komisija) se strinjajo, da dopis vodje oddelka nima narave odločitve Komisije.

37.

Če bi NAVZ ta dopis štela za dokončno odločitev Komisije, bi lahko francoska vlada zoper njo vložila ničnostno tožbo na podlagi člena 263 PDEU. Ne le, da tega ni storila, temveč je NAVZ 6. decembra 2019 Komisijo obvestila, da bo začasni ukrep ohranila v veljavi, dokler Komisija ne bo sprejela odločitve v skladu s členom 27(3) Uredbe 1223/2009.

38.

Komisija trdi, da ta dopis nima narave odločitve in da gre zgolj za pripravljalni akt. To utemeljuje s temi razlogi, ki jim pritrjujem:

39.

Iz teh elementov presoje je jasno razvidno, da dopis vodje oddelka ne pomeni odločitve, ki jo mora Komisija sprejeti v skladu s členom 27(3) Uredbe št. 1223/2009.

40.

Naj spomnim, da Komisija pri uporabi te določbe nacionalni organ obvesti, ali je njegov začasni ukrep utemeljen ali ne. V dopisu vodje oddelka ni izrecno ugotovljeno, da zadevna odločba ni utemeljena. Od nacionalnega organa se prav tako ne zahteva, naj začasen ukrep razveljavi, kot je v členu 27(5) Uredbe št. 1223/2009 določeno, kadar ta ni utemeljen.

41.

V dopisu vodje oddelka se – ponavljam – nacionalnim organom zgolj predlaga, naj ponovno preučijo začasni ukrep in, če presodijo, da je to primerno, predložijo nove znanstvene podatke, na podlagi katerih bo mogoča ponovna preučitev mnenja SCCS o fenoksietanolu.

42.

Kot poudarja francoska vlada, vodja oddelka poleg tega ni pooblaščen za sprejemanje odločitev v imenu Komisije in v njegovem dopisu ni navedena pravna podlaga, tako da ni zadoščeno zahtevi po pravni varnosti, ki mora biti izpolnjena pri aktih, katerih namen je ustvariti pravne učinke. Ti akti pa so zavezujoči prav zaradi določbe prava Unije, ki mora biti navedena kot pravna podlaga. ( 11 )

43.

Skratka, člen 27(3) Uredbe št. 1223/2009 je treba razlagati tako, da dopisa, kakršen je dopis vodje oddelka, v katerem NAVZ ni uradno obveščena, ali je začasni ukrep, sprejet v skladu s členom 27(1) te uredbe, utemeljen ali ne, ni mogoče šteti za dokončno odločitev Komisije.

44.

Drugo vprašanje izhaja iz (pravilne) predpostavke, da dopis vodje oddelka ne pomeni odločitve Komisije. Dvom predložitvenega sodišča se v tem primeru nanaša na pristojnosti nacionalnega sodišča, ki mora na podlagi tožbe, ki je bila pri njem vložena, preizkusiti zakonitost začasnega ukrepa.

45.

Conseil d’État (državni svet) želi izvedeti, ali in kakšno odločitev lahko sprejme, dokler Komisija na podlagi člena 27(3) Uredbe št. 1223/2009 ne sprejme odločitve o tem začasnem ukrepu.

46.

Odgovor na prvi del tega (dvojnega) vprašanja ni težaven. Jamstvo sodnega varstva prizadetih subjektov na nacionalni ravni je določeno v členu 28 Uredbe št. 1223/2009. V skladu s to določbo se o vsaki odločitvi, sprejeti na podlagi členov 25 in 27, „brez odlašanja uradno obvesti odgovorno osebo in jo istočasno seznani tudi s pravnimi sredstvi, ki so ji na voljo v skladu z zakonodajo zadevne države članice, ter z roki, ki se za ta pravna sredstva uporabljajo“. ( 12 )

47.

Izraz „pravna sredstva“ iz člena 28 Uredbe št. 1223/2009 torej pomeni, da je nacionalno sodišče pristojno za preizkus odločbe o začasnih ukrepih, ki so jo organi njegove države sprejeli na podlagi člena 27(1) te uredbe, če je to dopustno po pravu te države.

48.

Drugi del vprašanja za predhodno odločanje se nanaša na obseg pristojnosti nacionalnega sodišča, ko odloča o pravnem sredstvu zoper začasne ukrepe.

49.

Sodišče je že presojalo v podobnih postopkih, v katerih so bili na podlagi določbe prava Unije nacionalni organi pristojni za sprejetje začasnih ukrepov, končna ocena pa je bila prepuščena institucijam Unije.

50.

Sodba Monsanto in drugi ( 13 ) je bila sprejeta v okviru Uredbe (ES) št. 1829/2003, ( 14 ) ki je oblikovana po podobni shemi kot Uredba št. 1223/2009.

51.

V členu 34 Uredbe št. 1829/2003 je urejeno sprejetje nujnih ukrepov, kadar lahko proizvodi, odobreni z navedeno uredbo, predstavljajo resno tveganje za zdravje ljudi, zdravje živali ali okolje. V takem primeru (in v okoliščinah iz člena 54(1) Uredbe št. 178/2002/ES) ( 15 ) lahko države članice sprejmejo začasne zaščitne ukrepe, pri čemer morajo o tem takoj obvestiti druge države članice in Komisijo.

52.

Sodišče je v zvezi s tem v sodbi Monsanto in drugi ugotovilo naslednje:

53.

Menim, da je te preudarke mogoče uporabiti v okviru razlage Uredbe št. 1223/2009, v skladu s katere členom 27(1) se lahko pristojni organ države članice „prepriča, oziroma ima razumen razlog za zaskrbljenost, da kozmetični izdelek ali izdelki, ki so dostopni na trgu, predstavljajo ali lahko predstavljajo resno tveganje za zdravje ljudi“. V takem primeru lahko ta organ „sprejme vse ustrezne začasne ukrepe, da se kozmetični izdelek ali izdelki umaknejo, odpokličejo ali kako drugače omejijo na trgu.“

54.

Če je bila takšna odločitev sprejeta, ima nacionalno sodišče, pri katerem je izpodbijana, polno pristojnost za odločanje o pravnem sredstvu, dokler Komisija ne sprejme odločitve iz člena 27(3) Uredbe št. 1223/2009.

55.

Če pa je Komisija takšno odločitev, ki je zavezujoča za vse organe države članice, dokler je Sodišče ne razglasi za nično, že sprejela, je spor pred nacionalnim sodiščem brezpredmeten.

56.

Zato je – dokler Komisija ne odloči v zgoraj opisanem smislu – naloga nacionalnega sodišča, da presodi, ( 20 ) ali je organ, ki je sprejel začasni ukrep, upošteval tako vsebinske zahteve iz člena 27 Uredbe št. 1223/2009 kot postopkovne zahteve, določene v tej uredbi in seveda nacionalnih predpisih, ki se uporabijo:

57.

Nacionalno sodišče s tem, da med čakanjem na to, da Komisija izvrši pristojnost, ki jo ima na podlagi člena 27(3) Uredbe št. 1223/2009, ( 22 ) odloči na enega od dveh možnih načinov, ne posega v izvrševanje te izključne pristojnosti Komisije:

58.

Kot sem že opozoril, je končna odločitev Komisije zavezujoča za vse organe države članice, dokler je Sodišče ne razveljavi. Predhodno posredovanje nacionalnega sodišča torej ni nezdružljivo s poznejšim posredovanjem Komisije.

59.

Drugače kot trdi Komisija, ( 23 ) se z nacionalno sodno odločbo, s katero se razveljavi odločba o začasnih ukrepih, ukrepanje Komisije ne ovira nič bolj, kot bi se v primeru umika ali razveljavitve teh ukrepov, ki bi ju na lastno pobudo izvedel pristojni organ države članice.

60.

Če nacionalni organ na lastno pobudo ali zaradi izpolnitve sodbe sodišča razveljavi svojo odločbo o sprejetju začasnega ukrepa, Komisiji ni več treba odločati o utemeljenosti ukrepa (ker je ta odpravljen), vendar to nikakor ne vpliva na njene pristojnosti, da oceni tveganja, povezana z uporabo neke snovi v kozmetičnih izdelkih, in ustrezno ukrepa.

61.

Skratka, dokler Komisija ne uveljavi pristojnosti, ki jo ima na podlagi člena 27(3) Uredbe št. 1223/2009, lahko nacionalno sodišče začasne ukrepe nacionalnega organa razveljavi ali jih – iz previdnosti, zaradi katere so bili sprejeti – ohrani v veljavi.

62.

Predložitveno sodišče želi izvedeti, ali je na podlagi člena 27(1) Uredbe št. 1223/2009 mogoče sprejeti začasne ukrepe v zvezi s kategorijo izdelkov, ki vsebujejo isto snov.

63.

Komisija in FEBEA se zavzemata za nikalen odgovor na to vprašanje: na podlagi tega člena naj bi bilo mogoče sprejetje začasnih ukrepov le v zvezi z določenim kozmetičnim izdelkom, kakor se je tržil, to je, kakor se ponuja na trgu. Nacionalni organ naj bi lahko ukrepal le v zvezi z izdelkom, ki je na trgu na voljo pod določeno blagovno znamko ali trgovskim imenom.

64.

Francoska in grška vlada se s to razlago ne strinjata iz razlogov, s katerimi se v bistvenem strinjam. Kljub temu priznavam, da obstajajo dobri argumenti v podporo obema stališčema.

65.

V okviru analize bom najprej obravnaval pojem kozmetičnega izdelka in nato preučil namen Uredbe št. 1223/2009. Nazadnje se bom dotaknil trditev Komisije o sistemu izmenjave informacij z nacionalnimi organi.

66.

V skladu z opredelitvijo iz člena 2(1)(a) Uredbe št. 1223/2009 pomeni kozmetičen izdelek „katero koli snov ali zmes, namenjeno stiku z zunanjimi deli človeškega telesa […] zaradi izključno ali predvsem njihovega čiščenja, odišavljenja, spreminjanja njihovega videza, njihovega varovanja, ohranjanja v dobrem stanju ali korekcije telesnega vonja“.

67.

Kot se je izrazilo Sodišče, ta opredelitev „temelji na treh kumulativnih merilih, namreč, prvič, naravi zadevnega izdelka (snov ali zmes snovi), drugič, delu človeškega telesa, s katerim naj izdelek pride v stik, in tretjič, cilju uporabe navedenega izdelka“. ( 24 )

68.

Od teh meril je za obravnavani spor najpomembnejše prvo. ( 25 ) Kozmetični izdelek je sestavljen iz snovi ( 26 ) ali zmesi snovi ( 27 ). Povezava med kozmetičnim izdelkom in snovmi ali zmesmi, ki ga tvorijo, torej ni sporna.

69.

Nekaj drugega je, da je izdelek na trgu predstavljen prek zunanjih elementov, ki zanj niso značilni, kot so znaki (blagovne znamke), s katerimi se razlikuje v gospodarskem prometu, ali ime, ki mu ga je dal proizvajalec.

70.

Jasna povezava med izdelkom in snovjo bi torej načeloma govorila v prid stališču francoske in grške vlade.

71.

Vendar je res, da se na prvi pogled zdi, da je z nekaterimi določbami Uredbe št. 1223/2009 mogoče podpreti razlago, ki jo zagovarjata FEBEA in Komisija, saj iz njih izhaja, da se izdelek identificira z njegovim imenom:

72.

Menim, da posledica razlage teh določb v povezavi s členom 27 Uredbe št. 1223/2009 ni nujno ta, da se zadnjenavedeni člen nanaša le na posamezne (to je, individualne) izdelke, kakor so s svojimi razlikovalnimi znaki ali trgovskim imenom predstavljeni na trgu. Skušal bom pojasniti, da namen te določbe v okviru te uredbe govori bolj v prid drugi rešitvi, pri čemer bom ves čas izhajal iz besedila pojma kozmetični izdelek.

73.

Kot je ugotovilo Sodišče, je iz „skupnega branja vseh določb Uredbe št. 1223/2009, zlasti njenega člena 1 v povezavi z njenima uvodnima izjavama 3 in 4, […] razvidno, da se ta uredba nanaša na celovito harmonizacijo pravil v Uniji z namenom vzpostavitve notranjega trga za kozmetične izdelke ob zagotavljanju visoke ravni varovanja zdravja ljudi“. ( 29 )

74.

Pri uresničevanju teh ciljev „[d]ržave članice ne smejo […] zavrniti, prepovedati ali omejiti omogočanje dostopnosti na trgu kozmetičnim izdelkom, ki izpolnjujejo določbe te uredbe“, ( 30 ) lahko pa sprejmejo zaščitne ukrepe, kakršni so ti, ki so sporni v tej zadevi.

75.

Cilj varovanja zdravja ljudi, ki pomeni omejitev za prost pretok blaga, prežema vso Uredbo št. 1223/2009. ( 31 ) Iz nje sta razvidni dve ravni delovanja:

76.

Nacionalni organ opravlja naloge nadzora trga, za kar mora razpolagati z ustreznimi podatki. Odgovorne osebe in distributerji ga morajo obvestiti zlasti o obstoju resnih neželenih učinkov kozmetičnega izdelka (člena 22 in 23 Uredbe št. 1223/2009).

77.

V skladu s členom 24 Uredbe št. 1223/2009 lahko v primeru resnega dvoma glede varnosti katere koli snovi, ki jo vsebujejo kozmetični izdelki, pristojni organ države članice, v kateri je na trgu dostopen ta izdelek, „z utemeljenim zahtevkom od odgovorne osebe zahteva predložitev seznama vseh kozmetičnih izdelkov, za katere je odgovorna in ki vsebujejo to snov“. ( 33 )

78.

S to določbo Uredbe št. 1223/2009 se seveda doseže, da ima nacionalni organ na voljo podatke, ki se ne nanašajo le na posamezen izdelek, temveč na „seznam“ izdelkov, ki vsebujejo isto snov.

79.

To, v kolikšnem obsegu ta „seznam“ ustreza „skupini“ ali „kategoriji“ izdelkov, se mi zdi bolj semantično kot dejansko vprašanje. Ključno je, da se lahko na podlagi nadzora, ki ga nacionalni organ opravi bodisi po uradni dolžnosti ( 34 ) bodisi na podlagi obvestila odgovornih oseb ali distributerjev, pokažejo dvomi glede varnosti snovi, ki jo vsebuje eden ali več kozmetičnih izdelkov.

80.

Nacionalni organ bo tako zmožen identificirati skupek (ki se lahko označi kot seznam, skupina ali kategorija) kozmetičnih izdelkov, ki lahko, ker imajo v sestavi določeno snov, škodljivo vplivajo na zdravje ljudi. Če je tako v zvezi s členom 24 Uredbe št. 1223/2009, je iz istega razloga tako tudi v zvezi s členom 27(1) te uredbe.

81.

Mehanizmi ukrepanja, ki jih v skladu z Uredbo št. 1223/2009 lahko uporabijo nacionalni organi, ustrezajo dvema različnima položajema:

82.

V tem drugem položaju (ki je upošteven v obravnavani zadevi) nacionalni organ, ki ugotovi resno tveganje za zdravje v enem ali več kozmetičnih izdelkih, čeprav ti izpolnjujejo zahteve iz Uredbe št. 1223/2009, posredno opozori na morebitno nepravilnost v sami Uredbi (zlasti v njenih prilogah). Razsežnost te domnevne nepravilnosti se torej razteza na celotno Skupnost in nacionalni organ lojalno sodeluje s Komisijo, ko jo nanjo opozori.

83.

Zato lahko nacionalni organ posreduje le začasno, dokler Komisija ne potrdi, da je domnevno neustrezen predpis Uredbe št. 1223/2009 vendarle pravilen (v tem primeru mora nacionalni organ svoj začasni ukrep razveljaviti, ker ni utemeljen), ali presodi, da ga je treba spremeniti (tedaj ugotovi, da je bil začasni ukrep utemeljen in da treba je postopati v skladu s členom 31 Uredbe).

84.

Ob upoštevanju logike sodelovanja med nacionalnim organom in Komisijo, ki je bistvena za Uredbo št. 1223/2009, je mogoče razumeti, zakaj se s členom 27(4) te uredbe v primeru utemeljenosti začasnih ukrepov napotuje na člen 31(1); ta je namreč vezan na „obstoj morebitne[ega] tveganj[a] za zdravje ljudi zaradi uporabe snovi v kozmetičnih izdelkih, ki ga je treba obravnavati na ravni celotne Skupnosti“. ( 38 )

85.

Če je tako, je to, na kar nacionalni organ lahko opozori Komisijo, da bi ta dokončno odločila, tveganje, ki za zdravje ljudi obstaja zaradi uporabe nekaterih snovi v kozmetičnih izdelkih. Zato je bolj v skladu namenom Uredbe št. 1223/2009, da se lahko začasni ukrepi, ki so dopuščeni s členom 27(1) Uredbe, na nanašajo le na en sam izdelek, identificiran z blagovno znamko in trgovskim imenom, temveč na več izdelkov, ( 39 ) ki jim je skupno to, da vsebujejo določeno snov. Če ti izdelki pomenijo tveganje za zdravje, je tako ravno zato, ker vsebujejo to snov.

86.

Ta razlaga je, ponavljam, v skladu z metodologijo postopka pregleda prilog, ki ga mora v skladu s členom 31 Uredbe št. 1223/2009 izvesti Komisija, če presodi, da je začasni ukrep utemeljen.

87.

Kadar je ta postopek pregleda začet na podlagi ukrepa nacionalnega organa, za katerega se presodi, da je utemeljen in namenjen preprečitvi tveganj zaradi „uporabe snovi v kozmetičnih izdelkih“ (v množini), ( 40 ) se razume, da je ta nacionalni organ lahko pretehtal tveganja, povezana s kategorijo izdelkov, ki vsebujejo isto snov, ki je domnevno nevarna za zdravje ljudi.

88.

Člena 27 in 31 Uredbe št. 1223/2009 se nanašata na kozmetični izdelek, ki je – kot sem že navedel – v členu 2(1)(a) opredeljen kot snov ali zmes snovi. Zato ni ovir za to, da se kategorija izdelkov opredeli glede na to, ali vsebujejo določeno snov.

89.

Zdi se mi – ponavljam – da je ta rešitev najbolj v skladu z upoštevanjem vseh ciljev Uredbe in njeno sistematično razlago. Uporaba začasnega ukrepa za kategorijo kozmetičnih izdelkov, ki imajo skupne lastnosti, prispeva k učinkovitejšemu doseganju ustrezne ravni varovanja zdravja ljudi. Pri konfrontaciji različnih interesov, izraženih v besedilu Uredbe št. 1223/2009, ta namen prevlada.

90.

Menim, da to ugotovitev potrjujejo trije dodatni argumenti:

91.

Res je, da lahko zaščitni ukrep, odrejen na podlagi vsebnosti snovi v kategoriji kozmetičnih izdelkov, močneje vpliva na prosti pretok kozmetičnih izdelkov kot zaščitni ukrep, ki velja za en konkreten izdelek. Zato je skrb Komisije, ki želi preprečiti razdrobljenost notranjega trga in zaščititi polno harmonizacijo tega sektorja, upravičena.

92.

Vendar se z razlago člena 27(3) Uredbe št. 1223/2009, ki jo zagovarjam, ne zanemarjajo zahteve harmonizacije, katerih spoštovanje je zagotovljeno s pravnimi sredstvi iz člena 28 te uredbe in zlasti s pristojnostjo Komisije, da, če je to ustrezno, ugotovi, da nacionalni ukrep ni utemeljen.

93.

Nazadnje so zaščitni ukrepi, ki jih lahko sprejmejo nacionalni organi, združljivi z možnostjo Komisije, da v „nujnih primerih“ v zvezi s snovjo, odobreno s prilogami k Uredbi št. 1223/2009, uporabi člen 31(1), tretji pododstavek, te uredbe.

94.

Zaradi te možnosti, ki jo ima Komisija – ponavljam – ni izključeno, da nacionalni organi, ki lahko hitreje odkrijejo in se odzovejo na morebitno resno tveganje, ki ga za zdravje ljudi pomeni izdelek, ki se trži na njihovem ozemlju, ukrepajo na lastno pobudo. Dodana vrednost mehanizma iz člena 27 Uredbe, ki dopolnjuje mehanizem iz člena 31(1), je prav v tem, da so tem organom dani na voljo učinkoviti (takoj izvršljivi) instrumenti začasnega ukrepanja, obenem pa je s tem, da je zadnja beseda prepuščena Komisiji, zaščitena enotnost notranjega trga kozmetičnih izdelkov.

95.

V skladu s členom 27(2), drugi pododstavek, Uredbe št. 1223/2009 se „[z]a namene prvega pododstavka […] uporablja sistem izmenjave informacij, določen v členu 12(1) Direktive 2001/95/ES[ ( 44 )]“.

96.

Komisija poudarja, da se izmenjava informacij prek tega sistema (imenovanega „RAPEX“) nanaša le na posamezne ukrepe za konkreten izdelek, in ne na splošne ukrepe za eno ali več kategorij izdelkov.

97.

Komisija se v podporo tej trditvi sklicuje na Izvedbeni sklep (EU) 2019/417, ( 45 ) zlasti na točko 4.4 Dela I priloge k njemu, v skladu s katero se o „splošno veljavnih aktih, sprejetih na nacionalni ravni, katerih cilj je preprečiti ali omejiti trženje in uporabo splošno opisanih kategorij potrošniških proizvodov zaradi resnih tveganj za zdravje in varstvo potrošnikov, je treba obvestiti Komisijo [Komisije ne sme obvestiti] prek sistema RAPEX“.

98.

Vendar je v tej določbi dodano, da je treba o „vseh nacionalnih ukrepih, ki veljajo samo za splošno opredeljene kategorije proizvodov, kot so vsi proizvodi na splošno ali vsi proizvodi, ki se uporabljajo za isti namen, ne pa za proizvode (kategorije proizvodov), ki so posebej opredeljeni z blagovno znamko, značilnim videzom, proizvajalcem, trgovcem, imenom ali številko modela itd., […] obvestiti Komisijo v skladu z Direktivo (EU) 2015/1535[ ( 46 )] […]“.

99.

NAVZ pa pri izdaji izpodbijane odločbe, ki jo je Komisiji sporočila prek sistema RAPEX, ni uvedla omejitev, „ki veljajo samo za splošno opredeljene kategorije proizvodov“, temveč za natančno tipologijo izdelkov, ki so bili posebej opredeljeni na podlagi vsebnosti fenoksietanola.

100.

Glede na navedeno predlagam, naj se na prvo, drugo in tretje vprašanje, ki jih je v predhodno odločanje predložil Conseil d’État (državni svet, Francija), odgovori tako: