1.

Adina Onofrei (v nadaljevanju: pritožnica) ima portugalsko in romunsko državljanstvo. Opravila je dva magisterija in doktorat iz prava na Universités Paris 1 in Paris II. Več kot osem let je pri Evropski komisiji delala kot upravna uslužbenka. Zaprosila je za vpis na seznam Ordre des avocats au barreau de Paris (odvetniška zbornica v Parizu; v nadaljevanju: odvetniška zbornica v Parizu), pri čemer se je sklicevala na eno od oprostitev od obveznosti posedovanja poklicnega spričevala (in s tem od obveznega poklicnega usposabljanja), ki so v francoski zakonodaji določene za „javne uslužbence kategorije A ali osebe, izenačene z javnimi uslužbenci te kategorije, ki so najmanj osem let opravljali pravne dejavnosti v javni upravi ali javni službi ali mednarodni organizaciji“.

2.

Odvetniška zbornica v Parizu je prošnjo pritožnice zavrnila z obrazložitvijo, da ni niti francoska javna uslužbenka niti je ni francoska javna služba napotila v mednarodno organizacijo, prav tako pa ni opravljala pravniškega poklica na francoskem ozemlju. Odločba odvetniške zbornice v Parizu je bila v pritožbenem postopku potrjena z obrazložitvijo, da pritožnica ni dokazala opravljanja pravniškega poklica na področju francoskega prava. Cour de cassation (kasacijsko sodišče, Francija), pri katerem je bila vložena kasacijska pritožba, se zdaj sprašuje o skladnosti takih nacionalnih pravil oziroma prakse v zvezi z njihovo razlago in uporabo s členoma 45 in 49 PDEU.

3.

Člen 11 Loi no 71‑1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques (zakon št. 71‑1130 z dne 31. decembra 1971 o reformi nekaterih sodnih in pravniških poklicev, v nadaljevanju: zakon št. 71‑1130) določa:

„Nihče ne more opravljati odvetniškega poklica, če ne izpolnjuje teh pogojev:

„1.   je francoski državljan, državljan države članice Evropske unije ali pogodbenice Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru […];

2.   ob upoštevanju zakonskih določb, sprejetih na podlagi Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2005/36/ES z dne 7. septembra 2005, kakor je bila spremenjena, in določb o osebah, ki so opravljale nekatere funkcije ali dejavnosti v Franciji, ima najmanj magisterij iz prava ali dokazila ali diplome, priznane kot enakovredne za opravljanje odvetniškega poklica […];

3.   ob upoštevanju zakonskih določb, navedenih v točki 2, ima spričevalo o strokovni usposobljenosti za odvetniški poklic ali v okviru vzajemnega priznavanja o preizkusu iz zadnjega pododstavka tega člena;

4.   ni storilec dejanj, zaradi katerih je bila izrečena kazenska obsodba za dejanja, ki so v nasprotju s standardi v zvezi s častjo, poštenostjo ali moralnimi načeli;

[…]

6.   ni bil v osebnem stečaju in mu niso bile izrečene nobene druge sankcije […]“.

4.

Člen 98 Décret no 91‑1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession d’avocat (odlok št. 91‑1197 z dne 27. novembra 1991 o organizaciji odvetniškega poklica, v nadaljevanju: odlok št. 91‑1197) določa, da so „[t]eoretičnega in praktičnega izobraževanja ter spričevala o strokovni usposobljenosti za odvetniški poklic […] oproščeni:

1.   notarji, sodni izvršitelji, sodni tajniki gospodarskih sodišč, stečajni upravitelji in pooblaščenci v postopkih sanacije in likvidacije podjetij, nekdanji likvidacijski in stečajni upravitelji, zastopniki za intelektualno lastnino in nekdanji zastopniki za patente (izume), ki so svoje naloge opravljali vsaj pet let;

2.   univerzitetni predavatelji, asistenti in drugo pedagoško osebje, če imajo doktorat znanosti s področja prava, ekonomije ali menedžmenta in so v ta namen opravili petletno izobraževanje s področja prava v izobraževalnih in raziskovalnih ustanovah;

3.   pravniki v podjetjih, ki so svoj poklic opravljali v pravni službi enega ali več podjetij vsaj osem let;

4.   javni uslužbenci in nekdanji javni uslužbenci kategorije A ali osebe, izenačene z javnimi uslužbenci te kategorije, ki so s tem statusom vsaj osem let opravljali pravne dejavnosti v javni upravi ali javni službi ali mednarodni organizaciji;

5.   pravniki, ki so vsaj osem let sodelovali pri pravni dejavnosti sindikalne organizacije;

6.   pravniki, zaposleni pri odvetniku, odvetniškem združenju, odvetniški družbi, odvetniški pisarni ali odvetniku pri Conseil d’État (državni svet, Francija) in Cour de cassation (kasacijsko sodišče), ki so po pridobitvi naziva ali diplome iz člena 11(2) zgoraj navedenega zakona z dne 31. decembra 1971 vsaj osem let opravljali poklic s tem statusom;

7.   uslužbenci poslancev ali pomočniki senatorjev, ki so v tej vlogi vsaj osem let pretežno opravljali pravno dejavnost s statusom višjega uslužbenca;

Osebe iz točk 3, 4, 5, 6 in 7 so lahko dejavnosti opravljale na več funkcijah, navedenih v teh določbah, pod pogojem, da je skupno trajanje teh dejavnosti vsaj osem let.“

5.

Člen 98‑1(1) istega odloka določa:

„Osebe, ki so upravičene do oprostitve iz člena 98, morajo pred izbirno komisijo iz člena 69 uspešno opraviti preizkus za preverjanja znanja iz poklicne etike in predpisov […]“.

6.

Pritožnica, ki ima portugalsko in romunsko državljanstvo, je na Universités Paris 1 oziroma Paris II opravila dva magisterija in doktorat iz prava. Več kot osem let je delala pri Evropski komisiji kot upravna uslužbenka, zlasti v Generalnem direktoratu za notranji trg in Generalnem direktoratu za konkurenco. V tem času se je ukvarjala predvsem z zadevami s področja državnih pomoči in omejevalnih sporazumov.

7.

Pritožnica se je želela vpisati na seznam odvetniške zbornice v Parizu. Ker je očitno izpolnjevala vse druge pogoje iz člena 11 zakona št. 71‑1130, vključno s potrebo po pridobitvi vseh zahtevanih diplom iz prava v Franciji, se je sklicevala na člen 98(4) odloka št. 91‑1197, da bi uveljavljala oprostitev sicer obveznega poklicnega spričevala, in sicer „certificat d’aptitude à la profession d’avocat“ (spričevalo o strokovni usposobljenosti za odvetniški poklic; v nadaljevanju: spričevalo o usposobljenosti).

8.

Na isti podlagi je uveljavljala tudi oprostitev od sicer obveznega pripravljalnega izobraževanja, po katerem, če je bilo uspešno dokončano, se izda spričevalo o usposobljenosti. Svet odvetniške zbornice v Parizu in njen predsednik pojasnjujeta, da usposabljanje traja 18 mesecev, vključuje pripravništvo v odvetniški pisarni in se zaključi z uspešno opravljenim končnim izpitom.

9.

Pritožnica meni, da delo, ki ga je opravljala pri Evropski komisiji, izpolnjuje pogoje za oprostitev iz člena 98(4) odloka št. 91‑1197.

10.

Vendar je svet odvetniške zbornice v Parizu njeno prijavo zavrnil z obrazložitvijo, da pritožnica ni niti francoska javna uslužbenka niti je ni francoska javna služba napotila v mednarodno organizacijo. Poleg tega je svet odvetniške zbornice v Parizu navedel, da njene poklicne izkušnje niso bile pridobljene na francoskem ozemlju.

11.

Pritožnica je to odločbo izpodbijala pred Cour d’appel de Paris (višje sodišče v Parizu, Francija). Navedeno sodišče je s sodbo z dne 11. maja 2017 to odločbo potrdilo. Ugotovilo je, da je treba poklicne izkušnje pritožnice preučiti in concreto, da se ugotovi, ali ustrezajo usposabljanju, znanju in spretnostim ter odgovornostim, ki jih imajo javni uslužbenci kategorije A. Dalje je presodilo, da je treba zagotoviti odvetnikovo zadovoljivo poznavanje nacionalnega prava, da se strankam v sporih zagotovi popolno, ustrezno in učinkovito uveljavljanje njihovih pravic.

12.

Cour d’appel de Paris (višje sodišče v Parizu) je nato naštelo upoštevna delovna mesta, na katerih je pritožnica delala v službah Evropske komisije. Nato je navedlo konkretne naloge, ki jih je pritožnica opravljala na teh delovnih mestih. Na tej podlagi je navedeno sodišče ugotovilo, da te naloge niso vsebovale uporabe francoskega prava, zato na njihovi podlagi ni mogoče ugotoviti, da je pritožnica dejansko opravljala pravniški poklic na področju nacionalnega prava. Pravniški poklic, ki ga je opravljala pritožnica, naj torej ne bi ustrezal merilom iz člena 98(4) odloka št. 91‑1197.

13.

Pritožnica je pri Cour de cassation (kasacijsko sodišče) vložila kasacijsko pritožbo. Po njenem mnenju je Cour d’appel de Paris (višje sodišče v Parizu) v sodbi zadevno oprostitev razlagalo preozko. Meni, da je v razlagi, ki zahteva opravljanje pravniškega poklica na področju francoskega prava in pridobitev poklicnih izkušenj v Franciji, spregledano dejstvo, da je pravo Unije del nacionalnega prava. Posledica tega naj bi bila posredna diskriminacija, zaradi katere naj bi imeli prednost francoski javni uslužbenci v škodo javnih uslužbencev Unije in ki naj bi pomenila omejitev prostega pretoka delavcev in svobode ustanavljanja. Priznava sicer, da je cilj zagotavljanja učinkovitega uveljavljanja pravic strank v sporih legitimen, vendar za to uporabljena sredstva niso primerna in presegajo tisto, kar je za to nujno. V tem smislu je pritožnica izpodbijala način, kako so bile ocenjene njene poklicne izkušnje. Trdila je, da bi bila zahteva po dokazih o njenem znanju in spretnostih manj omejujoč način za dosego navedenega cilja.

14.

Predložitveno sodišče se zaveda, da se dejansko lahko pojavijo dvomi glede tega, ali je mogoče sporni sistem šteti za omejitev prostega pretoka delavcev in svobode ustanavljanja. Po njegovem mnenju člen 98(4) odloka št. 91‑1197 za sporno oprostitev določa tri kumulativne pogoje, v skladu s katerimi se zahteva, da so prosilci (i) francoski javni uslužbenci, (ii) da so poklicne izkušnje pridobili v Franciji in (iii) so pravniški poklic opravljali na področju francoskega prava. Navedeno sodišče poleg tega ugotavlja, da člen 98(4) odloka št. 91‑1197 ne zahteva, da prosilec dokaže poznavanje nacionalnih sodišč ali postopkov pred njimi.

15.

Cour de cassation (kasacijsko sodišče) je v teh okoliščinah prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:

16.

Pisna stališča so predložili pritožnica, svet in predsednik odvetniške zbornice v Parizu, grška in francoska vlada ter Evropska komisija. Te stranke, razen grške vlade, so na obravnavi 17. junija 2020 tudi ustno podale navedbe.

17.

Zgradba teh sklepnih predlogov je taka. Najprej se bom osredotočil na natančne pogoje, ki izhajajo iz člena 98(4) odloka št. 91‑1197 in v zvezi s tem pojasnil natančni namen vprašanj za predhodno odločanje, ki jih je postavilo predložitveno sodišče (razdelek A). Nato bom preučil združljivost spornih pogojev, kot jih je opisalo predložitveno sodišče, s členoma 45 in 49 PDEU.

18.

Pred presojo združljivosti nacionalne ureditve iz postopka v glavni stvari s pravom Unije je seveda treba določiti dejansko vsebino te ureditve. V obravnavanem primeru to žal ni preprosto, kot bom pojasnil v naslednjem podrazdelku.

19.

Člen 11(3) zakona št. 71‑1130 določa, da je možnost opravljanja odvetniškega poklica v Franciji, ob upoštevanju odstopanj, pogojena s spričevalom o usposobljenosti. Člen 98 odloka št. 91‑1197 določa ta odstopanja glede spričevala o usposobljenosti.

20.

Oprostitev iz postopka v glavni stvari je določena v členu 98(4) odloka št. 91‑1197. V njem so določene tri zahteve: (i) „javni uslužbenci in nekdanji javni uslužbenci kategorije A ali osebe, izenačene z javnimi uslužbenci te kategorije“, (ii) ki so „najmanj osem let opravljali pravne dejavnosti“ in (iii) ki so te pravne dejavnosti opravljali „v javni upravi ali javni službi ali mednarodni organizaciji“.

21.

Predložitveno sodišče je ugotovilo, da se oprostitev v okviru sodne prakse razlaga tako, da morajo prosilci izpolnjevati tri kumulativne pogoje: (i) so francoski javni uslužbenci, (ii) pravne dejavnosti so opravljali na francoskem ozemlju in (iii) pravniški poklic so opravljali na področju francoskega prava.

22.

Priznati moram, da se mi ne zdi neposredno razvidno, iz katerega od pogojev, določenih v besedilu člena 98(4) odloka št. 91‑1197, izhajajo taka sodna praksa in taki pogoji. Poleg tega niti konkretna zadeva iz postopka v glavni stvari niti to, kar je očitno širša praksa v zvezi z uporabo na nacionalni ravni, pravzaprav ne pripomoreta k razumevanju, kateri pogoji se dejansko uporabljajo na nacionalni ravni v skladu s členom 98(4) odloka št. 91‑1197.

23.

Na ravni konkretne zadeve iz postopka v glavni stvari ugotavljam, prvič, da je svet odvetniške zbornice v Parizu vlogo pritožnice zavrnil, ker niti ni bila francoska javna uslužbenka niti ni bila kot taka napotena v mednarodno organizacijo. Poleg tega je svet odvetniške zbornice v Parizu poudaril, da poklicne izkušnje pritožnice tudi niso bile pridobljene na francoskem ozemlju, pri čemer se je na splošno skliceval na „sodno prakso Cour de cassation (kasacijsko sodišče)“.

24.

Drugič, čeprav je Cour d’appel de Paris (višje sodišče v Parizu) potrdilo odločbo o zavrnitvi, je svoj sklep utemeljilo drugače, in sicer s tem, da pritožnica ne izpolnjuje pogoja glede opravljanja pravniškega poklica na področju francoskega prava. Poudarilo je, da je treba oceno upoštevnega opravljanja pravniškega poklica na področju francoskega prava opraviti in concreto. Ko je tako oceno opravilo, je ugotovilo, da pritožnica ni dokazala nobenih izkušenj na področju francoskega prava.

25.

Tretjič, predložitveno sodišče navaja, da morajo za uporabo sporne oprostitve prosilci izpolniti tri kumulativne pogoje, navedene v točki 21 teh sklepnih predlogov.

26.

Na splošnejši ravni natančno delovanje sporne oprostitve ni veliko jasnejše, če se pogledajo nekateri primeri nacionalne sodne prakse, ki so jih zagotovili predložitveno sodišče in stranke v tem postopku. Ti primeri razkrivajo veliko raznolikost pristopov k razlagi pogojev, določenih v členu 98(4) odloka št. 91‑1197.

27.

Prvič, glede pogoja članstva v francoski javni upravi je francoska vlada odločno izpodbijala njegov obstoj. Trdila je, da po njenem mnenju ta zahteva ne izhaja iz člena 11 zakona št. 71‑1130, ki navaja samo opravljanje dejavnosti v Franciji, ( 2 ) niti iz člena 98(4) odloka št. 91‑1197, ki se načeloma sklicuje na osebe, izenačene z„javnimi uslužbenci kategorije A“ (v francoskem izvirniku „les personnes assimilées“).

28.

Nekateri primeri iz sodne prakse, zagotovljeni v tem postopku, se nanašajo na vloge, ki so jih predložili uradniki Združenih narodov ali Evropske unije. ( 3 ) Zdi se, da razlogi za neodobritev teh vlog ne temeljijo na nečlanstvu v francoski javni upravi, temveč na neopravljanju pravniškega poklica na področju francoskega prava ali na neizpolnjevanju pogoja opravljanja dejavnosti ali funkcije na nacionalnem ozemlju. Vendar ugotavljam tudi, da je Cour d’Appel d’Aix‑en‑Provence (višje sodišče v Aix‑en‑Provenceu, Francija) ugotovilo, da sporne pogoje izpolnjuje uradnik Kneževine Monako, ki je imel francosko državljanstvo. Navedeno sodišče je v odločbi, o kateri je na obravnavi potekala razprava, navedlo, da je monaško pravo povsem primerljivo s francoskim in da je mogoče naloge, ki jih je opravljal prosilec, razvrstiti v kategorijo A francoskih uslužbencev ali uslužbencev, ki so z njimi izenačeni. ( 4 ) Vloga za oprostitev je bila tako odobrena osebi, ki očitno ni bila francoski javni uslužbenec.

29.

Na podlagi besedila člena 98(4) odloka št. 91‑1197 se sporna oprostitev uporablja tudi za uradnike, ki so svoje dejavnosti opravljali v mednarodni organizaciji. Ni jasno, ali se ta element uporablja za vse uradnike mednarodne organizacije (ki je v Franciji) ali samo za francoske javne uslužbence, ki so bili napoteni v mednarodno organizacijo. Zdi se, da odločba odvetniške zbornice v Parizu temelji na zadnjenavedeni razlagi.

30.

Drugič, v zvezi s pogojem opravljanja dejavnosti ali funkcije na nacionalnem ozemlju je predložitveno sodišče pojasnilo, da se uporablja, tudi če se je pravniški poklic opravljal v mednarodni organizaciji. Taka razlaga naj bi izhajala iz člena 11(2) zakona št. 71‑1130. Ta določba se nanaša na oprostitev od obveznosti posedovanja diplome s področja prava in v zvezi s tem, kar je tu upoštevno, določa, da se uporablja za osebe, ki so v Franciji opravljale nekatere funkcije. Zdi se, da se je nacionalna sodna praksa na to določbo navzkrižno sklicevala tudi pri obravnavanju oprostitve v zvezi s spričevalom o usposobljenosti, čeprav člen 98(4) odloka št. 91‑1197 tega ne navaja.

31.

Kot razumem, so pristojni francoski organi podobno razlogovanje ( 5 ) uporabljali v zvezi z oprostitvami, namenjenimi pravnikom v podjetjih (kar ureja člen 98(3) odloka št. 91‑1197 ( 6 )) in osebam, ki so pravniško delo opravljale v sindikatih (kar ureja člen 98(5) istega odloka ( 7 )). Zato se je kot člen 98(4) tudi člen 98(3) in (5) razlagal v smislu, da določa zahtevo po opravljanju dejavnosti ali funkcije na nacionalnem ozemlju, čeprav je ti določbi drugače kakor člen 11(2) zakona št. 71‑1130 ne vsebujeta. ( 8 )

32.

Tretjič, v zvezi s pogojem opravljanja pravniškega poklica na področju francoskega prava se zdi, da se je štelo, da se pojem „francosko pravo“ sicer lahko razlaga v smislu, da zajema pravo Unije, vendar ne more biti omejen le nanj. Kot razumem, je razlaga pojma „francosko pravo“ v kombinaciji s potrebo po ozki razlagi sporne oprostitve pripeljala do večkratnih zavrnitev vlog uradnikov Unije.

33.

Sodišče je vezano na nacionalno pravo, kot ga je navedlo predložitveno sodišče. Zato bom v nadaljevanju ocenil združljivost treh (kumulativnih) pogojev, kot so navedeni v predložitveni odločbi in (ponovno) potrjeni v pisnih pojasnilih Cour de cassation (kasacijsko sodišče) in njegovega procureur général (generalni državni tožilec) na zahtevo Sodišča, s pravom Unije.

34.

Vendar v tem okviru upoštevam še dva elementa, h katerima se bom vrnil na koncu teh sklepnih predlogov. Prvič, zdi se, da obstaja neskladje med pogoji za oprostitev, ki so navedeni v besedilu člena 98(4) odloka št. 91‑1197, in tistimi, ki se očitno uporabljajo v praksi. Drugič, praktična uporaba teh pogojev je precej raznolika, ta raznolikost pa očitno presega to, kar je mogoče pojasniti z različnimi izidi v pravno različnih zadevah: razlika je povezana z razlago samih pravnih pogojev.

35.

Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem sprašuje o obveznosti iz člena 98(4) odloka št. 91‑1197, da je posameznik pridobil znanje francoskega prava. Zanima ga, ali je pri tej zahtevi ustrezno upoštevano dejstvo, da je pravo Unije, če strnem, sestavni del nacionalnega prava držav članic.

36.

Prvič, na podlagi predložitvene odločbe in stališč, predloženih Sodišču, se zdi, da je treba izraz „poznati francosko nacionalno pravo“, ki je bil uporabljen v besedilu tega vprašanja, namesto tega razlagati kot „opravljati pravniški poklic na področju francoskega prava“.

37.

Iz stališča, predloženega v tej zadevi, in obravnave namreč izhaja, da se pri prosilcih za sporno oprostitev poznavanje francoskega prava ne preverja. Edini izpit, ki ga morajo očitno opraviti, je v zvezi s pravili poklicne etike iz člena 98‑1 odloka št. 91‑1197. ( 9 )

38.

Drugič, v okviru te zadeve menim, da prvega vprašanja za predhodno odločanje ni treba obravnavati ločeno. Vprašanje narave odnosa med pravnim redom Unije in nacionalnimi pravnimi redi ter stopnje njihove medsebojne povezanosti in soodvisnosti je res pravi izziv. Vendar obravnava takega vprašanja, ki je dejansko vredno Galilejevega Dialoga, v okviru obravnavane zadeve ni potrebna. V okviru te zadeve se to vprašanje namreč postavlja samo v veliko ožjem kontekstu tega, kaj bi bilo mogoče razumno zahtevati kot upoštevne pravne izkušnje za sprejem v odvetniško zbornico v državi članici. Zato bo iz praktičnih razlogov odgovor na prvo vprašanje, ki ga je postavilo predložitveno sodišče, nujno podan, vendar z veliko ožjega in pragmatičnega vidika, v okviru drugega postavljenega vprašanja.

39.

Glede na te elemente torej menim, da je obe vprašanji za predhodno odločanje primerno obravnavati skupaj kot vprašanji o tem, ali so trije pogoji, ki jih je opisalo predložitveno sodišče in ki se uporabljajo v okviru člena 98(4) odloka št. 91‑1197, v skladu s členoma 45 in 49 PDEU.

40.

Najprej je treba opozoriti, da ta zadeva ne spada na področje uporabe Direktive 98/5/ES. ( 10 ) Navedena ureditev se nanaša le na odvetnike, ki so kvalificirani za ta poklic v matični državi članici. ( 11 ) Obravnavana zadeva se nanaša na pogoje prvega dostopa do odvetniškega poklica v državi članici.

41.

V skladu z ustaljeno sodno prakso „imajo države članice, če pogoji za dostop do nekega poklica niso usklajeni, za opravljanje tega poklica pravico opredeliti potrebno znanje in kvalifikacije“. ( 12 )

42.

Vendar pravo Unije omejuje izvajanje teh pristojnosti. Nacionalne določbe ne smejo ovirati učinkovitega izvrševanja temeljnih svoboščin, ki so v obravnavanem primeru zagotovljene s členoma 45 in 49 PDEU. ( 13 )

43.

Predložitveno sodišče navaja, da je odvetniški poklic v Franciji mogoče opravljati kot samozaposlena in zaposlena oseba. Zato je treba sporno nacionalno ureditev preučiti glede na obe določbi Pogodbe. Vendar je ključna presoja, zlasti tista v zvezi z omejitvami in njihovo upravičenostjo, za ti določbi v veliki meri enaka.

44.

V obravnavani zadevi ne gre za osebo, ki želi migrirati med poklicnima okoljema, ki pripadata dvema različnima državama članicama. Pritožnica si želi zagotoviti možnost, da bi lahko migrirala iz javne službe pri Evropski komisiji v poklic odvetnice v državi članici.

45.

Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da ima uradnik Unije status delavca migranta. Kajti „državljan [Unije], ki dela v državi članici, ki ni matična država, ne izgubi lastnosti delavca […] zaradi dejstva, da je zaposlen pri mednarodni organizaciji […]“. ( 14 ) Enako velja tudi pri uveljavljanju pravic, ki so državljanom Unije dodeljene s členom 49 PDEU.

46.

Menim, da se lahko razprava o tem, ali sporni pogoji pomenijo posredno diskriminacijo in/ali oviro za prosti pretok, za obravnavano zadevo omeji na najmanjšo možno mero. To pa zato, ker sporni pogoji po mojem mnenju pomenijo oboje.

47.

Prvič, glede očitka, ki se nanaša na posredno diskriminacijo, ugotavljam, da ima pritožnica romunsko in portugalsko državljanstvo.

48.

Člen 45 PDEU (in tudi člen 49 PDEU) „ne prepoveduje le očitne diskriminacije glede na državljanstvo, temveč tudi vse prikrite oblike diskriminacije, ki z uporabo drugih razlikovalnih meril dejansko privedejo do istega rezultata“. ( 15 ) Za posredno diskriminacijo gre, če lahko nacionalna določba „že samo zaradi svoje narave bolj vpliva na delavce migrante kot na domače delavce in če obstaja tveganje, da bodo prvo navedeni zato postavljeni v še posebej slabši položaj“. ( 16 )s

49.

Strinjam se s pritožnico in Komisijo, da sporni pogoji po svoji naravi bolj vplivajo na nefrancoske državljane, kot je pritožnica. Z veliko verjetnostjo se lahko predpostavi, da ima večina francoskih javnih uslužbencev francosko državljanstvo. Zato je, čeprav pravilo temelji na merilu, ki ni državljanstvo (biti uslužbenec v francoski javni upravi, ne pa imeti francosko državljanstvo), tako pravilo očitno primer posredne diskriminacije na podlagi državljanstva.

50.

Na obravnavi sta svet in predsednik odvetniške zbornice v Parizu poudarila, da odločba o vlogi pritožnice ni temeljila na njenem državljanstvu in bi bila čisto enaka, tudi če bi šlo za francosko državljanko.

51.

Ta trditev se mi ne zdi upoštevna. Za oceno, da je sprožena potencialna posredna diskriminacija, zadostuje, da je pritožnica verjetno v slabšem položaju na podlagi razloga za zaščito (v tem primeru državljanstva). Dejstvo, da bi bil lahko kdo drug v enakem položaju, čeprav ne pripada zaščiteni skupini, dejansko ni upoštevno za ugotovitev, da obstaja pravilo, ki posredno daje prednost državljanom te države.

52.

Francoska vlada ter svet in predsednik odvetniške zbornice v Parizu dalje izključujejo možnost, da bi lahko pogoji, ki temeljijo na opravljanju poklica, pomenili posredno diskriminacijo, ker posamezniki, ki opravljajo pravniški poklic v Franciji in torej poznajo francosko pravo, ter posamezniki, ki pravniški poklic opravljajo v drugi državi članici (ali v službi Evropske komisije) in torej ne poznajo francoskega prava, niso v primerljivih položajih v smislu dostopa do odvetniškega poklica, ker so njihova pravna znanja in spretnosti povezana z različnimi pravnimi redi.

53.

S tem se ne strinjam.

54.

V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba primerljivost položajev presojati glede na namen in cilj nacionalne zakonodaje, ki vzpostavlja zadevno razlikovanje, in, odvisno od primera, glede na načela in cilje področja, na katero spada ta nacionalna zakonodaja. ( 17 )

55.

V obravnavani zadevi to glede na izbrano raven abstrakcije pomeni bodisi razpravo, ali so francoski uradniki in uradniki Komisije primerljivi, ko zaprosijo za sprejem v francosko odvetniško zbornico (splošni namen), bodisi ali sta ti dve skupini ljudi primerljivi glede konkretne oprostitve, na katero se sklicuje pritožnica (konkretni namen).

56.

V zvezi s splošnim namenom ne vidim, zakaj ne bi bil vsak pravnik na splošno obravnavan kot primerljiv v smislu sprejema v odvetniško zbornico in odvetniški poklic.

57.

V zvezi s konkretnim namenom oprostitve pa predložitveno sodišče pojasnjuje, da je cilj oprostitve, ki za dostop do odvetniškega poklica postavlja pogoje, ki so predmet razprave v obravnavanem primeru, zagotavljanje učinkovite obrambe strankam v sporih in s tem učinkovitega izvajanja sodne oblasti.

58.

Če se ta cilj preuči in concreto, kot so predlagala nekatera sodišča, navedena v teh sklepnih predlogih, ( 18 ) tudi tu ne vidim strukturne neprimerljivosti med francoskimi uradniki in uradniki Unije. Pomembni naj bi bili dokazi o opravljanju pravniškega poklica na področju francoskega prava, ne domneve o tem. Toda če bi se preprosto predpostavilo, da francosko pravo poznajo samo francoski uradniki, ne da bi bili kakor koli preizkušeni, se s tako predpostavko, ki bi odprla nova vprašanja, še vedno ne bi zanikala inherentna primerljivost glede navedenega cilja konkretne izjeme, ki je zagotavljanje, da ima oseba, ki ima od izjeme koristi, dejansko znanje in spretnosti, potrebne za opravljanje odvetniškega poklica.

59.

Vendar ta razprava v vsakem primeru izkazuje dvoje. Prvič, taki preudarki dejansko že spadajo v utemeljitev konkretnega pogoja, ne k splošni primerljivosti. Primerljivost se običajno dojema dokaj široko prav zato, da se ne bi vse razprave z ravni utemeljitve prenesle na raven primerljivosti, pri čemer je narava trditev v okviru ene in druge v veliki meri enaka. ( 19 ) Drugič, zakonodajnih odločitev, ki jih država članica sprejme v takem okviru, ni mogoče šteti za odločilne. Če bi jih, bi kategorije, zasnovane v nacionalnem pravu, privedle do izključitve primerljivosti na evropski ravni, s čimer bi bil izključen vsakršen nadzor. ( 20 )

60.

Glede na te preudarke lahko samo potrdim, da trije pogoji za uporabo člena 98(4) odloka št. 91‑1197, ki jih je navedlo predložitveno sodišče, dejansko povzročajo posredno diskriminacijo, ki francoskim državljanom daje prednost pri dostopu do odvetniškega poklica v Franciji.

61.

Drugič, prav tako se strinjam s pritožnico in Komisijo, da so ti pogoji tudi ovira za dostop do odvetniškega poklica v Franciji.

62.

Področje uporabe členov 45 in 49 PDEU ni omejeno na primere neposredne ali posredne diskriminacije na podlagi državljanstva. Ti določbi nasprotujeta ukrepom, ki bi, tudi če se uporabljajo brez diskriminacije glede na državljanstvo, „državljane Unije lahko oviral[i] pri izvajanju temeljnih svoboščin, zagotovljenih s Pogodbo, ali ga zanje naredil[i] manj privlačno“. ( 21 )

63.

Uporaba člena 98(4) odloka št. 91‑1197 lahko posameznikom, ki želijo uveljavljati prosti pretok ali svobodo ustanavljanja, prepreči, da bi zapustili svojo matično državo članico (ali, kar je tu upoštevno, javno upravo Unije) z namenom zaposlitve ali samozaposlitve kot odvetniki v Franciji, oziroma jih lahko odvrne od želje po tem.

64.

Pogoji uporabe člena 98(4) odloka št. 91‑1197 v zvezi s članstvom v francoski javni upravi, opravljanjem dejavnosti ali funkcije na nacionalnem ozemlju in opravljanjem pravniškega poklica na področju francoskega prava torej pomenijo omejitev prostega pretoka delavcev in svobode ustanavljanja v skladu s členoma 45 in 49 PDEU.

65.

Ne glede na to, ali se sporni pogoji obravnavajo kot posredna diskriminacija ali kot ovira za prost pretok, je treba vsekakor preveriti, ali jih je mogoče upravičiti z enim od legitimnih ciljev, naštetih v Pogodbi, ali nujnimi razlogi v splošnem interesu. Poleg tega mora biti sporna ureditev primerna za zagotovitev uresničitve tega cilja in ne sme presegati tega, kar je nujno za njegovo uresničitev. ( 22 )

66.

Navedeno je bilo, da je cilj sporne oprostitve zagotoviti učinkovito obrambo pravic strank v postopkih in učinkovito izvajanje sodne oblasti. V zvezi s tem je treba poudariti, da sta varstvo potrošnikov, vključno s prejemniki pravnih storitev, in učinkovito izvajanje sodne oblasti cilja, ki ju je mogoče šteti za nujna razloga v splošnem interesu, ki bi lahko upravičila omejitev temeljnih svoboščin. ( 23 )

67.

Popolnoma se strinjam. Ugotavljam tudi, da nobena od strank ne ugovarja legitimnosti teh ciljev, ki vsekakor lahko upravičujejo ukrepe in pogoje, ki omejujejo dostop do odvetniškega poklica v državi članici.

68.

Ob tem je treba preučiti, ali sporni pogoji prestanejo preskus sorazmernosti, ki zahteva preveritev odnosa med navedenimi cilji in sredstvi, izbranimi za njihovo uresničitev. V tem okviru je zelo pomembno pojasniti, da se lahko (i) varstvo potrošnikov kot prejemnikov pravnih storitev in (ii) učinkovito izvajanje sodne oblasti v zadevi, kot je obravnavana, v bistvu strneta v vprašanje upoštevnih izkušenj, ki naj bi osebi, ki želi opravljati odvetniški poklic v državi članici, omogočile razumno in neodvisno delovanje znotraj tega sistema. Ne nazadnje uporaba zadevne oprostitve prosilcem omogoča oprostitev od zahtevanega uvodnega pravnega usposabljanja in končnega izpita po njem.

69.

V nadaljevanju si bom torej za vsakega od treh spornih pogojev, kot jih je navedlo predložitveno sodišče, prizadeval preveriti, ali je mogoče šteti, da je tak pogoj primeren in potreben za uresničitev navedenega cilja zagotavljanja, da imajo posamezniki, ki želijo uveljaviti sporno oprostitev, ustrezno količino upoštevnih izkušenj za odvetniški poklic.

70.

Kot je navedeno zgoraj v točkah 27 in 28 teh sklepnih predlogov, so razlage točnega področja uporabe pogoja v zvezi s članstvom v francoski javni upravi različne.

71.

Predložitveno sodišče navaja, da ta pogoj dejansko zahteva članstvo v francoski javni upravi, ki jo je treba razlagati kot različno od vseh drugih javnih uprav, bodisi evropske bodisi nacionalnih.

72.

Francoska vlada na drugi strani to razlago izpodbija. Meni, da je treba pogoj razlagati široko, tako da vključuje tudi evropsko oziroma nacionalne javne uprave, ne le francoske. Tudi kategorija AD uradnikov Evropske komisije bi bila lahko po mnenju te vlade zajeta s pojmom oseb, izenačenih z javnimi uslužbenci kategorije A (personnes assimilées), ki je naveden v besedilu člena 98(4) odloka št. 91‑1197. Francoska vlada je na obravnavi pojasnila, da ni jasne opredelitve zadnjenavedene kategorije. Očitno je le, da izključuje uradnike kategorij B in C, medtem ko vključuje uradnike, ki jih ni mogoče razvrstiti v nobeno od kategorij A, B in C, kot so uradniki uprave za izvrševanje kazenskih sankcij ali vojaški uradniki.

73.

V okviru obravnavane zadeve se zdi, da je bila v odločbi odvetniške zbornice v Parizu upoštevana razlaga, ki jo je navedlo predložitveno sodišče. Nasprotno pa je bila sodba Cour d’Appel de Paris (višje sodišče v Parizu) v skladu s predlogom francoske vlade: dejstvo, da pritožnica očitno ni francoska javna uslužbenka, sodišču ni preprečilo, da ne bi izvedlo presoje njenih preteklih izkušenj in concreto.

74.

Ni naloga Sodišča, da odloča o razlagi nacionalnega prava. Vendar naj vseeno navedem tri točke.

75.

Prvič, če bi bila nazadnje sprejeta ozka razlaga, v skladu s katero članstvo v francoski javni upravi dejansko privede do samodejnega priznanja oprostitve brez prave presoje in concreto izpolnjevanja pogoja glede opravljanja pravniškega poklica na področju francoskega prava, ki je upoštevno za odvetniški poklic, tak pogoj po mojem mnenju ne bi bil primeren za uresničevanje navedenega cilja. Glede na število javnih uslužbencev, ki spadajo v kategorijo A, in raznolikih ter včasih ozkih opisov nalog, ki so verjetno povezane z delom v nekaterih uradih, bi se namreč zelo težko predpostavilo, da vsi ti posamezniki samodejno pridobijo potrebno prakso ter znanje in spretnosti za odvetniški poklic, zlasti za njegovo splošno in samostojno opravljanje pri odvetniški zbornici kot samozaposlene osebe. Samodejno priznanje oprostitve, ki bi temeljilo zgolj na članstvu v francoski javni upravi, bi torej glede na zastavljene cilje v najboljšem primeru vključevalo preveč oseb.

76.

Drugič, svet in predsednik odvetniške zbornice v Parizu navajata, da način priznanja oprostitve dejansko ni samodejen in da vse vloge za oprostitev preučijo in concreto. Naj navedem, da so se na obravnavi vse stranke dejansko strinjale, da bi bilo treba opraviti presojo in concreto. Vendar so imele različna stališča glede tega, kaj natančno je treba preučiti in concreto, s čimer se bom ukvarjal v nadaljevanju v zvezi s tretjim pogojem.

77.

Vendar vsekakor menim – tudi če je kakršna koli samodejnost izključena – da pogoj članstva v francoski javni upravi presega to, kar je potrebno glede na zgoraj navedeni cilj. Cilj je zagotoviti, da imajo posamezniki, ki želijo uveljavljati oprostitev, ustrezno praktično znanje o francoskem pravu, da lahko opravljajo pravniški poklic na tem področju. Toda ob izenačitvi tega cilja s članstvom v francoski javni upravi bi bilo, kot sem že navedel, vključenih preveč francoskih javnih uslužbencev in veliko premalo posameznikov, ki niso francoski javni uslužbenci. Zdi se mi očitno, da je mogoče prakso in poznavanje francoskega prava pridobiti tudi drugje kot v francoski javni upravi. Vsekakor ni izključeno, da so se nekateri uradniki v Evropski komisiji morda ukvarjali z zadevami v zvezi s francoskim pravom ali v imenu delodajalca celo sodelovali v sporih pred francoskimi sodišči.

78.

Z zadnjenavedenega vidika bi pogoj v zvezi s članstvom v francoski javni upravi omejeval sporni svoboščini bolj kot je nujno, tako da bi izključeval prosilce, ki niso francoski javni uslužbenci, vendar bi lahko dejansko pridobili upoštevno prakso. ( 24 )

79.

Tretjič, težava v zvezi s prvim pogojem, ki jo je izpostavilo predložitveno sodišče, kljub temu povsem izgine, če se sporni pogoj, kot navaja francoska vlada, razlaga širše v smislu, da vključuje tudi uradnike javne uprave Unije, če jih je mogoče šteti za „osebe, izenačene z javnimi uslužbenci kategorije A“. To bi pomenilo, da ti posamezniki ne bi bili samodejno izključeni iz obravnavanja v smislu sporne oprostitve ter da bi glede njihovih kvalifikacij lahko opravili presojo in concreto njihovih izkušenj.

80.

Tako sem prišel do vmesnega predloga (za katerega morajo biti sicer izpolnjeni nekateri pogoji), da člena 45 in 49 PDEU nasprotujeta pogoju članstva v francoski javni upravi za oprostitev od poklicnega usposabljanja in spričevala o usposobljenosti za odvetniški poklic v skladu s členom 98(4) odloka št. 91‑1197, če praktična uporaba tega pogoja ne omogoča preverjanja zahtevanega opravljanja pravniškega poklica (na področju nacionalnega prava) pri posameznikih, ki niso francoski javni uslužbenci.

81.

Pogoj opravljanja dejavnosti ali funkcije na nacionalnem ozemlju razumem tako, da se uporablja neodvisno in mora biti izpolnjen kumulativno skupaj z obema drugima pogojema. Dalje razumem razlago tega pogoja tako, da se z njim zahteva, da je prosilec opravljal pravniški poklic na področju francoskega prava, ko je zaradi dela prebival v Franciji. Drugače povedano, zahtevanih izkušenj ni mogoče pridobiti, če ima javni delodajalec prosilca sedež zunaj francoskega ozemlja, tudi če bi prosilec dejansko opravljal pravniški poklic na področju francoskega prava, bodisi na francoskih sodiščih in s tem na francoskem ozemlju bodisi če bi se kako drugače ukvarjal z zadevami francoskega prava.

82.

Če je dejansko tako, menim, da s tem pogojem nastajajo enake težave kot tiste, ki jih je mogoče ugotoviti v zvezi s pogojem članstva v francoski javni upravi, kot sem razložil zgoraj. ( 25 ) Težava je, da vsebuje samodejnost, zaradi česar je navedeni cilj preprosto zgrešen.

83.

Ta ugotovitev je dalje podprta z zadnjim delom člena 98(4) odloka št. 91‑1197, iz katerega sledi, da je mogoče sporno oprostitev vsaj glede na besedilo te določbe odobriti prosilcem, ki se sklicujejo na izkušnje v mednarodni organizaciji. Ni izključeno, da se lahko oseba, ki dela za organizacijo, kot sta UNESCO in OECD, ki imata sedež v Franciji, ukvarja z zadevami francoskega prava in sodeluje v postopkih pred francoskimi sodišči. Če pa bi bilo zagotavljanje oprostitve v teh primerih samodejno (in poleg tega morda omejeno na francoske javne uslužbence, ki so napoteni v take organizacije), ciljev spornih pogojev pravzaprav ni mogoče doseči.

84.

Zato sem prišel do vmesnega predloga (za katerega morajo biti prav tako izpolnjeni nekateri pogoji), da člena 45 in 49 PDEU nasprotujeta pogoju opravljanja dejavnosti ali funkcije na nacionalnem ozemlju za oprostitev poklicnega izobraževanja in spričevala o usposobljenosti za odvetniški poklic iz člena 98(4) odloka št. 91‑1197.

85.

Razumem, da je pogoj v zvezi z opravljanjem pravniškega poklica na področju francoskega prava povezan z zahtevo o „opravljanju pravnih dejavnosti“ iz besedila člena 98(4) odloka št. 91‑1197 (v francoskem izvirniku „activités juridiques“).

86.

V zvezi s tem je treba poudariti, da pomen poznavanja nacionalnega prava in opravljanja pravniškega poklica na tem področju za opravljanje odvetniškega poklica načeloma priznava tudi sodna praksa Sodišča. ( 26 ) Zahteva v zvezi s pridobitvijo zadostnih upoštevnih pravniških izkušenj za oprostitev običajne zahteve glede prakse pred včlanitvijo v odvetniško zbornico bi bila torej načeloma ustrezna in nujna omejitev.

87.

Vendar položaj v okviru tega postopka ni tako jasen. Pravzaprav je nekoliko nejasno, natanko katero področje opravljanja pravniškega poklica se zahteva v skladu z upoštevnim nacionalnim pravom, tako z vsebinskega kot s postopkovnega vidika.

88.

Prvič, medtem ko je poskrbljeno za prožnost, potrebno za obravnavo vlog oseb iz različnih poklicev, ostaja nejasno, kaj natančno se zahteva v okviru „opravljanja pravnih dejavnosti“.

89.

Intuitivno bi se lahko pojem „pravne dejavnosti“ razumel kot nasproten „upravnim dejavnostim“. Toda pravna dejavnost določene kakovosti, ki bi morala omogočati ugotovitev, da je prosilec na podlagi poklicnih izkušenj dejansko pripravljen na opravljanje odvetniškega poklica, se – kot sledi iz zagotovljene razlage, zlasti sveta in predsednika odvetniške zbornice v Parizu – dejansko zahteva.

90.

Vendar se besedilo člena 98(4) odloka št. 91‑1197 ne sklicuje na opravljanje pravniškega poklica na področju nacionalnega prava. To seveda drži za prosilce, ki so javni uslužbenci kategorije A in ki so opravljali pravniški poklic v mednarodnih organizacijah ali pa so večinoma ali deloma opravljali pravniški poklic na drugih področjih, kot sta pravo Unije ali mednarodno pravo, medtem ko so delali v Franciji. Iz razprave, ki se je razvila na obravnavi, namreč sledi, da se opravljanje pravniškega poklica na področju prava Unije za to lahko upošteva (ali celo mora upoštevati), čeprav ni jasno, v kolikšni meri lahko ta dejavnost nadomesti opravljanje pravniškega poklica na področju nacionalnega prava.

91.

Prav tako se mi ne zdi jasno, ali za izpolnitev zahtevanega standarda zadostuje opravljanje poklicnih dejavnosti na kateremkoli pravnem področju. Tudi v zvezi s tem je na obravnavi potekala razprava brez jasnega zaključka, vključevala pa je primere, ko bi lahko posamezniki v celotnem osemletnem obdobju delali samo na zelo ozkem področju prava, ( 27 ) in pripombe o tem, ali se dejansko zahteva širši razpon opravljanja dejavnosti.

92.

Prav tako ni jasno, ali je treba dokazati izkušnje s pravdnimi postopki pred francoskimi sodišči in v kolikšnem obsegu oziroma ali zadostujejo druge (to je nepravdne) izkušnje. Ugotavljam, da se zdi, da svet in predsednik odvetniške zbornice v Parizu zagovarjata prvo navedeno možnost, vendar primeri sodne prakse, zagotovljeni v obravnavani zadevi, v zvezi s tem niso eksplicitni niti kako drugače dokončni. ( 28 )

93.

Samo v tem okviru je torej mogoče podati koristen odgovor na prvo vprašanje predložitvenega sodišča. ( 29 ) Če bi nacionalni organi, zadolženi za uporabo člena 98(4) odloka št. 91‑1197 v zvezi z vsebino zahtevanega opravljanja pravniškega poklica dosledno zahtevali, da imajo vsi prosilci izkušnje s francoskim pravom, bodisi v smislu dokazanih izkušenj v pravdnih postopkih pred francoskimi sodišči bodisi omejene na področja prava, ki so s tem tesno povezana, bi bila izključitev praktičnih izkušenj zgolj s pravom Unije povsem logična. Če pa, nasprotno, sprejemajo kakršno koli opravljanje pravniškega poklica na praktično katerem koli področju nacionalnega prava, vključno s tistimi, ki niso tesno povezana z upoštevnimi izkušnjami s pravdnim postopkom, ni razloga, da bi bilo opravljanje pravniškega poklica zgolj na področju prava Unije izključeno s področij upoštevnih izkušenj. ( 30 )

94.

Drugič, v zvezi s postopkom preverjanja pogoja o opravljanju pravniškega poklica na področju francoskega prava svet in predsednik odvetniške zbornice v Parizu pojasnjujeta, da se preverjanje opravi in concreto za vsak primer posebej. Vsako vlogo najprej prejme pravnik, zaposlen v odvetniški zbornici v Parizu, čigar naloga je preveriti, ali je vloga popolna, po potrebi pozvati prosilca, naj jo dopolni, in pripraviti interno poročilo. Vloga je nato predana odboru, ki ga sestavljajo sedanji in nekdanji člani odvetniške zbornice, in dodeljena enemu od njih, ki s prosilcem opravi razgovor in svoje mnenje o zadevi posreduje odboru. Odbor bodisi sprejme vlogo ali, če to ni mogoče, spis posreduje upravnemu organu, pred katerim lahko prosilec poda izjavo. Ta upravni organ nato sprejme uradno odločitev o zadevi, ki je predmet sodnega nadzora. Po besedah sveta in predsednika odvetniške zbornice v Parizu taka na posameznika osredotočena in podrobna presoja izključuje kakršno koli samodejnost. Ta stranka se je na obravnavi v podporo tej izjavi sklicevala na več primerov odločb odvetniške zbornice v Parizu o zavrnitvi prosilcev, ki niso mogli predložiti dokazov, da so pravne dejavnosti opravljali stalno, neposredno, osebno ali v zadostnem obsegu. ( 31 )

95.

Glede na razlago, ki je bila podana zlasti na obravnavi, razumem, da je cilj presoje in concreto preveriti, ali je prosilec opravljal „pravno dejavnost“ in ne drugih dejavnosti. V zvezi s tem se zdi, da nobena od strank ne izpodbija, da se taka presoja in concreto dejansko opravi, čeprav ni povsem jasno, kot sem že navedel in kljub zgoraj opisanemu postopku preverjanja, kolikšen je obseg take presoje. ( 32 )

96.

Skratka, pogoj v zvezi z upoštevnim opravljanjem pravniškega poklica na področju francoskega prava je na splošno pogoj, ki bi bil vsekakor lahko ustrezen in nujen za uresničitev navedenih ciljev. Namenoma poudarjam francosko pravo: če želi posameznik opravljati pravniški poklic v pravnem sistemu in biti oproščen zahteve za sprejem v odvetniško zbornico tega sistema, ki se na splošno uporablja in je povezana z zahtevanim izobraževanjem in uspešno opravljenim zaključnim izpitom, je povsem ustrezno in nujno, da se zahteva razumna raven praktičnih izkušenj v okviru tega pravnega sistema.

97.

Vendar morajo biti ne glede na vrsto zahteve, ki jo v zvezi s tem določi sistem, pogoji in njihova uporaba predvidljivi in dosledni za vse kandidate, ki zaprosijo za sprejem. Zadnjenavedeni element privede do zadnje, prečne točke teh sklepnih predlogov, ki jo je treba obravnavati posebej.

98.

Okoliščine obravnavane zadeve so nekoliko posebne. Kot sem navedel že v uvodnih pojasnilih ( 33 ) in dalje opisal v razpravi, ki je sledila, se pogoji, ki se očitno uporabljajo v skladu s členom 98(4) odloka št. 91‑1197, ne le nekoliko razlikujejo, temveč imajo v besedilu te določbe tudi precej omejeno podlago. Poleg tega se zdi, kot je na obravnavi ustrezno navedla Komisija, da se vsi sporni pogoji uporabljajo precej prožno.

99.

Vsi trije pogoji, ki sem jih preučil v obravnavani zadevi, so konstrukt sodne prakse. Vprašljivi sta doslednost in predvidljivost njihove uporabe, zlasti če se preučijo skozi prizmo njihovega omejevanja svoboščin, ki jih zagotavlja Pogodba. Sodišče je v zvezi z zahtevo po doslednosti ugotovilo, da so omejitve svoboščin, ki jih zagotavljata Pogodbi, upravičene le takrat, kadar se z njimi dejansko dosledno in sistematično uresničuje navedeni cilj. ( 34 ) Glede zahteve po predvidljivosti je ta seveda večja, če so zadevne omejitve jasno opredeljene v splošno veljavnih predpisih.

100.

Nikakor ne trdim, da ustrezne ravni doslednosti in predvidljivosti ni mogoče doseči s sodno prakso, temveč samo z zakonodajo. Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP) je namreč na primer v strožjem okviru omejevanja pravic, ki se lahko „predpiše [samo] z zakonom“, priznalo, da ni nujno, da je taka omejitev opredeljena z zakonodajo. Določena je lahko tudi s sodno prakso. Vendar ESČP ugotavlja, da izraz „predpisano z zakonom“ vseeno zahteva, da je ta zakon „ustrezno dostopen“ in da „pravila ni mogoče šteti za ‚zakon‘, če ni dovolj natančno izraženo, da lahko državljan prilagaja svoje ravnanje“. ( 35 ) Namreč, „pravna pravila, na katerih temeljijo posegi, bi morala biti pri uporabi dovolj dostopna, natančna in predvidljiva“. V tem okviru je „pravilo ‚predvidljivo‘, če zagotavlja neko mero zaščite pred samovoljnimi posegi javnih organov“. ( 36 )

101.

Ne glede na navedeno pa obstajajo primeri, v katerih je Sodišče vztrajalo pri strožjih zahtevah glede predvidljivosti veljavnih pravil. ( 37 ) Vendar ne glede na primere v zvezi z odvzemom prostosti v različnih okoliščinah, v katerih je treba seveda uporabljati višje standarde, ( 38 ) to ne drži nujno tudi v zvezi z opredelitvijo pogojev za dostop do poklica. Medtem ko je vsekakor sprejemljivo, da so taki standardi podrobneje določeni s sodno prakso, je treba torej vseeno spoštovati osnovno raven predvidljivosti (in s tem dostopnosti in natančnosti). ( 39 )

102.

Če se presoja na podlagi teh meril, moram priznati, da težko razumem, kako bi lahko pogoji, obravnavani v tej zadevi, izpolnjevali te zahteve. Nemogoče se mi zdi spregledati precejšnje neskladje med pisnimi pravili, kot so navedena v členu 98(4) odloka št. 91‑1197, na eni strani in uporabo teh pravil s pogoji, obravnavanimi v tej zadevi, na drugi, v povezavi s številnimi nejasnimi vidiki v zvezi s tem, kaj ti pogoji dejansko pomenijo in kako se uporabljajo.

103.

Seveda priznavam, da imajo države članice precej široko polje proste presoje pri opredeljevanju teh pogojev za dostop do reguliranega poklica, kot je odvetniški, vključno z oprostitvami teh pogojev, da zagotovijo, da je dostop omogočen samo osebam, ki nudijo jamstvo zahtevanih znanj in spretnosti.

104.

Prav tako ni moj namen zanikati pristojnost držav članic, da, če je to ustrezno, določijo razmeroma stroga merila v smislu izkušenj in poznavanja nacionalnega prava, kot je na obravnavi poudarila francoska vlada, in jih izvršujejo, da bi učinkovito izboljšale varstvo pravic strank v sporih in učinkovito izvajanje sodne oblasti.

105.

Ugotovitve, podane v tem oddelku in v celotnih sklepnih predlogih, torej nikakor ne izhajajo iz prepričanja, da je treba zagotoviti čim širši dostop do nacionalnih odvetniških zbornic, kar pomeni tudi osebam, ki ne izpolnjujejo zahtevanih standardov in torej ne morejo zagotoviti potrebnih jamstev v zvezi z varstvom pravic strank v sporih in učinkovitega izvajanja sodne oblasti. Pravzaprav je ravno nasprotno. Menim, da ima država članica vso pravico zahtevati razmeroma strog standard poklicnih izkušenj za sprejem v nacionalno odvetniško zbornico, kar lahko, če država članica tako odloči, vključuje ne le vztrajanje pri dejanskem opravljanju pravniškega poklica na področju nacionalnega prava, temveč tudi praktične izkušnje s pravdnim postopkom in zastopanjem strank pred nacionalnimi sodišči.

106.

Bistvo teh sklepnih predlogov je drugačno: ne glede na to, za kako strog pristop se odloči država članica, ga mora izvajati dosledno in pregledno ter vse kandidate, z njenim državljanstvom ali brez, obravnavati v skladu z istim nizom predvidljivih pogojev, ki se uporabljajo na enak način. Država članica se lahko odloči, ali bo mila ali stroga, vendar mora to izvajati brez razlikovanja. Država članica pa ne sme s sistemom slabo upravičenih predpostavk, ki so le omejeno povezane z navedenim ciljem upoštevnih izkušenj (ki so same po sebi nedovzetne za državljanstvo), dejansko izvajati sistema, ki se zdi ob upoštevanju vseh dejstev, ki so bila predložena Sodišču, razmeroma mil do lastnih državljanov, hkrati pa veliko strožji ali celo izključujoč do nedržavljanov.

107.

Čeprav ponovno poudarjam polje proste presoje držav članic na tem področju, je treba torej to diskrecijsko pravico izvajati tako, da bodo pogoji ustrezali zgoraj navedenim zahtevam, da se zagotovijo jasno izražena merila, ki prosilcem omogočajo ugotoviti, kaj se od njih pričakuje ter na podlagi česa in v skladu s katerimi merili bo obravnavana njihova vloga in sprejeta odločitev o njej.

108.

Sodišču predlagam, naj Cour de cassation (kasacijsko sodišče, Francija) odgovori:

Člena 45 in 49 PDEU nasprotujeta pogojema članstva v francoski javni upravi in opravljanja dejavnosti ali funkcije na nacionalnem ozemlju za oprostitev od poklicnega usposabljanja in spričevala o usposobljenosti za odvetniški poklic v skladu s členom 98(4) odloka št. 91‑1197, če praktična uporaba teh pogojev preprečuje preverjanje, ali so uslužbenci Evropske komisije pridobili upoštevno prakso z opravljanjem pravniškega poklica na področju nacionalnega prava.

Člena 45 in 49 PDEU vsekakor nasprotujeta temu, da za dostop do reguliranega poklica v državi članici veljajo pogoji, ki ne temeljijo na doslednih in predvidljivih merilih in ki jih vsi zainteresirani prosilci ne morejo razumno vnaprej določiti.