Zadeva C‑596/19 P

Evropska komisija

proti

Madžarski

Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 16. marca 2021

„Pritožba – Člen 107(1) PDEU – Državne pomoči – Madžarski davek na promet, ustvarjen z oglaševanjem – Elementi za določitev referenčnega sistema – Progresivnost davkov – Prehodni mehanizem delne odbitnosti prenesenih izgub – Obstoj selektivne prednosti – Dokazno breme“

Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Ugodnejša davčna obravnava nekaterih podjetij, ki jo omogočijo javni organi – Vključitev – Ugodnosti, ki izvirajo iz splošnega ukrepa, ki se uporablja brez razlikovanja za vse gospodarske subjekte – Izključitev

(člen 107(1) PDEU)

(Glej točke od 33 do 36 in 56.)
Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Selektivnost ukrepa – Odstopanje od splošnega davčnega sistema – Elementi, ki tvorijo referenčni sistem ali običajno davčno ureditev – Značilnosti zadevnega davka – Progresivna struktura obdavčitve – Vključitev – Meje – Očitno diskriminatoren element

(člen 107(1) PDEU)

(Glej točke 37, 38, od 43 do 46 in 48.)
Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Selektivnost ukrepa – Uvedba progresivne obdavčitve, ki temelji na prometu – Odločitev, ki spada na področje diskrecijske pravice držav članic – Merila presoje – Nevtralen in upošteven kazalnik prispevne sposobnosti davčnih zavezancev – Neobstoj očitno diskriminatornih parametrov – Neobstoj selektivnosti

(člen 107(1) PDEU)

(Glej točke od 46 do 50.)
Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Selektivnost ukrepa – Sektorski davek od prometa izdajateljev oglasov – Prehodni mehanizem delne odbitnosti prenesenih izgub – Element, ki ni del referenčnega sistema ali običajne davčne ureditve – Presoja razlikovanja, uvedenega z mehanizmom, glede na zastavljeni cilj – Združljivost z zastavljenim ciljem porazdelitve – Neobstoj različnega obravnavanja gospodarskih subjektov, ki so glede na ta cilj v primerljivem dejanskem in pravnem položaju – Neobstoj selektivnosti

(člen 107(1) PDEU)

(Glej točke od 59 do 68.)

Povzetek

Poljski davek v maloprodajnem sektorju in madžarski davek na oglaševanje ne kršita prava Unije na področju državnih pomoči.

Sodišče je zato pritožbi Komisije zavrnilo in potrdilo sodbi Splošnega sodišča.

Poljska je z zakonom, ki je začel veljati 1. septembra 2016, uvedla davek v maloprodajnem sektorju. Osnova tega davka je bil mesečni promet, ki so ga trgovci ustvarili od maloprodaje blaga potrošnikom, če je ta promet presegel 17 milijonov poljskih zlotov (PLN) (približno štiri milijone EUR). Ta davek je obsegal dva razreda: za promet od 17 do 170 milijonov PLN je veljala 0,8‑odstotna stopnja, za promet, ki je presegal ta znesek, pa 1,4‑odstotna stopnja.

Po koncu formalnega postopka preiskave tega ukrepa, uvedenega s sklepom z dne 19. septembra 2016, ( 1 ) je Evropska komisija v sklepu z dne 30. junija 2017 ( 2 ) štela, da ta progresivni davek pomeni državno pomoč, ki ni združljiva z notranjim trgom, in Poljski odredila, naj ustavi vsa neizvedena plačila iz naslova tega davka z učinkom od datuma sprejetja tega sklepa.

Splošno sodišče, pri katerem je Poljska vložila tožbo, je s sodbo z dne 16. maja 2019 ( 3 ) razglasilo ničnost sklepa o začetku formalnega postopka preiskave in negativnega sklepa Komisije v zvezi z davčnim ukrepom, ki ga je sprejela Poljska. Presodilo je, da je Komisija neupravičeno menila, da uvedba progresivnega davka na promet, ustvarjenega v maloprodajnem sektorju, pomeni selektivno prednost v korist podjetij z nizkim prometom, povezanim s to dejavnostjo, in da v zvezi s sklepom o začetku formalnega postopka preiskave glede na stanje spisa ob sprejetju tega sklepa zadevnega davčnega ukrepa ni mogla začasno opredeliti kot novo pomoč, ne da bi se pri tem oprla na obstoj upravičenih dvomov.

Madžarska pa je z zakonom, ki je začel veljati 15. avgusta 2014, uvedla progresivni davek na dohodke, ustvarjene v tej državi članici z oglaševanjem. Ta davek, odmerjen na podlagi čistega prihodka izdajateljev oglasov (tiskani mediji, avdiovizualni mediji, oglaševalci), ki delujejo na Madžarskem, je sprva vseboval lestvico šestih progresivnih stopenj glede na promet, ki je bila nato spremenjena, tako da je vključevala le dve stopnji, z možnostjo, da davčni zavezanci, katerih dobiček pred obdavčitvijo za davčno leto 2013 je bil enak nič ali negativen, od svoje davčne osnove odbijejo 50 % izgub, prenesenih iz prejšnjih let.

Komisija je po koncu formalnega postopka preiskave v zvezi s tem ukrepom, uvedenega s sklepom z dne 12. marca 2015, ( 4 ) v sklepu z dne 4. novembra 2016 ( 5 ) menila, da davčni ukrep, ki ga je sprejela Madžarska, tako zaradi svoje progresivne strukture kot zaradi možnosti odbitka prenesenih izgub, ki ju je vseboval, pomeni državno pomoč, ki ni združljiva z notranjim trgom, in odredila takojšnjo in učinkovito izterjavo pomoči, izplačanih njihovim upravičencem.

Splošno sodišče, pri katerem je Madžarska vložila tožbo, je v sodbi z dne 27. junija 2019 ( 6 ) zadnjenavedeni sklep razglasilo za ničen in razsodilo, da je Komisija napačno štela, da zadevni davčni ukrep in mehanizem delne odbitnosti prenesenih izgub pomenita selektivni prednosti.

Sodišče, ki je odločalo v velikem senatu, je v dveh sodbah, razglašenih 16. marca 2021, pritožbi, ki ju je Komisija vložila zoper izpodbijani sodbi, zavrnilo. Komisija je v utemeljitev pritožb zlasti navedla, da je Splošno sodišče kršilo člen 107(1) PDEU s tem, da je razsodilo, da progresivnost zadevnih obdavčitev prometa ne pomeni selektivne prednosti.

Sodišče je v svojih sodbah očitke Komisije zavrnilo in na področju državnih pomoči potrdilo načelo, ustaljeno na področju temeljnih svoboščin notranjega trga, v skladu s katerim lahko države članice v trenutnem stanju harmonizacije davčnega prava Unije svobodno določijo sistem obdavčitve, za katerega menijo, da je najprimernejši, tako da je uporaba progresivne obdavčitve, ki temelji na prometu, prepuščena izbiri vsake države članice, ( 7 ) če se v temeljnih značilnostih zadevnega ukrepa ne skriva noben očitno diskriminatoren element.

Presoja Sodišča

Sodišče je najprej opozorilo, da pogoj v zvezi s selektivnostjo prednosti, ki jo določa zadevni ukrep, pri opredelitvi splošnega ukrepa kot „državna pomoč“ v smislu člena 107(1) PDEU nalaga, da se ugotovi, ali je navedeni ukrep tak, da omogoča prednost „posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga“ v primerjavi z drugimi, ki so glede na cilj, ki se uresničuje z zadevno ureditvijo, v primerljivem dejanskem in pravnem položaju ter so tako deležni drugačnega obravnavanja, ki ga je v bistvu mogoče opredeliti kot diskriminatorno. Natančneje, če gre za davčni nacionalni ukrep, mora Komisija najprej določiti referenčni sistem, torej „običajno“ davčno ureditev, ki se uporablja v zadevni državi članici, nato pa dokazati, da zadevni davčni ukrep odstopa od tega referenčnega sistema, ker se z njim uvaja razlikovanje med subjekti, ki so glede na cilj, ki se uresničuje s tem referenčnim sistemom, v primerljivem dejanskem in pravnem položaju, ne da bi bilo to upravičeno z naravo in sistematiko tega sistema.

Ob upoštevanju teh preudarkov je Sodišče najprej preučilo, ali je v obravnavani zadevi Splošno sodišče utemeljeno razsodilo, da Komisija v bistvu ni dokazala, da je bila posledica progresivnosti zadevnih davčnih ukrepov dajanje selektivne prednosti „posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga“. Sodišče je v zvezi s tem potrdilo analizo Splošnega sodišča, v skladu s katero je progresivnost stopenj, ki je določena z zadevnimi davčnimi ukrepi, sestavni del referenčnega sistema, na podlagi katerega je treba preučiti, ali je mogoče dokazati obstoj selektivne prednosti.

Države članice lahko namreč ob upoštevanju davčne avtonomije, ki jim je priznana zunaj področij, ki so bila predmet harmonizacije v pravu Unije, svobodno določijo sistem obdavčitve, za katerega menijo, da je najprimernejši, tako da po potrebi sprejmejo progresivno obdavčitev. Natančneje, pravo Unije na področju državnih pomoči načeloma ne nasprotuje temu, da se države članice odločijo za progresivne davčne stopnje, katerih namen je upoštevanje prispevne sposobnosti davčnih zavezancev, niti jih ne zavezuje, da uporabo progresivnih davčnih stopenj omejijo samo na davke od dobička in iz nje izključijo prometne davke.

V teh okoliščinah temeljne značilnosti davka, med katere spadajo progresivne davčne stopnje, za namen preučitve pogoja selektivnosti načeloma tvorijo referenčni sistem oziroma „običajni“ davčni sistem. Komisija mora po potrebi dokazati, da so bile značilnosti nacionalnega davčnega ukrepa zasnovane očitno diskriminatorno, tako da bi morale biti izključene iz referenčnega sistema, kar bi lahko bilo med drugim razkrito z izbiro meril obdavčitve, ki ni v skladu s ciljem tega ukrepa. Vendar je Sodišče v zvezi s tem v obravnavani zadevi ugotovilo, da Komisija ni dokazala, da so bile značilnosti ukrepov, ki sta jih sprejela poljski in madžarski zakonodajalec, zasnovane očitno diskriminatorno, zaradi obidenja zahtev, ki izhajajo iz prava Unije na področju državnih pomoči. V teh okoliščinah je Splošno sodišče v izpodbijanih sodbah torej utemeljeno razsodilo, da se je Komisija napačno oprla na nepopoln in fiktiven referenčni sistem, ko je menila, da progresivna lestvica zadevnih davčnih ukrepov ni del referenčnega sistema, na podlagi katerega je treba presojati selektivnost teh ukrepov.

Sodišče je nato v zadevi, ki se nanaša na davek v maloprodajnem sektorju, ki je bil uveden na Poljskem (C‑562/19 P), preučilo razloge, na katere se je Splošno sodišče oprlo pri razglasitvi ničnosti sklepa o začetku formalnega postopka preiskave v zvezi z davčnim ukrepom, ki ga je sprejela ta država članica. Splošno sodišče je v obravnavani zadevi v bistvu presodilo, da se je Komisija pri začasni opredelitvi zadevnega davčnega ukrepa kot nove pomoči oprla na očitno napačno analizo tega ukrepa, s katero zato ni bilo mogoče pravno zadostno utemeljiti obstoja upravičenih dvomov glede opredelitve tega ukrepa kot nove pomoči. V zvezi s tem je Sodišče opozorilo, da mora sodišče Unije pri nadzoru veljavnosti takega sklepa o začetku formalnega postopka preiskave izvajati le omejen nadzor nad presojo Komisije v zvezi z opredelitvijo ukrepa kot „državna pomoč“ v smislu člena 107(1) PDEU. Je pa ugotovilo, da se je Splošno sodišče pri svoji odločitvi zadovoljilo s tem, da je nad začasno opredelitvijo državne pomoči, ki jo je Komisija podala v sklepu o začetku formalnega postopka preiskave, izvedlo nadzor očitne napake pri presoji, in v zvezi s tem poudarilo, da tega sklepa nikakor ni razglasilo za ničnega zgolj zato, ker bi ponovilo razloge, na podlagi katerih je razglasilo ničnost negativnega sklepa, ki ga je Komisija sprejela v zvezi z davčnim ukrepom, ki ga je sprejela Poljska. Zato je Sodišče zavrnilo pritožbene razloge zoper sodbo Splošnega sodišča v delu, v katerem sta bila sklep o začetku formalnega postopka preiskave in odredba o začasnem zadržanju, ki mu je bila priložena, razglašena za nična.

Nazadnje, Sodišče je v zadevi, ki se nanaša na davek na oglaševanje, ki je bil uveden na Madžarskem (C‑596/19 P), razsodilo, da Splošno sodišče ni napačno uporabilo prava s tem, da je menilo, da prehodni mehanizem delne odbitnosti prenesenih izgub ne pomeni selektivne prednosti. Uvedba prehodnega ukrepa, pri katerem se upošteva dobiček, namreč ni v nasprotju s ciljem porazdelitve, ki mu je madžarski zakonodajalec sledil ob uvedbi davka na oglaševanje. Sodišče je v zvezi s tem poudarilo, da je v obravnavani zadevi merilo glede neobstoja dobička, evidentiranega v poslovnem letu pred začetkom veljavnosti tega davka, objektivno, saj so imela podjetja, ki so bila upravičena do prehodnega mehanizma delne odbitnosti izgub, s tega vidika manjšo prispevno sposobnost od drugih podjetij.

Iz teh razlogov je Sodišče pritožbi, ki ju je Komisija vložila zoper izpodbijani sodbi, v celoti zavrnilo.

( 1 ) Sklep z dne 19. septembra 2016 o državni pomoči SA.44351 (2016/C) (ex 2016/NN) – poljski davek za maloprodajni sektor – Poziv k predložitvi pripomb na podlagi člena 108(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije (UL 2016, C 406, str. 76).

( 2 ) Sklep Komisije (EU) 2018/160 z dne 30. junija 2017 o državni pomoči SA.44351 (2016/C) (ex 2016/NN), ki jo je Poljska izvedla za davek za maloprodajni sektor (UL 2018, L 29, str. 38).

( 3 ) Sodba Splošnega sodišča z dne 16. maja 2019, Poljska/Komisija (T‑836/16 in T‑624/17, EU:T:2019:338).

( 4 ) Sklep z dne 12. marca 2015 o državni pomoči SA.39235 (2015/C) (ex 2015/NN) – Madžarska – Davek na oglaševanje – Poziv k predložitvi pripomb na podlagi člena 108(2) [PDEU] (UL 2015, C 136, str. 7).

( 5 ) Sklep Komisije (EU) 2017/329 z dne 4. novembra 2016 o ukrepu SA.39235 (2015/C) (ex 2015/NN), ki ga je Madžarska izvedla v zvezi z obdavčenjem prometa od oglaševanja (UL 2017, L 49, str. 36; v nadaljevanju: negativni sklep v zvezi z Madžarsko oziroma, skupaj z negativnim sklepom v zvezi s Poljsko: sporna sklepa).

( 6 ) Sodba z dne 27. junija 2019, Madžarska/Komisija (T‑20/17, EU:T:2019:448) (v nadaljevanju: skupaj z zgoraj navedeno sodbo Poljska/Komisija: izpodbijani sodbi).

( 7 ) Glej v tem smislu zlasti sodbi z dne 3. marca 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139, točka 49), in z dne 3. marca 2020, Tesco‑Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, točka 69), ter na področju državnih pomoči sodbo z dne 26. aprila 2018, ANGED (C‑233/16, EU:C:2018:280, točka 50).