Začasna izdaja
SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (peti razširjeni senat)
z dne 14. julija 2021(*)
„Dostop do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Harmonizirani standardi – Dokumenti, ki se nanašajo na štiri harmonizirane standarde, ki jih je odobril CEN – Zavrnitev dostopa – Izjema v zvezi z varstvom poslovnih interesov tretje stranke – Varstvo, ki izhaja iz avtorske pravice“
V zadevi T‑185/19,
Public.Resource.Org, Inc. s sedežem v Sebastopolu, Kalifornija (Združene države Amerike),
Right to Know CLG s sedežem v Dublinu (Irska),
ki ju zastopajo F. Logue, solicitor, A. Grünwald, J. Hackl in C. Nüßing, odvetniki,
tožeči stranki,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopajo G. Gattinara, F. Thiran in S. Delaude, agenti,
tožena stranka,
ob intervenciji
Evropskega odbora za standardizacijo (CEN) in drugih intervenientov, katerih imena so navedena v prilogi,(1) ki jih zastopajo U. Karpenstein, K. Dingemann in M. Kottmann, odvetniki,
intervenienti,
zaradi predloga na podlagi člena 263 PDEU za razglasitev ničnosti Sklepa Komisije C(2019) 639 final z dne 22. januarja 2019 o zavrnitvi prošnje za dostop do štirih harmoniziranih standardov, ki jih je sprejel CEN,
SPLOŠNO SODIŠČE (peti razširjeni senat),
v sestavi S. Papasavvas, predsednik, D. Spielmann, U. Öberg, sodnika, O. Spineanu-Matei (poročevalka), sodnica, in R. Norkus, sodnik,
sodni tajnik: P. Cullen, administrator,
na podlagi pisnega dela postopka in obravnave z dne 10. novembra 2020
izreka naslednjo
Sodbo
I. Dejansko stanje
1 Tožeči stranki, Public.Resource.Org, Inc. in Right to Know CLG, nepridobitni organizaciji, katerih glavna naloga je vsem državljanom omogočiti prosto dostopnost prava, sta 25. septembra 2018 pri generalnem direktoratu Evropske komisije za notranji trg, industrijo, podjetništvo ter mala in srednja podjetja na podlagi Uredbe (ES) št. 1049/2001 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 331) in Uredbe (ES) št. 1367/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. septembra 2006 o uporabi določb Aarhuške konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah v institucijah in organih Skupnosti (UL 2006, L 264, str. 13) vložili prošnjo za dostop do dokumentov, s katerimi razpolaga Komisija (v nadaljevanju: prošnja za dostop).
2 Prošnja za dostop se je nanašala na štiri harmonizirane standarde, ki jih je sprejel Evropski odbor za standardizacijo (v nadaljevanju: CEN) v skladu z Uredbo (EU) št. 1025/2012 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. oktobra 2012 o evropski standardizaciji, spremembi direktiv Sveta 89/686/EGS in 93/15/EGS ter direktiv 94/9/ES, 94/25/ES, 95/16/ES, 97/23/ES, 98/34/ES, 2004/22/ES, 2007/23/ES, 2009/23/ES in 2009/105/ES Evropskega parlamenta in Sveta ter razveljavitvi Sklepa Sveta 87/95/EGS in Sklepa št. 1673/2006/ES Evropskega parlamenta in Sveta (UL 2012, L 316, str. 12), in sicer standard EN 71-5:2015, naslovljen „Varnost igrač – 5. del: Kemijske igrače (kompleti), razen kompletov za kemijske poskuse“, standard EN 71-4:2013, naslovljen „Varnost igrač – 4. del: Kompleti za kemijske poskuse in druge poskuse, pri katerih se uporabljajo kemikalije“, standard EN 71-12:2013, naslovljen „Varnost igrač – 12. del: N-nitrozamini in N-nitrozabilne snovi“, in standard EN 12472:2005+A1:2009, naslovljen „Simulirana obrabno-korozijska metoda za odkrivanje niklja iz prevlečenih predmetov“ (v nadaljevanju: zaprošeni harmonizirani standardi).
3 Komisija je z dopisom z dne 15. novembra 2018 na podlagi prve alinee člena 4(2) Uredbe št. 1049/2001 zavrnila prošnjo za dostop (v nadaljevanju: prvotni sklep o zavrnitvi).
4 Tožeči stranki sta 30. novembra 2018 v skladu s členom 7(2) Uredbe št. 1049/2001 pri Komisiji vložili potrdilno prošnjo. Komisija je s sklepom z dne 22. januarja 2019 potrdila zavrnitev dostopa do zaprošenih harmoniziranih standardov (v nadaljevanju: potrdilni sklep).
II. Postopek in predlogi strank
5 Tožeči stranki sta 28. marca 2019 v tajništvu Splošnega sodišča vložili to tožbo.
6 CEN in štirinajst nacionalnih organov za standardizacijo, in sicer Asociación Española de Normalización (UNE), Asociaţia de Standardizare din România (ASRO), Association française de normalisation (AFNOR), Austrian Standards International (ASI), British Standards Institution (BSI), Bureau de normalisation/Bureau voor Normalisatie (NBN), Dansk Standard (DS), Deutsches Institut für Normung eV (DIN), Koninklijk Nederlands Normalisatie Instituut (NEN), Schweizerische Normen-Vereinigung (SNV), Standard Norge (SN), Suomen Standardisoimisliitto ry (SFS), Svenska institutet för standarder (SIS) in Institut za standardizaciju Srbije (ISS), so 10. julija 2019 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili predlog za intervencijo v tem postopku v podporo predlogom Komisije.
7 Predsednik petega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 20. novembra 2019, Public.Resource.Org in Right to Know/Komisija (T‑185/19, neobjavljen, EU:T:2019:828), ugodil predlogu za intervencijo. Intervenienti so vložili intervencijsko vlogo, glavne stranke pa so v predpisanih rokih predložile stališča glede te vloge.
8 Splošno sodišče (peti senat) je na predlog sodnice poročevalke odločilo, da začne ustni del postopka.
9 Splošno sodišče (peti senat) je s sklepom z dne 17. junija 2020 na podlagi člena 91(c), člena 92(1) in člena 104 Poslovnika Komisiji naložilo, naj predloži zaprošene harmonizirane standarde, in odločilo, da ti ne bodo posredovani tožečima strankama. Komisija je zadevni pripravljalni ukrep izpolnila v predpisanem roku.
10 Splošno sodišče je na predlog petega senata na podlagi člena 28 Poslovnika odločilo, da zadevo predodeli petemu razširjenemu senatu.
11 Splošno sodišče (peti razširjeni senat) je na predlog sodnice poročevalke v okviru ukrepov procesnega vodstva iz člena 89 Poslovnika strankam postavilo pisna vprašanja in jih pozvalo, naj nanje odgovorijo tako pred obravnavo kot na njej. Stranke so na nekatera vprašanja pisno odgovorile v predpisanem roku ter na obravnavi 10. novembra 2020 ustno podale navedbe in odgovorile na druga vprašanja Splošnega sodišča. Tožeči stranki sta na obravnavi Splošnemu sodišču sporočili, da s tožbo predlagata le razglasitev ničnosti potrdilnega sklepa, kar je bilo zabeleženo v zapisniku obravnave.
12 Tožeči stranki po pojasnilih iz točke 11 zgoraj Splošnemu sodišču predlagata, naj:
– potrdilni sklep razglasi za ničen;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
13 Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne;
– tožečima strankama naloži plačilo stroškov.
14 Intervenienti Splošnemu sodišču predlagajo, naj:
– tožbo zavrne;
– tožečima strankama naloži plačilo stroškov.
III. Pravo
A. Dopustnost
15 Intervenienti trdijo, da tožba ni dopustna, ker tožeči stranki nimata pravnega interesa. Po njihovem mnenju zadnjenavedeni nimata nobenega interesa za začetek tega postopka glede na to, da bi, prvič, do zaprošenih harmoniziranih standardov za nekomercialne namene lahko brezplačno dostopali v knjižnicah, drugič, lahko pridobili dostop do teh standardov in jih uporabljali v katere koli namene proti plačilu „razumne“ pristojbine, in, tretjič, naj bi pravzaprav že od leta 2015 (to je veliko pred njuno prošnjo za dostop do dokumentov iz leta 2019) imeli izvod vsaj treh od štirih zaprošenih harmoniziranih standardov.
16 Iz sodne prakse Sodišča izhaja, da mora imeti vsaka fizična ali pravna oseba za vložitev ničnostne tožbe pravni interes (glej v tem smislu sklep z dne 24. septembra 1987, Vlachou/Računsko sodišče, 134/87, EU:C:1987:388, točka 8) in da je neizpolnjenost tega bistvenega pogoja, ki ga mora dokazati taka fizična ali pravna oseba, procesna predpostavka javnega reda, na izpolnjenost katere mora sodišče Unije ves čas paziti po uradni dolžnosti (glej v tem smislu sklepa z dne 7. oktobra 1987, G. d. M./Svet in ESO, 108/86, EU:C:1987:426, točka 10, in z dne 21. julija 2020, Abaco Energy in drugi/Komisija, C‑436/19 P, neobjavljen, EU:C:2020:606, točka 80).
17 V zvezi s tem je treba opozoriti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso ničnostna tožba fizične ali pravne osebe dopustna le takrat, kadar ima tožeča stranka interes za razglasitev ničnosti izpodbijanega akta. Pogoj za tak interes je, da ima lahko razglasitev ničnosti izpodbijanega akta pravne posledice in da lahko rezultat pravnega sredstva stranki, ki ga je vložila, prinese korist. Pravni interes mora biti obstoječ in dejanski ter se presoja na dan vložitve tožbe. Podan mora biti do razglasitve sodne odločbe, sicer se postopek ustavi (glej sodbo z dne 19. decembra 2019, XG/Komisija, T‑504/18, EU:T:2019:883, točki 30 in 31 ter navedena sodna praksa).
18 V posebnem okviru sporov v zvezi z dostopom do dokumentov na podlagi Uredbe št. 1049/2001 ima oseba, ki ji je bil zavrnjen dostop do dokumenta ali dela dokumenta, že samo zaradi tega interes za razglasitev ničnosti sklepa o zavrnitvi (glej sodbo z dne 5. decembra 2018, Falcon Technologies International/Komisija, T‑875/16, neobjavljena, EU:T:2018:877, točka 29 in navedena sodna praksa).
19 V obravnavani zadevi ni sporno, da Komisija tožečima strankama ni odobrila dostopa do zaprošenih harmoniziranih standardov.
20 V teh okoliščinah imata tožeči stranki glede na sodno prakso, navedeno v točki 18 zgoraj, interes za razkritje harmoniziranih standardov, za katere je bilo zaprošeno na podlagi Uredbe št. 1049/2001, in s tem za predlaganje razglasitve ničnosti potrdilnega sklepa. V obravnavani zadevi se namreč tožeči stranki kljub možnosti, da se v javnih knjižnicah na kraju samem pregledajo kopije zaprošenih harmoniziranih standardov, lahko sklicujeta na pravni interes, ker s tem pregledovanjem ne izpolnita v celoti cilja, ki sta ga želeli doseči z vložitvijo prošnje za dostop (glej v tem smislu sodbo z dne 4. septembra 2018, ClientEarth/Komisija, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, točka 47), in tako ohranita dejanski interes za dostop do teh harmoniziranih standardov na podlagi Uredbe št. 1049/2001.
21 To velja še toliko bolj, ker so zaprošeni harmonizirani standardi, kot trdita tožeči stranki, ne da bi jima Komisija ali intervenienti glede tega nasprotovali, na voljo le v zelo omejenem številu knjižnic, včasih v le eni knjižnici države članice ali v knjižnicah, ki niso odprte za javnost, dostop do njih pa je v praksi pretirano otežen.
22 Glede plačljivega dostopa do zaprošenih harmoniziranih standardov prek prodajnih mest, ki jih upravljajo nacionalni organi za standardizacijo, je treba ugotoviti, da nikakor ne ustreza cilju, ki mu sledita tožeči stranki, to je prost in brezplačen dostop do navedenih standardov, ter da ne dokazuje neobstoja ali celo izgube pravnega interesa (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 4. septembra 2018, ClientEarth, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, točka 47).
23 Ob upoštevanju navedenega je treba zavrniti trditve intervenientov v zvezi z neobstojem pravnega interesa tožečih strank, ne da bi bilo treba preizkusiti njihovo dopustnost.
B. Vsebinska presoja
24 Tožeči stranki v utemeljitev tožbe navajata dva tožbena razloga, ki se nanašata, prvič, na napačno uporabo prava in napačno presojo pri uporabi izjeme iz člena 4(2), prva alinea, Uredbe št. 1049/2001, katere namen je varstvo poslovnih interesov, ter, drugič, na napačno uporabo prava glede obstoja prevladujočega javnega interesa v smislu člena 4(2), zadnji del stavka, te uredbe in na kršitev obveznosti obrazložitve.
1. Prvi tožbeni razlog: napačna uporaba prava in napačna presoja pri uporabi izjeme iz člena 4(2), prva alinea, Uredbe št. 1049/2001, katere namen je varstvo poslovnih interesov
25 Tožeči stranki v bistvu grajata uporabo izjeme iz člena 4(2), prva alinea, Uredbe št. 1049/2001 v obravnavani zadevi, ker naj po eni strani za zaprošene harmonizirane standarde ne bi bilo mogoče uporabiti avtorskopravnega varstva in ker naj po drugi strani ne bi bila dokazana škoda za poslovne interese CEN in njegovih nacionalnih članov.
26 Tožeči stranki prvi tožbeni razlog delita na tri dele. Prvi in drugi del se nanašata na napačno uporabo prava v zvezi z uporabo izjeme iz člena 4(2), prva alinea, Uredbe št. 1049/2001. Tretji del se nanaša na napačno presojo glede vpliva na poslovne interese.
a) Prvi del: napačna uporaba prava zaradi napačne uporabe izjeme iz člena 4(2), prva alinea, Uredbe št. 1049/2001
27 Tožeči stranki trdita, da bi glede na to, da so zaprošeni harmonizirani standardi del „prava Unije“, moral biti dostop do njih prost in brezplačen, tako da zanje ni mogoče uporabiti nobene izjeme od pravice do dostopa. Menita, da ni mogoče podeliti zasebnih pravic v zvezi z „zakonskim besedilom“, ki mora biti prosto dostopno vsem, in da zato ti standardi ne morejo biti varovani z avtorsko pravico. V utemeljitev svojih trditev se sklicujeta na sodbo z dne 27. oktobra 2016, James Elliott Construction (C‑613/14, EU:C:2016:821).
28 Komisija ob podpori intervenientov izpodbija trditve tožečih strank.
29 V zvezi s tem je treba opozoriti, da je namen Uredbe št. 1049/2001, sprejete na podlagi člena 255(2) ES (postal člen 15(3) PDEU), kot je navedeno v njeni uvodni izjavi 4 in členu 1, zagotoviti javnosti pravico do čim širšega dostopa do dokumentov institucij Unije. V skladu s členom 2(3) navedene uredbe se ta pravica nanaša tako na dokumente, ki jih pripravijo te institucije, kot tudi na dokumente, ki jih prejmejo od tretjih strank, med katere na podlagi izrecnega določila člena 3(b) te uredbe spadajo tudi vse pravne osebe.
30 Vendar za pravico do dostopa do dokumentov, ki jih hranijo institucije Unije, veljajo nekatere omejitve, ki temeljijo na razlogih javnega ali zasebnega interesa. Natančneje, Uredba št. 1049/2001 v skladu s svojo uvodno izjavo 11 v členu 4 določa ureditev izjem, s katero so institucije pooblaščene, da zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi njegovo razkritje poseglo v interese, varovane s tem členom.
31 Med izjemami od pravice do dostopa je tudi izjema iz člena 4(2), prva alinea, Uredbe št. 1049/2001, ki določa, da „[i]nstitucije [Unije] zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi razkritje oslabilo varstvo […] poslovnih interesov fizičnih in pravnih oseb, vključno z intelektualno lastnino, […] razen če ne prevlada javni interes za razkritje“.
32 Glede dokumentov tretjih strank člen 4(4) Uredbe št. 1049/2001 določa, da se institucija Unije posvetuje s tretjimi strankami, da bi presodila, ali se lahko uporabijo izjeme iz člena 4(1) ali (2) navedene uredbe, razen če je že jasno, ali naj se dokument razkrije ali ne. Če zadevna institucija meni, da je jasno, da je treba dostop do dokumenta, ki izvira od tretje stranke, zavrniti na podlagi izjem iz odstavkov 1 in 2 tega člena, prosilcu zavrne dostop, ne da bi se ji bilo treba posvetovati s tretjo stranko, ki je dokument izdala, ne glede na to, ali je ta tretja stranka predhodno zavrnila prošnjo za dostop do istih dokumentov na podlagi te uredbe ali ne.
33 Nazadnje, v zvezi s poljem proste presoje institucij Unije pri obravnavi prošenj za dostop do dokumentov tretjih strank je treba pojasniti, da mora institucija, na katero je naslovljena prošnja za dostop, učinkovito izvajati določbe Uredbe št. 1049/2001, s katerimi se uvaja, ob upoštevanju izjem, ki jih določa, pravica dostopa do vseh dokumentov v lasti institucije.
34 Tako nosi v skladu s členom 8 Uredbe št. 1049/2001 končno odgovornost za njeno pravilno uporabo institucija Unije, katere naloga je tudi zagovarjati veljavnost sklepa o zavrnitvi dostopa do dokumentov tretje stranke pred sodišči Unije ali Evropskim varuhom človekovih pravic. Če bi morala institucija v primeru dokumentov tretjih strank samodejno slediti obrazložitvi, ki jo je podala zadevna tretja stranka, bi bila prisiljena proti osebi, ki je prosila za dostop, in po potrebi pred organi nadzora zastopati stališča, ki jih ne šteje za utemeljena (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 14. februarja 2012, Nemčija/Komisija, T‑59/09, EU:T:2012:75, točka 47).
35 V obravnavani zadevi iz trditev strank izhaja, da se na prvem mestu ne strinjajo glede obsega in intenzivnosti nadzora, ki ga mora v okviru postopka iz člena 4(4) Uredbe št. 1049/2001 opraviti zadevna institucija Unije, v obravnavani zadevi Komisija, v zvezi z obstojem in posledicami domnevnega avtorskopravnega varstva zaprošenih dokumentov tretje stranke, da bi lahko uporabila izjemo iz člena 4(2), prva alinea, te uredbe.
36 Komisija ob podpori intervenientov meni, da nima pravice, da bi v okviru obravnave prošnje za dostop do dokumentov, vložene na podlagi Uredbe št. 1049/2001, izpodbijala obstoj avtorskopravnega varstva zaprošenih dokumentov, ki je tretji stranki priznano z „veljavno nacionalno zakonodajo“.
37 Tožeči stranki pa Komisiji očitata, da ni preverila, ali so izpolnjeni pogoji za obstoj avtorske pravice za zaprošene harmonizirane standarde v korist CEN. S tem ji implicitno, vendar nujno priznavata pristojnost za izvajanje izčrpnega nadzora nad obstojem in posledicami domnevnega avtorskopravnega varstva zaprošenih dokumentov tretje stranke.
38 Na drugem mestu se stranke ne strinjajo glede tega, ali so zaprošeni harmonizirani standardi upravičeni do varstva z avtorsko pravico glede na to, da so del prava Unije, in s tem do tega, da bi zanje veljala izjema iz člena 4(2), prva alinea, Uredbe št. 1049/2001.
39 Zato je treba preučiti trditve tožečih strank v delu, v katerem se nanašajo, prvič, na napačno uporabo prava pri uporabi izjeme iz člena 4(2), prva alinea, Uredbe št. 1049/2001, ker je Komisija ugotovila vpliv na poslovne interese, ki izhajajo iz avtorskopravnega varstva zaprošenih harmoniziranih standardov (glej točko 35 zgoraj) in, drugič, na napačno uporabo prava v zvezi z upravičenostjo teh harmoniziranih standardov do avtorskopravnega varstva glede na to, da so del prava Unije (glej točko 38).
40 Na prvem mestu je treba poudariti, da je avtorska pravica pravica intelektualne lastnine, ki zagotavlja pravno varstvo avtorju izvirnega dela in jo, kljub vse obsežnejši harmonizaciji, še vedno pretežno ureja nacionalno pravo. Pogoji za njen obstoj kot tudi obseg njenega varstva in zlasti izjeme od tega varstva, ki jih ne zajemajo ne določbe Unije o harmonizaciji ne mednarodne določbe, ki zavezujejo Unijo ali njene države članice, so namreč še vedno določeni z zakonodajo držav članic (glej v tem smislu sklepne predloge generalnega pravobranilca N. Jääskinena v zadevi Donner, C‑5/11, EU:C:2012:195, točki 24 in 27).
41 Poleg tega v skladu s členom 5(2) Bernske konvencije za varstvo književnih in umetniških del, podpisane 9. septembra 1886 v Bernu (Pariški akt z dne 24. julija 1971) v različici po spremembi z dne 28. septembra 1979 (v nadaljevanju: Bernska konvencija) za uživanje in uresničevanje avtorske pravice ni določena nobena formalnost (načelo samodejnega varstva).
42 Še več, obseg avtorskopravnega varstva istega dela se lahko razlikuje glede na kraj, kjer se to varstvo zahteva. Zato v skladu s členom 5(3) Bernske konvencije varstvo v državi izvora ureja nacionalna zakonodaja. Če pa avtor ni državljan države izvora dela, glede katerega uživa varstvo po tej konvenciji, ima v njej enake pravice kot domači avtorji. Nasprotno pa v skladu z odstavkom 2 istega člena obseg varstva in pravna sredstva, ki so avtorju zajamčena za varstvo njegovih pravic, določajo izključno zakoni države, v kateri se varstvo zahteva (načelo „neodvisnosti“ varstva).
43 V teh okoliščinah je treba šteti, da mora organ, pri katerem je vložena prošnja za dostop do dokumentov tretjih strank, kadar se zatrjuje avtorskopravno varstvo teh dokumentov, med drugim opredeliti objektivne in skladne indice, s katerimi je mogoče potrditi obstoj avtorske pravice, ki jo zatrjuje zadevna tretja stranka. Takšen nadzor namreč ustreza zahtevam, ki so neločljivo povezane z delitvijo pristojnosti med Unijo in državami članicami na področju avtorske pravice.
44 Ob upoštevanju teh preudarkov je treba preučiti, ali je Komisija upoštevala obseg nadzora, ki ga je morala opraviti pri uporabi izjeme iz člena 4(2), prva alinea, Uredbe št. 1049/2001 (glej točko 35 zgoraj).
45 V zvezi s tem je treba poudariti, prvič, da se Komisija v prvotnem sklepu o zavrnitvi v utemeljitev uporabe izjeme iz člena 4(2), prva alinea, Uredbe št. 1049/2001 sklicuje na avtorsko pravico za zaprošene harmonizirane standarde, ki pripada CEN kot evropski organizaciji zasebnega prava, ki ima lastninsko pravico nad vsemi svojimi publikacijami, vključno z evropskimi standardi. Tako je menila, da bi razkritje navedenih harmoniziranih standardov „lahko ogrozilo varstvo poslovnih interesov pravne osebe, vključno z intelektualno lastnino […], saj je CEN imetnik avtorske pravice za vso izročljivo dokumentacijo, ki jo pripravijo njegovi tehnični odbori“, in da „[p]osledično avtorska pravica in pravice do izkoriščanja (razširjanja in prodaje) za katere koli publikacije CEN (vključno z osnutki evropskih standardov) pripadajo izključno CEN in njegovim nacionalnim članom, od katerih je mogoče dobiti (osnutke) standardov“.
46 Komisija v potrdilnem sklepu zavrača očitke tožečih strank v zvezi z neobstojem avtorskopravnega varstva zaprošenih harmoniziranih standardov, pri čemer navaja, da „so [ti] v nasprotju s tem, kar trdijo [tožeče stranke], varovani z avtorsko pravico [kljub temu, da] dejansko vsebujejo podatke, ki jih je mogoče šteti za dejstva ali se nanašajo na postopke“. Poleg tega se je v odgovor na očitke tožečih strank glede neposvetovanja z izdajateljem teh harmoniziranih standardov sklicevala na skupno stališče CEN in Cenelec z dne 17. maja 2017 o posledicah sodbe z dne 27. oktobra 2016, James Elliott Construction (C‑613/14, EU:C:2016:821), v katerem naj bi zadnjenavedena „na podlagi te sodbe in kot imetnika avtorskih pravic za evropske standarde izrecno menila, da je izpodbijanje njunih avtorskih pravic ali njune politike razkrivanja harmoniziranih standardov povsem neutemeljeno“. Komisija je „zato menila, da posvetovanje iz člena 4(4) Uredbe št. 1049/2001 ni potrebno glede na to, da je bilo stališče izdajatelja dokumentov, imetnika zadevnih avtorskih pravic, že javno objavljeno v zgoraj navedenem dokumentu“.
47 Iz tega sledi, da je Komisija svojo ugotovitev glede obstoja avtorskopravnega varstva zaprošenih harmoniziranih standardov utemeljila z objektivnimi in skladnimi indici, s katerimi je mogoče podpreti obstoj avtorske pravice za te standarde, ki jo zatrjuje CEN.
48 Drugič, Komisija v potrdilnem sklepu poudarja, da „čeprav se v besedilih [zaprošenih harmoniziranih] standardov upoštevajo posebne zahteve iz predpisov, katerih izvajanje podpirajo, so jih njihovi avtorji sestavili dovolj ustvarjalno, da so varovani z avtorsko pravico“, da je „[na] podlagi dolžine besedila […] mogoče sklepati, da so avtorji sprejeli številne odločitve (vključno pri zgradbi dokumenta), zaradi česar je dokument varovan z avtorsko pravico“, in da „[i]z tega izhaja, da je treba [te harmonizirane standarde] v [njihovi] celoti šteti za izvirno avtorsko delo, ki je upravičeno do varstva na podlagi pravil, povezanih z avtorskimi pravicami“. Z izvedbo takšne analize je tako ocenila, ali so ti harmonizirani standardi, z vidika praga izvirnosti, ki ga mora doseči izdelek, da lahko postane „delo“ v smislu sodne prakse, lahko varovani z avtorsko pravico. Čeprav pogoj glede izvirnosti, ki se zahteva, da je izdelek upravičen do tega varstva, še naprej urejajo zakonodaje držav članic, iz ustaljene sodne prakse Sodišča glede razlage avtonomnega pojma „delo“ izhaja, da je za to, da se predmet lahko šteje za izviren, hkrati nujno in zadostno, da ta odraža osebnost njegovega avtorja in njegove svobodne in ustvarjalne izbire (glej sodbo z dne 11. junija 2020, Brompton Bicycle, C‑833/18, EU:C:2020:461, točka 23 in navedena sodna praksa). Ob upoštevanju te sodne prakse je lahko Komisija, ne da bi storila napako, ugotovila, da je bil v obravnavani zadevi pri zadevnih harmoniziranih standardih dosežen zahtevani prag izvirnosti.
49 Iz vsega navedenega izhaja, da Komisiji ni mogoče očitati, da je napačno uporabila pravo v zvezi z obsegom nadzora, ki ga je morala opraviti pri uporabi izjeme iz člena 4(2), prva alinea, Uredbe št. 1049/2001, da bi ugotovila vpliv na poslovne interese, ki izhajajo iz avtorskopravnega varstva zaprošenih harmoniziranih standardov.
50 Na drugem mestu se tožeči stranki v utemeljitev svojih trditev v zvezi z napačno uporabo prava, glede upravičenosti zaprošenih harmoniziranih standardov do avtorskopravnega varstva, ker so del prava Unije, sklicujeta na dejstvo, da so to „zakonska besedila“, in na sodbo z dne 27. oktobra 2016, James Elliott Construction (C‑613/14, EU:C:2016:821).
51 V zvezi s tem je treba opozoriti, da je harmonizirani standard v členu 2, točka 1(c), Uredbe št. 1025/2012 opredeljen kot tehnična specifikacija, ki jo je sprejel evropski organ za standardizacijo na podlagi zahteve Komisije za uporabo harmonizacijske zakonodaje Unije in skladnost s katero ni obvezna.
52 Sodišče je v sodbi z dne 27. oktobra 2016, James Elliott Construction (C‑613/14, EU:C:2016:821), med drugim menilo, da harmonizirani standard, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, ki je bil sprejet na podlagi [sekundarne zakonodaje] in katerega sklic je bil objavljen v Uradnem listu Evropske unije, spada v pravo Unije (točka 40).
53 Ugotoviti pa je treba, kot je to storila Komisija, da iz sodbe z dne 27. oktobra 2016, James Elliott Construction (C‑613/14, EU:C:2016:821), nikakor ne izhaja, da je Sodišče razglasilo za neveljavno ureditev objave harmoniziranih standardov iz člena 10(6) Uredbe št. 1025/2012, v skladu s katero se objavijo samo sklici na navedene standarde. Nasprotno, Sodišče je opozorilo na odločitev zakonodajalca Unije, da je obstoj pravnih učinkov harmoniziranega standarda pogojen le s predhodno objavo sklicev nanj v seriji C Uradnega lista (sodba z dne 27. oktobra 2016, James Elliott Construction, C‑613/14, EU:C:2016:821, točke 37, 40 in 43).
54 V teh okoliščinah tožeči stranki napačno trdita, da bi moral biti dostop do zaprošenih harmoniziranih standardov, glede na to, da je Sodišče v sodbi z dne 27. oktobra 2016, James Elliott Construction (C‑613/14, EU:C:2016:821), ugotovilo, da so del „prava Unije“, prost in brezplačen, tako da zanje ni mogoče uporabiti nobene izjeme od pravice do dostopa.
55 Glede na vse navedeno je treba prvi del prvega tožbenega razloga zavrniti.
b) Drugi del: napačna uporaba prava v zvezi z uporabo izjeme iz člena 4(2), prva alinea, Uredbe št. 1049/2001
56 Tožeči stranki menita, da tudi če bi bilo teoretično možno, da so zaprošeni harmonizirani standardi varovani z avtorsko pravico, se to varstvo za te harmonizirane standarde ne uporablja, ker niso „osebna intelektualna stvaritev“ v smislu sodne prakse Sodišča, kar je potrebno za to, da so upravičeni do takega varstva.
57 V zvezi s tem Komisija, glede na to, da pogoje za uživanje avtorske pravice ter obseg varstva te pravice in zlasti izjeme od tega varstva, kot je navedeno v točki 40 zgoraj, še vedno urejajo zakonodaje držav članic, ki lahko svobodno določijo varstvo, ki ga je treba zagotoviti uradnim zakonodajnim, upravnim ali sodnim besedilom, in da je te pogoje, kot izhaja iz sodne prakse, mogoče izpodbijati samo pred sodišči držav članic (glej v tem smislu in po analogiji mnenje 1/09 z dne 8. marca 2011, EU:C:2011:123, točka 80, in sklep z dne 5. septembra 2007, Document Security Systems/ECB, T‑295/05, EU:T:2007:243, točka 56), v nasprotju s trditvami tožečih strank ni bila pooblaščena za to, da preuči pogoje, ki jih zahteva veljavna nacionalna zakonodaja, da bi preverila resničnost avtorskopravnega varstva zaprošenih harmoniziranih standardov, saj takšno preučevanje presega obseg nadzora, za katerega je pooblaščena v okviru postopka za dostop do dokumentov.
58 Poleg tega tožeči stranki nista z ničemer podprli svoje trditve, da CEN v postopku priprave zaprošenih harmoniziranih standardov ni sprejemal svobodnih in ustvarjalnih odločitev.
59 Tožeči stranki namreč na eni strani trdita, da so zaprošeni harmonizirani standardi „zgolj seznami tehničnih lastnosti in/ali postopkov testiranja in da zato oseba, zadolžena za njihovo pripravo, nima prave ustvarjalne izbire, za katero bi se lahko štelo, da je izraz njene osebnosti ali njena lastna intelektualna stvaritev“, na drugi strani pa, da „niti zasnova [navedenih harmoniziranih standardov] ne omogoča svobodne ali ustvarjalne izbire, na primer glede postavitve, zgradbe, jezika ali katere koli druge ključne lastnosti, [saj t]e vidike standardizacije urejajo sklopi posebnih standardov, ki močno omejujejo vsako potencialno ustvarjalnost organov za standardizacijo”. Vendar zgolj navajata trditve, pri čemer jih niti ne podpreta s kakršno koli analizo niti ne izpodbijata trditev Komisije, ki jih je ta navedla v potrdilnem sklepu (glej točko 48 zgoraj) in se nanašajo na stopnjo izvirnosti teh harmoniziranih standardov, ki izhaja iz dolžine zadevnih besedil, ki zahteva odločitve s strani njihovih avtorjev, vključno pri njihovi zgradbi. Poleg tega ne pojasnita, zakaj naj bi bile omejitve ustvarjalnosti, ki jih določajo predpisi na področju standardizacije, takšne, da ti harmonizirani standardi ne bi mogli doseči praga izvirnosti, ki se zahteva na ravni Unije.
60 Drugi del prvega tožbenega razloga je treba tako zavrniti.
c) Tretji del: napaka pri presoji vpliva na poslovne interese
61 Tožeči stranki trdita, da Komisija ni dokazala, kako bi razkritje zaprošenih harmoniziranih standardov oslabilo poslovne interese CEN in njegovih nacionalnih članov. Zatrjujeta, da bi bilo treba potrdilni sklep, tudi če je avtorskopravno varstvo teh harmoniziranih standardov teoretično možno in tudi če ti štejejo za osebno intelektualno stvaritev, vseeno razglasiti za ničen, glede na to, da Komisija ni dokazala zatrjevanega posega v poslovne interese CEN kot avtorja teh harmoniziranih standardov.
62 Komisija ob podpori intervenientov izpodbija trditve tožečih strank.
63 V zvezi s tem je treba spomniti, da za utemeljitev zavrnitve dostopa do dokumenta načeloma ne zadostuje, da se ta dokument nanaša na dejavnost ali interes, naveden v členu 4 Uredbe št. 1049/2001, saj mora zadevna institucija tudi pokazati, kako bi dostop do tega dokumenta lahko konkretno in dejansko posegel v interes, ki se varuje z izjemo iz tega člena, ter da je nevarnost posega v ta interes razumno predvidljiva, in ne le hipotetična. To velja tudi za tretjo stranko, kadar bi se z njo posvetovalo v okviru postopka posvetovanja iz člena 4(4) Uredbe št. 1049/2001, pri čemer je namen tega člena, da se instituciji omogoči presoja, ali se lahko uporabi izjema iz odstavkov 1 ali 2 tega člena (sodba z dne 5. februarja 2018, Pari Pharma/EMA, T‑235/15, EU:T:2018:65, točka 69).
64 V obravnavani zadevi iz potrdilnega sklepa jasno izhaja, da je Komisija svojo zavrnitev razkritja zaprošenih harmoniziranih standardov utemeljila z dvema povezanima, a ločenima posegoma v poslovne interese CEN in njegovih nacionalnih članov, in sicer z avtorskopravnim varstvom teh harmoniziranih standardov na eni strani in tveganjem občutnega zmanjšanja pristojbin, ki jih CEN in njegovi nacionalni člani prejmejo za dostop do navedenih harmoniziranih standardov, če bi bilo mogoče dostop do njih dobiti brezplačno od Komisije, na drugi strani.
65 V zvezi s tem je treba spomniti, da je prodaja standardov, kot trdi Komisija, bistveni sestavni del gospodarskega modela vseh organov za standardizacijo. Prost in brezplačen dostop javnosti do teh standardov naj bi ta model postavil pod vprašaj in navedene organe prisilil k temu, da povsem spremenijo način, kako so organizirani, kar bi močno ogrozilo izdajo novih standardov in možnost razpolaganja z metodo, s katero je mogoče dokazati skladnost izdelka z zahtevami, določenimi z zakonodajo Unije, z uporabo enotne metode.
66 Iz tega sledi, da bi brezplačno razkritje zaprošenih harmoniziranih standardov na podlagi Uredbe št. 1049/2001, glede na to, da je Komisija, kot je bilo ugotovljeno v okviru prvega in drugega dela prvega tožbenega razloga (glej točko 47 zgoraj), utemeljeno ugotovila, da so ti standardi varovani z avtorsko pravico, na podlagi katere so zainteresiranim osebam dostopni samo po plačilu nekaterih pristojbin (glej točko 19 zgoraj), lahko konkretno in dejansko ogrozilo poslovne interese CEN in njegovih nacionalnih članov v smislu sodne prakse, navedene v točki 63 zgoraj.
67 Vsekakor bi prost dostop javnosti do standardov v okviru člena 4(2), prva alinea, Uredbe št. 1049/2001 nedvomno oslabil varstvo intelektualne lastnine CEN, kot upravičeno trdi Komisija ob podpori intervenientov, saj za te standarde veljajo licenčni pogoji, določeni za kupce. Neobstoj kakršnega koli nadzora nad razkrivanjem standardov bi očitno vplival na poslovne interese CEN.
68 Te ugotovitve ne omaje trditev tožečih strank, da CEN v postopku priprave zaprošenih harmoniziranih standardov deluje kot javni organ s tem, ko izvršuje javne funkcije, ki niso podvržene nobenemu poslovnemu interesu.
69 V zvezi s tem v skladu s členom 10 Uredbe št. 1025/2012 harmonizirane standarde pripravi ali po potrebi revidira ena od treh evropskih organizacij za standardizacijo na pobudo, pod vodstvom in pod nadzorom Komisije. V ta namen so v navedeni uredbi priznane tri evropske organizacije za standardizacijo, in sicer CEN, Evropski odbor za elektrotehnično standardizacijo (Cenelec) in Evropski inštitut za telekomunikacijske standarde (ETSI). Te organizacije so nepridobitna združenja, CEN in Cenelec belgijskega zasebnega prava ter ETSI francoskega prava.
70 Vendar v nasprotju s tem, kar trdita tožeči stranki, iz določb, ki urejajo evropski sistem standardizacije, nikakor ni razvidno, da CEN v postopku priprave harmoniziranih standardov deluje kot javni organ s tem, ko izvršuje javne funkcije, ki niso podvržene nobenemu poslovnemu interesu.
71 To, da evropske organizacije za standardizacijo, med njimi CEN, prispevajo k uresničevanju nalog javnega interesa s tem, da opravljajo storitve certificiranja, povezane s skladnostjo z veljavno zakonodajo, v ničemer ne spremeni njihovega statusa zasebnih subjektov, ki vršijo gospodarsko dejavnost (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 5. decembra 2018, Falcon Technologies International/Komisija, T‑875/16, neobjavljena, EU:T:2018:877, točka 47).
72 V zvezi s tem je treba podobno kot Komisija ugotoviti, da če ima lahko podjetje v javni lasti poslovne interese, mora to še toliko bolj držati za zasebni subjekt, tudi če ta prispeva k uresničevanju nalog javnega interesa (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 5. decembra 2018, Falcon Technologies International/Komisija, T‑875/16, neobjavljena, EU:T:2018:877, točka 49).
73 Iz vsega navedenega izhaja, da je Komisija v skladu s členom 4(2), prva alinea, Uredbe št. 1049/2001 dokazala, da razkritje zaprošenih harmoniziranih standardov lahko konkretno in dejansko posega v poslovne interese CEN ali njegovih nacionalnih članov ter da je nevarnost posega v te interese razumno predvidljiva – in ne le hipotetična – v smislu sodne prakse, navedene v točki 63 zgoraj.
74 Zato je treba tretji del prvega tožbenega razloga in ta tožbeni razlog v celoti zavrniti.
2. Drugi tožbeni razlog: napačna uporaba prava glede obstoja prevladujočega javnega interesa v smislu člena 4(2), zadnji del stavka, Uredbe št. 1049/2001 in kršitev obveznosti obrazložitve
75 Tožeči stranki Komisiji očitata, da je napačno uporabila pravo s tem, ko je ugotovila, da ni prevladujočega javnega interesa v smislu člena 4(2), zadnji del stavka, Uredbe št. 1049/2001, ki bi upravičeval razkritje zaprošenih harmoniziranih standardov, in da ni zadostno obrazložila svoje zavrnitve priznanja obstoja prevladujočega javnega interesa.
76 Ta tožbeni razlog se deli na tri dele. Prvi del se nanaša na napačno uporabo prava v zvezi z obstojem prevladujočega javnega interesa, ki zahteva prost dostop do predpisov. Drugi se nanaša na napačno uporabo prava v zvezi z obstojem prevladujočega javnega interesa zaradi obveznosti preglednosti na okoljskem področju. Tretji del se nanaša na nezadostno obrazložitev zavrnitve Komisije, da prizna obstoj prevladujočega javnega interesa.
77 Najprej je treba preučiti tretji del drugega tožbenega razloga.
a) Tretji del: nezadostna obrazložitev zavrnitve Komisije, da prizna obstoj prevladujočega javnega interesa
78 Tožeči stranki po eni strani trdita, da je Komisija v potrdilnem sklepu pomanjkljivo obrazložila svojo zavrnitev trditev, navedenih v potrdilni prošnji v zvezi z obstojem prevladujočega javnega interesa, ki upravičuje dostop do zaprošenih harmoniziranih standardov.
79 V zvezi s tem tožeči stranki zatrjujeta, da Komisija ni odgovorila na najpomembnejše trditve, ki sta jih navedli v potrdilni prošnji in so se nanašale na posledice opredelitve zaprošenih harmoniziranih standardov kot „prava Unije“ v sodbi z dne 27. oktobra 2016, James Elliott Construction (C‑613/14, EU:C:2016:821). Natančneje, menita, da Komisija med drugim ni pojasnila, zakaj naj se nujni dostop do prava v pravni državi, na katerega se nanaša njuna trditev, ne bi štel za prevladujoč javni interes.
80 Tožeči stranki po drugi strani menita, da Komisija ni obrazložila svojega razlogovanja v zvezi s tehtanjem nasprotujočih si interesov v obravnavani zadevi v smislu sodne prakse, ki izhaja iz sodbe z dne 1. julija 2008, Švedska in Turco/Svet (C‑39/05 P in C‑52/05 P, EU:C:2008:374), zaradi česar sta mislili, da takšno tehtanje ni bilo izvedeno.
81 Komisija izpodbija trditve tožečih strank in trdi, da je pravno zadostno obrazložila zavrnitev priznanja obstoja prevladujočega javnega interesa.
82 Najprej je treba spomniti, da je obveznost obrazložitve splošno načelo prava Unije, ki je določeno v členu 296, drugi odstavek, PDEU in členu 41(1) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, na podlagi katerega mora biti vsak pravni akt, ki ga sprejmejo institucije Unije, obrazložen (glej sodbo z dne 6. februarja 2020, Compañía de Tranvías de la Coruña/Komisija, T‑485/18, EU:T:2020:35, točka 19 in navedena sodna praksa). Ta obveznost institucij Unije, da obrazložijo svoje akte, ni le formalna skrb, temveč je njen namen sodišču Unije omogočiti, da opravi nadzor nad zakonitostjo, zainteresiranim osebam pa, da se seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa, da lahko branijo svoje pravice in preverijo, ali je akt utemeljen ali ne. Zainteresirane osebe lahko tako resnično uspejo s svojim pravnim sredstvom le, če so natančno seznanjene z vsebino in razlogi zadevnega akta (glej sodbo z dne 28. novembra 2019, Mélin/Parlament, T‑726/18, neobjavljena, EU:T:2019:816, točka 40 in navedena sodna praksa).
83 V okviru uporabe določb Uredbe št. 1049/2001 je bilo odločeno, da je namen obveznosti institucije, da obrazloži svoj sklep o zavrnitvi dostopa do dokumenta, na eni strani to, da se zainteresirani osebi ponudi dovolj podatkov, da lahko ugotovi, ali je odločitev utemeljena oziroma ali morebiti vsebuje napake, zaradi katerih bi lahko izpodbijala njeno veljavnost, ter na drugi strani, da se sodišču Unije omogoči izvajanje njegovega nadzora nad zakonitostjo sklepa. Obseg te obveznosti je odvisen od narave zadevnega akta in od okvira, v katerem je bil sprejet (glej sodbo z dne 6. februarja 2020, Compañía de Tranvías de la Coruña/Komisija, T‑485/18, EU:T:2020:35, točka 20 in navedena sodna praksa).
84 Vendar v skladu s sodno prakso obveznost obrazložitve ne pomeni, da mora zadevna institucija odgovoriti na vsako od trditev, ki je bila podana v postopku pred sprejetjem končnega izpodbijanega sklepa (glej sodbo z dne 25. septembra 2018, Psara in drugi/Parlament, od T‑639/15 do T‑666/15 in T‑94/16, EU:T:2018:602, točka 134 in navedena sodna praksa).
85 V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da je Komisija v točki 4 potrdilnega sklepa, naslovljeni „Neobstoj prevladujočega javnega interesa, ki upravičuje razkritje“, odgovorila na trditve strank v potrdilni prošnji v zvezi z domnevnim obstojem prevladujočih javnih interesov, ki po eni strani izhajajo iz razlage, ki jo je Sodišče podalo v sodbi z dne 27. oktobra 2016, James Elliott Construction (C‑613/14, EU:C:2016:821), in po drugi strani iz domnevnih obveznosti preglednosti na okoljskem področju.
86 V zvezi s tem je Komisija, prvič, navedla, da je treba učinke sodbe z dne 27. oktobra 2016, James Elliott Construction (C‑613/14, EU:C:2016:821), presojati glede na okvir, v katerem je bila ta sodba izdana, kot je pojasnila v točki 2.1 potrdilnega sklepa, ki se nanaša na preučitev pogoja za varstvo poslovnih interesov fizične ali pravne osebe. Tako po njenem mnenju s to sodbo „niti ni bila določena obveznost proaktivne objave harmoniziranih standardov v Uradnem listu niti ni bil ugotovljen samodejno prevladujoč javni interes, ki upravičuje njihovo razkritje“.
87 Komisija je, drugič, zavrnila trditve tožečih strank v zvezi z obveznostmi preglednosti na okoljskem področju, za katere se šteje, da so prevladujoč javni interes v primerjavi z interesom varstva poslovnih interesov določene fizične ali pravne osebe, pri čemer je v bistvu trdila, da se v obravnavani zadevi ne uporabljajo.
88 Tretjič, Komisija je dodala, da poleg tega ni mogla najti nobenega prevladujočega javnega interesa, ki bi upravičeval tako razkritje.
89 Iz tega sledi, da je v potrdilnem sklepu sicer na kratko, vendar jasno navedeno, da tožeči stranki nista navedli nobene trditve, s katero bi bilo mogoče dokazati obstoj prevladujočega javnega interesa za razkritje zaprošenih harmoniziranih standardov. Komisija je poleg tega dodala, da ni mogla najti nobenega prevladujočega javnega interesa za takšno razkritje.
90 Poleg tega so v delu, v katerem tožeči stranki z nekaterimi svojimi trditvami dejansko izpodbijata utemeljenost obrazložitve iz potrdilnega sklepa glede neobstoja prevladujočega javnega interesa, ki bi upravičeval razkritje zaprošenih harmoniziranih standardov, te trditve v okviru tega dela brezpredmetne.
91 Nazadnje je treba opozoriti, da čeprav mora Komisija navesti razloge, ki v zadevi, ki jo obravnava, upravičujejo uporabo ene od izjem od pravice do dostopa, določenih v Uredbi št. 1049/2001, ji vseeno ni treba predložiti informacij, ki niso nujne za to, da lahko prosilec za dostop razume razloge, na podlagi katerih je bil sprejet njen sklep, in za to, da Splošno sodišče opravi nadzor nad zakonitostjo tega sklepa (glej v tem smislu sodbo z dne 26. marca 2020, Bonnafous/Komisija, T‑646/18, EU:T:2020:120, točka 25 in navedena sodna praksa).
92 V teh okoliščinah je treba tretji del drugega tožbenega razloga zavrniti.
b) Prvi del: napačna uporaba prava v zvezi z obstojem prevladujočega javnega interesa, ki zahteva prost dostop do predpisov
93 Tožeči stranki trdita, da tudi če bi za zaprošene harmonizirane standarde veljala izjema v zvezi z vplivom na poslovne interese, obstaja prevladujoč javni interes za razkritje teh harmoniziranih standardov v smislu člena 4(2), zadnji del stavka, Uredbe št. 1049/2001, in sicer zagotavljanje prostega dostopa do predpisov. Natančneje, ker so ti harmonizirani standardi del prava Unije, „naj bi bilo ustavnopravno nujno odobriti prost dostop do njih“.
94 Tožeči stranki menita, da glede na to, da so zaprošeni harmonizirani standardi del prava Unije, kot je presodilo Sodišče v sodbi z dne 27. oktobra 2016, James Elliott Construction (C‑613/14, EU:C:2016:821), obstaja „samodejni prevladujoč javni interes“, ki upravičuje razkritje teh harmoniziranih standardov. Med drugim se sklicujeta na načelo pravne varnosti, ki naj bi ga bilo mogoče zagotoviti izključno s pravilno objavo prava v uradnem jeziku naslovnika tega prava. Sklicujeta se tudi na sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice v zvezi z dostopnostjo prava. Poleg tega poudarjata povezavo med dostopnostjo standardov in dobrim delovanjem notranjega trga. Nazadnje menita, da načelo dobrega upravljanja iz člena 41 Listine o temeljnih pravicah ter prosti pretok blaga in svoboda opravljanja storitev, zagotovljena v členih 34 in 56 PDEU, zahtevajo prost dostop do standardov.
95 Tožeči stranki vsekakor trdita, da potrdilni sklep krši člen 4(2), zadnji del stavka, Uredbe št. 1049/2001, ker Komisija ni preučila, ali obstaja javni interes za razkritje, in, splošneje, opravila tehtanja med interesi, ki jim razkritje služi, in interesi, ki takemu razkritju nasprotujejo. V zvezi s tem izpodbijata trditev, da sta navedli zgolj splošne preudarke, s katerimi ni bilo mogoče dokazati, da je načelo preglednosti v obravnavani zadevi imelo poseben pomen. Sklicevanje na posebno naravo zaprošenih harmoniziranih standardov naj bi namreč zadostovalo za utemeljitev obstoja posebnega javnega interesa za razkritje v smislu navedene določbe.
96 Komisija ob podpori intervenientov izpodbija trditve tožečih strank.
97 Najprej je treba poudariti, da tudi če se Komisija, kot v obravnavani zadevi, za zavrnitev dostopa do zaprošenih dokumentov v skladu s členom 4(2), prva alinea, Uredbe št. 1049/2001 opre na splošno domnevo, možnost dokazati, da obstaja prevladujoč javni interes, ki upravičuje razkritje navedenih dokumentov v skladu z zadnjim delom stavka navedenega člena, ni izključena (glej v tem smislu sodbo z dne 25. septembra 2014, Spirlea/Komisija, T‑306/12, EU:T:2014:816, točka 90 in navedena sodna praksa).
98 Nasprotno mora tisti, ki zatrjuje obstoj prevladujočega javnega interesa, konkretno navesti okoliščine, ki upravičujejo razkritje zadevnih dokumentov, navedba povsem splošnih preudarkov pa ne more zadostovati za ugotovitev, da javni interes prevlada nad razlogi, ki upravičujejo zavrnitev razkritja zadevnih dokumentov (glej sodbo z dne 11. maja 2017, Švedska/Komisija, C‑562/14 P, EU:C:2017:356, točka 56 in navedena sodna praksa).
99 V obravnavani zadevi tožeči stranki v resnici poskušata kategorijo harmoniziranih standardov v celoti izvzeti iz uporabe sistema vsebinskih izjem, ki je bil uveden z Uredbo št. 1049/2001, s splošno obrazložitvijo, da so del „prava Unije“, ki bi moralo biti prosto in brezplačno na voljo javnosti.
100 Vendar na prvem mestu, glede na sodno prakso, navedeno v točki 98 zgoraj, navedba takšnih splošnih preudarkov ne zadostuje za ugotovitev, da prevladujoč javni interes za prost in brezplačen dostop do prava Unije, med drugim tudi do harmoniziranih standardov, tudi če se izkaže za resničen, prevlada nad razlogi, ki upravičujejo zavrnitev razkritja teh standardov.
101 Prvič, tožeči stranki razen tega, da podata splošne trditve o potrebi po tem, da se zagotovi dostop do „prava Unije“, ne navedeta konkretnih razlogov, ki bi v obravnavani zadevi upravičevali razkritje zaprošenih harmoniziranih standardov. Zlasti ne pojasnita, v kolikšni meri bi moralo razkritje teh harmoniziranih standardov prevladati nad varstvom poslovnih interesov CEN ali njegovih nacionalnih članov. V zvezi s tem je treba poudariti, da morajo, kot izhaja iz sodne prakse, navedene v točki 98 zgoraj, čeprav dokazno breme ob uporabi izjeme iz člena 4(2), prva alinea, Uredbe št. 1049/2001 nosi institucija Unije, ki se sklicuje na navedeno izjemo, v zvezi s členom 4(2), zadnji del stavka, navedene uredbe obstoj prevladujočega javnega interesa v smislu zadnjega dela stavka navedene določbe nasprotno dokazati tisti, ki ga zatrjujejo.
102 Drugič, tudi če se predpostavlja, da bi bilo treba pritrditi splošnim trditvam glede obstoja splošnega interesa za zagotovitev prostega in brezplačnega dostopa do harmoniziranih standardov, razkritje zaprošenih harmoniziranih standardov v obravnavani zadevi ne bi moglo omogočiti zadostitve takemu interesu. Namreč, ne glede na naravo pravice, ki jo pridobijo avtorji harmoniziranih standardov za njihovo zasnovo, za dostop do njih še vedno veljajo omejitve, kot je plačilo pristojbin, ki jih določijo nacionalni organi za standardizacijo na osnovi evropskega sistema standardizacije, ali brezplačno pregledovanje v nekaterih knjižnicah. Zato je treba potrditi presojo Komisije, v skladu s katero javni interes zagotavljanja delovanja evropskega sistema standardizacije, katerega cilj je spodbujanje prostega pretoka blaga ob hkratnem zagotavljanju enake minimalne ravni varnosti v vseh evropskih državah, prevlada nad zagotavljanjem prostega in brezplačnega dostopa do harmoniziranih standardov.
103 Na drugem mestu, pristopa tožečih strank, ki zahtevata sodno potrditev prostega in brezplačnega dostopa do harmoniziranih standardov na podlagi mehanizma, uvedenega z Uredbo št. 1049/2001, ne da bi bil pri tem omajan evropski sistem standardizacije, ni mogoče šteti za ustreznega. Uredba št. 1025/2012 namreč na eni strani, kot je navedeno v točki 53 zgoraj, izrecno določa sistem objave, ki je omejen izključno na sklice na harmonizirane standarde, na drugi strani, kot je navedeno v točki 19 zgoraj, pa dopušča plačljiv dostop do teh standardov za osebe, ki želijo izkoristiti domnevo o skladnosti, ki je povezana z njimi.
104 V zvezi s tem je treba poudariti, da je Komisija v potrdilnem sklepu menila, da ni prevladujočega javnega interesa, ki bi upravičeval razkritje zaprošenih harmoniziranih standardov na podlagi člena 4(2), zadnji del stavka, Uredbe št. 1049/2001. Po navedbah Komisije s sodbo z dne 27. oktobra 2016, James Elliott Construction (C‑613/14, EU:C:2016:821), na katero se sklicujeta tožeči stranki v podporo svoji trditvi v zvezi z obstojem prevladujočega javnega interesa, da se zagotovi dostopnost prava, ni bila niti določena obveznost proaktivne objave harmoniziranih standardov v Uradnem listu niti ni bil ugotovljen samodejno prevladujoč javni interes, ki upravičuje njihovo razkritje.
105 Ta presoja Komisije ni napačna.
106 Trditev tožečih strank namreč temelji na posledicah, ki sta jih sami izpeljali iz tega, da je Sodišče v sodbi z dne 27. oktobra 2016, James Elliott Construction (C‑613/14, EU:C:2016:821), harmonizirane standarde opredelilo kot „pravo Unije“. Tako v bistvu trdita, da ker so harmonizirani standardi del prava Unije, je „ustavnopravno nujno odobriti prost dostop do njih“.
107 Vendar tožeči stranki poleg tega, da ne navedeta točnega vira „ustavnega načela“, ki naj bi zahtevalo prost in brezplačen dostop do harmoniziranih standardov, tudi nikakor ne obrazložita razloga, zakaj bi morala zanje veljati zahteva objavljanja in dostopnosti, ki velja za „zakon“, glede na to, da niso obvezni in imajo pravne učinke, ki so povezani z njimi, samo za zainteresirane osebe, ter jih je mogoče brezplačno pregledovati v nekaterih knjižnicah držav članic.
108 Prvi del drugega tožbenega razloga je treba zato zavrniti.
c) Drugi del: napačna uporaba prava v zvezi z obstojem prevladujočega javnega interesa zaradi obveznosti preglednosti na okoljskem področju
109 Tožeči stranki trdita, prvič, da zaprošeni harmonizirani standardi vsebujejo informacije o okolju, zaradi česar naj bi obstajal prevladujoč javni interes, ki upravičuje njihovo razkritje, v skladu s členom 5(3)(b) Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, ki je bila v imenu Evropske skupnosti odobrena s Sklepom Sveta 2005/370/ES z dne 17. februarja 2005 (UL 2005, L 124, str. 1, v nadaljevanju: Aarhuška konvencija), kakor se izvaja s členom 4(2)(a) Uredbe št. 1367/2006. Drugič, nanašali naj bi se na emisije v okolje, njihovo razkritje pa naj bi zato pomenilo prevladujoč javni interes v smislu člena 6(1) iste uredbe.
110 Komisija ob podpori intervenientov izpodbija trditve tožečih strank.
111 V zvezi s tem je treba opozoriti, da je cilj Uredbe št. 1367/2006 – enako kot Uredbe št. 1049/2001 – kot določa njen člen 1, zagotoviti kar najširšo sistematično razpoložljivost in razširjanje informacij o okolju, ki jih hranijo institucije in organi Unije.
112 Za preizkus trditev tožečih strank v zvezi z obstojem prevladujočega javnega interesa zaradi obveznosti preglednosti na okoljskem področju je treba preveriti, ali bi – ob domnevi, da zaprošeni harmonizirani standardi vsebujejo informacije o okolju – to zadostovalo za ugotovitev prevladujočega javnega interesa za njihovo razkritje. Nato bo treba po potrebi preučiti vprašanje, ali se navedeni harmonizirani standardi nanašajo na emisije v okolje, tako da se v skladu s členom 6(1) Uredbe št. 1367/2006 šteje, da prevlada javni interes za njihovo razkritje.
1) Obstoj prevladujočega javnega interesa v primeru prošenj za informacije o okolju
113 Tožeči stranki v bistvu trdita, da naj bi bila Komisija v skladu z določbami člena 5(3)(b) Aarhuške konvencije, kakor se izvajajo s členom 4(2)(a) Uredbe št. 1367/2006, dolžna dejavno razširjati zaprošene harmonizirane standarde.
114 V zvezi s tem je treba ugotoviti, da člen 5(3)(b) Aarhuške konvencije in člen 4(2)(a) Uredbe št. 1367/2006 urejata obveznost dejavnega razširjanja informacij o okolju, pri čemer pa ne določata „prevladujočega javnega interesa“ v tem pogledu.
115 Podobno kot Komisija je namreč treba ugotoviti, da je člen 6(1), prvi stavek, Uredbe št. 1367/2006 edina določba te uredbe, ki jasno in konkretno napotuje na „prevladujoč javni interes“, in da se nanaša samo na položaje, v katerih se zahtevane informacije nanašajo na emisije v okolje.
116 Poleg tega se člen 6(1), drugi stavek, Uredbe št. 1367/2006 nanaša le na „javni interes“ za razkritje, in ne na „prevladujoč“ javni interes v smislu člena 4(2), zadnji stavek, Uredbe št. 1049/2001. Iz člena 6(1), drugi stavek, Uredbe št. 1367/2006 torej ne izhaja, da za razkritje informacij o okolju vedno obstaja prevladujoč javni interes (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 23. septembra 2015, ClientEarth in International Chemical Secretariat/ECHA, T‑245/11, EU:T:2015:675, točka 189).
117 Iz navedenih preudarkov izhaja, da prevladujoč javni interes za razkritje zaprošenih harmoniziranih standardov ne izhaja že iz dejstva – tudi če bi bilo dokazano – da vsebujejo informacije o okolju.
118 Kot je razvidno iz člena 5(3)(b) Aarhuške konvencije, kakor se izvaja s členom 4(2)(a) Uredbe št. 1367/2006, je obveznost dejavnega razširjanja informacij o okolju vsekakor omejena na besedila zakonodaje Unije o okolju ali v povezavi z njim ter besedila politik, načrtov in programov v zvezi z okoljem. Čeprav so zaprošeni harmonizirani standardi del prava Unije, pa niso vključeni v zakonodajo Unije, ki je strogo omejena s Pogodbama in je v izključni pristojnosti institucij Unije, pooblaščenih za to področje. Zato trditev tožečih strank, da je bila Komisija dolžna dejavno razširjati zaprošene harmonizirane standarde, temelji na napačni predpostavki, da ti harmonizirani standardi spadajo v kategorijo „zakonodaje Unije o okolju ali v povezavi z njim“.
119 Poleg tega je tako v Aarhuški konvenciji kot v Uredbi št. 1367/2006 predviden javni dostop do informacij o okolju bodisi na podlagi zahteve bodisi na podlagi dejavnega razširjanja informacij s strani zadevnih organov in institucij. Če pa lahko organi ali institucije zavrnejo dostop do informacij, kadar so zajete s področjem uporabe nekaterih izjem, je treba šteti, da teh informacij niso dolžne dejavno razširjati. V nasprotnem primeru bi bil namreč izjemam odvzet polni učinek, kar je v očitnem nasprotju s smislom in besedilom Aarhuške konvencije in navedene uredbe (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 13. septembra 2013, ClientEarth/Komisija, T‑111/11, EU:T:2013:482, točka 128).
2) Obstoj informacij, ki se nanašajo na emisije v okolje, v smislu člena 6(1) Uredbe št. 1367/2006
120 Iz člena 1(1)(b) Uredbe št. 1367/2006 v povezavi z njenim členom 2(1)(d) v bistvu izhaja, da je cilj te uredbe zagotoviti pravico dostopa do informacij, ki se nanašajo na dejavnike, kot so emisije, ki vplivajo ali bi utegnili vplivati na elemente okolja iz člena 2(1)(d)(i) te uredbe, zlasti na zrak, vodo in zemljo.
121 V zvezi s tem člen 6(1), prvi stavek, Uredbe št. 1367/2006 določa pravno domnevo, da je razkritje „informacij[, ki se] nanašajo na emisije v okolje“ – razen tistih, ki se nanašajo na preiskave – javni interes, ki prevlada nad interesom varstva poslovnih interesov neke fizične ali pravne osebe, tako da varstva teh poslovnih interesov ni mogoče uveljavljati zoper razkritje teh informacij. Navedeni člen z uvedbo take domneve zgolj dopušča konkretno uveljavitev načela čim širšega dostopa do informacij, ki jih imajo institucije in organi Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 23. novembra 2016, Komisija/Stichting Greenpeace Nederland in PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, točka 54).
122 Vendar je iz besedila člena 6(1), prvi stavek, Uredbe št. 1367/2006 razvidno, da se ta določba nanaša na informacije, ki se „nanašajo na emisije v okolje“, torej na informacije, ki zadevajo oziroma so v zvezi s takšnimi emisijami, ne pa na informacije, ki so v neposredni ali posredni zvezi z emisijami v okolje. To razlago potrjuje člen 4(4), prva alinea, točka (d), Aarhuške konvencije, ki se sklicuje na „informacije o emisijah“ (sodba z dne 23. novembra 2016, Komisija/Stichting Greenpeace Nederland in PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, točka 78).
123 Ob upoštevanju cilja, ki mu sledi člen 6(1), prvi stavek, Uredbe št. 1367/2006, ki je zagotoviti dostop do „informacij[, ki se] nanašajo na emisije v okolje“, je treba ta pojem razumeti tako, da vključuje zlasti podatke, ki javnosti omogočajo seznanitev s tem, kaj je bilo dejansko sproščeno v okolje oziroma bo sproščeno v okolje na predvidljiv način, v običajnih ali realnih pogojih rabe sredstva ali zadevne snovi, ki ustreza rabi, za katero je bilo izdano dovoljenje za dajanje v promet za to sredstvo ali to snov in ki prevladuje na območju, na katerem je to sredstvo ali ta snov namenjena rabi. Zato je treba ta pojem razlagati tako, da zajema zlasti navedbe glede vrste, sestave, količine, datuma in kraja dejanskih ali predvidljivih emisij – v takih okoliščinah – tega sredstva ali te snovi (sodba z dne 23. novembra 2016, Komisija/Stichting Greenpeace Nederland in PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, točka 79).
124 Prav tako je treba v pojem „informacije[, ki se] nanašajo na emisije v okolje“ vključiti tako informacije, ki javnosti omogočajo, da preveri, ali je ocena dejanskih in predvidljivih emisij, na podlagi katere je pristojni organ izdal dovoljenje za sredstvo ali zadevno snov, pravilna, kot tudi podatke o vplivih teh emisij na okolje. V bistvu iz uvodne izjave 2 Uredbe št. 1367/2006 izhaja, da je namen dostopa do informacij o okolju, ki se zagotavlja s to uredbo, spodbujati učinkovitejše sodelovanje javnosti pri odločanju, da se tako poveča odgovornost organov, pristojnih za odločanje, ter prispevati k ozaveščanju javnosti in njeni podpori za sprejete odločitve. Da bi javnost lahko bila prepričana, da so odločitve v zvezi z okoljem, ki jih sprejmejo pristojni organi, utemeljene, in da bi lahko učinkovito sodelovala v postopku odločanja o okoljskih zadevah, mora imeti dostop do informacij, ki ji omogočajo preverjanje, ali so bile emisije ustrezno ocenjene, in mora biti sposobna smiselno razumeti, kako lahko te emisije vplivajo na okolje (sodba z dne 23. novembra 2016, Komisija/Stichting Greenpeace Nederland in PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, točka 80).
125 Čeprav ni treba sprejeti ozke razlage pojma „informacije[, ki se] nanašajo na emisije v okolje“, pa ta pojem, nasprotno, ne more vključevati vseh informacij, ki izkazujejo kakršno koli zvezo, čeprav neposredno, z emisijami v okolje. Če bi se ta pojem razlagal tako, da zajema take informacije, bi ta razlaga v velikem obsegu odvzela vsebnost pojmu „informacije o okolju“ v smislu člena 2(1)(d) Uredbe št. 1367/2006. S takšno razlago bi bil tako povsem odvzet polni učinek možnosti, določeni v členu 4(2), prva alinea, Uredbe št. 1049/2001, ki jo imajo institucije, da zavrnejo razkritje informacij o okolju, zlasti zato, ker bi takšno razkritje oslabilo varstvo poslovnih interesov fizičnih in pravnih oseb ter ogrozilo ravnovesje, ki ga je želel zagotoviti zakonodajalec Unije, med ciljem preglednosti in varovanjem teh interesov. Z njo bi se prav tako nesorazmerno ogrozilo varovanje poslovne skrivnosti, zagotovljene s členom 339 PDEU (glej v tem smislu sodbo z dne 23. novembra 2016, Komisija/Stichting Greenpeace Nederland in PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, točka 81).
126 Dalje, čeprav pojma „informacije[, ki se] nanašajo na emisije v okolje“ v smislu člena 6(1), prvi stavek, Uredbe št. 1367/2006, ni mogoče omejiti samo na informacije, ki se nanašajo na emisije, ki so bile dejansko sproščene v okolje, pa ne vključuje informacij o hipotetičnih emisijah (glej v tem smislu sodbo z dne 23. novembra 2016, Komisija/Stichting Greenpeace Nederland in PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, točka 72 in navedena sodna praksa ter točka 73).
127 V obravnavani zadevi Komisija meni, ne da bi ji tožeči stranki glede tega nasprotovali, da zaprošeni harmonizirani standardi zgolj opisujejo preskuse in metode, ki so zasnovani za izpolnjevanje varnostnih zahtev, preden se nekateri izdelki dajo na trg. Ne vsebujejo pa nobene informacije, ki vpliva ali bi lahko vplivala na elemente okolja iz člena 2(1)(d)(i) Uredbe št. 1367/2006, temveč vključujejo informacije o najboljših načinih za povečanje varnosti igrač in preprečitev nekaterih učinkov niklja ob daljšem stiku s kožo.
128 Kot pravilno navaja Komisija, samo dejstvo, da se zaprošeni harmonizirani standardi delno nanašajo na snovi in vsebujejo nekatere informacije v zvezi z največjimi količinami kemijskih zmesi in snovi, zagotovo ne vzpostavlja zadostne povezave z dejanskimi ali predvidljivimi emisijami v smislu sodne prakse, navedene v točkah 123 in 124 zgoraj.
129 Iz navedenega izhaja, da zaprošeni harmonizirani standardi ne spadajo med „informacije[, ki se] nanašajo na emisije v okolje“, da bi se zanje lahko uporabila domneva iz člena 6(1), prvi stavek, Uredbe št. 1367/2006.
130 Drugi del drugega tožbenega razloga in s tem navedeni tožbeni razlog v celoti je zato treba zavrniti.
IV. Stroški
131 V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
132 Ker tožeči stranki v obravnavani zadevi nista uspeli, se jima v skladu s predlogi Komisije naloži, da poleg svojih stroškov nosita tudi stroške Komisije.
133 Nazadnje, Splošno sodišče lahko v skladu s členom 138(3) Poslovnika intervenientu, ki ni eden od subjektov iz odstavkov 1 in 2 tega člena, naloži, da nosi svoje stroške. V obravnavani zadevi CEN, UNE, ASRO, AFNOR, ASI, BSI, NBN, DS, DIN, NEN, SNV, SN, SFS, SIS in ISS nosijo svoje stroške.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (peti razširjeni senat),
razsodilo:
1. Tožba se zavrne.
2. Public.Resource.Org, Inc. in Right to Know CLG poleg svojih stroškov nosita stroške Evropske komisije.
3. Evropski odbor za standardizacijo (CEN), Asociación Española de Normalización (UNE), Asociaţia de Standardizare din România (ASRO), Association française de normalisation (AFNOR), Austrian Standards International (ASI), British Standards Institution (BSI), Bureau de normalisation/Bureau voor Normalisatie (NBN), Dansk Standard (DS), Deutsches Institut für Normung eV (DIN), Koninklijk Nederlands Normalisatie Instituut (NEN), Schweizerische Normen-Vereinigung (SNV), Standard Norge (SN), Suomen Standardisoimisliitto ry (SFS), Svenska institutet för standarder (SIS) in Institut za standardizaciju Srbije (ISS) nosijo svoje stroške.
|
Papasavvas |
Spielmann |
Öberg |
|
Spineanu-Matei |
Norkus |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 14. julija 2021.
Podpisi
* Jezik postopka: angleščina.
1 Seznam drugih intervenientov je priložen le različici, ki se vroči strankam.