Zadeva C‑368/20
NW
proti
Landespolizeidirektion Steiermark
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Landesverwaltungsgericht Steiermark)
Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 26. aprila 2022
„Predhodno odločanje – Območje svobode, varnosti in pravice – Prosto gibanje oseb – Uredba (EU) 2016/399 – Zakonik o schengenskih mejah – Člen 25(4) – Ponovna uvedba nadzora na notranjih mejah z omejitvijo najdaljšega celotnega trajanja šestih mesecev – Nacionalna ureditev, ki določa več zaporednih nadzorov, ki vodijo v prekoračenje tega trajanja – Neskladnost te ureditve s členom 25(4) Zakonika o schengenskih mejah, če zaporedna obdobja temeljijo na enaki oziroma na enakih grožnjah – Nacionalna ureditev, ki zahteva, da se pri nadzoru na notranji meji predloži potni list ali osebna izkaznica, sicer se naloži sankcija – Neobstoj skladnosti te obveznosti iz člena 25(4) Zakonika o schengenskih mejah, kadar je sam nadzor v nasprotju s to določbo“
Mejni nadzor, azil in priseljevanje – Zakonik Skupnosti o gibanju oseb prek meja – Odprava nadzora na notranjih mejah – Ponovna uvedba nadzora na notranjih mejah v primeru resne grožnje za javni red ali notranjo varnost – Trajanje te ponovne uvedbe, ki presega najdaljše celotno šestmesečno trajanje ob neobstoju nove grožnje – Nedopustnost
(člen 72 PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta 2016/399, členi 25, 27, 29 in 39)
(Glej točke 66, 68, 70, od 77 do 81, 89, 90 in 94 ter točko 1 izreka.)
Mejni nadzor, azil in priseljevanje – Zakonik Skupnosti o gibanju oseb prek meja – Odprava nadzora na notranjih mejah – Ponovna uvedba nadzora na notranjih mejah v primeru resne grožnje za javni red ali notranjo varnost – Ponovna uvedba, ki je v nasprotju s tem zakonikom, ker presega najdaljše celotno šestmesečno trajanje in ker ne temelji na novi grožnji – Nacionalna ureditev, ki od osebe zahteva, da predloži potni list ali osebno izkaznico ob svojem vstopu na ozemlje te države članice prek notranje meje, sicer se naloži sankcija – Nedopustnost
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta 2016/399, člen 25(4))
(Glej točki 97 in 98 ter točko 2 izreka.)
Povzetek
Republika Avstrija je od septembra 2015 do novembra 2021 večkrat ponovno uvedla nadzor svoje meje z Madžarsko in Slovenijo. Ta država članica se je za utemeljitev ponovne uvedbe tega nadzora oprla na več določb Zakonika o schengenskih mejah ( 1 ). Natančneje, od 11. novembra 2017 se je oprla na člen 25 tega zakonika, naslovljen „Splošni okvir začasne ponovne uvedbe nadzora na notranjih mejah“, ki določa možnost za državo članico, da ponovno uvede nadzor na svojih notranjih mejah ob resni grožnji za svoj javni red ali svojo notranjo varnost in določi najdaljša obdobja, v katerih je tak ponovni nadzor lahko uveden.
Avgusta 2019 je bila pri NW, ki je prišel iz Slovenije, opravljena mejna kontrola na mejnem prehodu Šentilj (Avstrija). Ker je NW zavrnil predložitev potnega lista, je bil spoznan za krivega prehoda avstrijske meje, ne da bi imel pri sebi potno listino, in mu je bilo naloženo plačilo globe. Pri NW je bila novembra 2019 na istem mejnem prehodu opravljena še ena mejna kontrola. NW je pred predložitvenim sodiščem izpodbijal zakonitost teh dveh kontrol.
Predložitveno sodišče se sprašuje o združljivosti kontrol, opravljenih pri NW, in sankcije, ki mu je bila naložena, s pravom Unije. Ko so bili sprejeti izpodbijani ukrepi nadzora, je namreč ponovna uvedba nadzora meje s Slovenijo s strani Avstrije zaradi kumulativnega učinka uporabe zaporednih obdobij nadzora že presegla najdaljše celotno trajanje šestih mesecev, določeno v členu 25 Zakonika o schengenskih mejah.
Sodišče (veliki senat) je v sodbi razsodilo, da Zakonik o schengenskih mejah nasprotuje začasni ponovni uvedbi nadzora na notranjih mejah s strani države članice, ki temelji na resni grožnji za njen javni red ali njeno notranjo varnost, če trajanje tega nadzora presega najdaljše celotno šestmesečno trajanje in če ne obstaja nova grožnja, ki bi upravičevala novo uporabo obdobij, določenih z Zakonikom. Ta zakonik nasprotuje nacionalni ureditvi, s katero država članica od osebe zahteva, da mora ob vstopu na ozemlje te države članice prek notranje meje predložiti potni list ali osebno izkaznico, sicer ji bo naložena kazen, če je ponovna uvedba nadzora na notranjih mejah, v okviru katerega je ta obveznost naložena, v nasprotju z navedenim zakonikom.
Presoja Sodišča
Glede začasne ponovne uvedbe nadzora države članice na notranjih mejah, ki temelji na resni grožnji za njen javni red ali njeno notranjo varnost, ( 2 ) je Sodišče najprej opozorilo, da je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi njeno sobesedilo in cilje, ki se uresničujejo z ureditvijo, katere del je.
Sodišče je najprej glede besedila člena 25 Zakonika o schengenskih mejah opozorilo, da izraz „ne sme presegati šestih mesecev“ izključuje vsako možnost prekoračitve tega obdobja.
Dalje, glede sobesedila, v katero je umeščen člen 25 tega zakonika, je Sodišče navedlo, prvič, da ta določba jasno in natančno določa najdaljša obdobja za prvotno ponovno uvedbo nadzora na notranjih mejah in za vsako podaljšanje tega nadzora, vključno z najdaljšim celotnim trajanjem, ki se uporablja za tak nadzor. Drugič, navedena določba pomeni izjemo od načela, po katerem se notranje meje lahko prehajajo na kateri koli točki brez opravljanja mejne kontrole oseb, ne glede na njihovo državljanstvo. ( 3 ) Ker je treba izjeme od prostega gibanja oseb razlagati ozko, mora ponovna uvedba nadzora na notranjih mejah ostati izjemna in bi jo bilo treba uporabiti le kot skrajno sredstvo. Tako ta ozka razlaga nasprotuje razlagi člena 25 navedenega zakonika, v skladu s katero naj bi nadaljnji obstoj prvotno ugotovljene grožnje ( 4 ) zadoščal za utemeljitev ponovne uvedbe tega nadzora po izteku celotnega najdaljšega šestmesečnega obdobja, določenega v tej določbi. Taka razlaga bi namreč v praksi omogočila ponovno uvedbo zaradi enake grožnje za nedoločen čas, s čimer bi se kršilo samo načelo neobstoja nadzora na notranjih mejah. Tretjič, če bi člen 25 Zakonika o schengenskih mejah razlagali tako, da bi lahko država članica v primeru resne grožnje presegla celotno najdaljše šestmesečno trajanje nadzora na notranjih mejah, bi bilo razlikovanje zakonodajalca Unije med nadzorom na notranjih mejah, ponovno uvedenim na podlagi tega člena, na eni strani in nadzorom, ponovno uvedenim na podlagi člena 29 tega zakonika, ( 5 ) pri katerem najdaljše celotno trajanje ponovne uvedbe nadzora na notranjih mejah ne sme biti daljše od dveh let, ( 6 ) na drugi strani brez smisla.
Nazadnje, Sodišče je poudarilo, da cilj pravila o najdaljšem šestmesečnem trajanju spada v splošni cilj uskladitve načela prostega gibanja z interesom držav članic, da zagotovijo varnost svojih ozemelj. Čeprav je v zvezi s tem res, da resna grožnja javnemu redu ali notranji varnosti države članice na območju brez nadzora na notranjih mejah ni nujno časovno omejena, kaže, da je zakonodajalec Unije presodil, da šestmesečno obdobje zadostuje za to, da zadevna država članica sprejme ukrepe za obvladovanje take grožnje in ob tem po tem šestmesečnem obdobju ohrani načelo prostega gibanja.
Zato je Sodišče ugotovilo, da je navedeno obdobje, ki traja največ šest mesecev, obvezno, tako da je vsak nadzor na notranjih mejah, ponovno uveden na podlagi člena 25 po izteku tega obdobja, nezdružljiv z Zakonikom o schengenskih mejah. Vseeno se tako obdobje lahko znova uporabi le, če zadevna država članica dokaže obstoj nove resne grožnje za svoj javni red ali svojo notranjo varnost. Za presojo, ali je dana grožnja nova glede na prvotno ugotovljeno grožnjo, se je treba sklicevati na okoliščine, zaradi katerih je treba ponovno uvesti nadzor na notranjih mejah, ter na okoliščine in dogodke, ki pomenijo resno grožnjo javnemu redu ali notranji varnosti zadevne države članice. ( 7 )
Poleg tega je Sodišče ugotovilo, da člen 72 PDEU ( 8 ) državi članici ne omogoča, da zaradi spopadanja s tako grožnjo začasno ponovno uvede nadzor na notranjih mejah, ki temelji na členih 25 in 27 Zakonika o schengenskih mejah, za obdobje, ki presega celotno najdaljše šestmesečno trajanje. Glede na temeljni pomen, ki ga ima prosto gibanje oseb med cilji Unije, in podrobni način, na katerega je zakonodajalec Unije uredil možnost držav članic, da posežejo v to svoboščino z začasno ponovno uvedbo nadzora na notranjih mejah, z določitvijo tega pravila v zvezi z najdaljšim celotnim trajanjem šestih mesecev, je namreč ta zakonodajalec ustrezno upošteval izvajanje odgovornosti držav članic na področju javnega reda in notranje varnosti.
( 1 ) Uredba (EU) 2016/399 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. marca 2016 o Zakoniku Unije o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah) (UL 2016, L 77, str. 1), kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) 2016/1624 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. septembra 2016 (UL 2016, L 251, str. 1). Ta uredba je nadomestila Uredbo (ES) št. 562/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2006 o Zakoniku Skupnosti o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah) (UL 2006, L 105, str. 1).
( 2 ) Sodišče je natančneje preučilo člena 25 in 27 Zakonika o schengenskih mejah. Člen 27 tega zakonika določa postopek začasne ponovne uvedbe nadzora na notranjih mejah v skladu s členom 25 tega zakonika.
( 3 ) Glej v tem smislu člen 22 Zakonika o schengenskih mejah, člen 3(2) PEU in člen 67(2) PDEU.
( 4 ) Tudi če se presoja glede na nove elemente ali ponovno oceno nujnosti in sorazmernosti nadzora, ki je bil uveden za odgovor na to grožnjo.
( 5 ) Kadar izjemne okoliščine ogrožajo celotno delovanje območja brez nadzora na notranjih mejah, člen 29 Zakonika določa možnost, da države članice na podlagi priporočila Sveta ponovno uvedejo nadzor na notranjih mejah.
( 6 ) Ob tem je Sodišče pojasnilo, da ponovna uvedba nadzora na notranjih mejah na podlagi člena 29 Zakonika za celotno trajanje največ dveh let zadevni državi članici ne preprečuje, da v primeru nove resne grožnje za svoj javni red ali svojo notranjo varnost neposredno po koncu teh dveh let ponovno uvede nadzor na podlagi člena 25 tega zakonika za celotno obdobje največ šestih mesecev, če so izpolnjeni pogoji iz zadnjenavedene določbe.
( 7 ) Člen 27(1)(a) Zakonika o schengenskih mejah.
( 8 ) Iz te določbe izhaja, da naslov V Pogodbe DEU ne vpliva na izvajanje odgovornosti držav članic za ohranjanje javnega reda in zagotavljanje notranje varnosti.