1.

Te predloge za sprejetje predhodne odločbe je Consiglio di Stato (državni svet, Italija) vložil v okviru sporov med družbami, ki upravljajo igre na srečo na igralnih avtomatih v Italiji (v nadaljevanju: koncesionarji), in Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (agencija za carine in monopole, Italija) v zvezi z nacionalno ureditvijo, s katero so se enkratno znižala državna sredstva, ki so na voljo tem koncesionarjem.

2.

Predložitveno sodišče želi s svojimi vprašanji izvedeti, ali nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari pomeni omejitev, na eni strani, svobode ustanavljanja (člen 49 PDEU) ali svobode opravljanja storitev (člen 56 PDEU) in, na drugi strani, načela varstva legitimnih pričakovanj. Če je odgovor pritrdilen, to sodišče sprašuje, ali je taka omejitev utemeljena z nujnimi razlogi v splošnem interesu in sorazmerna z zastavljenimi cilji.

3.

Člen 14 zakona št. 23 z dne 11. marca 2014 ( 2 ) določa:

„1.   Vlada je pooblaščena, da z zakonodajnimi odloki iz člena 1 izvede preoblikovanje določb o igrah na srečo, tako da preoblikuje vsa veljavna pravila v obliko kodeksa predpisov o igrah na srečo, ne da bi to posegalo v organizacijski model, ki temelji na sistemu koncesij in dovoljenj, ker je nujno potreben za varstvo legitimnih pričakovanj, javnega reda in varnosti, za uskladitev interesov državne blagajne in lokalnih interesov ter splošnih interesov na področju javnega zdravja, za preprečevanje ponovnega vlaganja prihodkov od kriminalnih dejavnosti ter za zagotovitev rednega plačevanja davčnih dajatev od iger na srečo.

2.   Preoblikovanje, predvideno v odstavku 1, se izvede ob upoštevanju teh načel in smernic:

[…]

[…]“

4.

Člen 1(649) zakona št. 190 z dne 23. decembra 2014 ( 3 ) določa:

„Za prispevanje k cilju sanacije javnih financ in v pričakovanju temeljitega preoblikovanja nadomestil in provizij za koncesionarje in druge gospodarske subjekte v sektorju v okviru mreže za pobiranje vplačil za račun države na podlagi člena 14(2)(g) [zakona o pooblastilu] se državna sredstva, ki so iz naslova provizij na voljo koncesionarjem in osebam, ki glede na svoje vloge upravljajo igre na srečo in pobiranje vplačil na avtomatih iz člena 110(6) enotnega besedila kraljevega odloka št. 773 z dne 18. junija 1931, zmanjšajo za 500 milijonov EUR na leto od leta 2015. Zato od 1. januarja 2015:

5.

Člen 1(649) zakona o stabilnosti za leto 2015 se je začel izvajati z odlokom št. 388 z dne 15. januarja 2015. ( 4 )

6.

Ta določba je bila razveljavljena s členom 1(920) zakona št. 208 z dne 28. decembra 2015, ( 5 ) medtem ko je člen 1(921) tega zakona določil, da se navedena določba „razlaga tako, da se letno zmanjšanje državnih sredstev, ki so iz naslova provizij na voljo koncesionarjem in osebam, ki glede na svoje pristojnosti upravljajo igre na srečo in pobiranje vplačil na avtomatih iz člena 110(6) enotnega besedila kraljevega odloka št. 773 z dne 18. junija 1931, uporablja za vsak gospodarski subjekt v sektorju sorazmerno z njegovo udeležbo pri delitvi provizije, na podlagi ustreznih pogodbenih sporazumov, ob upoštevanju njihovega trajanja za leto 2015“.

7.

Koncesionarji so bili s koncesijskimi pogodbami, sklenjenimi leta 2013 na podlagi javnega razpisa, objavljenega leta 2011, zadolženi za upravljanje avtomatov iz postopkov v glavni stvari. ( 6 ) V tem javnem razpisu so bila med drugim določena podrobna pravila za določitev provizije za te koncesionarje.

8.

Na podlagi člena 1(649) zakona o stabilnosti za leto 2015, ki je določal zmanjšanje državnih sredstev, ki so na voljo koncesionarjem, za 500 milijonov EUR na leto na podlagi števila registriranih avtomatov (v nadaljevanju: sporna dajatev), je Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (avtonomna uprava za državne monopole, Italija) z odlokom št. 388 z dne 15. januarja 2015 za leto 2015 ocenila število avtomatov, registriranih na vsakega koncesionarja, in obračunala zneske, ki so izhajali iz tega. Nato je bila s členom 1(920) in (921) zakona o stabilnosti za leto 2016 sporna dajatev omejena samo na leto 2015 in razdeljena med vse gospodarske subjekte v sektorju, ne več samo med koncesionarje.

9.

Koncesionarji so pri Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij, Italija) vložili tožbe zoper sporno dajatev, ker je zelo zmanjšala njihov dobiček in ker ni zakonita, z obrazložitvijo, da so določbe, ki se z njo izvajajo, v nasprotju s pravom Unije ali italijanskimi ustavnimi določbami.

10.

Ker je Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij) s sodbo z dne 1. avgusta 2019 to tožbo zavrnilo, ( 7 ) so koncesionarji vložili pritožbo pri Consiglio di Stato (državni svet), ki je v vsakem od postopkov v glavni stvari prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil ti vprašanji, ki sta enako ubesedeni v vseh zadevah:

11.

Sodišče je odločilo, da te zadeve zaradi povezanosti združi za pisni in ustni del postopka in izdajo sodbe ter da predložitvenemu sodišču postavi vprašanje za pojasnitev, ali se navedene zadeve nanašajo na povsem notranji položaj, ki ne spada na področje uporabe prava Unije.

12.

Pisna stališča so predložili koncesionarji, italijanska vlada in Evropska komisija. Te stranke so na obravnavi 27. januarja 2022 tudi ustno podale stališča.

13.

Pred vsebinsko preučitvijo vprašanj za predhodno odločanje se mi zdi koristno odpraviti vsak dvom o pristojnosti Sodišča za odločanje o vprašanjih za predhodno odločanje.

14.

Čeprav so vsi koncesionarji italijanske družbe in se na prvi pogled zdi, da so vsi elementi teh zadev omejeni na notranjost ene same države članice, to je Italije, je namreč dovolj ugotoviti, da so nekatere od teh družb pod nadzorom družb iz drugih držav članic ( 8 ) in da so, kot je Komisija poudarila v pisnem stališču in na obravnavi, „obrnjene“ diskriminacije v italijanskem pravu prepovedane. ( 9 )

15.

Zato menim, da je Sodišče pristojno, da odgovori na vprašanji za predhodno odločanje.

16.

Predložitveno sodišče želi s prvim vprašanjem v bistvu izvedeti, ali člena 49 in 56 PDEU nasprotujeta nacionalni ureditvi, kot je ta iz postopkov v glavni stvari, s katero se za leto 2015 za 500 milijonov EUR zmanjšuje nadomestilo samo za eno kategorijo gospodarskih subjektov v sektorju iger na srečo, in sicer subjektov v sektorju iger na igralnih avtomatih (koncesionarji in posamezni ponudniki).

17.

To sodišče na eni strani meni, da je bila z nacionalno ureditvijo iz postopkov v glavni stvari naložena gospodarska dajatev z retroaktivnim učinkom na koncesionarje, kar pomeni omejitev svoboščin, zagotovljenih v členih 49 in 56 PDEU, in na drugi strani dvomi, da je ta omejitev utemeljena z nujnimi razlogi v splošnem interesu, ker se zdi, da sledi izključno razlogom, povezanim s sanacijo javnih financ.

18.

V naslednjih točkah bom preučil, ali nacionalna ureditev iz postopkov v glavni stvari pomeni omejitev svobode ustanavljanja ali svobode opravljanja storitev, zagotovljenih v členih 49 in 56 PDEU (razdelek 1), in če je odgovor pritrdilen, bom pojasnil pogoje za to, da se ta omejitev lahko utemelji z nujnimi razlogi v splošnem interesu (razdelek 2), z vidika obstoja take utemeljitve (razdelek 2, točka (a)) in z vidika sorazmernosti nacionalne ureditve iz postopkov v glavni stvari z zastavljenimi cilji (razdelek 2, točka (b)), preden bom odgovoril na prvo vprašanje (razdelek 3).

19.

V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je treba za omejitve svobode ustanavljanja ali svobode opravljanja storitev ( 10 ) šteti vsak ukrep, ki bi prepovedoval, oviral ali zmanjševal privlačnost uresničevanja svoboščin, zagotovljenih v členih 49 in 56 PDEU. ( 11 )

20.

V obravnavanih zadevah se mi zdi očitno, kot poudarja Komisija, da zmanjšanje državnih sredstev, ki so na voljo koncesionarjem, po podelitvi koncesij lahko vpliva na donosnost naložb teh koncesionarjev in zmanjša privlačnost opravljanja igralniške dejavnosti. ( 12 )

21.

Poleg tega se mi zdi, da nobena od strank iz postopkov v glavni stvari te ugotovitve v resnici ne izpodbija. ( 13 ) Zlasti italijanska vlada je v zvezi s tem trdila, da ima sporna dajatev minimalni učinek na koncesionarje, kar nikakor ne preprečuje, da ta dajatev pomeni omejitev temeljnih svoboščin. ( 14 )

22.

Zato menim, da nacionalna ureditev iz postopkov v glavni stvari lahko pomeni omejitev svoboščin, zagotovljenih v členih 49 in 56 PDEU.

23.

Iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da je ureditev iger na srečo eno od področij, na katerih med državami članicami obstajajo precejšnje moralne, verske in kulturne razlike. Ker to področje ni harmonizirano na ravni Unije, imajo države članice široko diskrecijsko pravico glede izbire ravni varstva potrošnikov in družbenega reda, ki je po njihovem mnenju najbolj primerna. Države članice zato prosto določajo cilje svoje politike na področju iger na srečo in po potrebi natančno določijo želeno raven varstva. Vendar morajo omejitve, ki jih države članice določijo, izpolnjevati pogoje, ki izhajajo iz sodne prakse Sodišča predvsem glede utemeljitve teh omejitev z nujnimi razlogi v splošnem interesu in glede njihove sorazmernosti. ( 15 )

24.

Zato je treba pred preučitvijo, ali je nacionalna ureditev iz postopkov v glavni stvari lahko utemeljena, ugotoviti, prvič, ali ta ureditev ob upoštevanju njenih ciljev sledi nujnim razlogom v splošnem interesu, in drugič, ali so upoštevne določbe v skladu z načelom sorazmernosti.

25.

Glede ciljev, ki jih uresničuje nacionalna ureditev iz postopkov v glavni stvari, ugotavljam, da je bila sporna dajatev s členom 1(649) zakona o stabilnosti iz leta 2015 na eni strani uvedena „[z]a prispevanje k cilju sanacije javnih financ“ in na drugi strani „v pričakovanju temeljitega preoblikovanja nadomestil in provizij za koncesionarje in druge gospodarske subjekte v sektorju v okviru mreže za pobiranje vplačil za račun države na podlagi [zakona o pooblastilu]“.

26.

Na eni strani, v zvezi s ciljem sanacije javnih financ moram spomniti, da je Sodišče večkrat razsodilo, da samo cilj zagotavljanja čim višjih državnih prihodkov ne more dovoliti takega omejevanja svobode opravljanja storitev. ( 16 ) Zato edini jasno izraženi cilj sporne dajatve, to je sanacija javnih financ, ni veljavna utemeljitev omejitve, ki jo vključuje nacionalna ureditev iz postopkov v glavni stvari.

27.

Vendar je Sodišče razsodilo tudi, da okoliščina, da ima omejitev dejavnosti iger na srečo postransko še pozitivne posledice za proračun zadevne države članice, ne preprečuje, da bi bila ta omejitev utemeljena, če dejansko uresničuje zlasti cilje v zvezi z nujnimi razlogi v splošnem interesu, kar mora preveriti predložitveno sodišče. ( 17 )

28.

V zvezi s tem je italijanska vlada v pisnem stališču in na obravnavi trdila, da se upoštevne določbe onkraj njihovega besedila umeščajo v širši okvir ponovnega uravnovešenja sektorja iger na srečo. V tem okviru naj bi nacionalna ureditev iz postopkov v glavni stvari uresničevala tudi cilj zmanjšanja donosnosti igralniške dejavnosti zaradi boja proti širjenju nezakonitih iger na srečo in zaščite najšibkejših skupin prebivalstva pred učinki, povezanimi z igrami na srečo, zlasti tveganjem zasvojenosti s temi igrami.

29.

Na prvi pogled se mi zdi, da taki cilji, ker so v obravnavanih zadevah upoštevni, lahko pomenijo nujne razloge v splošnem interesu, ki lahko utemeljujejo omejitev svobode ustanavljanja ali svobode opravljanja storitev.

30.

Zato mora predložitveno sodišče, ki v predlogu za sprejetje predhodne odločbe ni omenilo obstoja takih ciljev, opredeliti cilje, ki se dejansko uresničujejo z ureditvijo iz postopkov v glavni stvari, ( 18 ) in, natančneje, preveriti, ali ta ureditev poleg jasno izraženega cilja sanacije javnih financ uresničuje tudi cilje preprečevanja širjenja nezakonitih iger na srečo in zaščite najšibkejših skupin prebivalstva pred tveganjem zasvojenosti z igrami na srečo.

31.

Na drugi strani, v zvezi s preoblikovanjem nadomestil in provizij, omenjenim v členu 1(649) zakona o stabilnosti za leto 2015, ugotavljam, da je člen 14 zakona o pooblastilu dejansko določal, da je vlada pooblaščena za izvedbo preoblikovanja veljavnih določb o igrah na srečo, vključno s pregledom nadomestil in provizij za koncesionarje in druge gospodarske subjekte v sektorju iger na srečo „v skladu z merilom progresivnosti glede na obseg pobranih vplačil“.

32.

Vendar se mi ob upoštevanju preverjanj, ki jih mora opraviti predložitveno sodišče, ne zdi, da je bilo tako splošno preoblikovanje cilj nacionalne ureditve iz postopkov v glavni stvari. Kot je namreč razvidno iz člena 1(649) zakona o stabilnosti za leto 2015, ta ureditev nastopi v pričakovanju tega preoblikovanja in zaradi sanacije javnih financ (in ne preoblikovanja nadomestil in provizij). ( 19 ) Poleg tega sporna dajatev ni bila določena v skladu z merilom progresivnosti glede na obseg pobranih vplačil, določenim v zakonu o pooblastilu, ampak je bila določena v fiksni višini in razdeljena med koncesionarje ( 20 ) na podlagi števila avtomatov, ki jih upravljajo, neodvisno od njihove donosnosti. ( 21 )

33.

V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča morajo biti omejitve, ki jih določijo države članice, primerne za uresničevanje zastavljenega cilja in ne smejo presegati tega, kar je nujno za dosego tega cilja. Poleg tega je treba v okviru tega opozoriti, da je nacionalna zakonodaja za uresničevanje navedenega cilja primerna le, če resnično odraža namen doslednega in sistematičnega doseganja tega cilja. ( 22 )

34.

Iz ustaljene sodne prakse Sodišča prav tako izhaja, da mora država članica, ki se želi sklicevati na cilj, ki utemeljuje oviranje svobode opravljanja storitev, sodišču, ki odloča o tem vprašanju, predložiti vse potrebne elemente, ki mu lahko omogočijo, da se prepriča o tem, ali navedeni ukrep res izpolnjuje zahteve, ki izhajajo iz načela sorazmernosti. ( 23 )

35.

V obravnavanih zadevah mora predložitveno sodišče na podlagi elementov, ki jih predloži zadevna država članica, preveriti, ali je nacionalna ureditev iz postopkov v glavni stvari, ker zmanjšuje donosnost igralniške dejavnosti, potrebna za dosledno in sistematično uresničevanje dodatnih ciljev, ki jih je omenila italijanska vlada, in sicer ciljev preprečevanja širjenja nezakonitih iger na srečo in zaščite najšibkejših skupin prebivalstva pred tveganjem zasvojenosti s temi igrami, ( 24 ) in ali ne presega tega, kar je potrebno za dosego teh ciljev.

36.

Zato mora to sodišče opraviti celovito presojo okoliščin sprejetja in izvajanja nacionalne ureditve iz postopkov v glavni stvari. Med temi okoliščinami se po mojem mnenju ne sme zanemariti, da ta ureditev – čeprav je začasna in delna, ker se nanaša samo na poseben, čeprav zelo dobičkonosen podsektor v širšem sektorju iger na srečo – ( 25 ) še zdaleč ni osamljen ukrep, ampak se umešča v širši okvir, opredeljen v zakonu o stabilnosti za leto 2015, in da se nanaša na sprejetje več ukrepov, vključno z ukrepi gospodarske sanacije na najrazličnejših področjih.

37.

Glede na navedeno predlagam, naj se na prvo vprašanje odgovori, da nacionalna ureditev, s katero so se enkratno znižala državna sredstva, ki so na voljo koncesionarjem iger na srečo na igralnih avtomatih, pomeni omejitev svobode ustanavljanja ali svobode opravljanja storitev, zagotovljenih v členih 49 in 56 PDEU, ker bi lahko zmanjšala privlačnost opravljanja igralniške dejavnosti z igralnimi avtomati.

38.

Taka omejitev je vseeno lahko utemeljena z nujnimi razlogi v splošnem interesu, če nacionalno sodišče po celoviti presoji okoliščin sprejetja in izvajanja te ureditve ugotovi, da dejansko dosledno in sistematično uresničuje cilje v splošnem interesu, kot sta cilja preprečevanja širjenja nezakonitih iger na srečo in zaščite najšibkejših skupin prebivalstva pred tveganjem zasvojenosti z igrami na srečo, pri čemer zgolj okoliščina, da omejevanje igralniške dejavnosti sledi cilju sanacije javnih financ, ne preprečuje možnosti, da se za to omejitev šteje, da dejansko uresničuje zlasti take cilje in da jih uresničuje dosledno in sistematično.

39.

Predložitveno sodišče želi z drugim vprašanjem v bistvu izvedeti, ali načelo varstva legitimnih pričakovanj nasprotuje nacionalni ureditvi, kot je ta iz postopkov v glavni stvari, ki zgolj iz ekonomskih razlogov med trajanjem koncesijske pogodbe, sklenjene med družbo in upravo zadevne države članice, znižuje provizijo, določeno v tej pogodbi.

40.

To sodišče dvomi, da je nacionalna ureditev iz postopkov v glavni stvari združljiva s tem načelom, ker je vplivala na že obstoječa koncesijska razmerja in za razumnega in pozornega podjetnika ni predvidljiva. ( 26 )

41.

V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča načelo pravne varnosti, iz katerega izhaja načelo varstva legitimnih pričakovanj, zlasti zahteva, da so pravna pravila jasna, natančna in imajo predvidljive učinke, predvsem če imajo lahko neugodne posledice za posameznike in podjetja. Gospodarski subjekt pa se ne more zanašati na to, da ne bo nikakršnih zakonskih sprememb, ampak lahko le izpodbija način izvajanja take spremembe. ( 27 )

42.

Iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da imajo možnost sklicevanja na načelo varstva legitimnih pričakovanj vsi gospodarski subjekti, pri katerih je nacionalni organ ustvaril upravičena pričakovanja. Vendar kadar lahko razumen in preudaren gospodarski subjekt predvidi sprejetje ukrepa, ki lahko vpliva na njegove interese, se v primeru sprejetja tega ukrepa na to načelo ne more sklicevati. Poleg tega gospodarski subjekti ne morejo upravičeno zaupati v ohranitev obstoječega položaja, ki ga lahko nacionalni organi spremenijo v okviru svoje diskrecijske pravice. ( 28 )

43.

Samo predložitveno sodišče mora preučiti, ali je nacionalna ureditev, kot je ta iz postopkov v glavni stvari, v skladu z načelom varstva legitimnih pričakovanj, Sodišče pa je pri odločanju o predlogu za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU pristojno le za to, da temu sodišču predloži vse elemente razlage prava Unije, ki mu omogočajo presojo te skladnosti. Predložitveno sodišče lahko za to upošteva vse upoštevne elemente, ki izhajajo iz besedila, cilja in sistematike zadevnih predpisov. ( 29 )

44.

Glede tega najprej ugotavljam, da imajo države članice, kot je bilo opozorjeno v točki 23 teh sklepnih predlogov, široko diskrecijsko pravico v zvezi s svojo politiko na področju iger na srečo. Poleg tega je italijanski zakonodajalec v zadnjih letih redno in različno posegal v sektor iger na srečo. ( 30 )

45.

Dalje, čeprav so bila v javnem razpisu iz leta 2011 določena posebna pravila za določitev provizije za koncesionarje, ki so jim bile leta 2013 podeljene koncesije, ugotavljam, da je – kot trdi italijanska vlada – za pogodbeno razmerje med gospodarskimi subjekti in javnimi upravami v zvezi s sistemom koncesij značilna „dinamičnost“, ki omogoča državne posege, utemeljene s cilji v javnem interesu, toliko bolj, če ob upoštevanju preverjanja, ki ga bo opravilo predložitveno sodišče, nacionalna ureditev iz postopkov v glavni stvari dejansko uresničuje cilja boja proti širjenju nezakonitih iger na srečo in zaščite najšibkejših skupin prebivalstva pred tveganjem zasvojenosti z igrami na srečo, v skladu s tem, kar je bilo navedeno v točkah od 30 do 32 teh sklepnih predlogov.

46.

Nazadnje, kot trdi italijanska vlada, je bil z zakonom o pooblastilu, sprejetim leta 2014, predviden pregled nadomestil in provizij za koncesionarje in druge gospodarske subjekte. ( 31 )

47.

Zato je sporna dajatev, naložena koncesionarjem, seveda pomenila zelo kratkotrajno spremembo pogojev, določenih v koncesijskih pogodbah. ( 32 ) Vendar se mi zdi, da zaradi spreminjajoče se in dejansko negotove narave zakonodaje o igrah na srečo ter začasnosti te dajatve in – ob upoštevanju preverjanja, ki ga bo opravilo predložitveno sodišče – njenega omejenega učinka na donosnost naložb koncesionarjev zadevni zakonodajni poseg še zdaleč ni tako izjemen ali nepredvidljiv, da bi pri koncesionarjih vzbudil legitimna pričakovanja, da bodo pogoji iz njihovih pogodb ostali nespremenjeni. ( 33 )

48.

Skratka, menim, da mora predložitveno sodišče ob upoštevanju vsega navedenega in vseh drugih upoštevnih okoliščin sporov, o katerih odloča, preučiti, ali so koncesionarji kot razumni in preudarni gospodarski subjekti imeli na voljo dovolj elementov, da so lahko pričakovali, da bo v nacionalni ureditvi iz postopkov v glavni stvari uvedena sprememba, kot je sporna dajatev.

49.

Zato predlagam, naj se na drugo vprašanje odgovori, da načelo varstva legitimnih pričakovanj načeloma ne nasprotuje nacionalni ureditvi, ki za določeno leto in za omejene zneske zmanjšuje provizijo, določeno v koncesijski pogodbi o igrah na srečo na igralnih avtomatih. Vendar mora predložitveno sodišče v okviru konkretne presoje vseh upoštevnih okoliščin preučiti, ali je bilo v postopkih v glavni stvari to načelo spoštovano.

50.

Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je postavil Consiglio di Stato (državni svet, Italija), odgovori: