Zadeva C‑821/19
Evropska komisija
proti
Madžarski
Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 16. novembra 2021
„Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Območje svobode, varnosti in pravice – Azilna politika – Direktivi 2013/32/EU in 2013/33/EU – Postopek dodelitve mednarodne zaščite – Razlogi za nedopustnost – Pojma ‚varna tretja država‘ in ‚prva država azila‘ – Pomoč, ki se zagotovi prosilcem za azil – Inkriminacija – Prepoved vstopa na obmejno območje zadevne države članice“
1. Mejni nadzor, azil in priseljevanje – Azilna politika – Postopki za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite – Direktiva 2013/32 – Postopek obravnave prošnje za mednarodno zaščito – Prošnja, ki jo države članice lahko štejejo za nedopustno – Razlogi – Obstoj varne tretje države – Obstoj prve države azila – Prošnja, ki jo je vložila oseba, ki je potovala skozi tretjo državo, ki ji je zagotavljala ustrezno raven varstva oziroma v kateri ni bila izpostavljena preganjanju ali tveganju resne škode – Izključitev
(Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2013/32, člen 33)
(Glej točki 33 in 34.)
2. Mejni nadzor, azil in priseljevanje – Azilna politika – Postopki za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite – Direktiva 2013/32 – Postopek obravnave prošnje za mednarodno zaščito – Prošnja, ki jo države članice lahko štejejo za nedopustno – Razlog – Obstoj varne tretje države – Koncept varne tretje države – Zahteva po zadostni povezavi med prosilcem in zadevno tretjo državo – Potovanje prosilca skozi navedeno državo – Neobstoj zadostne povezave – Nacionalna ureditev, ki omogoča, da se prošnja za mednarodno zaščito zavrže kot nedopustna na podlagi takega razloga – Nedopustnost – Neizpolnitev obveznosti
(Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2013/32, člena 33(2)(c) in 38(2)(a))
(Glej točke od 36 do 42 in točko 1 izreka.)
3. Mejni nadzor, azil in priseljevanje – Azilna politika – Postopki za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite – Direktiva 2013/32 – Postopek obravnave prošnje za mednarodno zaščito – Standardi za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito – Direktiva 2013/33 – Pogoji za pridržanje – Pomoč navedenim prosilcem – Področje uporabe – Pomoč pri podaji ali vložitvi prošnje za azil s strani osebe, ki se zaveda, da ta prošnja ne more uspeti – Vključitev
(direktivi Evropskega parlamenta in Sveta 2013/32, člena 8(2) in 22(1), ter 2013/33, člen 10(4))
(Glej točke 79, 87, 92 in 93.)
4. Mejni nadzor, azil in priseljevanje – Azilna politika – Postopki za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite – Direktiva 2013/32 – Postopek obravnave prošnje za mednarodno zaščito – Standardi za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito – Direktiva 2013/33 – Pogoji za pridržanje – Pomoč navedenim prosilcem – Nacionalna ureditev, s katero se kazensko preganja pomoč, ki jo oseba, ki se zaveda, da prošnja za azil ne more uspeti, zagotovi pri podaji ali vložitvi te prošnje – Nedopustnost – Omejitev pravic, zagotovljenih z navedenima direktivama – Utemeljitev – Neobstoj – Neizpolnitev obveznosti
(direktivi Evropskega parlamenta in Sveta 2013/32, člena 8(2) in 22(1), ter 2013/33, člen 10(4))
(Glej točke 95, 96, 99, od 115 do 117, 133, 134, 138, 143 in 144 ter točko 1 izreka.)
5. Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Dokaz neizpolnitve obveznosti – Dokazno breme Komisije – Domneve – Nedopustnost – Tožba, ki se nanaša na vsebino in izvajanje nacionalne določbe, ki ju zadevna država članica ne izpodbija – Izpolnitev zahtev glede dokazov
(člen 258 PDEU)
(Glej točko 106.)
6. Pravo Evropske unije – Splošna pravna načela – Prepoved sklicevanja na pravo Unije z namenom goljufije ali zlorabe – Obstoj goljufije ali zlorabe – Obveznost zavrnitve uporabe prava Unije
(Glej točko 111.)
7. Temeljne pravice – Pravica do učinkovitega sodnega varstva – Pravica do učinkovitega pravnega sredstva – Dostop do sodišča, ki zagotavlja spoštovanje pravic, zagotovljenih s pravom Unije – Nujnost, da imetnik pravice krši nacionalno pravo in se izpostavi sankciji za to kršitev – Nedopustnost
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 47)
(Glej točko 124.)
8. Mejni nadzor, azil in priseljevanje – Azilna politika – Postopki za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite – Direktiva 2013/32 – Postopek obravnave prošnje za mednarodno zaščito – Standardi za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito – Direktiva 2013/33 – Pogoji za pridržanje – Pomoč navedenim prosilcem – Kršitev v obliki zagotovitve pomoči pri podaji ali vložitvi prošnje za azil s strani osebe, ki se zaveda, da ta prošnja ne more uspeti – Nacionalna ureditev, ki vsem osebam, za katere se sumi, da so storile tako kaznivo dejanje, odvzema pravico do približanja zunanjim mejam – Nedopustnost – Omejitev pravic, zagotovljenih z navedenima direktivama – Utemeljitev – Neobstoj – Neizpolnitev obveznosti
(direktivi Evropskega parlamenta in Sveta 2013/32, členi 8(2), 12(1)(c) in 22(1), ter 2013/33, člen 10(4))
(Glej točke 154, 163 in 164 ter točko 1 izreka.)
Povzetek
Madžarska je kršila pravo Unije, ker je kazensko sankcionirala dejavnost organiziranja, katere namen je omogočiti, da osebe, ki ne izpolnjujejo nacionalnih meril za priznanje mednarodne zaščite, sprožijo postopek za to zaščito. S kriminalizacijo te dejavnosti se krši izvrševanje pravic, ki jih zakonodajalec Unije zagotavlja na področju pomoči prosilcem za mednarodno zaščito.
Madžarska je leta 2018 spremenila nekatere zakone v zvezi z ukrepi proti nezakonitemu priseljevanju in sprejela zlasti določbe, s katerimi je bil na eni strani uveden nov razlog za nedopustnost prošenj za azil ter na drugi strani inkriminirana dejavnost organiziranja, katere namen je olajšati vložitev prošenj za azil za osebe, ki na podlagi madžarskega prava nimajo pravice do azila, in omejena svoboda gibanja oseb, ki so osumljene storitve takega kaznivega dejanja.
Ker je Evropska komisija menila, da Madžarska s sprejetjem teh določb ni izpolnila obveznosti iz Direktive o postopkih(1) in Direktive o sprejemu(2), je pri Sodišču vložila tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti.
Sodišče, ki je odločalo v velikem senatu, je v bistvenem delu ugodilo tožbi, ki jo je vložila Komisija.
Presoja Sodišča
Prvič, Sodišče je razsodilo da Madžarska ni izpolnila obveznosti iz Direktive o postopkih(3), ker je dopustila, da se prošnja za mednarodno zaščito zavrže kot nedopustna, ker je prosilec na njeno ozemlje prišel skozi državo, v kateri ni izpostavljen preganjanju ali tveganju resne škode oziroma v kateri je zagotovljena ustrezna raven zaščite. V Direktivi o postopkih(4) so namreč izčrpno našteti položaji, v katerih lahko države članice prošnjo za mednarodno zaščito štejejo za nedopustno. Razlog za nedopustnost, uveden z madžarsko ureditvijo, pa ne ustreza nobenemu od teh položajev(5).
Drugič, Sodišče je razsodilo, da Madžarska ni izpolnila obveznosti iz Direktive o postopkih in Direktive o sprejemu(6) in Direktive o sprejemu(7), ker v svojem notranjem pravu kazensko preganja ravnanje vseh oseb, ki v okviru dejavnosti organiziranja zagotovijo pomoč pri podaji ali vložitvi prošnje za azil na njenem ozemlju, če je mogoče brez razumnega dvoma dokazati, da so te osebe vedele za to, da tej prošnji na podlagi tega prava ni mogoče ugoditi.
Sodišče je, da bi prišlo do te ugotovitve, na eni strani preučilo, ali madžarska ureditev, ki določa to kršitev, pomeni omejitev pravic, ki izhajajo iz direktiv o postopkih in o sprejemu, in na drugi strani, ali je to omejitev mogoče upravičiti glede na pravo Unije.
Na prvem mestu, Sodišče je tako po tem, ko je preverilo, ali nekatere dejavnosti pomoči prosilcem za mednarodno zaščito, na katere se nanašata direktivi o postopkih in sprejemu, spadajo na področje uporabe madžarske ureditve, ugotovilo, da ta ureditev pomeni omejitev pravic, ki so zagotovljene s tema direktivama. Natančneje, ta ureditev omejuje, na eni strani, pravico dostopa do prosilcev za mednarodno zaščito in do komuniciranja z njimi(8) ter, na drugi strani, učinkovitost pravice, zagotovljene prosilcu za azil, da se lahko na lastne stroške posvetuje s pravnim ali drugim svetovalcem(9).
Na drugem mestu, Sodišče je štelo, da take omejitve ni mogoče upravičiti s ciljema, ki ju navaja madžarski zakonodajalec, in sicer bojem proti pomoči pri zlorabi azilnega postopka in bojem proti nezakonitemu priseljevanju, ki temelji na zavajanju.
Sodišče je v zvezi s prvim ciljem poudarilo, da madžarska zakonodaja kaznuje tudi ravnanja, ki jih ni mogoče šteti za goljufije ali zlorabe. Namreč, takoj, ko je mogoče dokazati, da je zadevna oseba vedela, da posameznik, ki mu je pomagala, ni mogel pridobiti statusa begunca na podlagi madžarskega prava, je lahko vsakršna pomoč, ki se v okviru dejavnosti organiziranja zagotovi za olajšanje podaje ali vložitve prošnje za azil, kazensko sankcionirana, pa čeprav je ta pomoč zagotovljena ob spoštovanju postopkovnih pravil in brez želje po vsebinskem zavajanju organa za presojo.
Zato bi bil kazenskemu pregonu izpostavljen vsakdo, ki bi pomagal pri podaji ali vložitvi prošnje za azil, čeprav bi vedel, da ta prošnja glede na pravila madžarskega prava ne more biti uspešna, vendar bi menil, da so ta pravila v nasprotju – med drugim – s pravom Unije. Prosilcem je posledično mogoče odvzeti pomoč, ki bi jim omogočala, da v poznejši fazi postopka dodelitve azila izpodbijajo zakonitost nacionalne ureditve, ki se uporablja za njihov položaj, zlasti z vidika prava Unije.
Dalje, s to ureditvijo se kaznuje pomoč, zagotovljena osebi, da ta poda ali vloži prošnjo za azil, če ta oseba ni bila preganjana in ni izpostavljena nevarnosti preganjanja v vsaj eni državi, skozi katero je potovala, preden je prišla na Madžarsko. Direktiva o postopkih pa nasprotuje temu, da se prošnja za azil iz tega razloga zavrže kot nedopustna. Zato take pomoči nikakor ni mogoče enačiti z goljufijo ali zlorabo.
Nazadnje, Sodišče je poudarilo, da ker ta ureditev ne izključuje, da je oseba kazensko sankcionirana zgolj zato, ker je mogoče konkretno ugotoviti, da ni mogla prezreti, da prosilec, ki mu je pomagala, ni izpolnjeval pogojev za pridobitev azila, osebam, ki želijo zagotoviti tako pomoč, nalaga, da že ob podaji ali vložitvi prošnje preučijo, ali lahko ta prošnja v skladu z madžarskim pravom uspe. Vendar pa, na eni strani, od teh oseb ni mogoče pričakovati takega nadzora, saj imajo lahko prosilci težave pri tem, da že v tej fazi podaje uveljavljajo upoštevne elemente, ki jim omogočajo pridobitev statusa begunca. Na drugi strani, zaradi tveganja, da bi bile zadevne osebe izpostavljene posebej strogi kazenski sankciji, in sicer odvzemu prostosti, zgolj zato, ker niso mogle prezreti, da prošnja za azil ne more uspeti, je zakonitost vsakršne pomoči, katere namen je omogočiti izvedbo teh dveh bistvenih faz postopka dodelitve azila, negotova. Ta ureditev lahko tako močno odvrne vsakogar, ki želi pomagati v teh fazah postopka, čeprav je namen te pomoči zgolj omogočiti državljanu tretje države, da uresničuje svojo temeljno pravico, da v državi članici zaprosi za azil, in presega to, kar je mogoče šteti za nujno za uresničitev cilja boja proti goljufijam ali zlorabam.
Sodišče je v zvezi z drugim ciljem, ki mu sledi madžarska ureditev, ugotovilo, da zagotovitve pomoči pri podaji ali vložitvi prošnje za azil v državi članici ni mogoče šteti za dejavnost, ki spodbuja nezakonit vstop državljana tretje države v to državo članico ali njegovo prebivanje v tej državi, zaradi česar inkriminacija, uvedena z madžarsko zakonodajo, ni ukrep, s katerim bi bilo mogoče uresničevati tak cilj.
Nazadnje, Sodišče je razsodilo, da Madžarska ni izpolnila obveznosti iz Direktive o postopkih(10) in Direktive o sprejemu(11), ker je vsem osebam, za katere se sumi, da so v okviru dejavnosti organiziranja zagotovile pomoč pri podaji ali vložitvi prošnje za azil na njenem ozemlju, čeprav so vedele za to, da tej prošnji ni mogoče ugoditi, kar je mogoče dokazati brez razumnega dvoma, odvzela pravico, da se približajo njenim zunanjih mejam. Ta ureditev omejuje pravice, ki so zagotovljene s tema direktivama, ker je zadevna oseba osumljena storitve kaznivega dejanja, če v zgoraj navedenih okoliščinah zagotovi pomoč, čeprav je to kaznivo dejanje v nasprotju s pravom Unije. Iz tega izhaja, da take omejitve ni mogoče razumno upravičiti glede na to pravo.
1 Direktiva 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (UL 2013, L 180, str. 60) (v nadaljevanju: Direktiva o postopkih).
2 Direktiva 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (UL 2013, L 180, str. 96) (v nadaljevanju: Direktiva o sprejemu).
3 Člen 33(2) Direktive o postopkih, v katerem so našteti položaji, v katerih lahko države članice prošnjo za mednarodno zaščito štejejo za nedopustno.
4 Člen 33(2) Direktive o postopkih.
5 Glej sodbo z dne 14. maja 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU in C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, točke 149, 151 in od 161 do 164) (SM št. 60/20).
6 Člen 8(2) Direktive o postopkih v zvezi z dostopom organizacij in oseb, ki prosilcem za mednarodno zaščito zagotavljajo svetovanje in zastopanje, do teh prosilcev in člen 22(1) te direktive, ki se nanaša na pravico do pravne pomoči in zastopanja na vseh stopnjah postopka.
7 Člen 10(4) Direktive o sprejemu v zvezi z dostopom do objekta za pridržanje, zlasti pravnih svetovalcev ali zagovornikov in predstavnikov nevladnih organizacij.
8 Te pravice so osebam ali organizacijam, ki zagotavljajo pomoč prosilcem za mednarodno zaščito, priznane v členu 8(2) Direktive o postopkih in členu10(4) Direktive o sprejemu.
9 Ta pravica je zagotovljena s členom 22(1) Direktive o postopkih.
10 Člen 8(2), člen 12(1)(c) in člen 22(1) Direktive o postopkih.
11 Člen 10(4) Direktive o sprejemu.