1.

V tem predlogu za sprejetje predhodne odločbe so izpostavljene določene težave, ki so podobne tistim, s katerimi se je Sodišče ukvarjalo v sodbi z dne 25. junija 2020 v zvezi z vetrnimi elektrarnami v Aalterju in Neveleju, ( 2 ) glede okoljske presoje načrtov in programov (v nadaljevanju: SOP).

2.

V sklepnih predlogih, ki sem jih predstavil v navedeni zadevi, sem trdil, da je presoja vplivov na okolje določenih „projektov“ ali določenih „načrtov in programov“ eden od glavnih instrumentov prava Unije za doseganje visoke ravni varstva okolja. ( 3 )

3.

Okoljska presoja projektov je urejena z Direktivo 2011/92/EU; ( 4 ) okoljska presoja načrtov in programov pa z Direktivo 2001/42/ES. ( 5 ) Obe direktivi se dopolnjujeta, saj zadnjenavedena „poskuša premakniti analizo vpliva na okolje v fazo strateškega načrtovanja ukrepov nacionalnih organov. Okoljska presoja, ki jo zahteva, je torej širša ali obsežnejša kot presoja v zvezi s posameznim projektom.“ ( 6 )

4.

Kot sem takrat pojasnil, je „[n]a podlagi te premise […] težko pojasniti, do kod segajo zahteve [strateške okoljske presoje iz Direktive] SOP. Jasno je, da je nad presojo posameznih projektov, vendar tudi, da se ne bi smela razširiti na vso zakonodajo države članice, ki vpliva na okolje“. ( 7 )

5.

Ta zadeva je dober pokazatelj te težave, ki očitno obstaja še naprej kljub pojasnilom v sodbi Vetrne elektrarne v Aalterju in Neveleju. Poleg tega bo treba še dodatno opredeliti, kdaj načrt ali program vsebuje referenčni okvir za pripravo projektov, zajetih s prilogama I in II k Direktivi PVO, in je zato potrebna predhodna SOP.

6.

Člen 1 določa:

„Cilj te direktive je zagotoviti visoko raven varstva okolja in prispevati k vključevanju okoljskih vidikov v pripravljanje in sprejemanje načrtov in programov, zato da se spodbuja trajnostni razvoj, tako da se zagotovi skladno s to direktivo izvedena okoljska presoja nekaterih načrtov in programov, ki bodo verjetno znatno vplivali na okolje.“

7.

Člen 2 določa:

„V tej direktivi:

[…]“.

8.

Člen 3 določa:

„1.   Okoljska presoja v skladu s členi 4 do 9 se izvede pri načrtih in programih iz odstavkov 2 do 4, ki bodo verjetno znatno vplivali na okolje.

2.   Ob upoštevanju odstavka 3 se okoljska presoja izvede za vse načrte in programe,

3.   Pri načrtih in programih iz odstavka 2, ki določajo rabo majhnih območij na lokalni ravni, ter pri manjših spremembah načrtov in programov iz odstavka 2 je okoljska presoja potrebna le, kadar države članice ugotovijo, da bodo verjetno znatno vplivali na okolje.

4.   Države članice ugotovijo, ali je verjetno, da bodo načrti in programi, ki določajo okvir za prihodnja soglasja za izvedbo projektov in ki niso načrti in programi iz odstavka 2, znatno vplivali na okolje.

5.   Države članice s preučevanjem vsakega primera posebej, z določanjem vrst načrtov in programov ali s kombinacijo obeh načinov ugotovijo, ali je verjetno, da bodo načrti ali programi iz odstavkov 3 in 4 znatno vplivali na okolje. Zato države članice v vseh primerih upoštevajo ustrezna merila iz Priloge II za zagotovitev, da so načrti in programi z verjetnimi znatnimi vplivi na okolje zajeti s to direktivo.

[…]“.

9.

Člen 2(7) ( 8 ) določa:

„(7)   Za namene tega zakona se za načrte in programe štejejo samo načrti in programi, ki jih določa zvezna zakonodaja ali pravni akti Evropske unije,

[…]“.

10.

Člen 35 določa:

„(1)   Strateško okoljsko presojo je treba izvesti za načrte in programe:

(2)   Za načrte in programe, ki niso navedeni v odstavku 1, je potrebna strateška okoljska presoja, le če določajo okvir za odločitev o sprejemljivosti projektov iz Priloge 1 ali drugih projektov, in če je po predhodni presoji konkretnega primera v smislu odstavka 4 verjetno, da bodo znatno vplivali na okolje […].

(3)   Načrti in programi določajo okvir za odločitev o sprejemljivosti projektov, če vsebujejo pomembna merila za poznejše odločbe o soglasju zlasti glede nujnosti, obsega, lokacije, narave ali pogojev delovanja projektov ali rabe virov.

[…]“.

11.

Člen 20 ( 9 ) določa:

„[…]

(2)   Deli narave in krajine se lahko varujejo

[…]

4.   v skladu s členom 26 kot območja varstva krajine,

[…]“.

12.

Člen 26 določa:

„(1)   Območja varstva krajine so pravno zavezujoče določena območja, na katerih se zahteva posebno varstvo narave in krajine

(2)   Na območjih varstva krajine, zlasti ob upoštevanju člena 5(1) in v skladu s podrobnejšimi določbami, so prepovedana vsa ravnanja, ki spreminjajo naravo teh območij ali so v nasprotju s posebnim ciljem varstva teh območij.“ ( 10 )

13.

Člen 12(1) ( 11 ) določa:

„1.   Varstvo delov narave in krajine v skladu s členom 20(2), točke 1, 2, 4, 6 in 7, zveznega zakona o varstvu narave in ohranjanju krajine se izvaja s podzakonskimi predpisi, razen če ta zakon določa drugače […]“.

14.

Člen 18 določa:

„1.   Uradno soglasje, ki se zahteva na podlagi podzakonskega predpisa o varstvu, se nadomesti z uradnim soglasjem, ki se zahteva na podlagi drugih določb; to soglasje se lahko izda samo, če so izpolnjeni pogoji za izdajo soglasja, ki se zahteva v skladu z podzakonskim predpisom o varstvu in s soglasjem organa, ki je pristojen v skladu z zakonodajo s področja varstva narave.

[…]“

15.

Člen 51 določa:

„(1)   Pristojni so:

[…]

[…]“.

16.

Člen 1 te uredbe ( 12 ) določa: „[…] Zavaruje se tok reke Inn, vključno s porečjem in lokami“.

17.

Člen 3 v zvezi s ciljem varstva določa:

„Cilj območja varstva krajine ‚Inntal Süd‘ je

1.   zagotavljanje zmogljivosti ekosistema; zlasti ohranjati, spodbujati in obnavljati aluvialne gozdove in mrtve rečne rokave ter življenjske razmere tipičnih živalskih in rastlinskih vrst, ki so jim prilagojene, ter njihovih življenjskih združb;

2.   ohranjanje raznolikosti, posebnosti in lepote naravne krajine; zlasti krepitev značaja rečne krajine in ohranjanje kmetijske kulturne krajine;

3.   ohranjanje in optimizacija delovanja vodnega režima zaradi podpiranja tudi kontinuitete toka reke Inn in njenih pritokov ter zadrževanje vode na površju;

4.   varovanje in ohranjanje za skupnost krajinskih elementov, pomembnih za rekreacijske dejavnosti, pri čemer se čim bolj spoštujeta tudi narava in krajina, ter usmerjanje rekreacijskega prometa.“

18.

V skladu s členom 4, ki se nanaša na prepovedi, so „na območju varstva krajine prepovedana vsa tista ravnanja, ki spreminjajo njeno naravo ali ki so v nasprotju z zastavljenim ciljem varstva (člen 3)“.

19.

Člen 5 določa:

„(1)   Dovoljenje Landratsamt Rosenheim (uprava okrožja Rosenheim) kot nižjega organa, pristojnega za varstvo narave (člen 43(2), točka 3, BayNatSchG), potrebuje tisti, ki na območju varstva krajine namerava

(2)   Soglasje se izda brez poseganja v druge predpise, če predvideni ukrep nima nobenih učinkov iz odstavka 4 ali če je take učinke mogoče izravnati z dodatnimi določbami.

[…]“.

20.

Glede oprostitev člen 7 določa:

„1.   Pod pogoji, določenimi v členu 67 BNatSchG, se lahko v posameznih primerih odobri izjema od prepovedi iz člena 4 te uredbe […]“.

21.

Landkreis Rosenheim (okrožje Rosenheim, Nemčija) je z učinkom od 27. aprila 2013 sprejelo uredbo Inntal Süd, ne da bi v zvezi z njo opravilo SOP ali predhodno presojo.

22.

Uredba varuje območje s površino 4021 hektarjev, približno 650 hektarjev manj od površine, na katero se nanašajo prejšnji predpisi iz let 1952 in 1977, ki so bili v celoti ali delno razveljavljeni.

23.

Bund Naturschutz in Bayern e.V. (v nadaljevanju: Bund Naturschutz) je okoljsko združenje, ki je sodelovalo v postopku priprave uredbe Inntal Süd. Ker se ni strinjalo z njeno vsebino, jo je izpodbijalo pri Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (višje upravno sodišče dežele Bavarske, Nemčija), ki je njegovo tožbo zavrglo kot nedopustno.

24.

Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče, Nemčija) odloča o reviziji, vloženi zoper prvostopenjsko odločbo.

25.

Po mnenju predložitvenega sodišča revizija v skladu z nacionalno zakonodajo ni dopustna. Kar zadeva predlog za nadzor zakonitosti, revident ne more uveljavljati nobene kršitve zakona, zaradi česar naj ne bi imel aktivne procesne legitimacije. Predlog naj ne bi bil dopusten, ker uredba Inntal Süd ni odločba in zanjo v skladu z nacionalnim pravom ne velja obveznost izvedbe SOP ali predhodne presoje.

26.

Vendar dodaja, da bi odgovor na vprašanja za predhodno odločanje lahko pripeljal do tega, da bi se predlogom Bund Naturschutz ugodilo.

27.

Namen prvih dveh vprašanj je razjasniti, ali je bilo v skladu s členom 3(2)(a) Direktive SOP obvezno izvesti SOP v zvezi z uredbo. Če je tako, bi bila revizija dopustna in bi ji bilo treba ugoditi tudi z vsebinskega vidika: sodišče bi zagotovo moralo razglasiti neveljavnost uredbe Inntal Süd, ker se je izpustila nujna faza postopka za njeno sprejetje.

28.

Tretje vprašanje, ki se nanaša na člen 3(4) Direktive SOP, je prav tako pomembno za rešitev spora. Če je z uredbo Inntal Süd določen okvir za prihodnja soglasja za izvedbo projektov v smislu navedene določbe, bi v skladu z nacionalnim pravom Landkreis Rosenheim moralo izvesti predhodno presojo v zvezi s to uredbo in bi torej moralo preučiti vsak primer posebej v smislu člena 3(5) Direktive SOP. V tem primeru bi bila revizija dopustna in utemeljena, zaradi česar bi bilo treba uredbo razveljaviti.

29.

V teh okoliščinah Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče) postavlja ta vprašanja za predhodno odločanje:

30.

Pisna stališča so predložili Bund Naturschutz, Landkreis Rosenheim, Landesanwaltschaft Bayern, nemška, češka in irska vlada ter Evropska komisija. Vsi razen češke vlade so se udeležili obravnave 7. junija 2021.

31.

Predložitveno sodišče želi izvedeti, ali je treba člen 3(2)(a) Direktive SOP razlagati tako, da ureditev, kakršna je sporna uredba, pomeni načrt ali program, za katerega velja obveznost SOP.

32.

V sodbi Vetrne elektrarne v Aalterju in Neveleju je Sodišče med drugim navedlo naslednje:

33.

Pravila, ki urejajo področje uporabe Direktive SOP, so v glavnem v dveh med seboj povezanih členih:

34.

Člen 3(4) Direktive SOP razširja obveznost SOP na načrte in programe, ki se nanašajo na neobčutljive dejavnosti, ki pa imajo velik vpliv na okolje. Tretje vprašanje za predhodno odločanje se nanaša na te načrte in programe.

35.

Iz kombinacije teh določb izhajajo dejansko štirje pogoji, z analizo katerih bom ugotovil, ali je lokalna ureditev, kot je uredba Inntal Süd, načrt ali program iz člena 3(2)(a) Direktive SOP.

36.

Premisa, iz katere izhaja predložitveno sodišče, je, da je glede na sodno prakso Sodišča ta uredba „načrt ali program v smislu člena 2(a) Direktive [SOP]“. ( 14 ) Kot bom pojasnil, se s to trditvijo strinjam.

37.

Prvi pogoj, katerega presoja ne bi smela povzročati hermenevtičnih težav, je, da je zakonodajo sprejel ali pripravil organ države članice na nacionalni, regionalni ali lokalni ravni.

38.

V obravnavanem primeru ni sporno, da je uredbo sprejel nemški lokalni organ, in sicer Landkreis Rosenheim.

39.

V skladu s členom 2(a), druga alinea, Direktive SOP so načrti ali programi, ki so jih sprejeli organi države članice in ki spadajo na področje uporabe te direktive, tisti, ki so „zahtevani z zakonskimi in drugimi predpisi“.

40.

Od sodbe Inter‑Environnement Bruxelles in drugi dalje je treba za „zahtevane“ v smislu navedene direktive in za njeno uporabo šteti tiste načrte in programe, katerih sprejetje je urejeno z nacionalnimi zakonskimi ali drugimi predpisi, ki določajo organe, ki so pristojni za njihovo sprejetje, in postopek njihove priprave. ( 15 )

41.

Sodišče je s tem podalo velikodušno razlago Direktive 2001/42, saj je menilo, da velja za načrte in programe, določene v nacionalnih zakonih in drugih predpisih, če je njihovo sprejetje obvezno in tudi če ni obvezno. ( 16 )

42.

V zadevi Vetrne elektrarne v Aalterju in Neveleju se je ta sodna praksa „izpodbijala“, Sodišče pa je bilo izrecno pozvano, naj jo spremeni.

43.

Vendar Sodišče v tej zadevi ni hotelo spremeniti svoje predhodne sodne prakse. Potrdilo je, da bi bili „cilji [Direktive] […] ogroženi, če bi se [njen] člen 2(a) […] razlagal tako, da obveznost okoljske presoje, ki jo določa ta direktiva, zajema le načrte ali programe, katerih sprejetje je obvezno. Po eni strani namreč […] sprejetje navedenih načrtov ali programov pogosto ni določeno na splošno. Po drugi strani bi taka razlaga omogočila državi članici, da bi zlahka zaobšla to obveznost okoljske presoje s tem, da bi se namerno izognila določitvi, da morajo pristojni organi take načrte ali programe sprejeti.“ ( 17 )

44.

Člen 2(a), druga alinea, Direktive SOP je treba torej razlagati „tako, da je treba za načrte in programe, katerih sprejetje je urejeno z nacionalnimi zakonskimi ali drugimi predpisi, ki določajo organe, ki so pristojni za sprejetje teh programov in načrtov, in postopek njihove priprave, šteti, da ‚so zahtevani‘ v smislu te direktive in za njeno uporabo“. ( 18 )

45.

Landesanwaltschaft Bayern znova poziva Sodišče, naj spremeni svojo sodno prakso, ( 19 ) vendar po mojem mnenju ne navaja novih tehtnih argumentov v podporo svoji tezi. Predložitveno sodišče pa v zvezi s tem ne postavlja nobenega vprašanja.

46.

Po sodbi Vetrne elektrarne v Aalterju in Neveleju menim, da je o vprašanju dokončno odločil veliki senat Sodišča in da ni razloga, da bi se ta sodna praksa ponovno pregledala.

47.

Po mnenju predložitvenega sodišča ( 20 ) pooblastila za sprejetje uredbe Inntal Süd izhajajo iz določb BNatSchgG. Šlo naj bi torej za uredbo, prevideno z zakonskimi določbami, čeprav njena priprava ni bila obvezna. Izpolnjuje torej drugi pogoj, da se šteje, da gre za načrt ali program, za katerega velja obveznost SOP.

48.

Člen 3(2)(a) Direktive SOP določa, da se ob upoštevanju odstavka 3 „okoljska presoja izvede za vse načrte in programe, […] ki so pripravljeni za kmetijstvo, gozdarstvo, ribištvo, energetiko, industrijo, promet, ravnanje z odpadki, upravljanje voda, telekomunikacije, turizem, prostorsko načrtovanje ali rabo zemljišč“.

49.

Po mnenju Sodišča „[č]len 3 Direktive 2001/42 obveznost izvedbe okoljske presoje posameznega načrta ali programa pogojuje s tem, da bo načrt ali program iz te določbe verjetno znatno vplival na okolje […]. Natančneje, v skladu s členom 3(2)(a) te direktive je treba izvesti sistematično okoljsko presojo pri načrtih in programih, ki so pripravljeni za nekatere sektorje ter ki določajo okvir za prihodnja soglasja za izvedbo projektov iz prilog I in II k Direktivi 2011/92 […]“. ( 21 )

50.

Gre za občutljive sektorje z okoljskega vidika, kot izhaja iz prilog I in II k Direktivi PVO in iz Direktive 92/43/EGS, ( 22 ) ki so sistematično podvrženi SOP. ( 23 )

51.

Po mnenju predložitvenega sodišča je bila uredba Inntal Süd sprejeta za sektor (sektor varstva narave in ohranjanja krajine), ki naj ne bi bil v skladu z zahtevami iz člena 5 Direktive SOP in naj zato ne bi bil naveden med tistimi iz člena 3(2)(a) te direktive. ( 24 )

52.

Dodaja, da se je Sodišče poleg tega redko izreklo o pogoju „priprave“ za določen sektor, zaradi česar prosi, naj odloči:

53.

Res je, da se Sodišče ni izkazalo kot posebej zahtevno pri analizi tega pogoja, ko je odločalo, ali je za načrt ali program pred njegovim sprejetjem potrebna SOP. Zadostuje, da se načrt ali program nanaša na enega od teh sektorjev, nanj vpliva, se sklicuje ali vanj posega, da se šteje za pripravljenega za ta sektor, če je naveden med sektorji, vključenimi v člen 3(2)(a) Direktive SOP. ( 26 )

54.

Sodišče je razlagalo široko tudi občutljive sektorje, naštete v tem členu. In sicer:

55.

Menim, da nič ne nasprotuje temu, da se nacionalni ukrepi za varstvo narave in krajine pripravijo za občutljive sektorje, opredeljene v členu 3(2)(a) Direktive SOP, čeprav njuno ohranjanje ni njihov neposreden niti specifičen namen, temveč je ta namen posreden. Zato bo za ustrezne načrte in programe, če bodo izpolnjeni ostali pogoji, praviloma pred njihovim sprejetjem potrebna SOP.

56.

Komisija v pisnem stališču trdi, da člen 3(2)(a) Direktive SOP vsebuje izčrpen seznam posameznih sektorjev, ki ga ni mogoče povečati niti razširiti na druge sektorje, ki niso izrecno navedeni, ker je bila to volja zakonodajalca. ( 31 )

57.

V sodbah Sodišča se na ta izčrpen seznam ne vključujejo novi občutljivi sektorji. V njih se sektorji, navedeni na seznamu, zgolj nerestriktivno razlagajo in se ne zahteva, da je načrt ali program izdelan z neposredno in izrecno usmeritvijo k enemu ali več od teh sektorjev ter zadostuje, da se nanaša nanje, se sklicuje nanje ali vanje posega.

58.

Strinjam se z razlago Sodišča in ne vidim razloga, da bi predlagal spremembo te usmeritve sodne prakse.

59.

Besedilo člena 3(2)(a) Direktive SOP potrjuje to razumevanje te določbe. V različnih jezikovnih različicah je uporabljena terminologija, ki potrjuje njeno uporabo za vsak načrt ali program, pripravljen za občutljive sektorje. ( 32 ) Na podlagi tega izraza je besedilo mogoče razlagati tako, da načrt ali program ni izrecno in izključno usmerjen k enemu od teh sektorjev: dovolj je, da nanj pomembno vpliva.

60.

V nasprotju s trditvami nemške, irske in češke vlade taka razlaga ne pomeni neutemeljene razširitve področja uporabe člena 3(2) Direktive SOP v škodo odstavka 4 tega člena. Po mojem mnenju je njen namen preprečiti, da bi se države članice izognile obveznosti SOP v načrtih in programih, ki vplivajo na občutljive sektorje, tako da bi jih prikrile z drugačno terminologijo, ko bi na primer navedle, da so usmerjeni k varstvu narave in krajine.

61.

Ugovori v zvezi s tem dejansko temeljijo na določeni terminološki zmoti: varstvo narave in krajine pravzaprav ni sektor, ki bi ga bilo mogoče izenačiti s tistimi, ki so posebej našteti v členu 3(2)(a) Direktive SOP. Če bi bilo tako izenačenje mogoče, bi šlo za hermenevtično pravilo inclusio unius, exclusio alterius in bi to, da ta domnevni sektor ni naštet, pomenilo, da je izključen.

62.

Vendar se zgodi, da sektorji, našteti v določbi, pokrivajo natančno določena področja delovanja (kmetijstvo, ribištvo, promet, energijo, telekomunikacije itd.), medtem ko je varstvo narave in krajine vsesplošni cilj, ki lahko sam po sebi navdahne in utemelji ukrepe, ki bolj ali manj neposredno vplivajo na vsakega od teh občutljivih sektorjev.

63.

Ne vidim razloga, zakaj bi se zahteve iz člena 5(1) Direktive SOP lahko „prilegale“ ( 33 ) načrtom in programom naštetih sektorjev, ne pa uredbi, ki se neposredno nanaša na varstvo narave in krajine ter nanje posredno vpliva. Menim, da nič ne ovira priprave poročila, v katerem se identificirajo, opišejo in ocenijo verjetni znatni vplivi na okolje, ki izvirajo iz izvajanja načrta ali programa, katerega cilj je varstvo narave in krajine. ( 34 )

64.

Uredba Inntal Süd s tem, da varuje naravo in krajino na enem od območij, določenih z bavarsko zakonodajo (ki pokriva približno 30 % ozemlja te zvezne dežele), hkrati vpliva na nekatere od zgoraj navedenih občutljivih sektorjev.

65.

Bund Naturschutz navaja njen vpliv na „rabo zemljišč“, ki je sektor, ki izrecno spada v člen 3(2)(a) Direktive SOP. Uredba med drugim določa pravila za izvedbo gradbenih del ter opravljanje kmetijskih in gozdarskih dejavnosti, tako da povezava z „rabo zemljišč“ (vključno s „prostorskim načrtovanjem“) ni sporna. ( 35 )

66.

Uredba zahteva predhodno upravno dovoljenje za ogromno dejavnosti na varovanem območju. ( 36 ) Ta dovoljenja varujejo zemljišča pred določeno vrsto rabe in po mojem mnenju pomenijo ukrepe v zvezi z rabo zemljišč in prostorskim načrtovanjem: oba sektorja, naj ponovim, sta navedena v členu 3(1)(a) Direktive SOP.

67.

Natančneje, v členu 5 uredbe je določeno, da je med drugim za gradnjo nepremičnin, ( 37 ) upravljanje voda, ( 38 ) ohranjanje travnikov ( 39 ) ali sečnjo gozdov ( 40 ) potrebno dovoljenje. ( 41 )

68.

Poleg tega, da je treba pripraviti načrt ali program za nekatere občutljive sektorje, je treba v skladu s členom 3(2)(a) Direktive SPO zanj obvezno izvesti SOP, če določa okvir za prihodnja soglasja za izvedbo projektov iz prilog I in II k Direktivi PVO. ( 42 )

69.

Ta člen torej za to, da se za načrt ali program opravi SOP, zahteva:

70.

V skladu s členom 1(2) Direktive PVO pojem „gradnja“ pomeni:

71.

Izraz „projekt“ v opredelitvi (zlasti v prvi alinei člena 1(2)(a) Direktive PVO) ustreza delom ali posegom, ki spreminjajo fizično stvarnost območja. ( 43 )

72.

V skladu s členom 2(1) Direktive PVO so projekti, za katere je treba izvesti presojo, tisti, ki bodo verjetno „pomembno vplivali na okolje, med drugim zaradi svoje narave, velikosti ali lokacije“, kot so opredeljeni v členu 4 te direktive, ki napotuje na tiste, ki so našteti v prilogah I in II k tej direktivi. ( 44 )

73.

Iz člena 2(1) v povezavi s členom 4(1) Direktive PVO očitno izhaja, da projekti, našteti v Prilogi I k tej direktivi, že po svoji naravi pomenijo tveganje za pomembno vplivanje na okolje in morajo biti obvezno predmet PVO. ( 45 )

74.

Pri projektih, naštetih v Prilogi II, države članice določijo, ali zanje velja PVO, s preverjanjem vsakega primera posebej ali na podlagi predhodno določenih pragov ali meril.

75.

Uredba Inntal Süd vsebuje določbe o dejavnostih, ki niso zajete z zgoraj opisanim pojmom projekta iz Direktive PVO, skupaj z drugimi, ki so zajete s tem pojmom.

76.

Kot navaja Komisija, ( 46 ) uredba namreč zajema nekatere dejavnosti, ki sicer potrebujejo predhodno upravno dovoljenje, vendar niso povezane s pojmom projekta. ( 47 ) Nobena od teh dejavnosti ne pomeni izvajanje gradbenih del ali drugih instalacij ali shem, niti drugih fizičnih posegov v naravno okolje ali krajino. Zato niso zajete s pojmom projekta iz Direktive PVO in za predpis, s katerim so sprejete, torej ni potrebna predhodna SOP.

77.

Vendar je v uredbi Inntal Süd hkrati določeno, da je na območju varstva potrebno soglasje za opravljanje drugih dejavnosti, ki spadajo v okvir nabora projektov, naštetih v prilogah I in II k Direktivi PVO. To velja za več tistih, ki so opisane v členih 4 in 5. ( 48 ) Naj poleg tega spomnim, da je taka tudi presoja predložitvenega sodišča. ( 49 )

78.

Te zadnje dejavnosti (za katere je potrebno soglasje v skladu s členom 5 uredbe) so, naj ponovim, brez težav med projekti, navedenimi v prilogah I in II k Direktivi PVO. ( 50 )

79.

Poleg tega člen 5(1), točka 1, uredbe govori o nujnosti izdaje soglasja za „gradnjo, spremembo ali spremembo uporabe kakršnih koli del,[ ( 51 )] tudi če za njih ni potrebno gradbeno dovoljenje“. Več vrst projektov, navedenih v prilogah I in II k Direktivi PVO, omenja ta dela.

80.

Skratka, uredbo Inntal Süd bi bilo načeloma mogoče opredeliti kot enega od načrtov ali programov, za katere je predvideno soglasje za izvedbo projektov iz prilog I in II k Direktivi PVO, zaradi česar je potrebna predhodna SOP.

81.

Naslednji korak je preveriti, ali uredba vsebuje tudi referenčni okvir za prihodnjo pripravo projektov, zajetih z Direktivo PVO.

82.

Člen 3(2)(a) Direktive SOP zahteva, da načrt ali program opredeli okvir za prihodnja soglasja za izvedbo projektov, naštetih v prilogah I in II k Direktivi PVO.

83.

Ta pogoj povzroča največ težav pri uporabi Direktive SOP. Kot sem enkrat navedel, „zahtev[a], da ti načrti in programi vključujejo zakonodajni okvir za naknadno soglasje za izvedbo projektov s pomembnimi vplivi na okolje, [je] odločilen element za natančno določitev področja uporabe Direktive SOP, ne da bi se pretirano posegalo v zakonodajno dejavnost držav članic“. ( 52 )

84.

Izraz „ki določajo okvir za prihodnje soglasje za izvedbo projektov“ ne napotuje na nacionalno pravo. Torej gre za avtonomni pojem prava Unije, ki ga je treba na njenem ozemlju razlagati enotno. ( 53 )

85.

Načrt ali program določa okvir za prihodnje soglasje za izvedbo projektov, zajetih z Direktivo PVO, če gre za „akt, ki z opredelitvijo pravil in postopkov nadzora, ki veljajo za zadevni sektor, določa velik nabor meril in pogojev za odobritev in izvedbo enega ali več projektov, za katere je verjetno, da bodo znatno vplivali na okolje“. ( 54 )

86.

Na ta način se zagotavlja okoljska presoja zahtev, ki bodo verjetno znatno vplivale na okolje ( 55 ) v zaporedju zakonodajnih aktov; a sensu contrario preprečuje, da bi merila ali pogoji, določeni posamično, nalagali SOP.

87.

Sodišče je pojasnilo, da je treba „velik nabor meril in pogojev“ razumeti kakovostno in ne količinsko. Zadostuje, da je nabor velik, ne pa izčrpen, da bi bila za načrt ali program, ki ga določa, potrebna SOP. Tako se izogne tudi mogočim strategijam za izogibanje obveznosti iz Direktive SOP, kot je na primer v obliki drobljenja ukrepov, s čimer se zmanjša polni učinek navedene direktive. ( 56 )

88.

Nacionalna zakonodaja določa okvir za pripravo projektov iz prilog I in II k Direktivi PVO le, če je ta okvir primeren za določanje teh projektov. ( 57 )

89.

Ni nujno, da so projekti izrecno in podrobno določeni v načrtu ali programu, ampak se mi zdi nujno, da je v njem dovolj meril, ki jih je treba upoštevati pri določitvi vsebine, izdelave in izvedbi projektov.

90.

Drugače povedano, načrt ali program lahko pomembno vpliva na okolje in bo potrebna predhodna SOP, če uvaja določbe o lokaciji, značilnostih, velikosti, pogojih delovanja ali dodelitvi virov v teh projektih.

91.

Na podlagi te sodne prakse so vzpostavile okvir za prihodnja soglasja k izvedbi projektov, tako da so vključile pomemben nabor meril in pogojev za njihovo pripravo, med drugim:

92.

Tako so načrti in programi, ki jih je Sodišče preučilo v zadevah D’Oultremont in drugi, Inter‑Environnement Bruxelles in drugi ter Vetrne elektrarne v Aalterju in Neveleju, določali okvir za odobritev projektov in so zato zahtevali izvedbo SOP pred njihovim sprejetjem.

93.

Ali to velja tudi za uredbo Inntal Süd? Predložitveno sodišče mora preučiti, ali je tako in ali taka uredba vsebuje številna merila, ki se uporabljajo za določitev vsebine, postopka priprave in izvajanja projektov, določenih v prilogah I in II k Direktivi 2001/42. Zdi se, da v predložitveni odločbi trdi, da ne, s čimer – kakor bom v nadaljevanju pojasnil – se v bistvu strinjam.

94.

Predložitveno sodišče dvomi, ali uredba Inntal Süd dejansko določa referenčni okvir za pripravo projektov. Po njegovem mnenju uredba „ne vsebuje posebnih pravil v zvezi s soglasjem za izvedbo projektov [niti] ne ureja soglasja (v konkretnem sektorju) za izvedbo projektov, ampak je namenjena predvsem preprečevanju projektov oziroma vsaj zagotavljanju, da upoštevajo varstvo narave“. ( 61 )

95.

Informacije, predložene Sodišču v tej zadevi, potrjujejo to presojo.

96.

Prvič, uredba Inntal Süd (člen 4) na varovanem območju na splošno prepoveduje vsa dejanja, ki spreminjajo naravo območja ali so v nasprotju s ciljem varstva. Zdi se, da ta splošna prepoved sovpada s prepovedjo, ki jo na zvezni ravni določa člen 26(2) BNatSchG, in ne vsebuje nadaljnjih sprememb, na podlagi katerih bi bilo mogoče uredbo opredeliti kot načrt ali program, ki določa okvir za pripravo projektov.

97.

Drugič, res je, da člen 5 uredbe Inntal Süd predvideva soglasja za dejavnosti na območju varstva in določa natančne omejitve v nekaterih primerih (na primer člen 5(1), točka 1(a) in (c), člen 5(2)(a) in člen 5(1), točka 9). Vendar je večina prepovedi in soglasij splošna in se zahteva nadaljnje ukrepanje, da bi lahko neposredno določale razvoj in izvajanje projektov, zajetih z Direktivo PVO.

98.

Kot navaja Komisija, ( 62 ) nedoločitev pravil iz uredbe pomeni, da ta ne vsebuje posebnih meril in podrobnosti za izdajo soglasja za izvedbo projektov. Za pripravo navedenih projektov je treba uporabiti druge določbe, tako da sama uredba ne ponuja referenčnega okvira za soglasje za izvedbo projektov, zajetih z Direktivo SOP.

99.

Sodba CFE temu ne nasprotuje, kot sem ravno pojasnil, ampak prej nasprotno. Sporna ureditev v navedeni zadevi je bila odlok vlade regije Bruselj – glavno mesto, s katero je bilo določeno območje Natura 2000. ( 63 ) V njem so bili za uresničitev ciljev ohranjanja in varstva, ki so v njem opredeljeni, določeni preventivni ukrepi ter splošne in posebne prepovedi. Za to je izražal odločitve in je bil umeščen v hierarhijo ukrepov, namenjenih varstvu okolja, zlasti prihodnjih načrtov upravljanja.

100.

Sodišče je kljub presoji predložitvenega sodišča ( 64 ) razsodilo, da „odlok, kakršen je ta iz postopka v glavni stvari, s katerim država članica določi posebno ohranitveno območje (POO) in opredeli cilje ohranjanja in nekatere preventivne ukrepe, ni eden od ‚načrtov in programov‘, za katere je presoja vplivov na okolje obvezna“. ( 65 )

101.

Podobnosti med členom 5 uredbe Inntal Süd in členom 15 belgijskega odloka so številne.

102.

Na koncu Sodišču predlagam, naj člen 3(2)(a) Direktive SOP razlaga tako, da uredba, katere namen je varovanje narave in krajine in ki določa splošne prepovedi (z izjemami) in obveznosti soglasja, vendar ne določa dovolj natančnih pravil glede vsebine, priprave in izvajanja projektov, navedenih v prilogah I in II k Direktivi PVO, ne spada na njegovo področje uporabe, čeprav vključuje nekatere ukrepe v zvezi z dejavnostmi, omenjenimi v navedenih projektih.

103.

Predložitveno sodišče želi izvedeti, ali je treba člen 3(4) Direktive SOP razlagati tako, da uredba, kakršna je tu sporna, pomeni vsaj načrt ali program, ki pomembno vpliva na okolje v drugih sektorjih kot tistih, ki so navedeni v odstavku 2 te določbe.

104.

Naj spomnim, da člen 3(4) Direktive SOP razširja področje uporabe te direktive. V nasprotju s členom 3(2) pa se z njim ne domneva samodejno, da nekateri načrti in programi znatno vplivajo na okolje, ampak se zahteva, da države članice to ugotovijo. Načrti in programi, na katere se nanaša, so tisti, ki določajo okvir za prihodnja soglasja za izvedbo projektov vendar niso zajeti v členu 3(2).

105.

Obveznost iz člena 3(4) Direktive SOP (tako kot obveznost iz člena 3(2)(a)) je odvisna od tega, ali zadevni načrt ali program opredeljuje okvir za prihodnje soglasje za izvedbo projektov. ( 66 )

106.

Ker sem predlagal, naj se na prvi dve vprašanji za predhodno odločanje odgovori, da uredba, kakršna je obravnavana, ne opredeljuje okvira za prihodnje soglasje za izvedbo projektov, moram ugotoviti, da ni zajeta niti s pojmom načrtov in programov v drugih sektorjih, za katere člen 3(4) Direktive SOP zahteva predhodno SOP.

107.

Tako načrti in programi v občutljivih sektorjih iz člena 3(2) kot načrti in programi v drugih neobčutljivih sektorjih, ki pa vplivajo na okolje, iz člena 3(4) Direktive SOP morajo določiti okvir za odobritev in izvedbo konkretnih projektov. Na tej točki menim, da se ti vrsti načrtov in programov ujemata.

108.

Zato ne bi bilo dosledno, če bi se štelo, da uredba Inntal Süd ne vključuje okvira za izvedbo projektov v občutljivih sektorjih, hkrati pa bi se priznalo, da ga vključuje v primeru neobčutljivih sektorjev.

109.

Landesanwaltschaft Bayern in nemška vlada želita, da Sodišče omeji učinke svoje sodbe, če bo presodilo, da uredba Inntal Süd zahteva predhodno SOP: omejiti bi bilo treba njene časovne učinke oziroma prav tako časovno odložiti učinek izrinjenja, ki ga ima primarnost Direktive SOP.

110.

Glede na do sedaj navedeno menim, da priprava SOP pred sprejetjem predpisov, kot je uredba Inntal Süd, ni obvezna. V tem primeru se odpravijo bojazni glede pravne praznine, ki sta jih izrazila Landesanwaltschaft Bayern in nemška vlada.

111.

Zato ni nujno preučiti omejitve učinkov razlagalne sodbe Sodišča ali odložitev učinka izrinjenja, ki ga ima primarnost Direktive SOP nad nacionalnim predpisom, ki je v nasprotju z njo.

112.

Če pa se Sodišče ne bi strinjalo z mojim stališčem in bi odločilo, da predpis, kot je uredba Inntal Süd, zahteva predhodno SOP, bom podredno analiziral možnosti omejitve posledic njegove sodbe.

113.

Predložitveno sodišče opozarja, da se je v Zvezni republiki Nemčiji do zdaj menilo, da za območja varstva narave in krajine, vključno s posebnimi ohranitvenimi območji v smislu Direktive 92/43, ( 67 ) ni bila potrebna predhodna SOP. Dodaja, da:

114.

Vendar na podlagi teh ugotovitev predložitveno sodišče ne predlaga omejitve učinkov (prihodnje) sodbe Sodišča. Njegov molk v zvezi s tem je po mojem mnenju pomemben indic, da niso podani zadostni razlogi za utemeljitev take omejitve. ( 70 )

115.

Landesanwaltschaft Bayern in nemška vlada sta, nasprotno, na obravnavi poudarila negativne posledice za varstvo okolja, ki bi jih povzročila razveljavitev območij varstva narave in pokrajine, pri čemer sta ponovila svojo trditev, ki sta jo navedli že v pisnem postopku. ( 71 )

116.

Da bi se ta položaj omilil, je Bund Naturschutz na obravnavi predlagalo, naj se Direktiva SOP ne uporabi za prvotno določitev območij varstva narave, ki naj bi imela pozitiven učinek. Direktiva naj bi veljala samo za poznejše spremembe teh območij, če zmanjšujejo varstvo okolja.

117.

S to rešitvijo se ne strinjam. Direktiva SOP v zvezi z zahtevo po predhodni SOP ne razlikuje med prvotno odobritvijo in poznejšo spremembo načrtov in programov. Poleg tega je Sodišče navedlo, da SOP velja tudi za načrte in programe s pozitivnimi učinki na okolje. ( 72 )

118.

Naj spomnim, da je po mnenju Sodišča glede na to, da „v Direktivi 2001/42 ni določb o posledicah kršitve v njej vsebovanih postopkovnih določb, naloga držav članic, da v mejah svojih pristojnosti sprejmejo vse potrebne splošne ali posebne ukrepe, da se pred sprejetjem vseh ‚načrtov‘ ali ‚programov‘, ki bodo verjetno ‚znatno vplivali na okolje‘ v smislu te direktive, opravi okoljska presoja v skladu s procesnimi pravili in merili, določenimi v navedeni direktivi“. ( 73 )

119.

Iz ustaljene sodne prakse prav tako izhaja, da morajo države članice v skladu z načelom lojalnega sodelovanja (člen 4(3) PEU) odpraviti nezakonite posledice take kršitve prava Unije. Zato morajo pristojni nacionalni organi, vključno z nacionalnimi sodišči, pri katerih je vložena tožba zoper akt nacionalnega prava, ki je v nasprotju s pravom Unije, v okviru svojih pristojnosti sprejeti vse potrebne ukrepe za odpravo posledic opustitve SOP. ( 74 )

120.

V skladu s to splošno obveznostjo bi moralo nacionalno sodišče načrt ali program, sprejet brez SOP in s kršitvijo Direktive SOP, zadržati, načrt razveljaviti ali ga ne uporabiti, zato da bi se izvajala primarnost prava Unije. A fortiori, enaka usoda bi morala doleteti soglasja za izvedbo projektov, ki temeljijo na njih. ( 75 )

121.

Razlagalne sodbe Sodišča, izdane v postopku predhodnega odločanja, učinkujejo od začetka veljavnosti pravila prava Unije, ki se razlaga. ( 76 )

122.

Sodišče le zelo omejeno priznava izjemo od tega pravila na podlagi splošnega načela pravne varnosti, ki je neločljivo povezano s pravnim redom Unije. Za to morata biti podani dobra vera zainteresiranih in nevarnost resnih težav, dokazno breme pa je na strani države, ki se na to sklicuje. ( 77 )

123.

Trditve Landesanwaltschaft Bayern in nemške vlade v zvezi s sprejetjem sporne uredbe po mojem mnenju ne zadostujejo za utemeljitev njunega predloga.

124.

Na podlagi razlage členov 2 in 3 Direktive SOP, ki jo je Sodišče podalo v sodbi iz leta 2012 v zadevi Inter‑Environnement Wallonie in Terre wallonne, je bilo mogoče vsaj sklepati, da je mogoče nemška pravila, ki urejajo območja varstva, glede na njihovo vsebino opredeliti kot načrte in programe, za katere velja obveznost predhodne SOP, čeprav nacionalne določbe tega niso zahtevale.

125.

Prav tako je bilo mogoče predvideti, da Sodišče meni, da bi se morala SOP izvesti ne samo za načrte in programe z negativnim vplivom na okolje, ampak tudi za načrte in programe s pozitivnim vplivom (kot so načrti in programi, ki določajo naravovarstvena območja). ( 78 )

126.

To, da Komisija proti Zvezni republiki Nemčiji ni vložila tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti (ker ni izvedla SOP pred sprejetjem načrtov ali programov za območja varstva narave in krajine), samo po sebi ne more biti razlog, da se nemški organi sklicujejo na dobro vero.

127.

Niti se mi ne zdijo odločilni razlogi, ki so jih ti organi navedli, ko so trdili, da bi razveljavitev pravil o območjih varstva narave in krajine eo ipso povzročila „katastrofalne“ posledice v Nemčiji, kot je na obravnavi navedel eden od intervenientov. Proti tem razlogom govori to:

128.

Sodišče je priznalo, da je mogoče izjemoma in iz nujnih razlogov pravne varnosti priznati začasno odložitev učinka izrinjenja, ki ga ima pravilo prava Unije v razmerju do nacionalnega prava, ki je v nasprotju z njim. ( 79 )

129.

To pravico ima izključno Sodišče, iz sodne prakse katerega pa izhaja, da:

130.

Stranke v sporu se ne strinjajo, ali nemško pravo dopušča začasno ohranitev predpisov, ki se nanašajo na naravovarstvena območja, ko so enkrat razveljavljeni. Landesanwaltschaft Bayern trdi, da ne, ( 81 ) vendar po mnenju Bund Naturschutz sodna praksa predložitvenega sodišča dopušča tako začasno uporabo v primeru razveljavitve iz postopkovnih razlogov. ( 82 )

131.

Predložitveno sodišče mora ugotoviti, ali ima na voljo postopkovne poti, ki mu omogočajo začasno ohranitev predpisov o območjih varstva narave in krajine kljub njihovi neveljavnosti. ( 83 ) Če ne bi bilo tako, se sodna praksa Sodišča v zvezi s časovno omejitvijo učinka izrinjenja, ki ga ima primarnost, ne bi mogla uporabiti.

132.

Če bi nemško nacionalno pravo to dovoljevalo, bi bilo treba še preveriti, ali je začasno izrinjenje primarnosti upravičeno z nujnim razlogom, povezanim z varstvom okolja, in ali so izpolnjeni ostali pogoji iz sodbe Inter‑Environnement Wallonie Terre wallonne. ( 84 )

133.

Nujna zahteva v splošnem interesu, na katero se sklicujejo nemški organi, je, da bi bilo varstvo okolja zmanjšano, če bi bilo treba to uredbo in podobne predpise razveljaviti.

134.

Po mojem mnenju ni bilo v celoti dokazano, da bo morebitna neveljavnost ali neučinkovanje ( 85 ) uredb v zvezi z območji varstva narave in krajine (ker niso bile predmet predhodne SOP) neizogibno povzročila tako veliko pravno praznino, da bi ogrozila varstvo okolja. Navesti je mogoče več argumentov v nasprotnem smislu:

135.

Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče, Nemčija) odgovori: