Zadeva T‑252/20

Joshua Silver in drugi

proti

Svetu Evropske unije

Sklep Splošnega sodišča (deseti razširjeni senat) z dne 8. junija 2021

„Ničnostna tožba – Območje svobode, varnosti in pravice – Sporazum o izstopu Združenega kraljestva iz Unije in Euratoma – Sklep Sveta o sklenitvi sporazuma o izstopu – Državljani Združenega kraljestva – Izguba državljanstva Unije – Neobstoj posamičnega nanašanja – Akt, ki ni predpis – Nedopustnost“

Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Akti, ki se nanje neposredno in posamično nanašajo – Posamično nanašanje splošnega akta – Pogoji – Sklep Sveta o odobritvi sklenitve sporazuma o podrobnostih izstopa Združenega kraljestva iz Unije – Tožba državljanov Združenega kraljestva – Izguba državljanstva Unije in z njim povezanih pravic – Neobstoj posamičnega nanašanja – Nedopustnost

(člen 263, četrti odstavek, PDEU; Sklep Sveta (EU) 2020/135)

(Glej točke 36, od 38 do 42 in od 52 do 67.)
Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Pojem predpisa v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU – Sklep Sveta o odobritvi sklenitve sporazuma o podrobnostih izstopa Združenega kraljestva iz Unije – Izključitev

(člen 263, četrti odstavek, PDEU; Sklep Sveta (EU) 2020/135)

(Glej točke 68, 70, 71, 73, 74, od 81 do 91, 96 in 97.)

Povzetek

Sklep Sveta o odobritvi sporazuma o Brexitu ni predpis v skladu s Pogodbo o delovanju Evropske unije

Tožbe britanskih državljanov, ki ta sklep izpodbijajo, niso dopustne, ker ti nimajo procesnega upravičenja

Tožeče stranke, med njimi H. Shindler in J. Silver, so državljani Združenega kraljestva s prebivališčem v Združenem kraljestvu in v več državah članicah Evropske unije.

Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska je po referendumu 23. junija 2016 na podlagi člena 50(2) PEU uradno obvestilo Evropski svet o svoji nameri, da izstopi iz Unije. Predstavniki Unije in Združenega kraljestva so 24. januarja 2020 podpisali sporazum o izstopu, ( 1 ) na podlagi katerega je Svet Evropske unije sprejel izpodbijani sklep, ( 2 ) s katerim je bil ta sporazum odobren v imenu Unije in Evropske skupnosti za atomsko energijo. Združeno kraljestvo je 31. januarja 2020 izstopilo iz Evropske unije in Evropske skupnosti za atomsko energijo. Sporazum o izstopu je začel veljati 1. februarja 2020.

V teh okoliščinah so tožeče stranke pri Splošnem sodišču vložile tožbi za razglasitev delne ničnosti izpodbijanega sklepa v delu, v katerem naj bi jim ta akt odvzel status državljanov Unije in s tem povezane pravice. ( 3 )

Splošno sodišče je v svojih dveh sklepih, ki sta bila izdana v razširjenem senatu, prvič razsodilo, da sklep o odobritvi sklenitve mednarodnega sporazuma – v obravnavanem primeru sklep o odobritvi sklenitve sporazuma o podrobnostih izstopa Združenega kraljestva iz Unije – ni predpis v smislu člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU. ( 4 ) Zato je Splošno sodišče obe tožbi zavrglo kot nedopustni, ker tožeče stranke niso izkazale procesnega upravičenja za izpodbijanje takega sklepa.

Presoja Splošnega sodišča

Splošno sodišče je naprej ugotovilo, da tožeče stranke niso naslovnice niti sporazuma o izstopu niti izpodbijanega sklepa in zato nimajo pravice do vložitve tožbe na podlagi člena 263, četrti odstavek, prvi del stavka, PDEU. V teh okoliščinah je Splošno sodišče preizkusilo, ali bi tožeče stranke lahko imele pravico do vložitve tožbe na podlagi katerega od primerov iz člena 263, četrti odstavek, drugi in tretji del stavka, PDEU.

Splošno sodišče je v zvezi s členom 263, četrti odstavek, drugi del stavka, PDEU opozorilo, da sta pogoja neposrednega nanašanja na eni strani in posamičnega nanašanja na drugi, določena s to določbo, kumulativna. V okoliščinah obravnavane zadeve je Splošno sodišče najprej preizkusilo, ali je izpolnjen drugi pogoj, ki se nanaša na posamično nanašanje. V zvezi s tem je ugotovilo, da je izpodbijani sklep, s katerim je akt o izstopu vključen v pravni red Unije, zato tudi sam splošen akt in kot tak vpliva na tožeče stranke zaradi njihovega objektivnega statusa državljanov Združenega kraljestva. Na podlagi okoliščin, na katere se sklicujejo zadnjenavedene in se nanašajo zlasti na pripadnost posebnim kategorijam državljanov Združenega kraljestva, ki so uresničevali svojo pravico do prostega gibanja v Uniji, ni mogoče šteti, da so del omejenega kroga oseb, na katere se je izpodbijani sklep ob sprejetju posamično nanašal, ker statusa državljana Unije in pravic, povezanih z njim, ni mogoče opredeliti kot posebnih ali izključnih pravic, katerih izguba bi imela za tožeče stranke konkretne, različne in pomembne posledice, ki bi jih individualizirale glede na vse druge osebe, podobno kot naslovnike izpodbijanega sklepa.

Posledično Splošno sodišče meni, da se izpodbijani sklep na tožeče stranke ne nanaša posamično, zato nimajo procesnega upravičenja v skladu s členom 263, četrti odstavek, drugi del stavka, PDEU.

Splošno sodišče je v zvezi s členom 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU spomnilo, da so pogoji glede, prvič, narave izpodbijanega akta kot predpisa, drugič, neposrednega nanašanja na tožeče stranke, in tretjič, neobstoja izvedbenih ukrepov iz člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU, kumulativni. V okoliščinah obravnavanega primera je Splošno sodišče najprej preizkusilo, ali je izpodbijani sklep „predpis“. V zvezi s tem je spomnilo, da je obseg pojma „predpisi“ v smislu te določbe ožji od pojma „akti“ iz člena 263, četrti odstavek, prvi in drugi del stavka, PDEU, ker se nanaša na ožjo kategorijo splošnih aktov in ne zajema zakonodajnih aktov.

V obravnavani zadevi Splošno sodišče ugotavlja, prvič, da je izpodbijani sklep splošni nezakonodajni akt, ker je bil sprejet na podlagi člena 50(2) PEU. V zvezi s tem Splošno sodišče ugotavlja, da čeprav je v navedeni določbi pojasnjeno, da Svet s kvalificirano večino po odobritvi Evropskega parlamenta v imenu Unije sklene sporazum o podrobnostih izstopa države članice, pa izrecno ne omenja niti rednega zakonodajnega postopka niti posebnega zakonodajnega postopka. Zato izpodbijanega sklepa ni mogoče opredeliti kot zakonodajni akt.

Na drugem mestu pa Splošno sodišče ugotavlja, da Sodišče še ni imelo priložnosti preizkusiti, ali je treba sklepe o odobritvi sklenitve mednarodnega sporazuma, zlasti sklepe o odobritvi sklenitve sporazuma o podrobnostih izstopa države članice, opredeliti kot predpise v smislu člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU. V teh okoliščinah je Splošno sodišče preizkusilo, ali pojem „predpisi“ zajema tudi take sklepe. V zvezi s tem Splošno sodišče zlasti poudarja, da sporazum o podrobnostih izstopa države članice, tako kot vsak drug mednarodni sporazum, ki ga sklene Unija, zavezuje njene institucije in prevlada nad splošnimi akti, ki jih te sprejmejo, tako zakonodajnimi akti kot predpisi. Posledično se z izpodbijanim sklepom v pravni red Unije uvajajo pravila iz sporazuma o izstopu, ki prevladajo nad zakonodajnimi akti in predpisi, zato sama po sebi ne morejo biti predpisi. Zato je treba pojem „predpisi“ v smislu člena 263, četrti odstavek, tretji drugi stavek, PDEU razlagati tako, da ne zajema sklepov o odobritvi sklenitve mednarodnega sporazuma, med drugim še posebej sklepov o odobritvi sklenitve sporazuma o podrobnostih izstopa države članice.

Izpodbijani sklep torej ni predpis v smislu člena 263, četrti odstavek, drugi del stavka, PDEU, tožeče stranke pa nimajo procesnega upravičenja v skladu s to določbo. ( 5 )

( 1 ) Sporazum o izstopu Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska iz Evropske unije in Evropske skupnosti za atomsko energijo (UL 2020, L 29, str. 7).

( 2 ) Sklep Sveta (EU) 2020/135 z dne 30. januarja 2020 o sklenitvi Sporazuma o izstopu Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska iz Evropske unije in Evropske skupnosti za atomsko energijo (UL 2020, L 29, str. 1; v nadaljevanju: izpodbijani sklep).

( 3 ) Pravice, med katerimi sta tudi pravici do prostega gibanja in prebivanja na ozemljih držav članic ter pravica voliti in biti voljen na volitvah v Evropski parlament ter na občinskih volitvah v njihovi državi prebivališča.

( 4 ) Člen 263, četrti odstavek, PDEU določa: „Fizične ali pravne osebe lahko pod pogoji iz prvega in drugega odstavka vložijo tožbe zoper nanje naslovljene akte ali zoper akte, ki se nanje neposredno in posamično nanašajo, in zoper predpise, ki se nanje neposredno nanašajo, a ne potrebujejo izvedbenih ukrepov.“

( 5 ) Na enako problematiko se nanaša sklep Price/Svet (T‑231/20, neobjavljen).