1.

Spor, ki je podlaga za ta predlog za sprejetje predhodne odločbe, poteka med družbo AS LatRailNet (subjekt, pristojen za opravljanje bistvenih funkcij upravljavca železniške infrastrukture v Latviji) ( 2 ) in Valsts dzelzceļa administraācija (regulatorni organ za železniški sektor v tej državi). ( 3 )

2.

Spor se vrti okrog pribitkov na uporabnine za uporabo železniške infrastrukture, ki se uporabljajo v segmentu železniškega potniškega prometa. Direktiva 2012/34/EU ( 4 ) pod določenimi pogoji dopušča, da se k tem uporabninam (pri izračunu katerih se upošteva le nadomestilo za neposredne stroške) dodajo določeni pribitki za vsak segment trga. ( 5 )

3.

Spor je nastal, ko je regulatorni organ družbi LatRailNet naložil, naj nekoliko spremeni formulo za izračun pribitka, ki se uporablja za podjetja, ki opravljajo storitev železniškega potniškega prometa „v okviru pogodbe za opravljanje javne službe“, pri čemer izključuje vsakega drugega takšnega izvajalca. ( 6 )

4.

Predložitveno sodišče s predložitveno odločbo prosi za razlago Direktive 2012/34: (a) glede pooblastil regulatornega organa (prvo in drugo vprašanje); in (b) glede pribitka na uporabnine, določenega v členu 32(1) (tretje vprašanje).

5.

V skladu z navodilom Sodišča se ti sklepni predlogi nanašajo samo na tretje vprašanje za predhodno odločanje.

6.

Člen 31, naslovljen „Načela zaračunavanja uporabnin“, določa:

„[…]

3.   Brez poseganja v odstavek 4 ali 5 tega člena ali v člen 32 so uporabnine za minimalni paket storitev dostopa in za dostop do infrastrukture, ki povezuje objekte za izvajanje železniških storitev, enake stroškom, ki nastanejo neposredno pri izvajanju storitve železniškega prometa.

[…]“

7.

Člen 32, naslovljen „Izjeme od načel zaračunavanja uporabnin“, določa:

„1.   Če trg to prenese, lahko država članica za skupno pokrivanje stroškov upravljavca infrastrukture naloži pribitke na podlagi učinkovitih, preglednih in nediskriminatornih načel, pri čemer zagotavlja optimalno konkurenčnost segmentov trga storitev v železniškem prometu. Ureditev zaračunavanja uporabnin upošteva povečanje produktivnosti, ki jo dosežejo prevozniki v železniškem prometu.

Višina uporabnin pa nikakor ne sme izključiti uporabe infrastrukture s strani tistih tržnih delov, ki lahko plačajo vsaj stroške, nastale neposredno zaradi izvajanja storitev železniškega prometa, in stopnjo donosnosti, ki jo trg lahko prenese.

Preden odobrijo naložitev takšnih pribitkov, države članice zagotovijo, da upravljavci infrastrukture ocenijo njihov pomen za specifične tržne dele in pri tem upoštevajo vsaj pare iz točke 1 Priloge VI ter ustrezne ohranijo. Seznam tržnih delov, ki jih opredelijo upravljavci infrastrukture, vsebuje vsaj naslednje tri dele: storitve tovornega prometa, storitve potniškega prometa v okviru pogodbe za opravljanje javne službe in druge storitve potniškega prometa.

[…]“

8.

Člen 2, naslovljen „Opredelitve pojmov“, določa:

„V tej uredbi:

[…]

[…]“

9.

Člen 3, naslovljen „Pogodbe o izvajanju javne službe in splošna pravila“, določa:

„1.   Kadar se pristojni organ odloči, da izvajalcu, ki ga izbere sam, dodeli izključno pravico in/ali nadomestilo, ne glede na vrsto nadomestila, v zameno za izvajanje obveznosti javne službe, to stori v okviru pogodbe o izvajanju javne službe.

[…]“

10.

Člen 11 določa:

„1. Po posvetovanju s prosilci in upravljavcem javne železniške infrastrukture subjekt, ki mu je dodeljeno izvajanje bistvenih funkcij upravljavca javne železniške infrastrukture, pripravi in potrdi ureditev izračunavanja uporabnin v zvezi z najnižjo uporabnino za dostop, na katero se nanaša člen 121(1) navedenega zakona, in z dostopom do infrastrukture, ki povezuje objekte za izvajanje železniških storitev, ter jo posreduje upravljavcu javne železniške infrastrukture za njeno vključitev v program omrežja. Razen v posebnih primerih iz člena 111(10) tega zakona subjekt, ki mu je dodeljeno izvajanje bistvenih funkcij upravljavca javne železniške infrastrukture, zagotovi, da se navedena ureditev zaračunavanja uporabnin uskladi z enakimi načeli, ki veljajo v celotnem omrežju, in da se pri uporabi navedenega omrežja poskrbi, da različni prevozniki, ki izvajajo podobne storitve v podobnem segmentu trga, plačujejo enakovredne in nediskriminatorne uporabnine.

2. Uporabnina za minimalni paket storitev dostopa […] in uporabnina za infrastrukturo, ki povezuje objekte za izvajanje železniških storitev, se določi glede na strošek, ki nastane neposredno pri izvajanju storitve železniškega prometa […]“.

11.

Člen 111 določa:

„(1)   Subjekt, ki mu je dodeljeno izvajanje bistvenih funkcij upravljavca javne železniške infrastrukture, z namenom povrnitve vseh stroškov, ki jih je prevzel upravljavec javne železniške infrastrukture, lahko, če trg to lahko prenese, naloži pribitke na uporabnino za minimalni paket storitev dostopa, na katero se nanaša člen 121(1) navedenega zakona, in za dostop do infrastrukture, ki povezuje objekte za izvajanje železniških storitev.

(2)   Subjekt, ki mu je dodeljeno izvajanje bistvenih funkcij upravljavca javne železniške infrastrukture, preden zaračuna pribitke, oceni njihovo višino vsaj v naslednjih segmentih trga in izbere najpomembnejše med njimi:

[…]

(7)   Pribitki se uporabljajo na podlagi učinkovitih, preglednih in nediskriminatornih načel, hkrati pa se še vedno zagotovi optimalna konkurenčnost storitev v železniškem prometu in upošteva povečanje produktivnosti prevoznikov. Višina uporabnin ne sme izključiti uporabe javne železniške infrastrukture s strani tistih segmentov trga, ki lahko plačajo vsaj neposredne stroške, skupaj s stopnjo donosnosti, ki jo trg lahko prenese.“

12.

Družba LatRailNet je 30. junija 2017 pri izvajanju bistvenih funkcij upravljavca železniške infrastrukture ( 7 ) sprejela sistem uporabnin, ki je predmet spora.

13.

Znesek pribitka v vsakem segmentu trga se je določil v skladu s formulo, v kateri je bil med drugim koeficient ponderiranja trga „mcbs“.

14.

Ta koeficient se lahko giblje med vrednostjo 0 (v tem primeru se za zadevni segment trga ne uporabi pribitka) in vrednostjo 1 (ki pomeni najvišji pribitek).

15.

Pri določitvi koeficienta „mcbs“ se upoštevajo trije dejavniki ali merila za ocenjevanje, imenovani Cs, VS in Ss. Najvišje merilo bo določalo vrednost koeficienta „mcbs“.

16.

V skladu z modelom, ki ga je sprejela družba LatRailNet za tržni segment storitev potniškega prometa v okviru pogodbe za opravljanje javne službe, ( 8 ) je vrednost merila Ss znašala 1. Nasprotno, v drugih segmentih trga naj bi bila ta vrednost določena na podlagi ocene izvedenca.

17.

Zaradi tega modela sta merili Cs in Vs zdaj nepomembni, tudi če je njuna vrednost 0. Ko je namreč vrednost Ss za tržni segment potniškega prometa v okviru pogodbe za opravljanje javne službe določena na 1, je koeficient ponderiranja trga „mcbs“ avtomatično 1, ne da bi bilo treba oceniti razmere na trgu.

18.

Regulatorni organ je 27. junija 2018 razveljavil sistem uporabnin, ki ga je uvedla družba LatRailNet, tej pa je odredil, naj ga prilagodi v delu, ki se nanaša na pribitek, ki se uporabi za tržni segment potniškega prometa v okviru pogodbe za opravljanje javne službe.

19.

Družba LatRailNet je 26. julija 2018 pri Administratīvā rajona tiesa (upravno sodišče prve stopnje, Latvija) vložila tožbo zoper odločbo regulatornega organa, saj jo je iz naslednjih razlogov štela za neveljavno:

20.

Družba Latvijas Dzelzceļš je kot upravljavec latvijske železniške infrastrukture intervenirala v postopku v glavni stvari po dveh poteh:

21.

Predložitveno sodišče je 5. februarja 2019 oba upravna postopka združilo.

22.

Družba Latvijas dzelzceļš v svojih navedbah „meni, da je mogoče določiti najvišjo vrednost za merilo Ss, saj je bila družba Pasažieru vilciens, ki kot edini predstavnik segmenta trga potniškega prometa […] plačuje uporabnino za infrastrukturo (vključno s pribitkom), prav tako zaščitena pred vsakršno škodo, ki bi lahko izhajala iz določitve navedene uporabnine“. ( 10 )

23.

V teh okoliščinah je Administratīvā rajona tiesa (upravno sodišče prve stopnje) Sodišču med drugim predložilo to vprašanje za predhodno odločanje: ( 11 )

24.

Sodno tajništvo Sodišča je predložitveno odločbo prejelo 27. marca 2020.

25.

Pisna stališča so predložili družba Latvijas dzelzceļš, regulatorni organ, italijanska vlada in Evropska komisija. Sodišče je presodilo, da obravnava ni potrebna.

26.

Predložitveno sodišče želi s tretjim vprašanjem za predhodno odločanje izvedeti, ali se možnost držav članic, da naložijo „pribitke […], pri čemer zagotavlja[jo] optimalno konkurenčnost segmentov trga storitev v železniškem prometu“ (člen 32(1) Direktive 2012/34), uporablja, kadar prevoz potnikov v določenem tržnem segmentu zagotavlja en sam prevoznik v železniškem prometu, in sicer ima v zvezi s tem izključno pravico.

27.

Za opredelitev predmeta razprave je treba spomniti, da so med storitvami, ki jih je treba v skladu s Prilogo II k Direktivi 2012/34 zagotavljati prevoznikom v železniškem prometu, te:

28.

Člen 13 Direktive 2012/34 se nanaša na pogoje, pod katerimi imajo prevozniki v železniškem prometu dostop do različnih storitev:

29.

V skladu z Direktivo 2012/34 se za uporabo železniške infrastrukture in objektov za izvajanje železniških storitev plačujejo uporabnine. Te se izplačujejo upravljavcu infrastrukture oziroma upravljavcu objekta za izvajanje železniških storitev, ki jih uporabita za financiranje svojih dejavnosti (člen 31(1) v skladu s temi merili:

30.

Upravljavec železniške infrastrukture se torej financira ( 12 ) med drugim ( 13 ) s prihodki od uporabnin za uporabo infrastrukture, ki jih pobira od podjetij, ki uporabljajo to infrastrukturo. Nič ne preprečuje, da ne bi bil upravičen tudi do državnega financiranja. ( 14 )

31.

Ureditev tega vira prihodkov prek uporabnin in pribitkov je najti v členih 31 in 32 Direktive 2012/34, ( 15 ) ki, če se povzame, določata:

32.

V skladu s to shemo lahko upravljavec železniške infrastrukture neposredne stroške prenese na železniške uporabnine. Nasprotno pa sme pribitke za povrnitev ostalih stroškov uvesti le, če jih trg lahko prenese in če je zagotovljena optimalna konkurenčnost zadevnih tržnih segmentov.

33.

Tretje vprašanje za predhodno odločanje se nanaša ravno na pogoje, ki morajo biti podani za uvedbo pribitka.

34.

V skladu z Direktivo 2012/34 mora upravljavec infrastrukture pri določanju pribitkov upoštevati konkretne posebnosti zadevnega tržnega segmenta. Glavni pogoj za njihovo uvedbo je, naj ponovim, da „ga trg prenese“. ( 17 )

35.

Vendar se predložitveno sodišče osredotoča na pojem konkurenčnosti iz člena 32(1) Direktive 2012/34. V tem smislu poudarja, da:

36.

Ta pristop delno ustreza pristopu latvijskega upravljavca infrastrukture. Družba Latvijas dzelzceļš namreč trdi, da razlaga člena 32 Direktive 2012/34 pomeni, da neobstoj konkurence v segmentu potniškega prometa eo ipso preprečuje oceno njegove konkurenčnosti in donosnosti. ( 18 )

37.

S poudarjanjem dejavnika konkurenčnosti se spregleda, da ključni element (resnično središče težišča) ureditve izjem od načel uporabnin v členu 32 Direktive 2012/34 ni ta dejavnik, temveč da lahko trg, na katerega se nanašajo pribitki, te prenese.

38.

Kljub temu se je treba vprašati o posledicah, ki jih ima v tem okviru konkurenčnost, ki je omenjena v členu 32(1) Direktive 2012/34. Natančneje, razjasniti bo treba, ali se ta pojem enači s pojmom konkurence med prevozniki v železniškem prometu.

39.

Člena 31(5), drugi pododstavek, in 32(4), četrti pododstavek, Direktive 2012/34 določata, da „[i]zvedbeni akti[, ki jih lahko sprejme Komisija,] ne povzročajo neupravičenega izkrivljanja konkurence med prevozniki v železniškem prometu ali vplivajo na splošno konkurenčnost železniškega sektorja“.

40.

V istem smislu člen 8(4) Direktive 2012/34, kot sem že izrazil, zahteva tudi, da „železniški prevoz lahko konkurira drugim načinom prevoza“. V uvodni izjavi 5 je uporabljen podoben izraz, pri čemer se zahteva, da je železniški prevoz „konkurenčen drugim načinom prevoza“.

41.

Menim, da te določbe nudijo usmeritev, kako v okviru Direktive 2012/34 razlikovati med, na eni strani, „konkurenco“ kot igriščem, na katerem morajo delovati prevozniki v železniškem prometu, in na drugi strani „konkurenčnostjo“ železniškega sektorja ali enega od njegovih segmentov:

42.

Preučitev različnih jezikovnih različic člena 32(1) Direktive 2012/34 ( 19 ) potrjuje to presojo. Konkurenčnost, ki jo morajo zagotoviti upravljavci infrastrukture, je tista, ki jo mora imeti segment železniškega prometa (za katerega se uporabi pribitek) v razmerju do drugih alternativnih prevoznih sredstev.

43.

Taka je bila tudi usmeritev, po kateri se je zgledovala Direktiva 2001/14, katere uvodna izjava 39 se je sklicevala na „donosnost[…] naložbe, ki jo lahko trg prenese“. ( 20 )

44.

Konkurenčnost, ki jo mora upoštevati pribitek, torej ni sinonim za konkurenco med prevozniki v železniškem prometu. Pribitek ne sme povzročiti tega, da določen segment izgubi svojo zmožnost konkuriranja drugim različnim prevoznim sredstvom (torej svojo konkurenčnost). V primeru železniškega potniškega prometa mu ta zmožnost konkuriranja omogoča, da se lahko merijo z zračnimi, cestnimi ali drugimi prevoznimi sredstvi.

45.

Ob upoštevanju tega bi moral pribitek ocenjevati donosnost segmenta v primerjavi z drugimi prevoznimi sredstvi, ki niso železniška. Prevozniki v železniškem prometu bi tako lahko prenesli plačilo uporabnine in še pribitka, če ta ne bi bil tako visok, da bi jih prisilil k takemu zvišanju cen, da bodo odvračilne za uporabnika, ki se bo odločil za uporabo teh drugih načinov prevoza.

46.

Neobstoj konkurence med železniškimi prevozniki ne preprečuje ocene konkurenčnosti segmenta železniškega potniškega prometa. Ta je lahko konkurenčen (v primerjavi z drugimi prevoznimi sredstvi), tudi če ga upravlja en sam prevoznik v železniškem prometu. ( 21 )

47.

Res je, da bi lahko imel sistem uporabnin negativen vpliv na konkurenco med prevozniki v železniškem prometu. Funkcije regulatornega organa zato vključujejo preprečevanje potencialno protikonkurenčnega oblikovanja cen (navzkrižne subvencije, plenilske cene in previsoke cene), ki jih je mogoče povezati s pribitki. ( 22 ) Vendar je to vidik problema, ki ga v predložitveni odločbi ni, saj se ta osredotoča na pogoje za naložitev pribitkov.

48.

Skratka, čeprav namen skupnega pokrivanja stroškov upravljavca infrastrukture, ki presegajo neposredne stroške, načeloma dopušča naložitev pribitkov, ta možnost obstaja, „če trg to prenese“.

49.

To, da trg to prenese, pa bi med drugimi dejavniki pomenilo, da pribitek ne poslabšuje konkurenčnosti zadevnega železniškega segmenta. ( 23 ) Zlasti če podjetja za železniški potniški promet ne bi mogla prevzeti plačila pribitka, ker bi vpliv tega pribitka na končne cene, ki jih morajo plačati uporabniki, te odvrnila od uporabe njihovih storitev, bi bila lahko ogrožena „optimalna konkurenčnost“ tega segmenta.

50.

S tem stališčem se ne kršijo cilji Direktive 2012/34 v nasprotju s tem, kar trdi družba Latvijas dzelzceļš, saj kritje stroškov upravljavca infrastrukture (razen neposrednih) s pribitki ni brezpogojno, ampak je odvisno od že analiziranih meril iz člena 32(1) te direktive.

51.

Trditev, ki jo zagovarja družba Latvijas dzelzceļš (pribitek, ki bi bil nižji od najvišjega zneska, naj bi upravljavcu infrastrukture preprečeval povrnitev vseh stroškov), ( 24 ) ne upošteva omejitev, ki jih je na tem področju uvedla Direktiva 2012/34.

52.

Člen 32(1), tretji pododstavek, Direktive 2012/34 določa, da „[p]reden odobrijo naložitev takšnih pribitkov, države članice zagotovijo, da upravljavci infrastrukture ocenijo njihov pomen za specifične tržne dele“. Eden od segmentov, v katerih je treba obvezno opraviti tako oceno, so „storitve potniškega prometa v okviru pogodbe za opravljanje javne službe“.

53.

Iz tega člena je torej razvidno, da načeloma nič ne nasprotuje uvedbi pribitkov na uporabnine, ki se zaračunajo prevoznikom v železniškem prometu, kadar upravljajo potniški promet v okviru pogodbe za opravljanje javne službe.

54.

Uredba št. 1370/2007 določa možnost, da države članice in lokalne skupnosti sklenejo pogodbe o izvajanju javne službe, ki lahko vsebujejo izključne pravice za opravljanje nekaterih storitev. Na to možnost – in na ustrezno določbo – se sklicuje tudi uvodna izjava 19 Direktive 2012/34, ki spodbuja, da se ta možnost razlaga v skladu s to uredbo.

55.

Uredba št. 1370/2007 oblikuje pogodbo o izvajanju javne službe kot orodje, ki omogoča zagotavljanje storitev kopenskega prevoza potnikov, „ki so nujne zaradi splošnega gospodarskega pomena“, ko jih „ni mogoče komercialno opravljati“. ( 25 )

56.

Mehanizem, ki pristojnemu organu omogoča plačilo izvajalcu javne službe, je v skladu s členom 3(1) Uredbe št. 1370/2007 dodelitev „izključne pravice in/ali nadomestila“. ( 26 )

57.

V skladu s členom 2(f) iste uredbe izključna pravica pomeni „pravico, ki izvajalcu javne službe zagotavlja možnost opravljanja določenih storitev javnega potniškega prevoza na izbrani liniji, omrežju ali območju, pri čemer izključuje vsakega drugega takšnega izvajalca“.

58.

Obveznosti javne službe običajno obstajajo, kadar ni ekonomske donosnosti, nad katero prevladajo razlogi v splošnem interesu, ki jih upravičujejo. Izvajalec, ki prevzame te obveznosti, tega ne stori (ali jih ne bi prevzel v enakem obsegu ali pod enakimi pogoji), če bi upošteval le svoj poslovni interes. ( 27 )

59.

V skladu s tem modelom prevoznik v železniškem prometu opravlja javno storitev potniškega prevoza in plača uporabnine upravljavcu železniške infrastrukture oziroma upravljavcu objekta za izvajanje železniških storitev. V zameno to podjetje dobiva prihodke iz poslovanja (torej od prodaje vozovnic) in po potrebi nadomestilo za opravljanje javne službe.

60.

Zato se strinjam s Komisijo, ( 28 ) da se člen 32(1) Direktive 2012/34 ne preneha uporabljati, če je prevoznik v železniškem prometu sklenil pogodbo, s katero mu je podeljena pravica opravljanja storitev javnega potniškega prevoza, pri čemer izključuje vsakega drugega takšnega izvajalca.

61.

Teoretično nič ne nasprotuje temu, da prevozniki v železniškem prometu, ki upravljajo prevoz potnikov v okviru pogodbe za opravljanje javne službe, dosežejo določeno donosnost. V takem položaju lahko upravljavec infrastrukture, potem ko je ocenil to donosnost, zanjo uporabi pribitek, ki ga doda uporabnini, če so podane ostale okoliščine iz člena 32(1) Direktive 2012/34.

62.

Kot sem že navedel, je za oceno donosnosti segmenta vsekakor potrebna skrbna ocena. Tako naj bi bilo v sklepu družbe LatRailNet z dne 21. avgusta 2018, ki je bil sprejet za izvršitev odločitve regulatornega organa, navedeno, da bo „vrednost merila Ss določena za vse segmente trga na podlagi ocene izvedenca“. ( 29 )

63.

Tako je ureditev segmenta trga potniškega prometa v okviru pogodbe za opravljanje javne službe v skladu s sistemom drugih segmentov, za katere je že bil določen isti ukrep. ( 30 )

64.

Stranke, ki so predložile pisna stališča v tem postopku za sprejetje predhodne odločbe, so se tako ali drugače izrekle o vsebini odločitve regulatornega organa ( 31 ) glede postavk javnega financiranja, ki bi jih bilo treba izvzeti iz osnove za izračun pribitkov. ( 32 )

65.

Ne zanikam, da je to vprašanje v interesu strank v sporu, vendar ga predložitveno sodišče v tretjem vprašanju za predhodno odločanje zagotovo ne omenja. Niti v formulaciji tega vprašanja niti pri obrazložitvi, ki utemeljuje predložitev zadeve temu sodišču, ( 33 ) navedeno sodišče ne izraža nobenega dvoma v zvezi s tem, tako da se Sodišču ni treba spustiti v to razpravo.

66.

Glede na navedeno predlagam, naj se na tretje vprašanje Administratīvā rajona tiesa (upravno sodišče prve stopnje, Latvija) odgovori:

Člen 32(1) Direktive 2012/34/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. novembra 2012 o vzpostavitvi enotnega evropskega železniškega območja je treba razlagati tako, da če so pogoji, ki jih ta določba zahteva, izpolnjeni, nič ne nasprotuje temu, da se prevozniku v železniškem prometu, ki zaradi podelitve izključne pravice upravlja prevoz potnikov v okviru pogodbe za opravljanje javne službe, naložijo pribitki na uporabnine za uporabo infrastrukture.